Projet de loi de finances pour 2001 : Prestations sociales agricoles

Rapport général n° 92 (2000-2001) de M. Joël BOURDIN , fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2000

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N° 92

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès verbal de la séance du 23 novembre 2000.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 42

PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES

Rapporteur spécial : M. Joël BOURDIN

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570 .

Sénat : 91 (2000-2001).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1 - Des erreurs de prévision budgétaire systématiques qui se ressentent en exécution

L'exécution du BAPSA pour 1999 faisait apparaître un déficit de 880 millions de francs, tandis que les prévisions d'exécution pour 2000 font apparaître un déficit très important de 2,403 milliards de francs. Ce déficit résulte de l'accentuation de certaines dépenses et notamment des intérêts dus au titre de la dette (Titre I) qui connaissent une très nette augmentation de 52 % et passent d'un montant prévu en loi de finances initiale pour 2000 de 230 millions de francs à 350 millions de francs en exécution.

En outre, il est très vraisemblable que le montant des frais financiers inscrit dans le projet de BAPSA pour 2001, identique à celui pour 2000 (230 millions de francs), est sous-estimé, ce qui entraînera sans nul doute à nouveau un déficit du budget en exécution.

2 - Retraites agricoles : des progrès réels mais des incertitudes persistantes

La mise en oeuvre du plan pluriannuel de revalorisation des petites retraites agricoles est le signe d'un effort appréciable du gouvernement en faveur des retraités agricoles dont le montant des pensions est le plus faible de tous les régimes de retraite en France.

Toutefois, votre rapporteur spécial tient à souligner, comme chaque année, à quel point la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire est aujourd'hui indispensable. Le principe de cette création fait aujourd'hui l'unanimité mais ses modalités de mise en oeuvre divisent. Le gouvernement doit donner l'impulsion nécessaire à cette création et s'est montré, jusqu'à présent, incapable de le faire.

3 - L'incontournable amélioration de la couverture du risque accidents du travail

(1) Un bilan négatif

L'AAEXA, l'assurance accidents obligatoire pour les exploitants agricoles, a été instituée par une loi du 22 décembre 1966 , applicable à partir de 1969. Elle couvre les conséquences des accidents de la vie privée et ceux des accidents du travail et des maladies professionnelles. Il s'agit d'une assurance privée de personne, obligatoire, et non pas d'une assurance sociale fondée sur la solidarité. L'assurance accidents peut être souscrite par l'exploitant auprès de l'assureur de son choix.

Afin de compléter les prestations de l'assurance obligatoire de base, qui sont très faibles, la loi du 25 octobre 1972, qui a instauré l'assurance accidents du travail pour les salariés agricoles, a permis la mise en place d'une assurance complémentaire pour les seuls accidents du travail et les maladies professionnelles, assurance volontaire et donc facultative. Par ailleurs, les compagnies d'assurance proposent d'autres contrats alternatifs qui ne rentrent pas dans le dispositif prévu par la loi de 1972. Le système de couverture des accidents pour les exploitants comprend donc deux niveaux, l'un obligatoire (80 % des assujettis, adhérents) l'autre facultatif (moins de 5 % des assujettis potentiels adhérents).

En 1999, le nombre d'assurés à l'AAEXA était de 841 073 tandis que le nombre d'assurés à l'assurance complémentaire n'était que de 62 405.

Le système en vigueur d'assurance à deux étages ne permet pas d'instaurer une solidarité entre les agriculteurs face à l'accident et est générateur d'inégalités.

En outre, le mode de financement de l'assurance complémentaire est également source d'incohérence.

Par ailleurs, on assiste à un transfert massif des prises en charge non financées par l'assurance accidents vers l'assurance maladie.

(2) Une réforme indispensable

Le système de couverture du risque accidents du travail et maladies professionnelles des exploitants agricoles a fait l'objet d'un rapport par l'Inspection générale des affaires sociales et l'Inspection générale de l'agriculture, établi en avril 1999 à la demande du Gouvernement.

Par ailleurs, dans le cadre de ce qui était prévu par la loi d'orientation agricole de 1999, une étude a été confiée aux députés Béatrice Marre et Jérôme Cahuzac qui ont remis le 20 avril 2000 leur rapport au Premier ministre.

L'idée principale contenue dans le rapport Marre-Cahuzac est d'étoffer le contenu de la partie obligatoire de l'assurance. La réforme proposée vise à la création d'un véritable régime dont la gestion serait assurée par une pluralité d'assureurs en coordination avec la Mutualité sociale agricole (MSA) et dans lequel les prestations seraient revalorisées et servies sur la base de cotisations sociales uniformes à l'intérieur de chaque catégorie de risque et forfaitisées.

Ayant le mérite de proposer les pistes d'une réforme indispensable et très attendue de l'AAEXA, le rapport Marre-Cahuzac, et surtout l'interprétation qu'en a faite le gouvernement, n'en sont pas moins contestés par les organisations professionnelles concernées et notamment par les assureurs.

En tout état de cause, votre rapporteur spécial se félicite de l'existence de ces propositions de réforme. Il souhaiterait les voir aboutir rapidement.

4 - Une absence de coordination entre le BAPSA et le projet de loi de financement de la sécurité sociale inacceptable au regard du principe de sincérité budgétaire

L'étude du BAPSA pour 2001 fait apparaître une nouvelle fois la nécessité d'une présentation consolidée entre le projet de loi de financement de la sécurité sociale et le projet de loi de finances : le BAPSA ne présente pas une information exhaustive et les modifications qui lui sont relatives sont prises indifféremment et sans grand cohérence en projet de loi de finances ou en projet de loi de financement.

Votre rapporteur spécial tient notamment à attirer l'attention sur la question du financement des mesures de revalorisation des retraites prévues par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 et non répercutée dans le projet de loi de finances. Ainsi il apparaît que le projet de BAPSA pour 2001 est sous estimé de près de 300 millions de francs et que le gouvernement ne souhaite pas rectifier cette erreur. Est-il vraiment raisonnable aujourd'hui de penser qu'il est possible d'en " finir avec le mensonge budgétaire " quand le gouvernement prend des mesures dont il sait pertinemment qu'elles ne seront pas financées ?

CHAPITRE PREMIER :

PRÉSENTATION DU PROJET DE BAPSA POUR 2001

Sont inscrites au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) ^{1 ( * )} les recettes et les dépenses de prestations légales correspondant aux risques maladie, maternité et invalidité, aux prestations familiales et à l'assurance vieillesse (y compris les prestations prises en charge par le fonds de solidarité vieillesse) des personnes non salariées des professions agricoles .

Ce budget, dont la gestion administrative est confiée au ministre de l'agriculture et de la pêche, est voté chaque année par le Parlement selon la même procédure que le budget de l'Etat, en dépit de la discussion par le Parlement de la loi de financement de la sécurité sociale.

I. UN BAPSA EN LÉGÈRE PROGRESSION

En 2001, le BAPSA connaîtra une légère progression par rapport à l'année 2000 : il s'élèvera à 90,55 milliards de francs (hors restitution TVA ^{2 ( * )} ) en augmentation de 3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2000 ^{3 ( * )} . En incluant les restitutions de TVA, il s'élève à 96,221 milliards de francs (+ 1,6 % par rapport à la LFI pour 2000).

Le BAPSA a fait l'objet depuis 1999 de mesures de clarification bienvenue :

- pour 1999, ses moyens de fonctionnement ont été entièrement transférés au ministère de l'agriculture et de la pêche ;

- pour 2000, la subvention d'équilibre versée par le budget général de l'Etat qui était jusqu'alors inscrite au budget de l'agriculture et de la pêche, est désormais inscrite au budget des charges communes.

II. LES RECETTES : DES ÉVOLUTIONS DIVERSIFIÉES

Les recettes du BAPSA sont d'origine très diverses. Le financement du BAPSA se caractérise en particulier par l'importance de ses ressources externes (environ 80 %) et, notamment, par une subvention d'équilibre inscrite au budget général de l'Etat.

Pour 2001, les principales caractéristiques des recettes du BAPSA sont les suivantes :

- légère diminution du montant des contributions professionnelles ( - 0,3 %) ;

- progression du montant des taxes affectées (+ 2 %)

- réduction du montant des transferts de compensation démographique (- 3,7 %) ;

- nette augmentation de la participation de l'Etat (+ 62,7 % pour la subvention budgétaire d'équilibre).

Hors subvention d'équilibre de l'Etat, les recettes du BAPSA (après restitution au titre de la TVA) diminuent de 688 millions de francs en 2001, pour s'établir à 90,47 milliards de francs.

Compte tenu d'un niveau de dépenses prévisionnelles supérieur de 1,5 milliard de francs à celui de 2000, l'équilibre du budget n'est atteint que par une hausse très marquée de la subvention prévisionnelle d'équilibre, qui s'établit à 5,7 milliards de francs, soit 2,2 milliards de plus que l'an passé.

Les recettes du BAPSA pour 1999, 2000 et 2001

(en millions de francs)

Nature des recettes	Crédits votés 1999	Crédits votés 2000	Evolution 99/00 (%)	Crédits demandés 2001	Evolution 00/01 (%)
Contributions professionnelles	16.955	16.726	- 1,3%	16.676	- 0,3 %
Taxes affectées	27.586	28.519	+ 3,4 %	29.100	+ 2 %
dont TVA ^4 ( * ) nette	25.614	26.530	+ 3,6 %	27.600	+ 3,2 %
Compensation démographique	34.001	35.303	+ 3,8%	34.006	- 3,7 %
Versement C3S ^5 ( * )	1.000	1.000	-	1.350	+ 35 %
Contribution de la CNAF ^6 ( * )	1.400	1.318	- 5,9 %	1.503	+ 14 %
Subvention budgétaire	4.903	3.536	- 27,9 %	5.753	+ 62,7 %
Remboursement de l'AAH ^7 ( * )	456	422	- 7,5 %	400	- 5,2 %
Versements FSV ^8 ( * ) et FSI ^9 ( * )	2.811	2.077	- 61,7 %	1.551	- 25,3 %
Recettes diverses	50	80	+ 60 %	75	-6,25 %
Total (hors restitutions de TVA)	89.162	89.181	+ 1 %	90.550	+ 1,53 %
Restitutions de TVA	5.185	5.511	+ 6,3 %	5.671	+ 2,9 %
Total (y. c. restitutions de TVA)	94.347	94.692	+ 0,4 %	96.221	+ 1,6 %

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

A. LES CONTRIBUTIONS PROFESSIONNELLES ( - 0,3 %)

Depuis 1996, il ne subsiste plus aucune taxe sur les produits agricoles : les contributions professionnelles se limitent donc aujourd'hui aux cotisations des agriculteurs et à la compensation de la perte de cotisations résultant du transfert de contribution sociale généralisée (CSG).

Les cotisations professionnelles proprement dites sont, depuis le 1 ^er janvier 1996, calculées intégralement sur les revenus professionnels ; elles évoluent donc tendanciellement comme les revenus. Elles s'établissent pour 2001 à 12,049 milliards de francs, en légère diminution par rapport à 2000 (12,4 milliards).

Toutefois les prévisions de cotisations sont vraisemblablement surestimées. En effet, d'une part, les effectifs des actifs agricoles continuent de diminuer et, d'autre part, après la chute de 10 % du revenu net agricole en 1999, aucun signe ne permet de penser que ce revenu en 2000 remontera au niveau élevé de 1998 : baisse des prix, croissance des achats de consommation intermédiaires, des charges salariales et ralentissement de la baisse des actifs agricoles sont les ruptures d'importance de l'année 1999 et concourent à la baisse du revenu agricole. Il apparaît donc peu réaliste de prévoir que les recettes des cotisations techniques en 2001 seront quasiment identiques aux réalisations de 2000 (11,876 milliards de francs). Ainsi les prévisions de cotisations techniques sont caractérisées par une surévaluation manifeste qui peut être estimée à au moins 360 millions de francs, si l'on retient comme hypothèse que l'écart des réalisations par rapport aux prévisions en 2001 sera du même ordre de grandeur qu'en 2000.

Aux cotisations professionnelles proprement dites, s'ajoute le versement de CSG et de droits sur les alcools , effectué en compensation de la perte de cotisations résultant des transferts instaurés par les lois de financement de la sécurité sociale pour 1997 et 1998, qui s'élève pour 2001 à 4, 748 milliards de francs (- 8 % par rapport à 2000).

Le produit de l'ensemble de ces contributions professionnelles est évalué pour 2001 à 16,676 milliards de francs, en faible diminution de 0,3 % par rapport aux prévisions pour 2000.

Elles ne représentent que 18,4 % du financement du BAPSA : le déséquilibre démographique et le niveau des revenus agricoles ne permettent pas d'assurer l'équilibre du régime par les seules cotisations sociales.

Ce budget annexe est donc financé à près de 82 % par des ressources externes.

B. LES RECETTES DES TAXES ( + 2 %)

Le BAPSA bénéficie du produit de taxes qui lui sont affectées. En particulier, il reçoit une fraction du produit de la TVA (cotisation de 0,70 % incluse dans chacun des taux de TVA). Il est également destinataire du produit de taxes diverses comme la taxe sur les farines, sur les tabacs, sur les corps gras alimentaires . Il s'agit de quatre micro-taxes, très hétéroclites et dont il conviendrait de prévoir la disparition pour simplifier la fiscalité agricole. Cinq de ces impositions affectées ont déjà été supprimées (taxe sur les céréales, taxes sur les graines oléagineuses, taxe sur les betteraves, taxe sur les produits forestiers, cotisation additionnelle sur le foncier non bâti).

Il en demeure néanmoins quatre :

- la taxe sur les farines (article 1618 septies du code général des impôts, 350 millions de francs prévus en 2001) ;

- la taxe sur les huiles végétales (article 1609 vicies du CGI, 681 millions de francs prévus en 2001) ;

- le prélèvement sur le droit de consommation sur les alcools (article 1615 bis du CGI, 121 millions de francs) ;

- la taxe sur les tabacs fabriqués (article 1609 unvicies du CGI, 496 millions de francs).

Leur total ne représenterait, en 2001, que 1,65 milliard de francs, en croissance de 2,5 % par rapport aux prévisions initiales pour 2000. Ce montant ne correspond qu'à 5,6 % du total des taxes affectées, et à seulement 1,7 % des recettes totales du BAPSA. Il y a lieu en particulier de s'interroger sur l'intérêt de maintenir le droit sur les alcools, son produit ne représentant qu'un millième des ressources du BAPSA.

Le BAPSA perd, en 2001, le bénéfice de l'affectation des cotisations assises sur les polices d'assurance automobile, au profit de la CNAM , ce qui représente une diminution de ressources de 379 millions de francs . Cette modification d'affectation est effectuée en application de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création de la couverture maladie universelle (CMU), dont l'article 12 prévoit de recentrer la totalité du produit de ladite cotisation sur la branche maladie du régime général et non plus sur l'ensemble des régimes obligatoires.

A ces taxes affectées s'ajoutent deux recettes qualifiées de " diverses ", et présentées séparément des précédentes. Il s'agit néanmoins de taxes affectées, d'un produit encore moindre que les précédentes puisque leur total s'élèverait en 2001 à 75 millions de francs et en diminution de 6,3 % :

- taxe sur une partie du chiffre d'affaires des entreprises de vente en gros de spécialités pharmaceutiques ;

- taxe sur les entreprises pharmaceutiques n'ayant pas passé de convention avec le comité économique du médicament mais dont le chiffre d'affaires a évolué plus vite que le taux de progression de l'Objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM).

Les recettes issues de l'ensemble de ces taxes sont évaluées à 29,1 milliards de francs pour 2001 , en augmentation de 2 % par rapport aux prévisions de 2000.

Le montant net de la fraction de TVA affectée au BAPSA (qui représente près de 95 % de l'ensemble des taxes affectées au BAPSA) s'élève pour 2001 à 27,6 milliards de francs, en hausse de 3,2 % . Cette taxe est traditionnellement très dynamique en période de croissance économique.

C. LES TRANSFERTS DE COMPENSATION DÉMOGRAPHIQUE (- 3,7 %)

La compensation démographique a été créée par loi de finances pour 1974 avec pour objet, en mettant en oeuvre une péréquation entre les régimes obligatoires de protection sociale, de réduire les inégalités provenant du déséquilibre démographique entre les différents régimes.

Les transferts de compensation démographique au profit du BAPSA sont fournis par les autres régimes obligatoires de sécurité sociale et principalement le régime général. Ils sont destinés à corriger les effets d'une démographie défavorable. Leur montant est estimé à 34 milliards de francs pour 2001, en baisse de 3,7 % par rapport aux prévisions pour 2000, en raison principalement d'une régularisation massive de la compensation versée au titre de 1999.

A ce versement s'ajoute, au titre du financement du BAPSA par les autres régimes, une contribution de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) ; celle-ci s'élève pour 2001 à 1,5 milliard de francs, en augmentation de 14 % par rapport à 2000, en conséquence de la prise en charge par la CNAF de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire.

Poids des cotisants / bénéficiaires en assurance maladie et en assurance vieillesse

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Régime général	1990	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Assurance maladie
- Cotisants	17.312.355	17.871.635	17.822.682	17.966.682	18.332.892	18.559.030	18.961.612	19.319.413
- Bénéficiaires	43.860.415	45.891.965	46.192.040	46.458.066	46.845.612	46.782.230	47.117.580	47.449.100
- Rapport	0,395	0,389	0,386	0,387	0,391	0,397	0,402	0,407
Assurance vieillesse
- Cotisants	13.724.032	14.052.655	13.892.888	14.114.329	14.476.685	14.691.664	15.080.993	15.412.775
- Bénéficiaires	5.038.471	6.118.532	6.362.721	6.594.865	6.824.393	7.041.719	7.041.719	7.435.055
- Rapport	2,724	2,297	2,218	2,140	2,121	2,086	2,086	2,073
BAPSA	1990	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Assurance maladie
- Cotisants	888.489	649.250	610.730	593.340	577.457	563.396	549.993	537.278
- Bénéficiaires	3.077.331	2.622.212	2.547.901	2.472.311	2.405.171	2.341.110	2.277.900	2.216.397
- Rapport	0,269	0,240	0,240	0,240	0,240	0,241	0,241	0,242
Assurance vieillesse
- Cotisants	1.196.300	822.944	787.960	752.949	722.131	696.295	674.274	655.225
- Bénéficiaires	1.641.126	1.716.521	1.727.031	1.729.957	1.738.459	1.736.894	1.731.684	1.722.506
- Rapport	0,729	0,479	0,456	0,435	0,415	0,401	0,389	0,380

D. LE VERSEMENT AU TITRE DE LA CONTRIBUTION SOCIALE DE SOLIDARITÉ DES SOCIÉTÉS (C3S)

En 2001, le BAPSA devrait bénéficier d'un versement de l'ordre de 1,35 milliard de francs au titre de la C3S.

En 2000, dans le projet de BAPSA il n'était prévu aucun versement au titre de cette contribution, pourtant, en exécution, il s'avère que le montant du versement s'est établi à 1 milliard de francs, identique à celui de 1999.

Il semblait en effet acquis que désormais le BAPSA ne pourrait plus être bénéficiaire d'une fraction de la C3S. Paradoxalement, l'article 28 bis de la loi de finances pour 2000 a prévu une nouvelle affectation de C3S au profit du BAPSA afin de financer une nouvelle mesure en faveur de la revalorisation des retraites agricoles. La pérennité de cette dépense a donc entraîné la pérennisation de la recette.

Pour la troisième année consécutive, le produit de la C3S fait donc l'objet d'un prélèvement pour contribuer au financement de la revalorisation des petites retraites agricoles, à hauteur de 1,35 milliards de francs, soit 350 millions de plus qu'en 1999 et 2000.

Il convient cependant de noter que lors de la nouvelle lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 à l'Assemblée nationale, le gouvernement a décidé d'augmenter de 350 millions de francs le versement de C3S au BAPSA - soit un versement total de 1,7 milliard de francs au lieu de 1,35 milliard de francs prévus - dans le but de compenser la diminution de 350 millions de francs de la subvention d'équilibre de l'Etat versée au BAPSA, diminution elle-même destinée à compenser la réduction de 350 millions de francs du versement de la CADES à l'Etat.

E. LES REMBOURSEMENTS DES FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE (FSV) ET INVALIDITÉ (FSI) ( - 26,5 %)

Les remboursements des FSV et FSI s'établissent pour 2001 à 1,55 milliard de francs. Leur diminution se poursuit cette année même si elle marque une certaine décélération (- 26,5 % contre - 61,7 % l'an dernier).

L'augmentation des retraites les plus modestes permet, en contrepartie, de réduire les dépenses au titre du FSV, et donc ses remboursements au BAPSA, de 526 millions de francs, soit plus d'un quart par rapport à la loi de finances initiale pour 2000.

F. LA SUBVENTION DU BUDGET DE L'ETAT (+ 62,7 %)

Une subvention du budget de l'Etat assure l'équilibre du BAPSA.

Pour 2001, cette subvention d'équilibre est en très nette augmentation par rapport aux prévisions pour 2000 (+ 62,7 %) et s'élève à 5,75 milliards de francs , contre 3,5 milliards en 2000 et 4,9 milliards en 1999. Cette augmentation s'explique par la nécessité de diverses mesures d'ajustement incombant au budget de l'Etat, due notamment à la prise en charge des dépenses d'assurance maladie, la faible baisse du montant des contributions professionnelles ainsi que la montée en puissance du plan de revalorisation des petites retraites agricoles qui entraîne à la fois la diminution des versements du Fonds de solidarité vieillesse (-26,5 %) et surtout la diminution des transferts de compensation démographique.

Depuis le projet de loi de finances pour 2000, cette subvention du budget général de l'Etat est inscrite au budget des charges communes et non plus au budget du ministère de l'agriculture et de la pêche. Ce transfert a permis de donner plus de lisibilité au budget de l'agriculture et de la pêche dont les variations annuelles étaient très dépendantes de la subvention d'équilibre.

Au total, le montant des concours publics affectés au BAPSA (TVA nette + subvention d'équilibre + remboursement de l'AAH) s'établit à 33,7 milliards de francs, en hausse de 10,6 % par rapport à 2000 . Ces concours publics représentent 37,2 % du financement du BAPSA en 2001, un pourcentage légèrement supérieur à celui de l'année dernière.

III. LES DÉPENSES

Le BAPSA est voté en équilibre, ses dépenses sont donc d'un montant égal à ses recettes, soit 90,55 milliards de francs pour 2001 (hors restitution de TVA).

Le BAPSA comprend trois titres de dépenses :

- le Titre I comporte les frais financiers (intérêts payés sur les emprunts de l'année) ;

- le Titre III a longtemps concerné l'ensemble des moyens des services ; toutefois, depuis la loi de finances pour 1999, les dépenses de personnel et de fonctionnement ont été transférées au budget du ministère de l'agriculture et de la pêche ; il ne reste donc plus dans ce titre qu'une ligne budgétaire consacrée aux restitutions de crédits de TVA ;

- le Titre IV concerne les interventions publiques ; c'est de loin le titre le plus important du BAPSA (99,7 % du budget total hors restitution de TVA) puisqu'il regroupe l'ensemble des dépenses de sécurité sociale du régime des non-salariés agricoles.

Montants des crédits pour 1999, 2000 et 2001 par titre

(en millions de francs)

	Crédits votés 1999	Crédits votés 2000	Evolution 99/00 (%)	Crédits demandés 2001	Evolution 00/2001 (%)
Titre I - Dette	173	230	+ 32,9 %	230	+ 32,9 %
Titre III - Moyens des services	5.185	5.511	+ 6,3 %	5.671	+ 2,9 %
Personnel	0	0	-	0	-
Fonctionnement	0	0	-	0	-
Dépenses diverses dont restitutions de TVA	5.185 5.185	5.511 5.511	+ 6,3 % + 6,3%	5.671 5.671	+ 2,9 % + 2,9 %
Titre IV - Interventions publiques	88.989	88.951	- 0,04 %	90.320	+ 1,5 %
Total (hors rest. de TVA)	89.162	89.181	+ 0,02 %	90.550	+ 1,5 %
Total (y.c. restitutions de TVA)	94.347	94.692	+ 0,35%	96.221	+ 1,61%

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

.

A. DES DÉPENSES GLOBALEMENT EN AUGMENTATION

Les dépenses prévisionnelles s'établissent pour 2001 à 96,22 milliards de francs. Elles progressent de 1,5 milliard de francs, soit 1,6 %. Hors augmentation des restitutions, qui ne sont que des remboursements au titre de la ressource brute de TVA, et dont la croissance n'est que la conséquence de la croissance de ces ressources elles-mêmes, l'augmentation n'est cependant que de 1,37 milliard de francs.

Le tableau suivant fait apparaître avec plus de détail les dépenses du titre IV - Interventions publiques.

Dépenses d'intervention du BAPSA 1999, 2000 et 2001, évolution

(en millions de francs et %)

Nature des dépenses	Crédits votés 1999	Crédits votés 2000	Evolution 99/00	Crédits demandés 2001	Evolution 00/2001
Assurance vieillesse	50.285	50.291	+ 0,01%	50.895	+ 1,2 %
Assurance veuvage	12	12	-	12	-
Assurance maladie, maternité et invalidité	33.794	33.859	+ 0,2 %	34.625	+ 2,26 %
Contribution à la modernisation de l'assurance maladie	100	100	-	50	- 50 %
Prestations familiales	3.948	3.801	- 3,7 %	3.908	+ 2,8 %
Prise en charge et étalements de cotisations	100	90	- 10 %	80	- 11,1 %
Autres dépenses ^10 ( * )	750	798	+ 6,4 %	750	- 6 %
Total Titre IV	88.989	89.951	- 0,04%	90.320	+ 1,5 %

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

B. LES CHARGES D'INTÉRÊT

le montant estimé des frais financiers supporté par le régime demeure à 230 millions de francs, et le plafond des avances de trésorerie du régime, proposé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale, est inchangé, à 12,5 milliards de francs.

Il y cependant lieu de se demander si cette ligne de dépenses, à caractère évaluatif, ne fait pas l'objet d'une sous-estimation systématique.

Ainsi, en 2000, malgré la hausse du montant inscrit en loi de finances (230 millions de francs contre 220 millions en 1999), les dépenses devraient se révéler encore supérieures en raison de l'augmentation continue des taux d'intérêt, d'une part, et de l'encours moyen, d'autre part. Fin septembre 2000, l'encours mensuel moyen s'élevait à 9,46 milliards de francs contre 7,19 milliards de francs en 1999 (soit une augmentation de 31 %). Sur la base de cette croissance, les dépenses prévues pour 2000 devraient atteindre près de 350 millions de francs.

Par ailleurs, compte tenu du montant devenu très limité du fonds de roulement, de la hausse du déséquilibre prévu en 2001 (avant subvention de l'Etat), de la sous-estimation très significative de celui-ci, de l'incertitude pesant sur la date de versement du solde de la subvention de l'Etat, des mesures supplémentaires de revalorisation des retraites prévue pour l'an prochain et de la poursuite de l'évolution des taux d'intérêt à court terme, il est plus que vraisemblable que l'encours moyen en 2001 ne sera pas inférieur à celui de 2000. En conséquence, le montant des frais financiers inscrit dans le projet de loi de finances pour 2001(230 millions de francs) est sans doute sous-estimé.

La croissance tendancielle des frais financiers depuis 1998 conduit à reposer le problème de l'absence de centralisation de la trésorerie des caisses départementales auprès de la Caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA).

C. LES PRESTATIONS D'ASSURANCE VIEILLESSE

Les prestations d'assurance vieillesse s'établissent pour 2001 à 50,895 milliards de francs , elles demeurent le principal poste de dépenses du BAPSA (56,2 % du total des dépenses hors restitution de TVA). Après une diminution de 2,4 % entre 1999 et 2000, elles enregistrent une augmentation de 1,2 % entre 2000 et 2001.

Les retraites agricoles sont régulièrement revalorisées depuis quelques années, dans le cadre du plan pluriannuel de revalorisation des faibles retraites qui a pour objectif de porter, en 2002, le minimum mensuel de pension pour une carrière de 37,5 années au niveau du minimum vieillesse (environ 42.900 F en valeur 2000, soit 3.575 F mensuels) pour les chefs d'exploitation et les personnes veuves et au niveau du minimum vieillesse du second membre du couple ( 34.080 F en valeur 2000, soit 2.840 F mensuels) pour les conjoints et aides familiaux.

Les mesures prises jusqu'à présent ont permis de porter ces minima à :

- 3.245 F par mois pour les chefs d'exploitation ;

- 3.035 F par mois pour les personnes veuves ;

- 2.740 F par mois pour les aides familiaux ;

- 2.440 F par mois pour les conjoints.

Dans le projet de loi de finances pour 2001, la poursuite de ce plan portera ces montants pour une carrière complète à :

- 3.395 F par mois pour les chefs d'exploitation ;

- 3.185 F par mois pour les personnes veuves ;

- 2.740 F par mois pour les conjoints dont le niveau minimum de pension rejoint celui des aides familiaux.

Comme en 2000, les majorations tiennent compte de la durée de carrière. Des améliorations seront cependant apportées quant aux modalités de revalorisation (actualisation des coefficients de minoration pour les périodes d'aide familial, extension à 20 ans de la période revalorisable, suppression des coefficients de minoration au titre d'années manquantes de chef d'exploitation pour toutes les mesures).

Le coût de ces mesures s'élève à 1,6 milliard de francs en année pleine et à 1,2 milliard de francs pour le budget 2001 (trois trimestres de l'année, les retraites demeurant versées trimestriellement à terme échu).

Par ailleurs, l'augmentation générale des retraites de 2,2 % prévue au 1er janvier 2001 n'a été que partiellement reprise puisque le projet de BAPSA ne prévoit qu'une hausse de 1,2 %.

D. LES PRESTATIONS D'ASSURANCE MALADIE, MATERNITÉ ET INVALIDITÉ

Les dépenses d'assurance maladie, maternité et invalidité, qui constituent le deuxième poste de dépenses du BAPSA après les prestations vieillesse (38,2 % du total), devraient s'établir pour 2001 à 34,625 milliards de francs . Par rapport à 2000, ce poste connaît une augmentation de l'ordre de 2,2 %.

Le remboursement annuel moyen par personne protégée dans le régime des exploitants agricoles pourrait passer, selon les estimations, de 14 749 F en 2000 à 15 149 F en 2001, tandis que le remboursement moyen annuel par personne protégée dans le régime général s'établit lui à 10 353 F pour 2000 et 10 564 F pour 2001. Les écarts de remboursement, entre le régime général et le régime des exploitants agricoles, proviennent, pour ce dernier, du vieillissement de la population protégée et de la part croissante des remboursements sans ticket modérateur. L'augmentation du coût des prestations et de la consommation médicale moyenne entraîne donc un ajustement des crédits au BAPSA de 759 millions de francs supplémentaires.

En 2001, le montant des allocations de remplacement versées aux conjoints des non salariés agricoles reste stable par rapport à 2000, à 100 millions de francs, après une forte augmentation en 2000 due à l'extension, prévue dans la loi d'orientation agricole de 1999, de la prise en charge des frais de remplacement des agricultrices en raison de la maternité.

On peut également noter que, pour 2001, la contribution du BAPSA à la modernisation de l'assurance maladie (c'est-à-dire les moyens consacrés au déploiement de SESAM-VITALE et aux réformes informatiques) est dotée de 50 millions de francs, soit une baisse de 50 % par rapport aux niveaux constatés depuis 1998 (100 millions de francs). Cette mesure est présentée dans le fascicule budgétaire comme un ajustement aux besoins par suite de l'évolution des dépenses et des effectifs.

E. LES PRESTATIONS FAMILIALES

Les dépenses de prestations familiales sont évaluées à 3,908 milliards de francs pour 2001 . Elles constituent, loin derrière les prestations vieillesse et maladie, le troisième poste des prestations avec 4,3 % du total.

Elles connaissent cette année une légère augmentation de l'ordre de 2,8 %, ce qui constitue une rupture dans leur évolution . Jusqu'en 2000 elles ont en effet connu un mouvement de décroissance continue, en raison notamment d'une réduction du nombre des bénéficiaires qui provient de plusieurs facteurs : la diminution de la population agricole, le vieillissement de cette population ainsi que l'augmentation du célibat dans le milieu agricole.

L'augmentation des prestations familiales en 2001 provient à la fois de la modification de la base mensuelle de calcul à compter du 1 ^er janvier 2000 (décret n° 99-1222 du 30 décembre 1999), de la majoration de la dotation en vue du relèvement de la base mensuelle des allocations en 2001, de l'ajustement aux besoins par suite de l'évolution des dépenses et des effectifs, ainsi que de l'intégration dans le projet de loi de finances pour 2001 (contrairement au PLF pour 2000) de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire. En outre, l'abandon de la mise sous condition de ressources des allocations familiales (décret n° 99-39 du 19 janvier 1999) vient réduire les effets de la baisse structurelle des effectifs.

F. ETALEMENT ET PRISE EN CHARGE DES COTISATIONS SOCIALES DES AGRICULTEURS EN DIFFICULTÉ

Ce chapitre permet de financer trois mesures :

- les échéanciers de paiement des cotisations d'exploitants en difficultés accordés par les Caisses de Mutualité sociale agricole (MSA) ;

- la prise en charge partielle d'arriérés de cotisations (pour les agriculteurs dont la viabilité de l'exploitation est compromise) ;

- le report de cotisations dans des cas exceptionnels comme la crise de la vache folle.

Les crédits qui y figurent sont en diminution continue : 80 millions de francs en 2001 après 90 millions de francs en 2000 et 100 millions en 1999. En deux ans, ces crédits ont donc diminué de 20 %.

Cette évolution présentée dans le fascicule budgétaire du BAPSA comme résultant principalement de la réduction du nombre de bénéficiaires s'interprète plutôt comme une modification des objectifs : il ne s'agit plus désormais de prendre en charge toutes les cotisations mais seulement de rééchelonner les cotisations maladie.

CHAPITRE II :

UNE EXÉCUTION DU BAPSA EN DÉFICIT QUI RÉVÈLE DES ERREURS DE PRÉVISION SYSTÉMATIQUES

I. EXECUTION ET GESTION DU BAPSA EN 1999

Compte tenu des différents mouvements de dépenses et de recettes, l'exécution du BAPSA 1999 fait apparaître un déficit (- 880 millions de francs) soit 0,93 %. En effet, pour l'exercice 1999, et hors restitution de TVA, les dépenses se sont élevées à 89 740 MF alors que le montant des recettes a atteint 88 860 MF.

La participation de l'Etat ( y compris le remboursement de l'AAH) a fait l'objet d'une annulation de crédits de 435 MF et s'est élevée à 4 924 millions de francs.

Par ailleurs, les recettes du BAPSA ne coïncident pas nécessairement avec les prestations à verser. Il est dès lors indispensable de recourir à l'emprunt. En 1999, on assiste à un dérapage des encours d'emprunt : un écart de l'ordre de 2 milliards de francs entre 1998 et 1999.

II. EXÉCUTION ET GESTION DU BAPSA EN 2000

Les prévisions d'exécution 2000 font apparaître un déficit très important de 2,403 milliards de francs.

Ce déficit résulte, d'une part, de l'accentuation de certaines dépenses par rapport aux prévisions initiales :

- une augmentation de l'ordre de 0,8 % du montant des restitutions de TVA qui passe de 5.511 millions de francs à 5.552 millions de francs ;

- une dérive des dépenses d'assurance maladie (AMEXA) qui augmentent de 2,6 % passant d'un montant prévu en LFI 2000 de 33.859 millions de francs à un montant en exécution de 34.729,50 millions de francs ;

- une nette augmentation des prestations familiales de l'ordre de 3,5 % qui passent de 3.801 millions de francs en LFI 2000 à 3.931,59 millions de francs en exécution ;

- le montant des prestations vieillesse reste a peu près stable en exécution ;

- enfin, les intérêts dus au titre de la dette (titre I) connaissent une très nette augmentation de l'ordre de + 52 % et passent d'un montant prévu en LFI 2000 de 230 millions de francs à 350 millions de francs en exécution.

D'autre part, certaines recettes diminuent en exécution par rapport aux prévisions de la LFI pour 2000 :

- l'ensemble des cotisations professionnelles connaissent en exécution une baisse de l'ordre de 3,6 % ;

- le versement au titre de la compensation démographique est également moindre que prévu en LFI : une différence de 660 millions de francs soit - 1,9 % ;

- la contribution de la Caisse nationale des allocations familiales au financement des prestations familiales servies aux non-salariés agricoles est en baisse de - 8,6 % et passe de 1.318 millions de francs à 1.205 millions de francs ;

- enfin les versements au Fonds de solidarité vieillesse marquent une baisse importante de l'ordre de - 20 %, passant d'un montant en prévision de 1.981 millions de francs à un montant en exécution de 1.589 millions de francs.

Au total, le BAPSA présente donc en exécution un déficit de 2,4 milliards de francs, ce que votre rapporteur spécial déplore fortement. Il s'inquiète également de ces mauvaises prévisions budgétaires systématiques.

CHAPITRE III :

RETRAITES AGRICOLES : DES PROGRÈS RÉELS MAIS DES INCERTITUDES PERSISTANTES

I. LA SITUATION TRÈS DÉFAVORABLE DES RETRAITÉS AGRICOLES

Le montant des retraites des non salariés agricoles est le plus faible de tous les régimes de retraite en France . Les causes sont connues : déséquilibre démographique (1 actif pour 2,5 retraités), faiblesse des contributions, mise en oeuvre tardive (1952) et très progressive de l'assurance vieillesse obligatoire, absence d'un régime d'assurance vieillesse complémentaire obligatoire.

Pour plus de 2 millions de non salariés de l'agriculture, cette situation est vécue de plus en plus difficilement, la faiblesse du montant des retraites, souvent inférieur au RMI, ne leur permettant pas de vivre décemment.

Le plan pluriannuel de revalorisation des faibles retraites a pour objectif de porter, au terme de la législature (2002), la retraite des chefs d'exploitation et personnes veuves, au minimum vieillesse (3 575 F mensuels) et celle des conjoints et aides familiaux au minimum vieillesse du conjoint (2 840 F mensuels).

En outre la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 fixe dans son article premier au nombre des objectifs de la politique agricole de la nation la revalorisation progressive et la garantie de retraite minimum aux agriculteurs en fonction de la durée de leur activité.

La loi de finances pour 2000 prévoyait une nouvelle dotation d'un montant de 1,6 milliard de francs en année pleine. Elle concernait 735 000 personnes et devait permettre une augmentation de 200 F par mois bénéficiant aux quatre catégories de retraités agricoles. Elle abaissait également de 32,5 années à 27,5 années le seuil limite de revalorisation pour les 36 000 monopensionnés du régime agricole.

Le projet de BAPSA pour 2001 prévoit une augmentation des prestations vieillesse de l'ordre de 1,2 %. Le coût des mesures de revalorisation s'élèvera à 1,6 milliard de francs en année pleine et à 1,2 milliard de francs pour le budget 2001.

Votre rapporteur spécial apprécie l'effort continu engagé par tous les gouvernements depuis 1994 pour relever le niveau des plus petites retraites agricoles. Cet effort a été constant et se traduit par des mesures de plus de un milliard de francs chaque année.

II. LES NÉCESSAIRES MESURES D'AJUSTEMENT DES DERNIÈRES REVALORISATIONS

A. LA MISE EN PLACE DU STATUT DE CONJOINT COLLABORATEUR

Ce statut a été introduit par la loi d'orientation agricole de 1999 . Il prévoit désormais l'ouverture d'un droit à retraite proportionnelle en contrepartie d'une cotisation à la charge du chef d'exploitation . Cette loi prévoit notamment la possibilité de rachat de points de retraite proportionnelle correspondant aux périodes effectuées en tant que conjoint participant aux travaux avant 1999.

Pour fortement inciter les actuels titulaires du statut de conjoint participant aux travaux (105 000 au 1 ^er janvier 1999 ainsi que les nouveaux entrants) à opter pour le nouveau statut de conjoint collaborateur, la mesure de revalorisation affectée au conjoint pour 1999, a été réservée aux personnes optant pour le nouveau statut. Le législateur a également prévu de réserver l'attribution, au titre de 1999, de points gratuits à ceux des conjoints ayant opté pour le nouveau statut en 2000. De plus, afin d'inciter au rachat de points, il a été prévu de faire décroître dans le temps le nombre de points gratuits ainsi attribués en fonction du nombre de points que les intéressés ont, ou auraient pu racheter, année après année.

La date butoir de l'option pour ce nouveau statut, initialement prévue le 1 ^er juillet 2000, a été repoussée au 31 décembre 2000 . Désormais l'absence d'option pour le nouveau statut de conjoint collaborateur pour un nouvel installé entraîne l'absence totale de statut et le conjoint redevient simple " ayant droit " du chef d'exploitation.

Jusqu'alors, les conjoints participant aux travaux bénéficiaient uniquement de la retraite forfaitaire. Le nouveau statut permettra au conjoint d'acquérir 16 points de retraite proportionnelle par an.

Sur les 105 000 conjoints considérés comme participant aux travaux au 1 ^er janvier 1999, 75 % environ ont opté pour le nouveau statut au 1 ^er octobre 2000 , ce qui est encourageant malgré un démarrage plutôt timide.

Tous les cas particuliers n'étant cependant pas résolus, des circulaires complémentaires sont attendues.

Les personnes parties entre le 1 ^er janvier 2000 et le 31 décembre 2000 doivent déposer une demande d'option avant le 31 décembre 2000. Celle-ci produira ses effets rétroactivement sur les années 1999 et 2000 et permettra de bénéficier de tous les avantages de retraite liés à l'option.

La loi d'orientation agricole a prévu une disposition transitoire pour les conjoints partis en 1998 et 1999 qui n'ont pas pris leur retraite mais qui n'étaient plus conjoints en activité au 1 ^er janvier 2000. Ces derniers doivent présenter, avant le 31 décembre 2000, une demande d'option rétroactive limitée à la seule année 1999 mais qui permettra de revenir dans le régime en qualité de conjoints collaborateurs.

En l'état actuel de la législation, les périodes accomplies comme conjoint par des personnes qui, à compter de 2000, ne sont plus en activité ou ont changé de statut , ne seraient pas rachetables. Le rachat pourrait cependant être prochainement étendu à ces situations.

En revanche les conjoints qui n'opteraient pas et qui resteraient participant aux travaux , s'ils sont proches de la retraite, bénéficieront, dans un premier temps, du plan gouvernemental mais à raison seulement de 8,63 points par année cotisée. Le bénéfice de ce plan sera décroissant pour devenir nul vers 2010, date à laquelle le montant de retraite accordé sera à nouveau la retraite forfaitaire.

B. AUTRES MESURES VISANT À L'AMÉLIORATION DU RÉGIME DE BASE DE L'ASSURANCE VIEILLESSE

D'autres mesures d'amélioration méritent d'être étudiées :

- la mise en place dès 2001 du minimum vieillesse prévu pour 2002, ce qui suppose le doublement de l'effort budgétaire actuel soit 2,4 milliards de francs (3,2 milliards en année pleine) ;

- la mensualisation du paiement des retraites agricoles (les artisans ont obtenu cette réforme au 1 ^er juillet 1999 et les commerçants au 1 ^er juillet 2000) ;

- pour les carrières incomplètes, la suppression des minorations pour les monopensionnés ;

- la majoration pour enfants attribuée aux retraités ayant élevé trois enfants ou plus devrait être forfaitaire. Actuellement égale à 10 % du montant de la pension, elle désavantage les retraités dont les pensions sont les plus faibles.

III. LA NÉCESSAIRE CRÉATION D'UN RÉGIME DE RETRAITE COMPLÉMENTAIRE OBLIGATOIRE

A. LE PRINCIPE SEMBLE FAIRE L'UNANIMITÉ...

Le rapport du député Germinal Peiro datant d'octobre 1999 et relatif aux retraites agricoles a souligné le caractère indispensable de ce régime obligatoire de retraites complémentaires.

En effet, l'institution d'un tel régime apparaît être la seule manière efficace de permettre d'atteindre un objectif de pensions de retraites équivalentes à 75 % du SMIC.

L'article 3 de la loi d'orientation agricole de juillet 1999 prévoyait le dépôt sur le bureau des assemblées, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la loi , d'un rapport du gouvernement décrivant, catégorie par catégorie, l'évolution qu'il comptait imprimer aux retraites agricoles jusqu'en 2002. Ce rapport devait également étudier les possibilités juridiques et financières de la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles. Ce rapport n'est toujours pas paru à ce jour mais devrait l'être, selon le Ministère de l'agriculture et de la pêche, avant le 8 novembre 2000 , c'est-à-dire avant l'examen par l'Assemblée nationale des crédits du BAPSA et budget de l'agriculture.

Dans le rapport Peiro, il est précisé que le régime agricole est le dernier des régimes de retraite d'indépendants à envisager cette perspective : les professions libérales l'ont fait dès 1949, les professions industrielles et commerciales en 1977, les professions artisanales en 1979.

Or, la profession agricole est, avec la création du régime COREVA, directement passée à la création d'un troisième pilier de son système de retraite (retraites par capitalisation) avant de créer un second pilier constitué d'un régime complémentaire obligatoire.

Ce second pilier devrait permettre non seulement d'augmenter les revenus des retraités agricoles mais aussi d'encourager la cessation d'activité et la transmission des exploitations.

Il convient de définir les modalités de mise en oeuvre de ce régime et de le mettre en place au plus vite, soit dès 2002.

B. ... MAIS LES MODALITÉS DIVISENT LES PARTENAIRES

1. le choix entre un régime de répartition pure et un régime de répartition provisionné

Un régime par capitalisation est a priori refusé par tous les partenaires en ce qu'il exclut, par hypothèse, la grande masse des actuels retraités qui n'auraient pas cotisé et ne bénéficieraient par conséquent d'aucun avantage.

Il convient en revanche de considérer que la phase démographique dans laquelle se trouve la population agricole est très défavorable à la création d'un régime complémentaire par répartition puisque le ratio cotisant / retraité est au plus bas à 0,4.

Le choix qui existe aujourd'hui est donc le suivant :

- soit un régime de répartition pure à la condition expresse que l'Etat compense le déficit démographique du régime ;

- soit un régime par répartition provisionné dans lequel les cotisations apportées les premières années servent en partie à alimenter un fonds de réserve. Ce système présente en théorie comme avantage d'être financièrement orthodoxe et de permettre une mutualisation au profit des assurés tout en offrant une rémunération des réserves sur les marchés de même type que celle qu'il est possible d'attendre d'un régime par capitalisation. Un tel système de provisionnement de la répartition ne bénéficie cependant logiquement qu'aux actifs futurs retraités, laissant entier le cas des actuels retraités. En outre cette solution reste inadaptée à la situation démographique actuelle du régime agricole puisqu'elle n'est envisageable que dans le cadre d'un régime où il existe plus d'actifs que de retraités.

2. le financement

Le principe d'une cotisation assise sur une assiette forfaitaire proportionnelle au SMIC, déplafonnée pour les chefs d'exploitation, semble retenir l'attention à condition que le volume global de prélèvements obligatoires ne soit pas augmenté, c'est-à-dire que cette nouvelle charge soit gagée par un aménagement de l'assiette par ailleurs.

Quel que soit le champ choisi, le rendement des cotisations est stabilisé autour de 1 milliard.

Aujourd'hui, l'Etat apporte 1,6 milliard de francs en année pleine pour revaloriser les retraites. Un effort équivalent serait nécessaire pour amorcer le système de retraite complémentaire.

3. le champ des catégories ouvertes

Les organisations professionnelles souhaiteraient que toutes les catégories, chefs d'exploitation, personnes veuves, conjoints et aides familiaux soient couvertes.

Il résulte néanmoins du cadrage financier imposé que seules des hypothèses visant les chefs d'exploitation et personnes veuves sont compatibles, assorties de durée de carrière à préciser, avec les contraintes de financement.

4. le gestionnaire du régime

Il paraîtrait logique que la Mutualité sociale agricole (MSA), qui gère la retraite de base, dispose d'une expérience en matière de retraite complémentaire et a vocation à servir de guichet unique, gère ce nouveau régime à partir de 2002.

CHAPITRE IV :

L'AMELIORATION DE LA COUVERTURE DU RISQUE ACCIDENTS DU TRAVAIL EST AUJOURD'HUI INCONTOURNABLE

I. UN BILAN NÉGATIF

L'AAEXA, l'assurance accidents obligatoire pour les exploitants agricoles, a été instituée par une loi du 22 décembre 1966 , applicable à partir de 1969. Elle couvre les conséquences des accidents de la vie privée et ceux des accidents du travail et des maladies professionnelles. Il s'agit d'une assurance privée de personne, obligatoire, et non pas d'une assurance sociale fondée sur la solidarité. L'assurance accident peut être souscrite par l'exploitant auprès de l'assureur de son choix.

Afin de compléter les prestations de l'assurance obligatoire de base, qui sont très faibles, la loi du 25 octobre 1972, qui a instauré l'assurance accidents du travail pour les salariés agricoles, a permis la mise en place d'une assurance complémentaire pour les seuls accidents du travail et les maladies professionnelles, assurance volontaire et donc facultative. Par ailleurs, les compagnies d'assurance proposent d'autres contrats alternatifs qui ne rentrent pas dans le dispositif prévu par la loi de 1972. Le système de couverture des accidents pour les exploitants comprend donc deux niveaux, l'un obligatoire (80 % des assujettis, adhérents) l'autre facultatif (moins de 5 % des assujettis potentiels adhérents).

En 1999, le nombre d'assurés à l'AAEXA était de 841 073 tandis que le nombre d'assurés à l'assurance complémentaire n'était que de 62 405.

Les garanties offertes par le régime obligatoire sont faibles . Si elles couvrent le remboursement des soins et de l'hospitalisation, elles ne prévoient pas le versement d'indemnités journalières ou d'allocations de remplacement. Les rentes, en cas d'incapacité de travail, ne sont versées qu'en cas d'inaptitude égale ou supérieure aux deux tiers (66,66 %).

Le système en vigueur d'assurance à deux étages ne permet pas d'instaurer une solidarité entre les agriculteurs face à l'accident et est générateur d'inégalités.

En outre, le mode de financement de l'assurance complémentaire est également source d'incohérence. La plupart des assurés volontaires préfèrent opter pour des contrats alternatifs que leur proposent les assureurs et qui échappent aux taxes du Fonds commun des accidents du travail agricole. De ce fait, les contrats d'assurance complémentaire (loi de 1972) sont en chute libre et, pour assurer le versement des rentes liées à ces contrats, l'Etat a imposé une taxe de 10 % sur les contrats obligatoires de base. En outre, il a été contraint d'intervenir par une subvention annuelle qui représente environ 20 % du financement du fonds et devrait atteindre 60 % de son financement en 2010, ce qui est en contradiction avec une logique d'assurance personnelle privée.

Par ailleurs, on assiste à un transfert massif des prises en charge non financées par l'assurance accidents vers l'assurance maladie.

II. UNE RÉFORME INDISPENSABLE

A. LES BASES DES PROPOSITIONS GOUVERNEMENTALES : LE RAPPORT MARRE-CAHUZAC (AVRIL 2000)

Le système de couverture du risque accidents du travail et maladies professionnelles des exploitants agricoles a fait l'objet d'un rapport par l'Inspection générale des affaires sociales et l'Inspection générale de l'agriculture, établi en avril 1999 à la demande du Gouvernement.

Par ailleurs, dans le cadre de ce qui était prévu par la loi d'orientation agricole de 1999, une étude a été confiée aux députés Béatrice Marre et Jérôme Cahuzac qui ont remis le 20 avril 2000 leur rapport au Premier ministre.

Initialement intégré au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le projet de réforme de l'AAEXA en a finalement été retiré par le gouvernement après un avis du Conseil d'Etat qui a estimé que cette réforme était susceptible d'être censurée par le Conseil constitutionnel, dans la mesure où la création d'une branche nouvelle de sécurité sociale dépassait l'objet du financement de celle-ci.

L'idée principale contenue dans le rapport Marre-Cahuzac est d'étoffer le contenu de la partie obligatoire de l'assurance. La réforme proposée vise à la création d'un véritable régime dont la gestion serait assurée par une pluralité d'assureurs en coordination avec la MSA, et dans lequel les prestations seraient revalorisées et servies sur la base de cotisations sociales uniformes à l'intérieur de chaque catégorie de risque et forfaitisées.

Le rapport propose en premier lieu de distinguer les accidents de la vie privée qui devraient relever du régime de l'assurance-maladie des accidents du travail et des maladies professionnelles.

La seconde recommandation du rapport est la mise en oeuvre d'une politique de prévention obligatoire des accidents et maladies professionnelles.

L'un des principaux enjeux de la réforme du système actuel se situe dans l'accroissement très substantiel des garanties accordées aux agriculteurs accidentés . La couverture de base devrait permettre d'attribuer des indemnités journalières, d'instaurer l'attribution de rentes d'incapacité partielle à partir d'un taux d'incapacité de 50 % au lieu de 66,66 % actuellement et de revaloriser les rentes afin d'en faire un véritable revenu de remplacement. Enfin, il devrait être instaurer un système de versement de capital et de rente pour les ayants droit en cas de décès.

Globalement le financement du nouveau régime, incluant régimes de base et complémentaire, devrait être quasiment neutre pour les exploitants. Il est prévu, dans le rapport, d'appeler les cotisations sur une base forfaitaire (entre 1500 F et 1700 F), sans lien avec les revenus professionnels, de façon à répondre à la demande de la profession agricole.

La prévention pourrait être financée dans le cadre d'un Fonds national de prévention abondé par les cotisations des exploitants auquel l'Etat apporterait une contribution (coût : environ 120 millions de francs dont la moitié serait apportée par l'Etat).

La gestion de ce nouveau régime fait encore l'objet de débats. La MSA revendique son pilotage mais les assureurs souhaitent conserver la gestion du régime.

B. DES PROPOSITIONS CONTESTÉES PAR LES ASSUREURS

Ayant le mérite de proposer les pistes d'une réforme indispensable et très attendue de l'AAEXA, le rapport Marre-Cahuzac, et surtout l'interprétation qu'en a faite le gouvernement, n'en sont pas moins contestés par les organisations professionnelles concernées et notamment par les assureurs.

Selon ces derniers, le projet de réforme de l'AAEXA transforme le régime assurantiel et concurrentiel voulu par le législateur de 1966 en une nouvelle branche de sécurité sociale entièrement contrôlée par la seule MSA.

Un accord général s'est cependant établi sur trois points essentiels qui devront être respectés :

- un meilleur contrôle de l'obligation d'assurance ;

- un renforcement des actions de prévention ;

- une revalorisation des prestations accordées.

En tout état de cause, votre rapporteur spécial se félicite de l'existence de ces propositions de réforme. Il souhaiterait les voir aboutir rapidement.

CHAPITRE V :

L'ABSENCE DE COORDINATION ENTRE LE BAPSA ET LE PLFSS EST INACCEPTABLE AU REGARD DU PRINCIPE DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE

L'absence, cette année encore, de présentation consolidée entre le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale fait apparaître des dissonances souvent fâcheuses entre les mesures agricoles prévues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 et la présentation du BAPSA. Votre rapporteur spécial considère que ces dissonances, voire ces contradictions, sont totalement inacceptables au regard non seulement de la cohérence mais surtout de la sincérité budgétaires.

I. L'INCOHÉRENCE DES DONNÉES FINANCIÈRES DU RÉGIME AGRICOLE ENTRE LES DEUX PROJETS DE LOI

Comme les années précédentes, on peut remarquer pour 2001 un mouvement important de transferts entre le budget de l'Etat et la loi de financement de la sécurité sociale.

Ainsi, la loi de finances prélève sur le produit de la C3S 1,35 milliard de francs en 2001 pour financer des mesures nouvelles à la charge du BAPSA. Or le solde de la C3S est normalement affecté à la première partie du Fonds de solidarité vieillesse puis au fonds de réserve pour les retraites.

On ne peut que s'étonner d'une telle incohérence entre les deux projets de loi : priorité du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le fonds de réserve se voit dépourvu d'une partie de sa ressource en loi de finances.

En outre, au cours de la nouvelle lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 , l'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement à l'article 13, relatif aux prévisions de recettes, tendant à réduire le versement de la CADES à l'Etat d'un montant de 350 millions de francs, ce qui correspond à la seule exonération de Contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) sur les allocations de remplacement servies aux chômeurs non imposables. Mais cette mesure ne coûte rien à l'Etat, puisque ce dernier diminue de 350 millions de francs la subvention d'équilibre versée au BAPSA. Pour que le BAPSA ne soit pas déséquilibré, il augmente de 350 millions de francs le versement exceptionnel et dérogatoire de C3S au régime agricole (1,7 au lieu de 1,35 milliard de francs).

Dès lors, en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a :

- augmenté de 0,4 milliard de francs la catégorie " impôts et taxes ", pour prendre en compte l'affectation supplémentaire de 350 millions de francs de C3S au BAPSA ;

- diminué de 0,4 milliard de francs, par coordination, la catégorie " contributions publiques ", la subvention d'équilibre au BAPSA étant diminuée d'autant.

En quelque sorte, le gouvernement a donc profité, le 23 novembre 2000, de la nouvelle lecture du projet de loi de financement pour modifier profondément l'équilibre interne du BAPSA alors même qu'il venait d'être approuvé en première lecture à l'Assemblée nationale, le 8 novembre 2000, dans le cadre du débat sur le projet de loi de finances.

Par ailleurs, les prévisions de dépenses et de recettes inscrites dans le projet de BAPSA comparées à celle mentionnées dans les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale révèlent également des incohérences entre les deux textes.

Certaines dépenses importantes, prévues dans le projet de loi de finances déposé avant le projet de loi de financement, soit n'apparaissent pas dans les annexes de ce dernier (à l'instar du prélèvement de 1,35 milliard de francs sur le produit de la C3S ), soit apparaissent avec des montants différents, notamment la subvention d'équilibre de l'Etat et les prestations de vieillesse (sans doute en raison de l'absence de prise en compte dans le projet de loi de financement de la mesure de revalorisation des retraites modestes). Quant aux autres lignes, la plupart ne sont pas parfaitement cohérentes entre les deux projets de loi, bien que les données soient comptabilisées dans les deux cas en encaissements-décaissements.

Comparaison des données du projet de BAPSA 2001 & du PLFSS 2001

(en millions de francs)

	PLFSS (1) Annexe c	PLF (2)	Ecart (1) - (2)
Cotisations effectives des salariés (y compris DOM et cotisations complémentaires)	13 996	14 002	- 6
Impôts et taxes affectées (nets des restitutions de TVA, hors C3S)	29 405	29 236	+ 169
CSG	5 005	4 627	+ 378
Transferts reçus des régimes de base	34 006	34 006	0
Transferts reçus du reste de la protection sociale (CNAF, AAH, FSV)	3 812	3 358	+ 454
Subvention d'équilibre	5 231	5 753	- 522
Prélèvement sur la C3S	0	1 350	- 1350
Dépenses de maladie - maternité (hors DOM) - I (alloc de remplacement)	33 905	33 708	+ 197
Invalidité décès (hors DOM)	413	412	+ 1
Vieillesse survie (hors DOM)	51 467	50 102	+ 1 365
Frais financiers	230	230	0
Dépenses DOM	1 350	1 310	+ 40

Source : annexe c du PLFSS, PLF, calculs Commission des finances de l'Assemblée nationale

II. L'ABSENCE DE PRISE EN CONSIDÉRATION DES CONSÉQUENCES FINANCIÈRES DES MESURES PRÉVUES EN PROJET DE LOI DE FINANCEMENT SUR LE BAPSA

Le projet de loi de finances ne tient aucunement compte des conséquences financières des mesures adoptées en loi de financement sur le BAPSA et qui ont pour résultat de dégrader le solde de celui-ci par une hausse de ses dépenses. Or, le BAPSA est légalement en équilibre, ce qui imposera des mesures correctrices. Tel qu'il est présenté en loi de finances il ne peut être considéré comme sincère.

Ainsi, l'article 5 du PLFSS prévoit une mesure de simplification des cotisations sociales agricoles (mesure de regroupement d'assiettes : suppression des quatre assiettes de cotisations sociales au profit de deux) et l'article 6 une mesure de simplification de la CSG et cotisations sociales pour les non salariés agricoles. Ces mesures, d'après le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, n'auront qu'un faible impact budgétaire sur le BAPSA. Elles pourraient toutefois aboutir à une augmentation du montant, déjà important, de la subvention d'équilibre versée au BAPSA par le budget général.

Par ailleurs, les cotisations incluses sur les polices d'assurance automobile jusqu'alors affectées au BAPSA seront désormais intégralement affectées à la CNAMTS et au financement de la CMU.

En outre l'article 19 du PLFSS prévoit une mesure de revalorisation de 2,2 % des pensions de retraite et en particulier des retraites du régime des non-salariés agricoles. Cette mesure de revalorisation devrait engendrer un coût supplémentaire de 274 millions de francs pour le BAPSA , ce qui aurait du entraîner un amendement gouvernemental prévoyant de majorer le BAPSA de ce montant. Or la discussion du projet de BAPSA à l'Assemblée nationale n'a pas abouti à cette majoration nécessaire, le gouvernement n'ayant pas déposé d'amendement à ce titre.

Votre rapporteur spécial s'étonne de ces méthodes gouvernementales qui consistent à sciemment prendre des mesures sans en assurer le financement.

De même la mesure de revalorisation de 1,7 % des prestations familiales prévue dans le PLFSS n'est pas prise en compte dans le BAPSA, or elle représente un coût supplémentaire de 16 millions de francs en 2001 , soit 13 millions de francs supplémentaires pour la contribution de la Caisse nationale des allocations familiales au financement des prestations familiales des non-salariés agricoles et 3 millions de francs supplémentaires pour le remboursement de l'allocation aux adultes handicapés.

Globalement, les dépenses du projet de BAPSA sont donc sous-évaluées de 300 millions de francs, ce qui creuserait le déficit avant subvention d'autant, et aurait exigé une correction par le gouvernement du BAPSA avant son adoption, ce que le gouvernement ne semble pas prêt à faire.

III. UNE DISPERSION DES MESURES ENTRE LES DEUX TEXTES

Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit les mesures relatives à la suppression du plafonnement des cotisations d'assurance maladie, à la suppression de la majoration de l'assiette minimale en assurance maladie et à la suppression de la cotisation solidaire sur les exploitants à titre secondaire.

Le projet de loi de financement pour 2001 comprend les mesures d'harmonisation des assiettes des cotisations sociales et de la CSG, et la simplification des périodes de référence. De plus, à l'instar de l'an passé, lors de la discussion de ce texte, l'Assemblée nationale a adopté une mesure allongeant la durée de l'exonération des cotisations sociales accordée aux jeunes agriculteurs, qui a une incidence financière sur les recettes du BAPSA.

Une telle dispersion nuit à la compréhension du projet de budget et amène à s'interroger sur l'opportunité de maintenir le BAPSA puisque toutes les mesures pourraient se trouver dans un seul et même texte : le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 25 octobre sous la présidence de M. Bernard Angels, vice-président, la commission a procédé à l'examen des crédits du budget annexe des prestations sociales agricoles, sur le rapport de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a indiqué que le projet de budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) pour 2001 s'établissait à près de 91 milliards de francs, soit une légère progression (3 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2000.

S'agissant des recettes du BAPSA, il a indiqué que le montant des contributions professionnelles affichait une légère diminution, de l'ordre de 0,3 %, et a rappelé la faiblesse du financement professionnel. Il a également souligné que les taxes affectées au BAPSA étaient traditionnellement dynamiques en période de croissance et qu'elles affichaient pour 2001 une progression de 2 %. A cet égard, il a voulu insister sur l'affectation au financement des " 35 heures " des cotisations incluses sur les polices d'assurance automobile, traditionnellement dévolues au BAPSA. En outre, il a indiqué que le montant des transferts de compensation démographique était pour 2001 en baisse de 3,7 %. Enfin, il a fait remarquer la très nette augmentation de la participation de l'Etat au BAPSA se traduisant par une augmentation de près de 63 % de la subvention budgétaire d'équilibre, conséquence directe de la diminution des transferts de compensation démographique.

S'agissant des dépenses du BAPSA, il a indiqué que les dépenses de prestations d'assurance vieillesse s'établissaient pour 2001 à près de 51 milliards de francs et demeuraient donc le principal poste de dépenses du BAPSA. Il a précisé que ces dépenses s'inscrivaient dans le cadre du plan pluriannuel de revalorisation des petites retraites agricoles. Il a ensuite souligné que les dépenses de prestations d'assurance maladie, maternité et invalidité constituaient le deuxième poste de dépenses du BAPSA avec près de 35 milliards de francs, en augmentation de 2,2 % par rapport à l'année dernière. Enfin, il a évoqué les dépenses de prestations familiales, troisième poste de dépenses du BAPSA, en augmentation cette année de 3 %.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a ensuite fait part des observations que lui avait inspirées l'examen du BAPSA pour 2001.

Il a d'abord fait savoir que les prévisions d'exécution du BAPSA pour 2000 faisaient apparaître un déficit de 2,4 milliards de francs et s'est inquiété de ces erreurs de prévision systématiques.

Il a également reconnu les progrès réalisés en matière de retraites agricoles (notamment la mise en oeuvre du plan de revalorisation des petites retraites agricoles ainsi que la mise en place du statut de conjoint collaborateur) mais il a regretté l'absence de création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire que tous les agriculteurs appellent pourtant de leurs voeux.

En outre, il a insisté sur le caractère indispensable de l'amélioration de la couverture du risque accidents du travail, en indiquant que le rapport Marre / Cahuzac relatif à la réforme de la fiscalité agricole avait posé les bases de cette amélioration mais que le Gouvernement n'en avait pas encore tenu compte.

Enfin, il a souhaité attirer l'attention de la Commission sur l'absence de coordination entre le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) et le BAPSA, qui aboutissait à des dissonances fâcheuses entre les deux textes. Il a notamment fait remarquer que la revalorisation de 2,2 % des pensions de retraite prévue par le PLFSS pour 2001 engendrerait un coût supplémentaire de 274 millions de francs pour le BAPSA. Il a ainsi dénoncé la méthode gouvernementale selon laquelle des mesures financières concernant directement le BAPSA étaient élaborées en dehors même du cadre de ce budget.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a ensuite proposé à la commission d'adopter le projet de BAPSA pour 2001.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter le budget annexe des prestations sociales agricoles pour 2001.

Réunie le mercredi 25 octobre 2000, sous la présidence de M. Bernard Angels, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur le budget annexe des prestations sociales agricoles pour 2001.

Elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter le budget annexe des prestations sociales agricoles pour 2001.

* ¹ Outre les crédits afférents à la participation à des dépenses communes aux divers régimes de protection sociale (régime des étudiants, régime des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnels).

* ² La restitution de crédits de TVA correspond au chapitre 37-91 (Titre III) du BAPSA, à savoir les reversements et restitutions de droits indûment perçus, au titre de la TVA, une fraction de la TVA, soit une cotisation de 0,70 % incluse dans chacun des taux de TVA, étant en effet affectée au BAPSA.

* ³ 89,162 milliards de francs pour 1999 et 87,901 milliards de francs pour 2000.

* ⁴ Taxe sur la valeur ajoutée.

* ⁵ Contribution sociale de solidarité des sociétés.

* ⁶ Caisse nationale des allocations familiales.

* ⁷ Allocation aux adultes handicapés.

* ⁸ Fonds de solidarité vieillesse.

* ⁹ Fonds spécial d'invalidité.

* ¹⁰ Contribution aux assurances sociales des étudiants et au régime d'assurance obligatoire des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés (art. L. 381-8 et L. 722-4 du code de la sécurité sociale).