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Projet de loi de finances pour 2001 : Analyse synthétique des crédits et principales observations des rapporteurs spéciaux

 

Rapport général n° 92 (2000-2001) de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2000

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N° 92

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès verbal de la séance du 23 novembre 2000.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2001, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME IV

ANALYSE SYNTHÉTIQUE DES CRÉDITS
ET PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 2585, 2624 à 2629 et T.A. 570.

Sénat : 91 (2000-2001).

Lois de finances.

AVANT PROPOS

Le présent recueil, qui comporte deux volumes, rassemble les documents de présentation synthétique des fascicules budgétaires ainsi que les principales observations des rapporteurs spéciaux de la commission des finances.

Il est destiné à offrir une vision d'ensemble des dépenses du budget de l'Etat.

I - BUDGETS CIVILS

A. BUDGET GÉNÉRAL

AFFAIRES ÉTRANGÈRES


AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Rapporteur spécial : M. Jacques CHAUMONT

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Avec 22,1 milliards de francs proposés pour 2001, le budget des Affaires étrangères représente 1,3 % du total du budget général, moins de 10 % de la charge de la dette publique, et 0,2 % du PIB.

Il affiche, en francs courants, une progression de 5,3 % par rapport à 2000 (plus 1111 millions de francs).

L'analyse de l'évolution par titre fait apparaître des mouvements contrastés, et relativement différents des tendances enregistrées au cours des exercices précédents.

 Les moyens du titre III progressent, en affichage, de 5,4% (+490 millions de francs), contre 1,3 % en 2000.

Cette évolution est essentiellement liée à la prise en compte de l'effet change-prix 1(*).

Elle recouvre également le transfert, en provenance du budget des Charges communes, de 115 millions de francs de crédits représentant la part patronale des cotisations dues au titre du régime d'assurance-maladie des personnels civils titulaires de l'Etat.

Elle traduit enfin, dans une moindre mesure, l'effet de la budgétisation partielle du fonds de concours " droits de chancellerie ", soit 119 millions de francs au total, affectés pour moitié au titre III et pour moitié au titre IV.

Si on exclut ces différents éléments, le solde net des mesures nouvelles correspondant à une réelle majoration des moyens de fonctionnement du ministère ne représente que 41 millions de francs, soit une progression de 0,45 % en francs courants, alors que l'hypothèse sur le taux d'inflation s'établit à 1,3 %.

En francs constants et hors mesures dollar et transferts divers, les moyens de fonctionnement du ministère diminuent donc de 0,8%.

 Les crédits d'intervention du titre IV augmentent de 9,6 % (+925 millions), après une diminution de 2% en 2000.

Cette forte majoration recouvre essentiellement celle des contributions obligatoires, les moyens affectés à la coopération culturelle et à la coopération au développement étant globalement reconduits en francs courants.

 Après avoir très fortement progressé dans le précédent budget (plus 70 % en autorisations de programme et plus 43% en crédits de paiement), les opérations d'investissement financées sur le titre V enregistrent une très nette diminution : - 4 % en autorisations de programme et -22,4 % en crédits de paiement, malgré le rattachement d'une partie (60 millions de francs) du fonds de concours " droits de chancellerie ".

 Enfin, les crédits du titre VI, qui financent pour l'essentiel des projets de développement, enregistrent une chute importante : -13 % pour les autorisations de programme (après -0,1 % en 2000), et -11 % pour les crédits de paiement (après + 5 % en 2000). Cette diminution n'est que partiellement liée au transfert des crédits francophonie sur le titre IV.

A. MOYENS DE FONCTIONNEMENT (Titre III)

Au titre de l'exercice 2001, les moyens des services bénéficient de 9,5 milliards de francs de crédits de fonctionnement, ce qui correspond à une augmentation nette de 490 millions de francs, soit une progression de 5,4%, nettement supérieure à celle enregistrée pour l'exercice 2000 (+1,3 %).

L'effet " mesures acquises " entraîne une diminution nette de 23,6 millions de francs et les " mesures nouvelles " s'élèvent, en total net, à 513,2 millions de francs.

En réalité, près de la moitié des mesures nouvelles correspond à l'ajustement nécessaire pour tenir compte des évolutions de change-prix sur les rémunérations, soit un total évalué à 220 millions de francs.

Parallèlement, l'ajustement des crédits nécessaires au financement des pensions, prestations sociales et cotisations sociales versés par l'Etat s'élève à 10 millions de francs.

Le quart, soit 135,5 millions de francs nets, correspond à diverses mesures de transfert.

Les principaux mouvements concernent d'une part le transfert, en provenance du budget des Charges communes, des crédits de cotisations patronales au titre du régime d'assurance-maladie des personnels civils titulaires de l'Etat, pour un montant de 115 millions de francs, et d'autre part, en provenance du titre IV, la réimputation des dépenses de fonctionnement des établissements culturels et de coopération dotés de l'autonomie financière.

Par ailleurs, la budgétisation partielle du fonds de concours " droits de chancellerie " bénéficie, pour moitié, soit 59,5 millions de francs, au titre III.

On exclura enfin les 33,6 millions de francs de mesures nouvelles destinés aux moyens d'informatique et de télématique, pour " le développement des projets nouveaux ou l'extension d'applications existantes ", dans la mesure où, comme d'ailleurs dans le budget 2000, ils sont strictement compensés par l'annulation d'un montant équivalent traduisant l' " ajustement des crédits au niveau nécessaire au maintien de l'existant et au renouvellement "... Dont acte.

Si l'on exclut ces différents éléments, le solde des " mesures nouvelles " correspondant à une réelle majoration des moyens de fonctionnement du ministère ne représente que 41 millions de francs.

Au total, les principales mesures nouvelles positives se résument à la création de 14 emplois nouveaux à l'administration centrale pour 3 millions de francs, à une majoration de 12 millions de francs de la subvention de fonctionnement de l'AEFE, destinée aux bourses et au renforcement des N.T.I.C., à une majoration de 9 millions de francs de la subvention de l'OFPRA, et à 6 millions de francs destinés à financer la réouverture de centres culturels à Alger, en commençant par celui d'Annaba.

Une inscription de 6 millions de francs est par ailleurs prévue pour financer la titularisation, au sein du Ministère des Affaires étrangères, des agents contractuels de catégorie A issus de l'ex Ministère de la Coopération.

B. MOYENS IMMOBILIERS ET D'ÉQUIPEMENT (Titre V)

Alors que l'exercice 2000 avait bénéficié d'une sensible majoration des crédits immobiliers : plus 70 % en autorisations de programme, et plus 43,2 % en crédits de paiement, le projet de budget 2001 se caractérise par une très sensible diminution des moyens : moins 4 % en autorisations de programme et moins 22,4 % en crédits de paiement, et ce malgré le rattachement de 59,5 millions de francs (en crédits de paiement et en autorisations de programme), du fait de la budgétisation partielle du fonds de concours " droits de chancellerie ".

Seuls les établissements d'enseignement (réseau AEFE) bénéficient d'une progression de leurs moyens, destinée notamment à financer la construction des lycées de Moscou et de Milan.

Les principales opérations envisagées, retracées ci-dessous, représentent un montant global de 348 millions de francs d'autorisations de programme, ce qui laisse une " marge de manoeuvre " de l'ordre de 130 millions de francs.

Opérations immobilières envisagées en 2001
(à titre indicatif)

-opérations classées par montant-

- lycée de Moscou (65 MF)1

- rénovation et restructuration de l'ambassade de Varsovie (60 MF)

- nouveau lycée de Milan (55 MF)2

- construction de la résidence diplomatique d'Abuja (27 MF)

- restructuration de l'ambassade de Pretoria (22 MF)

- construction de l'ambassade de Tokyo (20 MF)3

- 2ème tranche du consulat d'Annaba (15 MF)

- rénovation des installations électriques de l'Hôtel du Ministre à Paris (11 MF)

- rénovation du consulat d'Ho-Chi-Minh Ville (12 MF)

- rénovation de l'ambassade d'Accra (10 MF)

- 2ème tranche de l'Institut français d'Amérique Latine à Mexico (8 MF)

- construction du campus diplomatique de Koweit City (6,5 MF)

- construction du campus diplomatique de Decca (6,5 MF)

- restructuration du campus diplomatique de Moroni (6 MF)

- restructuration des services culturels d'Amman (6 MF)

- rénovation de la résidence diplomatique de Téhéran (6 MF)

- relocalisation du centre culturel de Tunis (6 MF)

- nouveau lycée du Caire (3 MF)4

- lycée de Bruxelles (2MF)

- construction de l'ambassade de Praia (1,5 MF)

(1) en attente de la délivrance, " conditionnelle ", du permis de construire

(2) 110 MF prévus au total

(3) 250 MF prévus au total

(4)170 MF prévus au total

C. MOYENS D'INTERVENTION (Titre IV)

Les crédits d'intervention du titre IV devraient s'élever pour 2001 à 10,5 milliards de francs, soit 48 % du total du budget du ministère. Ceci correspond à une augmentation importante de 9,6 % par rapport à l'exercice précédent -soit plus 925 millions de francs- après une diminution de 2 % en 2000.

En réalité, cette importante majoration des moyens d'intervention correspond, pour l'essentiel, à un abondement conséquent des contributions obligatoires à des dépenses internationales. Celles-ci bénéficient en effet, dès la loi de finances initiale de 852,5 millions de francs de crédits nouveaux, après une diminution de 30 millions de francs en 2000. Pour l'essentiel, ces majorations concernent les opérations de maintien de la paix.

Votre rapporteur souhaite ici souligner que cette majoration correspond, en partie, à un rebasage en loi de finances initiale de crédits régulièrement accordés en cours d'exécution. Ainsi, 152 millions de francs supplémentaires ont été accordés en cours de gestion 1998, et 360 millions de francs en cours de gestion 1999. L' " effort " consenti par Bercy correspond donc partiellement à l'anticipation de ce qu'il aurait été contraint de faire de toute façon en cours d'exercice. Il reste que l'affichage est meilleur, ce qui est important pour nos partenaires.

Le titre IV bénéficie par ailleurs d'un transfert de 145,3 millions de francs, au titre des crédits de la francophonie, précédemment inscrits sur le titre VI (Fonds de solidarité prioritaire).

La non-reconduction de crédits inscrits au budget 2000 conduit à la suppression de 18 millions de francs.

Enfin, la révision des services votés se traduit par une diminution de 134 millions de francs.

Dans les deux cas, c'est la coopération culturelle et scientifique qui est la plus touchée : moins 7,7 millions de francs au titre de la non-reconduction, et moins 67,5 millions de francs au titre de la révision des services votés. La coopération militaire perd également, au titre de la révision des services votés, 35 millions de francs.

D. FINANCEMENT DE PROJETS DE DÉVELOPPEMENT (Titre VI)

L'essentiel des crédits inscrits au titre VI, soit 2.318,15 millions de francs en autorisations de programme et 1.697,15 millions de francs en crédits de paiement, est affecté aux projets d'aide au développement mis en oeuvre par le Fonds de solidarité prioritaire et par l'Agence française de Développement.

L'évolution globale des crédits du titre VI fait apparaître une quasi-reconduction du montant des autorisations de programme (+0,2 %) et une sensible diminution du montant des crédits de paiement (-11,2 %).

En réalité, hors crédits du réseau des établissements culturels et de coopération, crédits des projets de coopération militaire et crédits d'opérations exceptionnelles, les moyens destinés à financer des projets de développement diminuent -de 2.300 millions de francs à 2.287 millions de francs pour les autorisations de programme et de 1.894 millions de francs à 1.707 millions de francs pour les crédits de paiement-.

La diminution des moyens du FSP ne correspond que partiellement au transfert des crédits " francophonie " au Titre IV.

L'évolution 2001 est clairement marquée par la rupture de la parité respectée jusqu'à présent entre le FSP et l'AFD, au profit de l'Agence, devenue " opérateur-pivot " de l'aide au développement, qui bénéficie de moyens désormais clairement supérieurs, en autorisations de programme comme en crédits de paiement, renforçant ainsi la tendance constatée précédemment.

II. PRÉSENTATION PAR AGRÉGAT

Pour l'exercice 2000, cinq " agrégats " avaient été identifiés pour " permettre l'analyse et le suivi " du budget des affaires étrangères : " Administration centrale ", " Services et réseaux à l'étranger ", " Coopération et interventions internationales ", " Assistance et enseignement ", " Recherche ".

L'exercice 2001 se caractérise par une modification de ces agrégats, ramenés à 3, ce qui en rend évidemment le " suivi " plus malaisé.

- " Administration centrale " et " Services et réseaux à l'étranger " sont regroupés au sein de l'agrégat " Personnel, moyens et équipement des services " ;

- " Assistance et enseignement " devient " éducation et solidarité " et perd au passage les crédits d'équipements des établissements culturels ;

- " Coopération et interventions internationales " couvre tout le reste, en conservant la même dénomination, et en absorbant les crédits correspondant à l'ancien agrégat " recherche ", soit environ 900 millions de francs, correspondant pour l'essentiel à des contributions obligatoires.

A. " PERSONNEL, MOYENS ET ÉQUIPEMENT DES SERVICES " : 7 MILLIARDS DE FRANCS (agrégat 01)

Les moyens des services de l'administration centrale et des services et réseaux à l'étranger (personnel, fonctionnement et équipement) représentent le tiers du budget des affaires étrangères.

1. Évolution des effectifs

Comme en 2000, l'effectif total -mesuré en emplois budgétaires- du ministère restera globalement stable, à 9.471 emplois, soit 4 suppressions nettes.

Cette apparente stabilité correspond en réalité à un important mouvement de transformations d'emplois budgétaires, soit 1877 suppressions et 1873 créations.

Celui-ci confirme en particulier la poursuite de la suppression des emplois de contractuels -moins 408 sur l'exercice 2001-, au profit d'une progression des postes de titulaires (plus 56) et surtout des militaires sous contrat et de carrière (plus 348 postes, liés à la création d'emplois budgétaires de gardes de sécurité).

On soulignera tout d'abord que les effectifs réels sont sensiblement inférieurs aux emplois budgétaires.

Ainsi, en 1999, pour 9.760 emplois budgétaires, on comptabilisait 8.720 effectifs réels, soit 1040 emplois budgétaires ne correspondant pas à des effectifs en poste.

On soulignera ensuite le poids des recrutés locaux, soit 5.894 personnes au 31 décembre 1999, c'est-à-dire 60 % du total des emplois budgétaires du ministère.

Enfin, si on tient compte également des 3.200 agents locaux des établissements à autonomie financière, financés de manière indifférenciée sur les budgets de ces établissements, voire des quelques 3000 coopérants techniques et culturels, financés sur titre IV, au titre de " transfert de savoir-faire ", au terme d'une procédure qui appelle les plus vives réserves quant au respect du principe de spécialité budgétaire, il apparaît que le total des personnes travaillant pour le compte du ministère des Affaires étrangères, et rémunérés sur fonds publics, s'élève à près de 16.000.

2. Le cas particulier des recrutés locaux

Evalués à près de 6.000 au 31 décembre 1999, soit 60 % du total des emplois budgétaires sur titre III, les " recrutés locaux " représentent une composante spécifique des personnels employés par le ministère des Affaires étrangères.

Les crédits destinés au financement de leurs rémunérations sont inscrits au chapitre 31-98, qui bénéficie de 570 millions de francs en 2001, soit une progression de près de 12 millions de francs (+2,1%) -uniquement liée à la prise en compte d'une hypothèse dollar à 6,47 F, aujourd'hui largement dépassée.

Aucune mesure d'amélioration n'est donc financée.

Ceci est regrettable, compte tenu de l'ampleur croissante des disparités existant, dans ce secteur, entre différents services français d'une part, et avec le secteur privé d'autre part. La qualité du recrutement, et donc du service rendu, ne peut donc que se dégrader.

3. Le remplacement des CSN

Votre rapporteur souhaite ici souligner l'interrogation qui pèse sur les conditions et les perspectives de remplacement des anciens coopérants du service national, appelés à disparaître définitivement au 31 décembre 2002.

420 CSN servent encore dans les services à l'étranger, 90 dans les Chancelleries, 430 dans les services et établissements culturels et 420 dans le réseau AEFE, soit un total de 1.360 personnes.

Ils occupent souvent des emplois relativement pointus, notamment dans les secteurs de l'informatique et de la médecine, pour des rémunérations quasi-nulles. Assurer leur indispensable remplacement ne sera pas nécessairement aisé. Pour l'instant, le ministère " prévoit de remplacer les coopérants par des volontaires civils ".

4. Bilan de la " réforme " du ministère

Plusieurs chantiers ont été ouverts, plus ou moins concomitamment, concernant les méthodes de gestion du ministère et des postes, et se traduisent à ce jour par des bilans divers.

Pilotée par un Comité de management réunie autour du ministre, la modernisation de la gestion du ministère et du réseau à l'étranger se traduit par une profonde réforme des procédures budgétaires et comptables, qui laisse parfois les postes clairement plus désorientés que la " Centrale ".

La réforme comptable, initiée en 1996, devrait être généralisée à l'ensemble du réseau en 2002 : tous les ambassadeurs deviendront ordonnateurs secondaires uniques des dépenses de l'Etat, quelle que soit leur nature ; le trésorier-payeur-général pour l'étranger deviendra le comptable unique des opérations de l'Etat à l'étranger ; l'ordonnancement de délégation sera substitué à l'ordonnancement provisionnel, pour déboucher, à terme, sur une véritable déconcentration.

Pour l'exercice 2000, la réforme comptable concerne 30 pays, près du tiers des postes diplomatiques et consulaires, et 44 % des crédits du département, tous titres confondus. En 2001, elle sera étendue à 15 pays supplémentaires. En 2000, la masse des crédits délégués représente désormais plus de la moitié de l'ensemble des crédits mis en place à l'étranger (soit 1,4 milliard de francs sur 2,7 milliards de francs). Un petit tiers de ces crédits -400 millions de francs- sont déconcentrés.

Le projet de budget 2001 poursuit la mise en oeuvre de la déconcentration des crédits des services à l'étranger, avec la création d'articles spécifiques identifiant désormais les crédits délégués d'une part, et les crédits déconcentrés de l'autre, pour les frais de déplacement, les frais de représentation et les dépenses de fonctionnement.

La mise en oeuvre concrète sur le terrain n'est toutefois pas exempte de difficultés.

Il apparaît d'abord souhaitable de développer et généraliser dans les meilleurs délais le logiciel COREGE, mieux adapté, et de parvenir à une simplification accrue des procédures budgétaires et comptables.

Ensuite, la déconcentration des crédits de subventions destinées notamment à des associations semble s'accompagner localement de réelles difficultés de gestion.

Enfin, les centres culturels et de coopération à autonomie élargie créés à compter de 1996 paraissent en totale contradiction avec la réforme comptable. Le présent projet de loi de finances entame d'ailleurs leur suppression qui sera définitivement acquise le 1er janvier 2002.

Pour l'immédiat, la coexistence des deux est manifestement difficile et conduit souvent à une mauvaise utilisation des crédits. Il n'est pas certain que la méthode de remplacement prévue soit beaucoup plus claire, dès lors qu'elle semble prévoir trois enveloppes différentes de crédits de coopération. Elle suppose en tout cas une sérieuse pédagogie en amont, et le choix de personnels formés à ce type de maniement.

Plus généralement, la déconcentration des crédits nécessite un important renforcement des services administratifs, financiers et comptables à l'étranger, ce qui ne va pas forcément dans le sens du mouvement actuel. Elle implique en outre un effort important au niveau de l'évaluation et du suivi des opérations ainsi mises en oeuvre.

Ceci conduit votre rapporteur à formuler quelques réserves liées à la difficulté de mener de front plusieurs réformes de gestion concomitantes, voire parfois concurrentes.

En revanche, il estime que certaines autres évolutions en profondeur, rendues éminemment nécessaires par celle du monde contemporain, ne sont peut-être pas encore suffisamment prises en compte : ouverture du département sur l'extérieur, avec un renforcement des mobilités extérieures (autres que sur des postes " institutionnels " ou multilatéraux), et l'accueil de personnels non diplomates, renforcement des compétences et de la formation économique et financière, mise en oeuvre plus systématique des capacités d'analyse prospective, débouchant sur l'élaboration de " documents stratégiques pays " systématiques2(*).

B. " ÉDUCATION ET SOLIDARITÉ " : 2,2 MILLIARDS DE FRANCS (Agrégat 12)

Conservé en l'état en 2001, exception faite d'un changement de dénomination3(*) - cet agrégat recouvre deux missions assez distinctes : l'action consulaire en faveur des Français à l'étranger (aide sociale aux démunis, aides à l'emploi et à la formation professionnelle, aide aux français de passage en difficulté) et l'assistance aux réfugiés en France d'une part, et l'enseignement français à l'étranger, d'autre part.

Avec une dotation globale de 2,2 milliards de francs pour 2001 (soit +2,1 % par rapport à 2000)4(*), cet agrégat composite représente près de 10 % du budget des affaires étrangères.

1. L'Agence pour l'Enseignement du Français à l'Etranger (AEFE) : 2 milliards de francs

La subvention de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, soit 2 milliards de francs, progresse de 2 % en 2001 (plus 41 millions de francs) et représente l'essentiel de cet agrégat.

L'AEFE comprend 267 établissements en gestion directe ou conventionnés.

En 1999-2000, le réseau AEFE a scolarisé 157.235 enfants, dont 42 % d'enfants français de familles résidant à l'étranger, 44 % d'enfants nationaux de pays d'implantation, et 14 % d'enfants originaires de pays tiers. Le nombre de bourses accordées a sensiblement diminué, passant de 17.153 pour 1996 à 16.424 pour 20005(*).

L'AEFE emploie environ 6.100 expatriés (moins de 2000) et résidents (plus de 4.000), et près de 14.866 agents, dont 8.766 recrutés locaux.

La subvention globale versée par le Ministère des Affaires étrangères, soit 2 milliards de francs environ, représente un montant à peu près équivalent à celui des ressources propres de l'AEFE (droits de scolarité)

Les dix premiers pays (programmation 2000), à bénéficier du réseau AEFE sont les suivants : Maroc (231 MF), Espagne (118 MF), Etats-Unis (100 MF), Allemagne (86 MF),Madagascar (83 MF), Tunisie (79 MF), Grande-Bretagne (59 MF), Canada (59 MF), Côte d'Ivoire (55 MF) et Mexique (39 MF).

La progression de 41,7 MF de la subvention de fonctionnement de l'AEFE proposée pour 2001 recouvre les mouvements suivants :

- Mesures nouvelles bourses6(*)

+10,0

- Mesures nouvelles NTIC

+2,0

- Transfert d'emplois Affaires étrangères

+1,6

- Prise en compte de l'effet change-prix

+29,0

- Plan de revalorisation de carrière des enseignants

+1,5

- Transformation d'emplois

-1,3

- Révision des services votés

-1,0

- Non reconduction d'une mesure " réserve parlementaire "

-0,1

La majeure part du réseau AEFE connaît aujourd'hui une agitation profonde généralisée, et d'une ampleur jamais atteinte à ce jour, qui réunit unanimement enseignants et parents d'élèves autour de revendications liées à la contestation du plan de réforme du 14 juin 2000, lequel prévoit la suppression de 600 postes en six ans, à l'insuffisance des rémunérations, à la hausse des droits d'écolage et à la diminution du nombre de bourses.

Il apparaît de plus en plus clairement que la triple mission confiée en réalité à l'AEFE -scolarisation des enfants français à l'étranger, scolarisation des enfants étrangers, action culturelle-, ne peut être convenablement assurée par le seul ministère des affaires étrangères, qui gagnerait, à l'évidence, à partager cette charge avec le ministère de l'éducation nationale, certainement mieux armé en tout cas pour gérer les questions relatives aux enseignants.

2. Assistance : 152 millions de francs

a) Assistance aux Français à l'étranger

L'assistance aux Français à l'étranger concerne aujourd'hui 1.882.013 personnes, dont 53 % seulement sont immatriculés. Elle recouvre notamment l'aide sociale, l'aide à l'emploi et à la formation, les dépenses de sécurité et l'assistance aux Français de passage en difficulté.

En 2001, les crédits globaux inscrits à ce titre s'élèvent à 142 millions de francs, en progression de près de 5 millions de francs par rapport à 2000.

Les frais de rapatriement (susceptibles d'être abondés en cas de crise), sont strictement reconduits en francs courants à 4,24 millions de francs.

Les moyens affectés à l'assistance à l'étranger s'élèvent à 113,3 millions de francs, en diminution par rapport à l'exercice précédent.

Les moyens affectés à la sécurité des français à l'étranger, fortement diminués depuis 1998 -10 millions de francs, à l'époque-, progressent à nouveau de 4 à 5 millions de francs. Cette progression n'est toutefois pas jugée suffisante par nos collègues représentant les Français à l'étranger.

Ceux de l'emploi et de la formation professionnelle sont majorés de 6,8 à 11,2 millions de francs, soit un quasi-doublement. Cette évolution très positive résulte toutefois en partie d'un transfert de 1,23 million de francs en provenance du Budget de l'Emploi et Solidarité.

Les moyens du Conseil supérieur des français de l'étranger (CSFE) -essentiellement affectés aux indemnités forfaitaires des membres élus- sont reconduits à 9,7 millions de francs.

On note également l'inscription de 1 million de francs destinés à la contribution à la couverture santé des personnes à faible revenu dans le cadre de la Caisse des Français à l'étranger, conformément au projet de réforme présenté au Conseil des ministres du 19 avril 2000.

Enfin, les crédits d'entretien des cimetières français à l'étranger sont légèrement majorés, de 1,5 à 1,6 million de francs.

b) Assistance aux réfugiés en France

La prise en charge des réfugiés est assurée d'une part par l'OFPRA, dont les crédits de fonctionnement sont inscrits au chapitre 36-30, article 30, et, d'autre part par des crédits de subventions inscrits au chapitre 46-94, article 52.

Pour 2001, la subvention de l'OFPRA est majorée de 10,3 MF, correspondant partiellement à un transfert de crédits et d'emplois (+1,4 MF) et pour l'essentiel à des moyens nouveaux en personnel et fonctionnement pour tenir compte de la progression de l'activité (+8,9 MF).

C. " COOPÉRATION ET INTERVENTIONS INTERNATIONALES " : PRÈS DE 13 MILLIARDS DE FRANCS (Agrégat 21)

Cet agrégat conséquent, qui recouvre désormais l'ancien agrégat " recherche ", regroupe des domaines d'intervention variés. Les crédits qui lui sont rattachés pour 2001 s'élèvent à 12,6 milliards de francs en crédits de paiement (soit 57 % du total), et 2,3 milliards de francs en autorisations de programme (soit 83 % du total).

La présentation proposée pour cet agrégat dans le budget 2000 distinguait sept composantes :

- la coopération culturelle, scientifique et technique,

- la coopération technique et au développement,

- l'action audiovisuelle extérieure,

- les contributions volontaires et obligatoires,

- la coopération militaire et de défense,

- l'appui à des initiatives privées et décentralisées,

- les autres interventions de politique internationale.

Le présent projet de budget ne distingue plus que deux composantes : l'action diplomatique d'une part et la coopération internationale de l'autre, ce qui ne rend pas nécessairement l'analyse plus facile, d'autant que le terme " coopération " est désormais décliné à tous les niveaux...

1. L' " action diplomatique "

L'action diplomatique recouvre d'une part les " interventions de politique internationale ", concrétisée essentiellement par le versement de contributions obligatoires et volontaires aux organisations multilatérales, ainsi que par les opérations d'aide humanitaire d'urgence, et d'autre part, la coopération militaire et de défense.

L'augmentation très sensible des contributions -obligatoires et volontaires- de la France à des dépenses internationales constitue un des principaux éléments du projet 2001, et correspond à une orientation essentielle de la politique étrangère française. Elle reste toutefois encore clairement insuffisante, et ne couvre même pas l'évolution actuelle du cours du dollar.

a) Contributions obligatoires : 4 milliards de francs

Les crédits affectés aux contributions obligatoires progressent de 853 millions de francs, pour atteindre près de 4 milliards de francs -soit + 27,2% après une baisse de 0,6 % en 2000 et de 0,8 % en 1999-.

L'essentiel de cet effort est consacré aux institutions spécialisées des Nations-Unies, qui bénéficient de 723 millions de francs supplémentaires, -soit un total de 2.105 millions de francs-, en majorité consacrés aux opérations de maintien de la paix -Kosovo (MINUK), Liban-Sud (FINUL), Timor-Est (MINULTO), Sierra Leone (MINUSIL) et, le cas échéant, Congo. Ceci correspond à une augmentation bienvenue de 52 %, après trois exercices consécutifs de baisse.

Cet important mouvement correspond en réalité à un rebasage en loi de finances initiale plus conforme à la sincérité budgétaire. En effet, si la nature du chapitre 42-31 (crédits provisionnels inscrits à l'état G) autorise effectivement des abondements en cours de gestion, ceux-ci avaient fini par atteindre des montants excessifs.

Au total, les contributions versées en définitive en 2000 sur le chapitre des contributions obligatoires, s'élèvent, à ce jour, à 4.488 MF, pour une inscription initiale de 3.138 MF. Il en ressort clairement que l'effort consenti pour 2001 ne suffira pas encore à effacer définitivement arriérés et retards, surtout si le dollar poursuit sa tendance actuelle à la hausse.

 Le cas particulier des opérations de maintien de la paix (OMP).

Plus du quart du montant des contributions volontaires correspond aujourd'hui au financement des opérations de maintien de la paix.

La France est le quatrième contributeur de l'ONU, avec une quote-part ordinaire de 6,5 %. Toutefois, en tant que membre du Conseil de sécurité, sa quote-part au budget des opérations de maintien de la paix s'élève à 7,9 %.

Il est clair que les opérations de maintien de la paix connaissent une nouvelle montée en puissance qui les conduit à dépasser 2 milliards d'USD sur la période juillet 2000-juillet 2001 (contre 450 millions d'USD en 1991).

Les appels à contribution reçus au titre de l'année 2000 devraient atteindre 166,5 MUSD au 31 décembre 2000, soit 1,25 milliard de francs au cours actuel. Un premier versement de 73 MUSD ayant déjà été effectué, il reste à acquitter une facture de 93 MUSD, soit environ 700 MF au cours actuel, qui devrait être partiellement régularisée dans le collectif de fin d'année. La France se situe actuellement en position de débiteur, cumulant arriérés 1999 et retards 2000.

Les appels à contribution au titre de l'année 2001 sont estimés à près de 183 MUSD, soit, au cours actuel, près de 1,4 milliard de francs. La mesure nouvelle inscrite à ce titre dans le budget 2001, soit 723 MF, ne couvrira donc qu'à moitié la facture attendue.

 Contributions obligatoires hors OMP

Pour les contributions obligatoires, hors OMP, qui regroupent à la fois le système onusien, les autres organisations et les organismes à vocation scientifique, le total des versements effectués en 2000 s'élève à 3.315 millions de francs.

Un peu moins du tiers de ce total -905 MF en 2000-, est affecté à sept organismes à vocation scientifique, au premier rang desquels le CERN, dont la contribution -672 MF- est une fois et demie supérieure à celle de l'ONU, et près de quatre fois supérieure à celle de l'OMS.

La part des organismes onusiens (116 au total, dont deux tribunaux internationaux) est à peine supérieure -1.300 MF environ, dont 448 MF pour l'ONU seul.

Le reste, environ 1.110 MF, se répartit entre 105 organisations de portée diverse, pour des contributions qui vont de 9.254 F (Tribunal d'arbitrage et de la commission de règlement de l'accord sur les dettes extérieures allemandes) à 174 MF (Conseil de l'Europe).

Dans ce cadre, il paraît nécessaire de s'interroger sur le maintien pur et simple de certains organismes, ou, à tout le moins, sur l'opportunité d'une redéfinition de leurs besoins et de la répartition des contributions qui leur sont affectées.

b) Contributions volontaires : 550 millions de francs

Les crédits affectés aux contributions volontaires s'élèvent pour leur part à 557 millions de francs, au terme d'un quasi-doublement de la dotation 2000 (plus 250 millions de francs). Ceci permet seulement de retrouver, en francs courants, le niveau atteint en 1995, et encore compte tenu d'un important effet " transfert ".

Ce mouvement correspond, en effet, pour l'essentiel (237 millions de francs) au rattachement à ce chapitre sur un article unique nouveau des crédits de la francophonie en provenance du titre VI (Fonds de solidarité prioritaire).

Essentiellement destinée en principe au HCR, la mesure nouvelle, réduite en réalité à 15 MF, bénéficiera également au PNUD et à l'OMS.

Globalement, la France reste clairement en arrière de ses autres partenaires, notamment européens, s'agissant des contributions volontaires. Quatrième contributeur pour les contributions obligatoires, elle ne dépasse jamais le dixième rang des donneurs pour les contributions volontaires.

Sur 303 MF versée en 2000, toutes catégories confondues, les affectations les plus importantes sont la contribution au PNUD (100 MF), au HCR (48 MF) et à l'UNICEF (48 MF) et au PAM (20 MF), tandis que les dépenses afférentes aux " experts associés " s'élèvent à 14 MF.

Ce retrait, entamé à partir de 1994, a des conséquences négatives pour la défense des intérêts français au sein du système onusien. Il s'est clairement traduit par un recul des postes offerts à des experts français, au détriment évident de notre influence dans ces enceintes, tant en ce qui concerne la définition des politiques mises en oeuvre que, plus pragmatiquement, le choix des projets retenus, et donc souvent celui des marchés y afférent.

S'il convient donc de se féliciter du mouvement de reprise amorcée à compter de 1999, + 58 MF en 1999, + 29 MF en 2000, + 15 MF en 20017(*), on ne peut donc que déplorer son relatif essoufflement en 2001.

Votre rapporteur estime que l'évolution générale des contributions françaises ne se fait pas à l'avantage de la place de notre pays. Il lui paraît indispensable de procéder à une analyse approfondie de l'ensemble des contributions multilatérales versées par la France.

A ce titre, cette analyse doit aussi inclure les divers fonds et banques de développement, ainsi que la contribution au FMI, gérés par le Ministère de l'Economie et des Finances : en 2001, le total de ces contributions atteindra 4,6 milliards de francs, soit six fois le montant des contributions aux institutions des Nations-Unies, grâce à une progression globale de 1 milliard de francs, bien supérieure à celle obtenue par le Ministère des Affaires étrangères pour ses " propres " contributions.

En outre, on ne peut que s'étonner de la fulgurante progression du " prélèvement communautaire " au titre de l'aide européenne : 4,9 milliards de francs en 1999, 5,7 milliards de francs en 2000, 7,9 milliards de francs en 2001...

La part extraordinairement faible en définitive de l'aide multilatérale française qui transite par les institutions onusiennes -hors opérations de maintien de la paix, en particulier en termes de contributions volontaires, mérite assurément qu'on s'interroge sérieusement sur le bien-fondé d'une telle répartition, et sur sa traduction effective en termes de lisibilité de l'action française.

c) Coopération militaire et de défense : 720 millions de francs

En 2001, la coopération militaire et de défense, désormais pleinement intégrée à l " action diplomatique " devrait disposer de 720,4 millions de francs, soit une diminution de 4,5 % (moins 34 millions de francs), alors même que son champ d'intervention s'est étendu au monde entier.

La réduction la plus forte touche l'aide en matériel et l'entretien des infrastructures, dont les crédits sont diminués de 26,5 millions de francs, soit moins 15 % par rapport à l'exercice 2000.

C'est la coopération militaire et de défense qui paye le tribut le plus lourd aux demandes d'économies de Bercy dans le budget 2001. Il est vrai que, de manière récurrente, ce chapitre fait apparaître en gestion des reports particulièrement élevés :l21 MF, sur l'exercice 1999, 237 MF sur l'exercice 2000 et 100 MF attendus sur l'exercice 2001.

L'analyse de la répartition de l'enveloppe depuis 1999 traduit par ailleurs clairement la volonté de réduire progressivement les moyens affectés aux pays de l'ancien champ, au bénéfice de nouveaux partenaires, au premier rang desquels les pays d'Europe centrale.

d) Opérations d'action humanitaire

Les crédits affectés au Fonds d'Urgence Humanitaire pour 2001 s'élèvent à 60,8 MF, en diminution de 4 % par rapport à l'exercice précédent, ce chapitre faisant régulièrement l'objet d'abondements en cours de gestion en tant que de besoin.

Les crédits inscrits à ce chapitre ont vocation à financer l'assistance aux états frappés de catastrophes naturelles, les actions mises en oeuvre par le Service de l'action humanitaire d'urgence, les actions de déminage -avec des moyens particulièrement limités-, l'assistance aux grandes métropoles du Tiers Monde, les opérations en faveur des droits de l'Homme et des droits de l'enfance.

En 1999, les crédits initiaux de 55 MF ont été abondés de 215 MF pour financer l'aide aux réfugiés du Kosovo. Les principales opérations financées par ailleurs ont été les suivantes :

- épidémie de méningite en Guinée Bissao 2,0 MF

- subvention HCR pour le Timor Oriental 3,7 MF

- déminage en Croatie 2,2 MF

- subvention Croix-rouge Nord Caucase 1,0 MF

- aide aux établissements pour handicapés en Roumanie 4,0 MF

- subvention HCF pour la Tchétchénie 1,0 MF

- tremblement de terre en Turquie 8 ,0 MF

Sur 2000 (au 31 août), les principales opérations sont les suivantes :

- Inondations au Mozambique 2 ;6 MF

- Aide alimentaire Ethiopie 9,6 MF

- Tchétchénie 1,0 MF

- Subvention MINUK pour le Kosovo 15,1 MF

e) Autres interventions de politique internationale

Outre les crédits du Fonds d'Urgence Humanitaire, ce chapitre recouvre, de manière assez hétéroclite, les crédits du Centre d'Analyse et de Prévision -4,3 MF pour 2001, les interventions du ministre des Affaires européennes -24 MF pour 2001, la subvention pour la desserte aérienne de Strasbourg -16 MF, et, enfin, un article-réservoir, intitulé " Aides, secours et subventions à divers organismes ", doté de 14 MF8(*).

2. La " coopération internationale "

Polymorphe, la composante " coopération internationale " recouvre trois instruments : la coopération culturelle et scientifique, la coopération technique et l'aide au développement, et l'action audiovisuelle extérieure.

a) Coopération technique et aide au développement : 2 milliards de francs

Cette composante, qui correspond plus étroitement aux actions d'aide publique au développement, fait à ce titre l'objet d'une analyse détaillée dans le rapport de notre collègue Michel Charasse relatif à ce sujet.

Tel que défini par le ministère, elle fait appel à plusieurs instruments de nature différente :

 La coopération technique et au développement proprement dite, telle que regroupée au chapitre 42-12, qui recouvre essentiellement à la fois l'assistance technique, désormais intitulée " transfert de savoir faire ", conformément aux recommandations du rapport Nemo, les bourses, des crédits d'appui local aux projets de coopération et le recours à des " organismes concourant à la coopération et au développement ".

Marqué en 1999 et 2000 par d'importantes difficultés de gestion liées à la mise en oeuvre de la fusion des deux ministères Affaires étrangères et coopération, qui se reflètent clairement dans le rythme de l'exécution budgétaire, le chapitre 42-12 enregistre pour 2001 une évolution contrastée qui traduit une forme d'" externalisation " de notre aide au développement, avec la poursuite de la diminution de l'assistance technique, la baisse des crédits affectés aux bourses, et le renforcement des crédits destinés à subventionner divers " organismes concourant à la coopération et au développement ".

 L'appui aux initiatives privées ou décentralisées bénéficie de 220 MF, pour l'essentiel affecté aux associations de volontaires -au premier rang desquelles l'AFVP- ainsi qu'aux collectivités locales qui font de la coopération décentralisée et aux ONG, lesquelles bénéficient par ailleurs de cofinancements sur les crédits du Fonds de solidarité prioritaire (ex. FAC).

 Enfin, les concours financiers, qui financent d'une part des opérations d'aide budgétaire -là aussi un peu hétéroclite- aux processus électoraux et aux forces régionales de maintien de la paix, et d'autre part les concours à l'ajustement structurel, sont inscrits sur un chapitre dont l'exécution est éminemment variable : on enregistre ainsi, fin 1999, un stock de reports s'élevant à 1.235 MF. De fait, la dotation 2001 est strictement reconduite en francs constants à 150 MF.

 La coopération technique et d'aide au développement est la seule à disposer également de crédits inscrits au titre VI, lui permettant de financer des projets de développement, essentiellement à partir du Fonds spécial de développement ou par une mise en oeuvre Agence française de développement.

Globalement, les crédits inscrits à ce titre enregistrent une sensible diminution pour 2001 (moins 14 MF pour les autorisations de programme et moins 222 MF pour les crédits de paiement, hors " opérations exceptionnelles ") qui n'est que partiellement lié au transfert au titre IV des crédits francophonie. Ils traduisent en outre un net basculement au profit des crédits mis en oeuvre par l'Agence française de développement, qui concrétise notamment le transfert des compétences santé et éducation à l'Agence française de développement.

b) Coopération culturelle et scientifique

 L'analyse de cette composante est compliquée par le fait que le ministère y inclut -tout en les laissant également dans l'agrégat " Education et solidarité "- les actions menées par l'AEFE, dans sa partie " scolarisation des élèves étrangers ", soit 92.859 élèves en 1999 -ce qui représente plus de la moitié (58 %) des effectifs d'élèves, pour une dépense budgétaire globale de 2 milliards prévue en 2001.

De fait, en y appliquant la clé de répartition des effectifs, on peut donc estimer à près de 1,2 milliard de francs l'effort consenti en faveur de l'accueil d'élèves étrangers au sein du réseau AEFE.

 Les moyens affectés à la coopération culturelle et scientifique recouvrent également les crédits du chapitre 37-95 : " Moyens de fonctionnement des établissements culturels, de coopération (ex. alliances françaises) et de recherche à l'étranger ", ainsi que les crédits du chapitre 68-80, article 40, " Moyens d'équipement des établissements culturels et de coopération ".

La nécessaire évolution des établissements culturels

Le réseau culturel est caractérisé par une profonde disparité dans la répartition des établissements : Alliances françaises, Instituts français, Centres culturels français et Centres culturels et de coopération linguistique.

Outre la nécessaire disparition des Centres culturels et de coopération à autonomie financière, incompatibles avec la réforme comptable, le Ministère travaille actuellement à une restructuration de ce réseau complexe, à partir de l'établissement d'une typologie qui distinguerait cinq types de structures : universitaires, " symboliques ", maisons de la coopération culturelle (dans les pays de la ZSP), antennes culturelles légères à vocation spécialisée, établissements européens.

La rénovation envisagée implique également une professionnalisation accrue des personnels, la mise en place d'une " culture d'évaluation " et le recentrage des missions sur la dimension culturelle et scientifique, avec une mobilisation accrue des ressources locales (mécénat d'entreprise et partenariat institutionnel).

La réallocation des moyens s'est traduite en 2000 par l'ouverture du Centre culturel Romain Gary de Jérusalem, la fermeture des centres culturels de Chiraz, Ispahan et Tabriz en Iran, ainsi que celui du C.E.D.U.S.T. de Bagdad, et enfin la transformation des centres culturels de Beershera et du Naguer (Israël) en antenne de l'Institut français de Tel Aviv.

Aucune information n'a été fournie concernant les opérations envisagées pour 2001.

Votre rapporteur s'interroge sur la logique qui continue à identifier ces crédits sur des articles et des chapitres spécifiques, là où les moyens des anciennes missions de coopération ont été totalement fondus avec ceux des services culturels.

 Les moyens d'intervention de la coopération culturelle et scientifique

En 2001, la coopération culturelle et scientifique bénéficiera de 1.806,6 millions de francs de crédits d'intervention, inscrits au chapitre 42-11.

La diminution de 60 millions de francs enregistrée sur ce chapitre résulte de mouvements de diverse nature, qui conduisent à relativiser l'appréciation qui en est faite.

Le chapitre 42-11 perd d'abord globalement près de 23 millions de francs, au titre de la non-reconduction de mesures financées sur réserve parlementaire (7,7 MF) et de la révision des services cotés (15 MF). En l'état actuel des informations, l'absence de détail figurant au " bleu " ne permet pas d'affecter plus précisément ces réductions.

Il perd ensuite 70 millions de francs en direction du chapitre 43-32 (contributions obligatoires), au titre des crédits relevant de la francophonie.

Il perd enfin 22 millions de francs en direction du chapitre 37-95 au titre de la réimputation des dépenses de fonctionnement des établissements dotés de l'autonomie financière.

On soulignera ensuite que, comme pour la coopération au développement, l'ancien article " personnel de coopération ", pour lequel étaient inscrit 360 millions de francs de crédits en 2000, a été supprimé, au bénéfice de deux articles nouveaux : " transfert de savoir-faire : expertise de longue durée " d'une part, pour 358 millions de francs, qui correspond en réalité aux " coopérants " d'antan et " transfert de savoir faire : missions d'experts de courte durée " qui bénéficie d'une inscription de 58 millions de francs. Soit un total de 416 millions de francs, en progression de 15 %, essentiellement due à un transfert de missions de longue durée " en provenance des anciennes missions de coopération.

On peut s'interroger sur le fondement de cette " requalification " des " coopérants " , au terme de laquelle des agents rémunérés par l'Etat continuent d'échapper à une inscription au titre III.

Le poste le plus important est celui des " subventions versées aux organismes concourant à la coopération culturelle et scientifique ", qui bénéficiera en 2001 de 644 millions de francs. La diminution enregistrée sur cet article recouvre partiellement un transfert de crédits sur le titre III.

Le deuxième poste est celui des bourses our lequel 258 millions de francs sont attribués pour 2001, ce qui correspond à une diminution importante de 11,5  (69 millions de francs), qu'il paraît nécessaire de souligner pour la regretter.

En revanche, les crédits affectés aux " échanges scientifiques et technologiques ", qui sont constitués à près de 60 % par des missions, colloques et congrès, progressent de 11,7 % pour atteindre 32 millions de francs.

L' " appui local aux projets de coopération ", dont les crédits sont désormais délégués ou déconcentrés, sont fortement majorés, (près de 75 millions de francs) et atteignent 178,5 millions de francs.

S'agissant de l'action culturelle et linguistique, les réponses apportées à votre rapporteur concernant l'évolution concrète des actions envisagées pour 2001 indiquent que les évolutions " les plus notables " -manifestement centrées sur l'Europe- concerneront le renforcement de notre présence culturelle dans les pays de l'OCDE, le développement de nos actions de formation en direction des pays candidats à l'Union, l'appui au plurilinguisme en Europe, en liaison avec l'Agence Internationale de la Francophonie, et les actions de promotion du français, par un effort accru en faveur des Jeux de la Francophonie d'une part, du concours " Allons en France " d'autre part.

c) Action audiovisuelle extérieure : 1,1 milliard de francs

Identifiés cette fois de façon plus compréhensible au sein d'un chapitre unique (42-14), les crédits affectés à l'action audiovisuelle ne représentent encore que 10 % des crédits d'intervention du ministère. Ils permettent de subventionner les trois opérateurs RFI, CFI et TV5, et ont également vocation à aider les bouquets satellitaires, pour favoriser la montée en puissance des chaînes thématiques à l'international.

La part réservée à l'exportation des programmes, soit 24 MF en 2001, reste absolument dérisoire : 1,6 % du total.

Pour 2001, les crédits bénéficient d'une mesure nouvelle de 10 millions de francs qui porte leur total à 1.078 millions de francs. Cette mesure nouvelle est destinée à améliorer l'offre télévisuelle de TV5 au Maghreb et au Proche-Orient. Il est clair que le montant engagé n'est pas à la hauteur des besoins.

Ce chapitre bénéficie par ailleurs d'une mesure de transfert bienvenue relative à la contribution française à TV5 Afrique, précédemment rattachée aux crédits de coopération technique et au développement.

Perspectives incertaines pour TV5

- TV5 est organisée en 2 pôles, à Paris et à Montréal

- Pôle Paris : . Version France-Belgique-Suisse

. Version Asie

. Version Afrique

. Version Monde arabe

- Pôle Montréal : . Version Quebec-Canada

. Version continent américain

Aujourd'hui entièrement géré par les Canadiens, le pôle américain donne des résultats unanimement qualifiés de médiocres.

Les gouvernements bailleurs de fonds, au premier rang desquels la France, ont engagé un processus de réforme destiné en principe à redresser la situation et à moderniser l'antenne américaine.

Il reste que le nouveau plan de développement, accepté par tous en avril 2000, exige des moyens supplémentaires que les partenaires européens estiment être à la seule charge du Canada, puisqu'il assure seul la gestion de la chaîne.

Une des solutions évoquées pour sortir de ce blocage consisterait à créer une présidence commune à toutes les composantes de TV5. L'autre consiste à envoyer notre propre signal sur le continent américain, en se désolidarisant des Canadiens. Plus efficace, elle est évidemment aussi plus coûteuse, puisqu'elle suppose une mise de fonds de 50 MF.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. La dispersion des crédits affectés à l'action extérieure de la France

Le budget du ministère des Affaires étrangères ne correspond pas à l'ensemble des moyens affectés à l'action extérieure de la France. En 2000, ceux-ci s'élèvent à 54 milliards de francs, contre 55,6 milliards de francs en 1999, soit une diminution de 2,2 % en un an. L'effort 2000 représente à peine 0,6 % du PIB français.

Le budget du ministère des Affaires étrangères représente un peu moins de la moitié de ce montant total,. En 2000, il s'élève à 21 milliards de francs, soit 1,3 % du budget total, et 1,5 % du total des seuls budgets civils.

La part gérée par le ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie atteint 16,3 milliards de francs, essentiellement consacrés au financement de la contribution au Fonds européen de développement (FED) et à divers fonds et banques de développement. La part prélevée par le BCRD (Budget civil de recherche et de développement) s'élève à 6,7 milliards de francs. Enfin, la plupart des ministères techniques exercent aujourd'hui une action à l'étranger. L'analyse de l'évolution des moyens entre 1996 et 2000 montre même que la quasi totalité des départements concernés a augmenté son effort de façon souvent significative alors que, dans le même temps, le " bloc " Affaires étrangères-Coopération réduisait son intervention.

Votre rapporteur regrette que le budget des Affaires étrangères ne reflète pas mieux la totalité de l'effort de la France en matière d'action extérieure. Certes, ceci " colle " à la structure du " département ministériel ", et des effectifs qui lui sont rattachés. Toutefois cette logique classique de " personnels " contribue, de façon évidente dans ce domaine particulier, à masquer l'analyse des " fonctions " et ne rend compte que très imparfaitement de l'action publique de la France à l'extérieur.

2. Une augmentation purement optique des crédits du Ministère des Affaires Etrangères

Les crédits proposés pour 2001 au titre du budget des Affaires étrangères s'élèvent à 22 milliards de francs, ce qui représente 1,3 % du total du budget général, 0,2 % du PIB, et moins de 10 % de la charge de la dette publique.

Ce montant permet d'afficher une progression de 5,3 % par rapport à l'exercice 2000, soit plus de 1.111 millions de francs. Apparemment très favorable, cette évolution recouvre en réalité des mouvements de nature diverse, dont l'analyse amène à sérieusement nuancer l'appréciation portée sur ce budget. Elle correspond en effet notamment à l'incontournable prise en compte de la hausse du dollar -encore celle-ci n'est-elle que partielle- et à des mouvements de transferts pour près de 240 millions de francs.

En réalité, on a globalement le sentiment que " Bercy " a seulement consenti à inscrire en loi de finances initiale ce qu'il finissait généralement par accorder en cours de gestion. Ceci est certes plus conforme à la sincérité des montants présentés initialement, mais ne correspond en aucune façon à une amélioration des moyens dont dispose en définitive le ministère.

De fait, si le tire III progresse apparemment de 5,4 % (490 millions de francs), la prise en compte de l'ajustement change-prix et de l'effet des différents transferts (budgétisation partielle du fonds de concours " droits de chancellerie " et inscription en loi de finances initiale de certains crédits de cotisations sociales auparavant transférés en gestion à partir du budget des Charges communes) conduit à évaluer à 0,4 % seulement en francs courants la progression des moyens, ce qui équivaut à une diminution de 0,8 % en francs constants.

De même, si les crédits d'intervention du titre IV progressent de 9,6 % (plus 925 millions de francs), cette forte majoration est uniquement liée à celle des contributions obligatoires et volontaires, pour lesquelles la France accuse aujourd'hui des retards et des arriérés non négligeables, notamment en ce qui concerne les opérations de maintien de la paix, et pour lesquelles surtout l'évolution du dollar exerce un effet mécanique, là aussi " incontournable ".

De fait, les moyens affectés parallèlement aux actions de coopération sont globalement reconduits en francs courants, ce qui correspond, là aussi, à une diminution en francs constants.

Enfin, les opérations d'investissement financées sur titre V et les moyens affectés au financement des projets de développement sur titre VI diminuent clairement en francs courants : respectivement - 4 % et - 13 % pour les autorisations de programme, et - 22 % et - 11 % pour les crédits de paiement. S'agissant du titre VI, le transfert sur titre IV des crédits de la francophonie mis en avant par le gouvernement n'explique que partiellement une telle évolution.

3. La contrainte lourde des évolutions de parité

Votre rapporteur tient à souligner le poids particulier pour ce budget de l'évolution du cours du dollar, tant au niveau des dépenses de rémunération et de fonctionnement qu'à celui des contributions aux organisations internationales. Cette " contrainte " forte, propre au budget des Affaires étrangères, est insuffisamment prise en compte par Bercy qui en fait, à chaque exercice budgétaire, un élément d' " arbitrage " qui ne devrait pas avoir lieu, et " pollue " considérablement le débat.

En outre, le principe de la compensation en gestion par transfert de crédits en provenance du budget des charges communes n'est accepté que pour les seules rémunérations et les contributions internationales obligatoires. En revanche, les dépenses de fonctionnement autres que rémunérations, notamment les salaires des recrutés locaux -qui représentent tout de même près de 6.000 personnes, soit 60 % du total des effectifs budgétaires-, les dépenses d'intervention en monnaie locale, et enfin les contributions internationales volontaires, doivent être financées, en cas d'évolution défavorable du change-prix, par des économies à due concurrence sur les moyens du Ministère.

Même avec l'effet d' " affichage " souligné plus haut, le projet de budget 2001 ne tient compte que partiellement de l'effet de la hausse du dollar : d'une part, parce que le cours retenu (6,57 francs) est d'ores et déjà largement dépassé, d'autre part, parce que tous les chapitres concernés ne sont pas pris en compte : manquent en particulier les rémunérations des recrutés locaux, les moyens de fonctionnement des postes à l'étranger, et surtout les contributions autres que celles des organismes internationaux de recherche.

Il est donc clair que des réajustements devront nécessairement être effectués en cours de gestion, notamment au niveau des contributions obligatoires et volontaires, pour lesquelles toute majoration de 1 franc du cours du dollar se traduit globalement par une hausse de l'ordre de 450 MF.

Votre rapporteur estime que, dans ce cadre, et compte tenu de la spécificité internationale " par nature et par destination " du budget des Affaires étrangères, la pusillanimité dont fait preuve le ministère de l'Economie et des finances n'est guère acceptable.

Cette remarque vaut également pour les combats constants menés sur la réévaluation des indemnités de résidences ou des indemnités de mission, qui finissent par occuper au-delà du raisonnable, le temps, l'énergie et les capacités d'analyse des chefs de poste concernés.

4. Le nécessaire réajustement de l'ensemble des contributions multilatérales

L'analyse de l'évolution des contributions obligatoires et volontaires du budget des Affaires étrangères doit impérativement s'inscrire dans celle, générale, de l'ensemble des contributions multilatérales de la France.

En effet, si de 1999 à 2001, l'aide bilatérale a diminué de plus de 1,2 milliard de francs, l'aide multilatérale a progressé dans le même temps de près de 4 milliards de francs, confirmant la priorité donnée en principe au multilatéral.

Mais cette progression s'est faite uniquement au profit d'une aide européenne pour laquelle le " prélèvement " est passé de 9,3 à 13,3 milliards de francs en deux ans, ainsi qu'à celui des divers fonds et banques de développement gérés par Bercy, dont les contributions progressent de près de 1,2 milliard de francs.

Parallèlement, les contributions aux institutions de l'ONU, hors opérations de maintien de la paix, ne cessent de diminuer, et atteignent aujourd'hui un montant inférieur à celui consacré à la Facilité d'ajustement structurel mise en oeuvre par le FMI.

Or, non seulement ni l'aide européenne, ni la kyrielle de fonds et banques de développement divers, ni la facilité d'ajustement structurel du FMI n'ont fait véritablement la preuve de leur efficacité, mais surtout la " lisibilité " de l'effort français y est inexistante, au même titre d'ailleurs que les " retours " pour notre pays9(*).

En revanche, la faiblesse désormais insigne des contributions volontaires de la France aux organismes spécialisés commence clairement à être montrée du doigt. Les divers entretiens de votre Rapporteur dans le cadre de la participation à la 55ème Assemblée générale des Nations Unies ont été à cet égard particulièrement édifiants. Ainsi, le HCR souligne désormais que la contribution française ne suffit même plus à couvrir les salaires des Français qui y travaillent. De même, l'UNICEF s'étonne de ce que les dons collectés auprès du public français soient près de cinq fois supérieurs à la contribution du Gouvernement français.

5. Le calibrage difficile de la nouvelle Direction générale de la Coopération internationale et du développement (DGCID)

La mise en place de la nouvelle DGCID issue de la fusion des anciennes DGRCST (Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques) du Quai d'Orsay et Direction du développement de la rue Monsieur, c'est-à-dire, fondamentalement, de la fusion imposée de deux " cultures ", se fait lentement.

Le bilan incertain, bien qu'évidemment prématuré, qui peut aujourd'hui être tiré, amène à se demander s'il n'aurait pas été préférable, dès l'origine, de mettre en place une véritable agence de développement, au lieu de continuer ainsi à vouloir conjuguer deux formules tout aussi ambiguës l'une que l'autre, la DGCID et l'AFD, dont la nature équivoque n'est pas non plus exempte de critiques.

En l'état actuel, le caractère " polymorphe " de la DGCID, qui se traduit d'ailleurs par une intelligibilité difficile des " agrégats ", " composantes " et " instruments " définis dans la présentation budgétaire, ne contribue pas à la lisibilité de l'action du Ministère

En tout état de cause, la seule analyse de la répartition de l'enveloppe considérable allouée à la DGCID en 2000, amène à formuler les constats suivants.

Il est clair que, pour le ministère, la priorité demeure la coopération culturelle et linguistique, qui dispose désormais de près de la moitié de l'enveloppe, tandis que l'aide au développement fait désormais un peu figure de " parent pauvre ", avec moins du quart de l'enveloppe.

Pour autant, la priorité ainsi donnée à la coopération culturelle, linguistique et artistique, ne prend sans doute pas suffisamment la mesure des évolutions de la demande. Une claire prééminence continue d'être accordée aux secteurs " culturels " classiques, alors que l'audiovisuel, qui constitue partout désormais un des vecteurs prioritaires de la " culture " contemporaine, ne draine encore que 15 % des moyens. On relèvera ici le montant absolument dérisoire accordé à l'exportation des programmes, soit 24 millions de francs en tout et pour tout.

Enfin, et dans l'attente des décisions que pourra être amené à prendre le nouveau directeur général, la logique propre de la DGCID reste clairement une logique de subventions, au détriment absolu de toute logique de projets. Une telle politique, qui peut se concevoir, ne peut être efficace que si elle s'accompagne d'une politique tout aussi importante d'évaluations systématiquement faites, et systématiquement prises en compte, ce qui ne paraît pas encore pleinement correspondre à la logique générale de la maison Quai d'Orsay, même si des efforts importants sont faits en ce sens.

6. La détérioration évidente de la situation de l'AEFE

L'" AEFE " pèse lourdement -plus du quart- dans l'enveloppe des crédits de coopération mis en oeuvre par la DGCID.

Sur près de 160.000 élèves, elle scolarise pour près de moitié les enfants français de familles résidant à l'étranger, et près de 60 % d'enfants étrangers. Elle emploie aujourd'hui 6.100 enseignants (dont 2.000 expatriés) et près de 8.800 recrutés locaux. La subvention globale versée par le seul Ministère des Affaires étrangères, soit environ 2 milliards de francs, représente un montant à peu près équivalent à celui des droits de scolarité.

La majeure part du réseau AEFE connaît aujourd'hui une agitation profonde généralisée, et d'une ampleur jamais atteinte à ce jour, qui réunit unanimement enseignants et parents d'élèves autour de revendications liées à la contestation du plan de réforme du 14 juin 2000, lequel prévoit la suppression de 600 postes en six ans, à l'insuffisance des rémunérations, à la hausse des droits d'écolage et à la diminution du nombre de bourses.

Au total, il apparaît de plus en plus clairement que la triple mission confiée en réalité à l'AEFE -scolarisation des enfants français à l'étranger, scolarisation des enfants étrangers, action culturelle-, ne peut être convenablement assurée par le seul ministère des affaires étrangères, qui gagnerait, à l'évidence, à partager cette charge avec le ministère de l'éducation nationale, certainement mieux armé en tout cas pour gérer les questions relatives aux enseignants.


AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

Rapporteur spécial : M. Michel Charasse

Chargé au début de la session de l'examen de l'ensemble des crédits d'aide publique au développement par la Commission des finances, votre rapporteur n'a pas été en mesure d'adresser les questionnaires adéquats aux différents ministères qui bénéficient de crédits à ce titre, au premier rang desquels, le ministère de l'économie et des finances. La présente note se bornera donc, après avoir récapitulé l'ensemble des crédits gérés à ce titre par d'autres ministères que celui des Affaires étrangères, à analyser ceux qui relèvent strictement de ce dernier.

A. RÉCAPITULATION DES CRÉDITS D'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

Ces crédits font l'objet d'une récapitulation au sein d'un " jaune " annexé au projet de loi de finances. Celui afférent au projet de loi de finances pour 2001 n'est pas paru à la date de rédaction de la présente note.

Le tableau suivant, qui distingue désormais l'aide apportée aux Etats étrangers de celle apportée aux Territoires d'outre-mer, fait ressortir les éléments suivants :

- L'effort global d'aide publique au développement diminue sensiblement entre 1999 et 2000 : moins 1,4 milliard de francs, soit une diminution de près de 5 %.

- Cette baisse résulte uniquement de celle de l'aide bilatérale, qui perd plus de 3 milliards de francs, soit une chute de près de 15 %.

- En revanche, l'effort consacré à l'aide multilatérale progresse de 1,6 milliard de francs (soit près de 20 %).

- Cette évolution est essentiellement liée à celle du prélèvement communautaire, majoré de 20 % en 2000. Représentant plus de la moitié (53 %) du total de l'aide multilatérale, et 16 % du total de l'APD française, il échappe pourtant à tout contrôle du Parlement, et manifestement aussi en grande partie à celui du gouvernement.

- La part occupée, au sein de l'aide multilatérale, par le financement de la Facilité d'ajustement structurel (FAS) gérée par le FMI, et surtout par la participation à divers fonds et banques de développement10(*) - 4 milliards de francs au total en 2000 - pour une lisibilité quasi nulle de la contribution française, appelle au moins une interrogation.

- En parallèle, la faiblesse des contributions aux organismes des Nations-Unies11(*), obligatoires et volontaires, qui diminuent entre 1999 et 2000, doit être relevée.

- L'effort en faveur des Territoires d'outre-mer reste conséquent, puisqu'il s'élève à près de 5 milliards de francs, en progression de 1999 à 2000, alors que l'aide aux états étrangers régresse, de 30,3 à 28,9 milliards de francs.

- La part " gérée " par le Ministère des Affaires étrangères (9 milliards de francs en 2000) est à peine supérieure à celle gérée par le Ministère de l'Economie et des Finances (8,3 milliards de francs), tandis qu'une dizaine d'autres ministères interviennent dans ce secteur pour un montant total proche de 2 milliards de francs.

1. La prépondérance du ministère de l'Economie et des finances : 8,4 milliards de francs (total de l'aide bilatérale et multilatérale)

En 2000, la part des crédits gérés par " Bercy " s'élevait au total à 8,4 milliards de francs en crédits de paiement et 1,4 milliard de francs en autorisations de programme, hors charges des Comptes spéciaux du Trésor.

Les principales dépenses sont les suivantes :

- Sur le budget des Charges communes :

 participation de la France au FED12(*) : 1.450 millions de francs en 2000 (1.400 millions de francs inscrits pour 2001).

La participation de la France au FED : " cagnotte " ou " gâchis " ?

-Situation du chapitre 68-02 du budget des Charges communes-

 Autorisations de programme en compte au 1/1/2000

49,4 milliards de francs

 Crédits de paiement en compte au 1/1/2000

27,1 milliards de francs

Sur ce total, 21 milliards de francs relèvent d'autorisations de programme ouvertes avant 2001, mais ne seront appelés qu'à partir de 2004...

 Evolution de l'exécution budgétaire

- De 1998 à 1999, le montant des reports enregistrés sur ce chapitre a continué d'augmenter, passant de 826 millions de francs en 1998 à 1.715 millions de francs en 1999.

- Sur le budget Economie, finances et industrie :

 Agence française de développement,

- 3.439 millions de francs en 200013(*) (chiffres non communiqués pour 2001),

- 183 millions de francs en 200014(*) ((chiffres non communiqués pour 2001).

 Participation de la France à divers fonds15(*)

- 970 millions de francs en crédits de paiement pour 2000 (160 millions de francs pour 2001),

- 2.000 millions de francs en autorisations de paiement pour 2000 (2.520 millions de francs pour 2001).

 Participation de la France au capital d'organismes internationaux16(*)

- 237 millions de francs en crédits de paiement pour 2000 (110 millions de francs pour 2001),

- 100 millions de francs en autorisations de programme pour 2000 (0 pour 2001).

 Participation de la France à des dons aux Etats étrangers17(*)

- 100 millions de francs en crédits de paiement pour 2000 (100 millions de francs pour 2001),

- 280 millions de francs en autorisations de programme pour 2000 (300 millions de francs pour 2001).

 Services de l'expansion économique et DREE

- 502 millions de francs pour 2000 (chiffre non communiqué pour 2001).

2. La multiplicité des interventions des ministères techniques : 1,7 milliard de francs au total pour une dizaine de ministères

Les principales interventions au titre de la " coopération " sont les suivantes18(*) :

 Enseignement scolaire :

- Services déconcentrés à l'étranger : 24,2 millions de francs en 2000

 Recherche et technologie :

CIRAD : 569 millions de francs en fonctionnement et 151 millions de francs en investissement,

ORSTOM (IRI) : 370 millions de francs en fonctionnement et 77 millions de francs en investissement,

INRA : 13 millions de francs en fonctionnement,

CNRS : 8 millions de francs en fonctionnement,

Institutions diverses : 40 millions de francs en fonctionnement

 Emploi et solidarité :

- Subvention au GIP-Inter : 11 millions de francs en 2000

 Transport aérien et Météorologie :

- Subvention à Météo-France : 4,7 millions de francs en 2000

 Intérieur et décentralisation :

- Services centraux : 33 ,6 millions de francs

- Services déconcentrés (SCTIP) : 43,2 millions de francs

 Jeunesse et sports : 4,2 millions de francs

 Aménagement du territoire et environnement : 11,9 millions de francs

 Culture et communication : 17,5 millions de francs, dont " interventions culturelles internationales " : 15,0 millions de francs

Le réseau d'implantation des services de l'Etat à l'étranger en 1999, tel qu'établi par le Comité interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE) souligne la multiplicité des " antennes " des services de l'Etat à l'étranger.

De fait, les 28 départements ministériels qui contribuent globalement à l'action extérieure de la France entretiennent un réseau représentant 8.846 emplois budgétaires -hors recrutés locaux-, correspondant à 16 catégories d'implantations, avec un total de 748 services, répartis sur 161 pays. Ce réseau est complété par celui de l'AFD, de l'AEFE, et des nombreux organismes " concourant à l'action internationale ".

B. LES CRÉDITS INSCRITS AU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Avec la " fusion " de l'ex-ministère de la Coopération au sein de celui des Affaires étrangères, l'évolution des crédits inscrits au budget des affaires étrangères au titre de l'aide publique au développement est devenue illisible.

Les lignes budgétaires spécifiques au fonctionnement ont totalement disparu, au profit d'un regroupement global au sein de chapitres affectés aux " services et établissements culturels et de coopération ".

Les lignes budgétaires consacrées aux dépenses d'intervention sont à peine plus lisibles. Cette " illisibilité " apparaît clairement si l'on compare les crédits inscrits au PLF 2000 et ceux qu'en " extrait ", par chapitre, le " jaune " 2000 récapitulant les crédits consacrés à la coopération.

Il ressort de ce tableau que seuls sont considérés comme étant à 100 % des crédits de coopération :

- les concours financiers,

- le transport et l'aide alimentaire,

- les subventions du titre VI (aide budgétaire, et projets financés sur FSP et via l'AFD) ,

Même le chapitre " coopération technique et au développement " n'est retenu qu'à hauteur de 90 %. Quant à la " coopération militaire ", affectée à 85 % à la coopération par le jaune 2000, elle est rattachée, dans le bleu 2001, à l'agrégat " action diplomatique " et non plus aux " actions de coopération ".

Le reste des chapitres bénéficie d'un traitement éminemment variable qui complique évidemment sérieusement l'analyse : ainsi, pour l'administration centrale, 15 % pour les rémunérations principales, mais 37 % pour les prestations ; pour les services à l'étranger, 20 % des rémunérations et 9 % des recrutés locaux ; pour les interventions du titre IV, la moitié de l'action audiovisuelle, les deux-tiers de la coopération culturelle et scientifique et les quatre cinquièmes de l'appui aux ONG et aux collectivités territoriales.

En revanche, les contributions versées aux organismes internationaux, dont les plus importants, comme le PNUD, l'OMS ou l'UNICEF, financent par nature des opérations d'aide au développement, ne sont pas assimilées, dans le budget français, à des crédits de coopération, mais à des crédits d' " action diplomatique ", au même titre que la coopération militaire.

Face à cette difficulté, votre Rapporteur ne peut que se limiter à analyser les crédits qui -" pour l'essentiel "- correspondent à des actions de coopération en faveur des pays en développement.

1. Moyens de fonctionnement

a) Administration centrale

La publication du décret n° 98-1124 du 10 décembre 1998 portant organisation de l'administration centrale du ministère des Affaires étrangères a rendu effective la fusion des services Affaires étrangères/Coopération dès 1999. L'intégration complète des agents a été achevée au début de l'année 2000.

Au sein de l'administration centrale, les " économies d'échelle " se sont traduites par le " gain " de 30 emplois pour la mise en place de la nouvelle DGCID à partir des anciennes DGRCST et Direction du développement, et de 42 emplois à partir de la fusion des deux directions d'administration générale. Ces 72 emplois ont été redéployés en totalité. Pas de gain net donc au total pour le budget général.

b) Services à l'étranger

- Les moyens des services à l'étranger recouvrent d'abord les subventions de fonctionnement accordées aux 156 établissements culturels et 26 instituts de recherche du réseau, qui restent identifiés à part sous le vocable d' " établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger " (chapitre 37-95).

Au PLF 2001, la dotation de ce chapitre est majorée de 35 millions de francs, dont 8 millions de francs pour la prise en compte de l'effet-change, 21 millions de francs liés à des transferts de crédits en provenance du chapitre IV et 6 millions de francs de mesures nouvelles pour la réouverture de centres culturels en Algérie. Elle s'élève au total à 494 millions de francs.

- Les moyens des anciennes missions de coopération (effectifs et moyens de fonctionnement) sont désormais fondus au sein de la catégorie " services et établissements culturels et de coopération ", ce qui rend impossible toute analyse de leur évolution. Les questions posées à ce sujet par votre Rapporteur, tendant à obtenir une comparaison entre " avant " et " après " la fusion, sont toutes demeurées sans réponse. Ceci le conduira donc à effectuer " sur pièces et sur place " les contrôles qui s'imposent.

Globalement, l'évolution des moyens des services culturels et de coopération est marquée par une diminution nette19(*) de 7,7 % des crédits de rémunérations (-71 millions de francs), qui s'explique partiellement par un transfert d'emplois vers les services diplomatiques et consulaires (pour 3,8 millions de francs), mais surtout, pour l'essentiel, par des réductions d'effectifs.

A l'étranger, la fusion des missions de coopération d'une part et des services culturels de l'autre devrait se traduire au total, selon les réponses apportées à votre rapporteur, par un gain de 27 emplois de catégories A et B et 25 emplois de catégorie C, soit 52 emplois, dont il n'est pas précisé s'ils ont été ou non redéployés.

Selon les réponses apportées, " il n'apparaît plus, à ce stade, d'économies d'emplois à l'horizon 2001 au titre de la fusion ".

c) Bilan de la fusion des effectifs

Au total, en l'état actuel, l'appréciation portée sur le bilan de la fusion des effectifs appelle quelques réserves.

Certes, sur 41 administrateurs civils concernés par le décret n° 98-153 du 29 décembre 1999, 40 ont accepté leur intégration au sein du ministère des Affaires étrangères.

Toutefois, s'agissant de la titularisation des agents de catégorie A au sein du ministère des Affaires étrangères, sur les 104 personnes concernées, la moitié seulement (51) se sont déclarées candidates à l'intégration et le tiers (31) l'a accepté en définitive20(*). Cette " perte en ligne " appelle une interrogation. Il n'est pas certain en effet que ces refus soient seulement motivés par de simples considérations financières.

La fusion des corps de catégories B et C est pour sa part encore " à l'étude ". Elle pose manifestement des problèmes difficiles, notamment en ce qui concerne l'harmonisation des règles relatives au temps de séjour.

De façon générale, l' " intégration " s'est en outre effectuée au prix d'une réduction massive des personnels contractuels, qui constituaient pourtant souvent une spécificité précieuse et originale de la " coopération française ", en ce qu'elle correspondait à une véritable " vocation ".

En outre, les contractuels qui sont restés souffrent aujourd'hui, à situation et emploi égal, au sein d'un même poste géographique, d'une importante disparité de traitement par rapport à leurs homologues du Quai d'Orsay21(*). Pour la bonne marche des postes, et pour éviter de perdre rapidement des collaborateurs de qualité, il serait opportun de remédier à cette situation.

d) Organismes divers

- Le Haut Conseil de la Francophonie (HCF) dispose de crédits de fonctionnement arrêtés à 1,4 millions de francs en 200022(*) et strictement reconduits en francs courants pour 2001.

- La Commission coopération développement (Cocodev), qui constitue une instance de discussion entre ONG et pouvoirs publics, dispose d'une subvention de 130.000 francs, strictement reconduite pour 2001.

- Le Haut conseil de la coopération internationale (HCCI)

Votre rapporteur souhaite s'arrêter un moment sur cette " institution ".

Disposant de près de 5 agents du ministère des Affaires étrangères, le HCCI a bénéficié en gestion 2000 de 5,75 millions de francs de moyens de fonctionnement courant23(*), dégagés sur le chapitre 34-98 qui avait pourtant subi une économie de 20 millions de francs en LFI.

Dans le PLF 2001, un article 88 spécifique a été créé pour identifier ces crédits, reconduits pour le même montant.

Le Secrétariat général du HCCI estime d'ores et déjà que ce montant " ne permettra pas la réalisation de tous les projets du HCCI et en particulier l'organisation d'une conférence de la coopération internationale ".

Votre rapporteur est, moins que jamais, convaincu de l'utilité pour la France de cet organisme. L'essentiel de son action consiste en effet à organiser des rencontres, des manifestations, des spectacles et des colloques divers d'intérêt variable, pour créer une convivialité superficielle. Elle revient en fait surtout à offrir à des personnes résentent souvent qu'elles-mêmes et des minorités sans réel écho, qui se sont très vite habitués aux ors de la République, des moyens pour critiquer l'action de la France et donner ainsi à nos adversaires et concurrents des arguments pour jeter le doute sur notre politique étrangère.

De fait, le HCCI a, très rapidement, dépassé sa mission de " conseil " au profit d'une critique systématique visant à déstabiliser le gouvernement et à démolir l'action de l'Etat. En définitive, il gêne plus l'action de la France qu'il ne la sert en matière de développement, alors que la " société civile " qu'il prétend représenter, et surtout imposer progressivement à la place de l'Etat, n'a pas spécialement jusqu'à présent démontré son efficacité (sauf sur les théâtres d'opérations militaires où les ONG sont toujours admirables de courage et d'efficacité).

Votre rapporteur vous proposera donc un amendement de suppression des crédits affectés à cet organisme.

2. Les moyens d'intervention inscrits au Titre IV

Si on excepte les contributions aux organismes internationaux -définies comme relevant de l' " action diplomatique "-, les crédits du titre IV affectés, souvent partiellement seulement, à la " coopération " s'élèvent pour 2001 à 5,7 milliards de francs, en diminution de 3 % par rapport à 2000 -soit moins 173 millions de francs-.

Cette baisse touche en priorité les chapitres totalement ou majoritairement affectés à la " coopération " : coopération militaire : moins 35 millions de francs ; coopération technique et au développement : moins 90 millions de francs ; concours financiers : moins 10 millions de francs.

Même s'il appelle quelques nuances, ce constat suscite, s'agissant de l'évolution des crédits d'APD, une réelle inquiétude.

a) Coopération technique et au développement : 1.621 millions de francs

D'une manière générale, l'analyse globale de l'exécution 1999 et 2000 de ce chapitre témoigne des difficultés concrètes de mise en oeuvre de la réforme, liées à la fois aux handicaps d'une nouvelle direction générale protéiforme et trop hiérarchisée et aux difficultés sur le terrain de l'" acclimatation " de nouveaux agents issus du monde diplomatique, dans un contexte alourdi en outre par la mise en place simultanée de la réforme comptable.

De fait, les crédits inscrits en loi de finances initiale 1999, soit 1.887 millions de francs, ont déjà été abondés par 162 millions de francs de reports 1998 (dont 52 millions de francs hors état H). Ils ont parallèlement subi une annulation à hauteur de 125,5 millions de francs, ce qui conduit à un taux d'ordonnancement sur 1999 suffisamment faible pour devoir être signalé : 87 %.

Dans le projet de loi de finances pour 2001, ce chapitre enregistre des mouvements divers, globalement marqués par la poursuite de la baisse de l'assistance technique et des crédits de bourse, et la hausse des moyens permettant de subventionner divers " organismes concourant à la coopération et au développement ".

 L'article " assistance technique "24(*) est supprimé (1043 millions de francs en 2000) au profit d'un nouvel intitulé " transfert de savoir-faire " qui distingue " expertise de longue durée " et " missions d'experts de courte durée ".

Ces deux nouveaux articles bénéficient globalement de 991 millions de francs de crédits en 2001, soit une baisse assez sensible de 9,5 %, correspondant, dans une certaine mesure, à un transfert de crédits à la coopération culturelle (moins 21millions), mais surtout à d'importantes mesures d'économie (moins  67 millions au titre de la révision des services votés).

Votre rapporteur souhaite, au préalable, faire part de ses doutes concernant le maintien au titre IV, sous un intitulé qui devient en plus assez " ésotérique " - " transfert de savoir-faire "- de crédits destinés à rémunérer des agents français.

Cela ne lui paraît correspondre, ni au respect de l'ordonnance organique, ni à l'exactitude des informations concernant le nombre de personnes rémunérées sur fonds publics.

Sur le fond, la poursuite de la baisse des effectifs de l'assistance technique apparaît regrettable.

En effet, non seulement le Gouvernement avait lui-même estimé, lors de la présentation du budget 2000, avoir atteint " l'étiage ", mais surtout cette particularité du système français est considérée comme un véritable " avantage comparatif " par les autres bailleurs bilatéraux et multilatéraux, et constitue un élément incontestable de la " présence française à l'étranger " que s'évertue à maintenir le Ministère.

Le choix de la poursuite de la réduction des effectifs, joint à une politique de gestion qui aboutit à rigidifier à l'extrême le processus de recrutement et de mobilité, et se traduit aujourd'hui par l'existence de près de 300 postes vacants, ne paraît pas, en l'état actuel, de nature à conforter le rôle de la France.

Or, la réponse du Ministère est, cette fois, sans ambiguïté : " Cette évolution rapide des missions confiées à l'assistance technique, leur spécificité ainsi que la technicité requises sont incompatibles avec l'idée d'une carrière. Le séjour en coopération doit être de plus en plus géré comme une parenthèse dans un parcours professionnel ".

 Les crédits d' " appui local aux projets " se répartissent désormais entre " crédits déconcentrés " et " crédits délégués ", pour un total de 93 millions de francs.

 Les crédits permettant de subventionner divers " organismes concourant à la coopération et au développement " sont légèrement majorés à 315 millions de francs.

 Les crédits affectés aux " bourses " diminuent sensiblement, de 261 à 212 millions de francs 25(*).

 Enfin, les crédits affectés au Fonds de coopération pour le Pacifique Sud sont amputés de 7 millions de francs, transférés au secrétariat d'Etat à l'Outre-Mer, et ramenés à 10,8 millions de francs.

Le chapitre " coopération technique et aide au développement " perd également, par transferts sur d'autres chapitres, 22 millions de francs réaffectés à la francophonie (chapitre 42-32) et 4,3 millions de francs réaffectés à TV5 (chapitre 42-14).

b) Coopération culturelle et scientifique : 1.807 millions de francs 26(*)

Votre rapporteur n'est pas complètement convaincu par " l'affectation " de 65 % de l'enveloppe de ce chapitre à l'action " coopération avec les Etats en voie de développement ". Il considère qu'il relève pour l'essentiel d'une action " présence de la France à l'étranger ", ce qui ne revient pas nécessairement au même.

Il se bornera donc à indiquer que ce chapitre subit des mouvements divers, de nature proche de ceux qui affectent la coopération au développement.

c) Action audiovisuelle extérieure : 1.078 millions de francs27(*)

Pour les mêmes raisons, votre rapporteur est tout aussi réservé sur l'affectation de la moitié de l'enveloppe audiovisuelle aux actions de développement.

d) Appui à des initiatives privées et décentralisées : 220 millions de francs

Plus de la moitié de ces crédits -129 millions de francs sur 220- bénéficient aux associations de volontaires28(*). Le solde est réparti pour moitié environ entre le cofinancement de projets menés par des organisations de solidarité internationale -48,5 millions de francs en 2000, strictement reconduits en 2001- et le cofinancement de projets menés par des collectivités territoriales françaises -42,7 millions de francs en 2001, après 42,4 millions de francs en 2000-29(*).

A nouveau, l'analyse des conditions d'exécution des exercices 1999 et 2000 conduit votre rapporteur à s'inquiéter des conditions de mise en oeuvre de ces crédits.

On constate, en effet, sur un total de 221 millions de francs, 18 millions de francs de reports 98 sur 99, 18 millions de francs annulés par décret de virement, 20 millions de francs de crédits disponibles en fin d'exercice, et surtout, pour les six premiers mois de l'année 2000, un taux d'ordonnancement des crédits particulièrement faible, soit 26 %.

e) Transport de l'aide alimentaire : 95 millions de francs

" Affecté " à 100 % à la " coopération ", ce chapitre fait l'objet d'une gestion en dents de scie.

Ainsi, en 199930(*),le chapitre 42-26, initialement doté de 95 millions de francs, a bénéficié de 63,6 millions de francs de reports 1998. Au 30 juin 2000, le taux d'ordonnancement des crédits 2000 n'atteignait que 21 %.

En réalité, l'exercice 1999 a aussi été marqué par la mise en place, bienvenue, de nouvelles procédures internes au Ministère, liée à l'élaboration du dispositif de l'opérateur unique, dans le cadre de conventions établies entre les deux principaux ministères gestionnaires (Agriculture pour l'achat de produits et Affaires étrangères pour le transport).

Toutefois cette relative amélioration de la procédure interministérielle reste insuffisante.

Les délais de mise à disposition de l'aide restent toutefois encore trop importants, en raison des contraintes liées à la rédaction et à la signature des accords d'aide alimentaire avec le pays bénéficiaire, demeurée sous la responsabilité du Ministère de l'Economie et des Finances, et de l'organisation du transport et des délais d'acheminement.

f) Concours financiers : 150 millions de francs

Les crédits affectés au chapitre 41-43 sont fixés à 150 millions de francs pour 2001, soit une diminution de 6 % par rapport à 2000.

Caractérisé par un rythme de décaissement irrégulier, ce chapitre fait, depuis plusieurs exercices, l'objet de reports conséquents. Ainsi, fin 1999, le stock des reports s'élevait à 1.235 millions de francs.

Cette situation s'explique par le net ralentissement des aides à l'ajustement structurel, résultant au départ de l'amélioration de la situation économique des pays bénéficiaires, mais aussi, depuis 1999, de l'ajournement de l'aide à certains pays connaissant des crises politiques31(*).

De fait, il n'est pas certain que, comme l'espèrent certains " budgétaires ", ce chapitre soit voué à disparaître, compte tenu de la nécessaire gestion de " sortie de crise " des bénéficiaires traditionnels, mais aussi d'une forte probabilité de nouveaux entrants.

Par ailleurs, la mise en place programmée de l'Initiative sur la dette en faveur des pays pauvres très endettés, qui devrait se traduire par un allégement des besoins d'aide à l'ajustement, ne fera sentir ses effets que progressivement.

Les crédits inscrits sur ce chapitre financent en réalité deux types d'aide assez différents.

 L'aide budgétaire de l'article 10, qui ne s'adresse pas exclusivement aux PMA, finance essentiellement l'aide aux processus électoraux et le logement de l'assistance technique, ainsi que, depuis peu, certaines contributions aux forces régionales de maintien de la paix (ECOMOG, MISAB). Cet article est, à l'inverse des deux autres, caractérisé depuis quelques années par une réalisation supérieure aux prévisions.

  Les concours à l'ajustement structurel, financés par subvention (article 30) ou prêt (article 20), selon le niveau de revenu du pays considéré, s'inscrivent dans le cadre des conditions élaborées par le FMI et la Banque Mondiale (" doctrine d'Abidjan "), et font l'objet d'une coordination étroite entre les bailleurs bilatéraux et multilatéraux.

Selon la réponse fournie à votre rapporteur, il est souhaité " qu'une part croissante des aides budgétaires nécessaires au bouclage financier des programmes d'ajustement transite par les institutions multilatérales (FMI, BM et UE) ". Ce qui est un bon moyen de noyer l'aide française dans la masse et de la faire disparaître de la vue des bénéficiaires.

g) Coopération militaire et de défense : 720 millions de francs

Pourtant " affectée " à 80 % aux crédits de coopération par le " jaune " 2000, la coopération militaire et de défense, identifiée au budget 2000 comme une des sept composantes de l'agrégat " coopération et interventions internationales ", est clairement sortie de cet agrégat en 2001, pour être intégrée à l'agrégat " action diplomatique ".

Votre rapporteur préfère continuer à s'en remettre à l'analyse du " jaune " 2000, en attendant de la voir éventuellement démentie par le " jaune " 2001, lorsqu'il paraîtra, pour continuer à considérer que la coopération militaire contribue bien à la " coopération " et non à " l'action "32(*) ( !) diplomatique.

La coopération militaire apparaît la plus touchée par les mesures d'économies du budget 2001.

Les crédits qui lui sont affectés diminuent en effet de près de 5 %, soit 34 millions de francs, alors même que son champ d'intervention géographique est devenu illimité.

Cette réduction remet d'ailleurs en cause certaines des décisions arrêtées par le Conseil de Défense du 3 mars 1998.

Conseil de Défense du 3 mars 1998

- " Redéploiement géographique, à crédits constants, de 10 % des crédits 1998 (790millions de francs) sur 3 ans, soit 26 millions de francs par an, des pays d'Afrique subsaharienne vers le reste du monde, avec une priorité pour l'Europe.

Ce redéploiement devrait entraîner la suppression d'au moins 40 postes de coopérants par an en Afrique subsaharienne ;

- Evolution des actions dans les pays d'Afrique subsaharienne par arrêt progressif des actions de substitution au profit de projets menés en partenariat ".

Il est clair, en tout cas, que le redéploiement des crédits vers les nouveaux partenaires, en particulier l'Europe centrale, est engagé : sur cette dernière région, les effectifs d'assistants militaires ont doublé et le budget a été majoré de 80 %. Mais notre présence en Afrique subsaharienne en souffre gravement.

De fait, après plusieurs inspections sur le terrain, le général Germanos, Inspecteur général des Armées, estime que le seuil critique a été atteint et qu'une diminution supplémentaire du dispositif mettrait en cause notre capacité à suivre les projets en cours et à en identifier de nouveaux.

De même, l'essentiel des économies réalisées porte sur l'aide en matériel, qui bénéficie presque exclusivement aux pays de la ZSP, en particulier aux pays africains33(*).

Enfin, la formation des stagiaires qui se fait, soit dans les écoles militaires françaises, soit dans les écoles nationales à vocation régionale34(*), est marquée par une évolution importante en faveur des pays hors ZSP et au détriment des pays de la ZSP, notamment ceux de l'ancien champ.

Ainsi, sur 2.236 stagiaires en 2000, moins de la moitié seulement -soit 1.202- ressortissent désormais des pays de l'ancien champ. Des quotas importants sont désormais affectés aux pays d'Europe de l'Est, tandis que le Cambodge et les pays du Maghreb maintiennent un niveau élevé.

Depuis 1999, la coopération militaire et de défense dispose également de crédits au titre VI, sur le chapitre 68-80, article 60, doté de 8 millions de francs de manière constante depuis 1999, destinés à la construction d'infrastructures. Ces crédits bénéficient en majorité aux pays hors ex-champ.

Ainsi, pour 2001, 5 millions de francs sont prévus pour la construction d'une école de gendarmerie en Roumanie, et 1,5 millions de francs respectivement pour le Gabon et la RCA.

Le motif invoqué pour cette importante réduction de crédits est celui de l'ampleur des reports constatés, de façon récurrente, sur les chapitres concernés (42-29 et 68-80). De fait, sur le chapitre 42-29, les reports 98 sur 99 se sont élevés à 121 millions de francs, les reports 99 sur 2000 à 237 millions de francs, soit presque le tiers de la dotation initiale, et les reports attendus de 2000 sur 2001 sont évalués à 100 millions de francs.

Cette situation est, pour l'essentiel, liée d'une part à des retards provoqués par la fusion des deux ministères, d'autre part à la nature particulière des dépenses mises en oeuvre sur ces crédits, gérés selon les règles traditionnelles du budget de la Défense. Cette gestion certes inefficace des dotations a toutefois entraîné une réaction qui paraît disproportionnée, tant semble sévère la diminution des crédits de la coopération militaire, alors que des besoins réels demeurent et que les promesses non tenues s'accumulent.

h) Contributions aux organismes internationaux : 4.548 millions de francs

Bien que cette catégorie -importante- de crédits ne soit considérée, ni par le " jaune " (taux d'affectation : 0 %), ni par le " bleu " (inscription sous l'agrégat : " action diplomatique ") comme un instrument d'aide au développement, votre rapporteur estime qu'il s'agit là d'une contribution essentielle, à tout le moins par son ampleur. Lui paraissent en effet particulièrement devoir être relevées à cet égard, notamment compte tenu de l'importance des montants qui leur sont affectés :

- Au titre des contributions obligatoires :

 parmi les institutions spécialisées des Nations Unies :

- OMS : 176 millions de francs (plus 3,6 millions de francs de contributions volontaires)

- ONUDI : 40 millions de francs

- UNESCO : 147 millions de francs (plus 1 millions de francs de contributions volontaires)

- FAO : 140 millions de francs

 parmi les autres organisations internationales :

- Organisation Internationale pour les Migrations : 11 millions de francs

- Agence de Coopération Culturelle et Technique (ACCT) :

68 millions de francs

- Comité International de la Croix Rouge : 30 millions de francs

- au titre des contributions volontaires :

- UNICEF : 48 millions de francs

- PNUD : 100 millions de francs

-  PAM (Programme alimentaire mondial) : 20 millions de francs.

Il convient aussi de s'interroger sur la contribution croissante des " opérations de maintien de la paix ", -près d'un milliard de francs en 2001- qui drainent une part majoritaire des contributions volontaires de la France , aux actions de développement.

Initialement qualifiés de " cas extrêmes ", les derniers exemples du Timor oriental et du Kosovo sont peut être révélateurs d'une nouvelle tendance à, au-delà du simple " maintien de la paix ", procéder à la " construction de la paix "35(*) laquelle passe, incontestablement, par des opérations de renforcement de la sécurité civile, de construction d'un état de droit et d'appui sanitaire et social.

En ce qui concerne les contributions volontaires, votre rapporteur n'est pas convaincu pour sa part par le raisonnement qui consiste à vouloir renforcer leur montant pour mieux asseoir l'audience de la France dans les organismes concernés, renforcer son poids dans les décisions prises, et, surtout, souligner l'ampleur de son action auprès des bénéficiaires de l'aide qui transite par ces organismes. Là encore, il restera à démontrer que l'ingratitude n'est pas la règle et la reconnaissance l'exception, surtout de la part de pays qui pratiquent l'appel constant à la morale publique internationale.

Bref , saura-t-on un jour ce que rapporte le fait de toujours chercher à " jouer le jeu " plus et mieux que les autres ? Les meilleurs élèves sont souvent les souffre-douleurs des cours de récréation dans les établissements à la sociologie complexe, et le monde, avec ses quelques riches et ses dizaines de pauvre, en est un.

3. Subventions d'investissements du titre VI : 1,7 milliards  de francs en crédits de paiement ; 2,3 milliards de francs en autorisations de programme.

L'intégralité des crédits du titre VI est considéré par le " jaune " comme relevant à 100 % des actions de coopération avec les pays en développement.

L'essentiel des crédits inscrits à ce titre financent les projets mis en oeuvre sur dons à partir du Fonds de solidarité prioritaire et par l'Agence française de développement, en fonction des secteurs de compétence qui leur ont été respectivement dévolus par la réforme.

a) Les projets de développement mis en oeuvre par l'AFD

La parité observée jusqu'à présent entre les dotations FSP et AFD est désormais rompue au bénéfice de l'Agence, dont les autorisations de programme sont majorées de 140millions de francs tandis que les crédits de paiement n'enregistrent qu'une très faible diminution de 22 millions de francs.

Ceci contribuera certainement à améliorer encore la situation financière de l'Agence. En effet, ainsi que le relève la Cour des comptes dans son Rapport sur l'exécution des lois de finances pour 199936(*), le fait que les crédits ne sont versés que sur appels de fonds permet à l'Agence de se constituer en cours d'exercice une trésorerie importante, évaluée pour 1999 à 200 à 250 millions de francs, en surplus du fonds de roulement.

Désormais qualifiée d'" opérateur-pivot " de l'aide bilatérale au développement, l'AFD a vu son champ d'activité étendu à l'ensemble des secteurs de compétence des banques de développement classiques, y compris les infrastructures de santé et d'éducation, précédemment financées sur l'ex-FAC.

Or, dans ces domaines, hormis le secteur " bâtiment " et " équipements ", l'AFD n'a pas encore de savoir-faire particulier, la médecine et la pédagogie n'étant pas de ses compétences naturelles, même si elle a récemment mis sur pied un nouveau " Département des projets sociaux ", appelé à se répartir progressivement au sein des départements géographiques.

De fait, les missions de contrôle exercées sur le terrain ont conduit votre rapporteur à constater que la fourniture d'immeubles " clés en mains ", ne suffit pas, s'il n'y a pas d'équipe médicale ou pédagogique pour les remplir. Or, sans doute par manque de coordination avec les nouveaux S.C.A.C., on ne sait plus qui s'en occupe désormais.

D'autre part, le champ d'intervention géographique de l'AFD est, en principe, limité à la ZSP.

En réalité, la mise en oeuvre de " décisions prises dans le cadre des délégations données au directeur général " l'autorise à financer des opérations hors ZSP avec l'argent destiné à la ZSP. A ainsi été financée en 2000 la réhabilitation du pont de Mitrovica pour un montant total d'environ 10 millions de francs au profit de la MINUK.

De même, dans le cadre de projets ne donnant pas lieu à présentation ou débat devant le Conseil de surveillance, figure en 2000 le financement de la réalisation d'une clinique de spécialités à Tirana (subvention de 30 millions de francs).

b) Les projets de développement mis en oeuvre sur FSP

Les moyens proposés pour 2001 au bénéfice du FSP diminuent sensiblement au budget 2001 : 1.096 millions de francs en autorisations de programme, - soit moins 153 millions de francs - et 711 millions de francs en crédits de paiement, - soit moins 210 millions de francs, pour se situer clairement en deçà des moyens affectés à l'AFD. Cette diminution ne s'explique que très partiellement par le transfert au titre IV des crédits affectés à la francophonie (21 millions de francs en 2000).

En réalité, tout concourt à un affaiblissement progressif, voire à la disparition programmée, de cet instrument pourtant qualifié d'" emblématique "37(*) par le gouvernement.

 Tout d'abord, le FSP conserve sa compétence sur les secteurs qualifiés d' " institutionnels et de souveraineté ", ce qui n'est pas nécessairement très opérationnel, et risque rapidement de se transformer en compétence " résiduelle ". En particulier, toute intervention dans le secteur productif est en principe exclue.

De fait, l'analyse de la répartition des décisions ouvertes en 1999 et 2000 (exercice il est vrai non clos) ne traduit pas une réelle appétence pour cette nouvelle répartition des compétences. On note ainsi sur l'exercice 2000 le maintien de projets d'infrastructures et de développement rural et la division par deux de la part prise par les projets de " développement institutionnel ".

En outre, les actions relevant des secteurs institutionnels et de souveraineté, ou même les actions de " formation ", de " valorisation des ressources humaines " ou de " renforcement des capacités d'administration", liées à la santé et à l'éducation, relèvent davantage du titre IV que du titre VI.

Persister à les inscrire au titre VI, en diminuant souvent à due concurrence les crédits du titre IV, risque de les faire tomber rapidement sous le couperet du contrôle financier 38(*), ce qui est peut-être la forme d' " euthanasie " qu'attend impatiemment tout un chacun à Bercy et à Matignon...

 L'évolution " géographique " du FSP ne semble pas non plus respecter les objectifs fixés : à vrai dire, la mise en place localement de gestionnaires du FSP totalement ignorants de la procédure, jointe aux difficultés de mise en oeuvre de la réforme comptable, a contribué à discréditer davantage un instrument qui, en l'état actuel, n'est pas en mesure d'être utilisé au plein de ses capacités.

Aucun projet concernant les nouveaux pays de la ZSP n'a été adopté par le Comité directeur en 1999, à l'exception du Vietnam39(*), et 7 projets seulement ont été passés en juillet 2000 pour un montant total de 46 millions de francs -dont à nouveau 13 millions de francs pour le Vietnam- soit 7 % du total de l'enveloppe.

Surtout, " en catimini ", le nouveau décret n° 2000-880 du 11 septembre 2000, relatif au Fonds de solidarité prioritaire indique que si " le FSP est chargé de contribuer au développement des pays figurant dans la ZSP ", " il peut financer, à titre exceptionnel, des opérations d'aide et de coopération situées, le cas échéant, hors de la ZSP ".Mais qui sera juge du caractère " exceptionnel " des interventions et, en termes d'enveloppe budgétaire, jusqu'où ira-t-on dans l'exception ?

En réalité, la spécificité du FSP, instrument privilégié d'intervention dans les pays de la ZSP, est ainsi supprimée.

  Enfin, de façon générale, la crédibilité du FSP souffre d'une durée de réalisation des projets exceptionnellement élevée.

L'analyse du portefeuille des projets " vivants " fait ressortir une durée prévisionnelle moyenne d'exécution de 35 mois, qui se trouve prolongée en exécution de 11 mois en moyenne, soit une durée totale moyenne d'exécution de 46 mois.

Plusieurs facteurs sont évoqués pour justifier ce défaut, constaté localement par votre rapporteur à chacune de ses missions : " les délais de signature de conventions de financement liés aux lenteurs administratives sur le plan local, l'exigence de réalisation effective des conditions prévues au déblocage des faits, les aléas politiques, administratifs ou techniques ( ?) qui peuvent intervenir au cours de la vie d'un projet "

Ces explications, valables ou non, ne suffisent pas pour autant à justifier un tel retard, qui risque surtout de rendre le projet totalement démodé ou dénué d'intérêt au moment de son achèvement, lorsqu'il n'est pas totalement rejeté ou ignoré par le pays partenaire dont les dirigeants sont susceptibles de changer entre-temps 4 ou 5 fois.

c) L'aide " exceptionnelle " de l'article 20

Les crédits de l'article 20 n'ont réellement rien à voir avec ceux du Fonds de solidarité prioritaire. Il s'agit d'un article-réservoir, qui gagnerait, pour la clarté de compréhension de tout un chacun, à être transformé en chapitre spécifique, au même titre que celui finançant les projets mis en oeuvre par l'AFD, ou, éventuellement, a être remonté au sein du chapitre 68-80 - " subventions d'investissement "

Les crédits de l'article 20, affectés à des " opérations exceptionnelles " -généralement par virement sur d'autres chapitres- bénéficient d'un montant de 50 millions de francs, régulièrement reconduit.

Leur affectation sur les exercices 1999 et 2000 fait apparaître une utilisation exclusive au bénéfice des pays situés hors de la ZSP :

Opérations 1999 :

25 millions de francs pour l'aide au Kosovo (sur le chapitre 42-31 des contributions obligatoires)

- 18 millions de francs pour l'aide à la Chine au moment des inondations

- 7 millions de francs pour la contribution de la France à ONUSIDA (sur le chapitre 42-32 des contributions volontaires)

Opérations 2000 : ( à la mi juillet):

- 5 millions de francs pour l'aide à la reconstruction des zones sinistrées du Venezuela (sur le chapitre 42-12 de la coopération technique et au développement)

- 2 millions de francs pour la modernisation de l'hôpital Saint-Joseph de Jerusalem.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. UNE FRANCE DE MOINS EN MOINS GÉNÉREUSE

L'aide globale française aux pays en développement et aux organismes multilatéraux a clairement régressé depuis 1982, tant en montant absolu -moins 2 milliards de dollars- qu'en pourcentage du PIB qui lui est consacré -de près de 2 % à moins de 0,6 %. Cette chute est en réalité surtout considérable à partir de 1996. Elle résulte certes, en grande partie, du retrait massif des capitaux privés de ce secteur. Mais elle recouvre également une sensible diminution de la seule aide publique : entre 1996 et 1998, celle-ci est amputée de près d'un tiers. Dans ce domaine, la France est, parmi les pays de l'OCDE, un de ceux qui a le plus régressé (-6 % par an en moyenne).

L'aide publique française se caractérise en outre par un apport relativement important et croissant aux pays à niveau élevé et à revenu intermédiaire -elle leur consacre plus de la moitié du total de son aide- au détriment des pays les moins avancés.

De fait, la prééminence accordée à l'Afrique subsaharienne diminue clairement -de 55 % du total de l'aide publique en 1988 à 48 % en 1998-, alors même que le " monopole " français y est aujourd'hui de plus en plus vivement concurrencé. Ainsi, la Grande-Bretagne y consacre 46 % de son aide, les Etats-Unis, 34 %, et le Japon, qui n'est pourtant pas dans sa zone d'influence, 18 %.

L'aide française apparaît enfin caractérisée par le maintien de la priorité historique accordée à l'enseignement (30 % du total de l'aide bilatérale), tandis que la France apparaît relativement peu présente, par rapport à ses partenaires, dans les secteurs de la santé et du développement économique (eau, assainissement, transports, télécommunications, énergie).

De fait, la comparaison attentive des communiqués des deux seules réunions du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), les 29 janvier 1999 et 27 juin 2000, peut susciter l'inquiétude. Début 1999, la France entend maintenir des flux " substantiels " d'aide publique au développement. A la mi-2000, il ne s'agit plus que de maintenir des flux " importants ".

B. L'ÉPARPILLEMENT DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES AFFECTÉS À L'AIDE PUBLIQUE FRANÇAISE

En 2000, le total des crédits d'aide publique s'élève à 29 milliards de francs, non compris les 5 milliards de francs destinés à nos Territoires d'Outre-mer.

La diminution globale de 1,4 milliard de francs de l'aide publique entre 1999 et 2000 recouvre en réalité une sensible progression de l'aide multilatérale (plus 1,6 milliard de francs), tandis que l'aide bilatérale diminue fortement, de plus de 3 milliards de francs.

Le renforcement apparent du multilatéral se fait essentiellement au profit d'un prélèvement communautaire qui ne cesse de s'alourdir, échappant à tout contrôle, tant du législatif que de l'exécutif, ainsi qu'au bénéfice de divers fonds et banques de développement régionaux.

Dans les deux cas, la lisibilité de l'action de la France est inexistante, et l'efficacité des fonds mis en oeuvre souvent aléatoire, sinon nulle, faute précisément de mise en oeuvre. Parallèlement, la part relative accordée aux organismes onusiens ne cesse de diminuer.

La part gérée par le ministère des Affaires étrangères (après fusion), soit 9 milliards de francs, est à peine supérieure à celle du ministère de l'Economie et des finances (8,3 milliards de francs), tandis qu'une dizaine d'autres ministères interviennent dans ce secteur de façon croissante et souvent très autonome, sans qu'on dispose d'une vision précise des instruments mis en oeuvre et de leurs objectifs, pour un montant global de près de 2 milliards de francs. Au total, le réseau administratif recouvre 18 catégories distinctes d'implantations, avec près de 800 services, répartis dans 16 pays. Il faut également prendre en compte la multiplicité d'organismes publics divers (ORSTOM, CIRAD, INSERM, par exemple), qui interviennent dans ce secteur, eux aussi de façon autonome.

Ceci ne peut, en aucune façon, contribuer à la cohérence du dispositif et de la politique suivie.

La mise en place du CICID, comité interministériel se réunissant une fois tous les dix-huit mois, constitue une étape importante mais insuffisante, tant qu'elle ne sera pas dupliquée au niveau des administrations centrales et des services à l'étranger.

C. LA NULLITÉ QUASI ABSOLUE DE L'ACTION EUROPÉENNE

Le poids croissant de la contribution française à l'aide au développement mise en oeuvre au niveau communautaire doit être souligné. Il atteint en effet 5,5 milliards de francs en 2000, soit 19 % du total de l'aide publique française aux Etats étrangers.

La seule quote-part française au Fonds européen de développement (FED) -24,3 %- est en outre sans rapport avec la part moyenne de la France dans le budget de l'Union -17,8%. Mais c'est le prix que nous avons dû payer en 1995 pour obtenir un effort supplémentaire de l'Europe.

Or la lourdeur des procédures de décisions communautaires, tant au niveau des engagements qu'à celui des décaissements, et le refus persistant du pouvoir exécutif, depuis toujours, de prendre les choses en mains via le Conseil des ministres, font qu'il existe aujourd'hui un reliquat non utilisé de près de 65 milliards de francs (9,5 milliards d'euros) non dépensés sur le FED, soit plus de deux fois le montant annuel global de l'aide française.

De même, les quelques 4,2 milliards de francs affectés au programme MEDA (1996-1999), destiné à financer l'adaptation des pays sudméditerranéens à la mondialisation ne sont, au terme de leur " durée de vie ", mis en oeuvre qu'à peine à hauteur du tiers de façon globale, voire pas du tout dans certains pays.

Il paraît donc éminemment regrettable, d'une part, que la représentation nationale ne puisse pas contrôler l'utilisation de ces fonds, d'autre part, que la Présidence française n'ait toujours pas mis à profit son mandat pour remettre de l'ordre dans ce dossier et faire respecter la volonté de l'Europe d'aider les pays en développement.

En tout état de cause, la décision du premier CICID de janvier 1999 de privilégier la " subsidiarité " et " dans les pays où l'action de la France n'est pas prioritaire, choisir le canal de l'aide multilatérale, et notamment communautaire " mérite sans doute d'être mieux mesurée à l'aune de l'incapacité européenne.

D. L'INTÉGRATION DU MINISTÈRE DE LA COOPÉRATION AU SEIN DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES : FUSION OU DISSOLUTION ?

Désormais effective, l'intégration de l'ancien ministère de la coopération au sein du ministère des Affaires étrangères s'est traduite par une illisibilité accrue de l'instrument " aide au développement ", illisibilité qui ne parvient pas néanmoins à pleinement masquer la diminution de cette aide.

Le projet de loi de finances 2001 se caractérise, en effet, par la banalisation définitive de la composante " coopération technique et aide au développement ", qui devient un des trois " outils " de l'agrégat " coopération internationale ", au même rang que la " coopération culturelle et scientifique " et l'" action audiovisuelle extérieure ".

A cette occasion, la coopération militaire et de défense est " sortie " de l'agrégat " coopération internationale " pour être intégrée dans l' " action diplomatique ", avec des moyens nettement diminués et un champ d'intervention géographique devenu illimité.

Les crédits d'intervention du titre IV enregistrent une baisse globale de 3 %, qui affecte, pour l'essentiel, les instruments de la " coopération " traditionnelle.

Ainsi, les effectifs de l'assistance technique, dont le Gouvernement avait pourtant estimé l'année dernière qu'ils avaient atteint " l'étiage ", continuent de diminuer, alors même que cette spécificité du système français est considérée comme un incontestable " avantage comparatif " par les autres bailleurs multilatéraux, et constitue un élément concret de cette " présence française à l'étranger " que s'évertue à maintenir le ministère. Le choix de la poursuite de la réduction des effectifs, joint à une politique de gestion du personnel qui aboutit à rigidifier à l'extrême le processus de recrutement et de mobilité, et se traduit aujourd'hui par l'existence de près de 300 postes vacants, ne paraît pas de nature à conforter la place de la France à l'étranger.

L'impression retirée des différentes missions menées sur le terrain amène à conclure que, au sein de l'aide au développement, l'outil " projets de coopération " est progressivement supprimé et ses moyens confondus, sinon transférés, avec ceux de la coopération culturelle et linguistique, qui n'a pas nécessairement les mêmes objectifs. Le terrain est alors laissé libre à la seule coopération dite " non gouvernementale ", à ceci près qu'elle fonctionne sur subventions publiques.

De fait, les crédits de subventions à " divers organismes concourant à la coopération et au développement " progressent, confortant la prolifération d'associations et d'organismes divers servant d' " opérateurs ". On passe ainsi clairement d'une logique de " projets " à une logique " de " subventions ". L'efficacité, la cohérence et la lisibilité de l'action française de coopération n'y gagnent rien, pas plus d'ailleurs que la garantie de bon usage des deniers publics).

De façon plus générale, l'objectif qui consiste à " conforter la présence française à l'étranger " est éminent et incontestable. Peut-on, pour autant, systématiquement l'assimiler à une politique d' " aide au développement " ?

A l'administration centrale, la mise en place de la " monstrueuse " DGCID, sorte de Leviathan administratif, ne s'est pas faite sans heurts ni critiques. Le jugement porté sur son bilan, certes extrêmement récent, reste mitigé. Les " ajustements " de structure et les nombreux changements de titulaires de postes de responsabilité attestent de l'ampleur de certaines mises en cause.

On relèvera en outre, s'agissant de la titularisation des agents de catégorie A au sein du Ministère des Affaires étrangères, que seuls les administrateurs civils ont accepté cette formule sans hésiter. En revanche, sur l'ensemble des personnes concernées, la moitié seulement se sont déclarées candidates à l'intégration, et moins du tiers l'ont accepté en définitive. Cette " perte en ligne " n'est pas sans soulever quelques interrogations.

D'une manière générale, l'intégration des personnels au sein du Ministère des Affaires étrangères s'est accompagnée parallèlement d'une réduction massive des personnels contractuels qui constituaient pourtant une spécificité précieuse et originale de la " coopération française ".

Pour terminer, l'avenir de cet instrument longtemps privilégié, voire emblématique, qu'est le Fonds de solidarité prioritaire, suscite les plus grandes inquiétudes, qui vont bien au-delà de la réserve suscitée par les modifications de procédure.

Certes, pour préserver la pluriannualité et le caractère contractuel des projets mis en oeuvre sur ces crédits, l'inscription en titre VI est inévitable. Mais, depuis qu'ont été transférées à l'AFD les compétences d'investissement sur les secteurs santé et éducation, la régularité budgétaire des projets présentés au FSP devient de plus en plus fragile, en ce qu'ils correspondent de moins en moins à des opérations ressortant du titre VI et de plus en plus du titre IV, il est vrai soumis à " portion congrue ".

Mais la méthode n'est pas bonne. Persister à vouloir inscrire des projets au FSP, en diminuant souvent à due concurrence les crédits du titre IV, risque de les faire tomber en fin de parcours sous le couperet du contrôle financier pour non conformité à l'ordonnance organique, ce qui est peut-être après tout la forme d'euthanasie qu'attend tout un chacun.

E. UNE ZONE DE SOLIDARITÉ PRIORITAIRE DONT LES MOYENS SERVENT DE PLUS EN PLUS À LA SATISFACTION DÉSORDONNÉE D'AUTRES BESOINS

Définie par le Premier ministre en février 1998 comme " la zone dans laquelle l'aide au développement bilatérale doit être sélective et concentrée " et où " la France peut disposer d'un effet significatif en termes économiques ou politiques ", la ZSP est censée comprendre " les pays les moins développés en termes de revenu et n'ayant pas accès aux marchés des capitaux ". A ce titre, les pays de la ZSP devraient notamment être les seuls à bénéficier des interventions financées sur le FSP ou par l'intermédiaire de l'AFD.

L'analyse de l'affectation des différents instruments de l'aide publique française montre que ce principe de " concentration " n'est pas respecté.

Ainsi, le redéploiement des crédits de coopération militaire vers de nouveaux partenaires, en particulier les pays d'Europe centrale, est clairement engagé.

De même, si très peu de projets ont pu être mis en oeuvre au titre du FSP pour les nouveaux partenaires de la ZSP (à peine 7 % de l'enveloppe 2000), il est apparu facile d'y inscrire un projet de 30 millions de francs pour la mise en oeuvre du pacte de stabilité dans les Balkans. De toute façon, le nouveau décret du 11 septembre 2000 prévoit la possibilité de financer, " à titre exceptionnel " ( !), des projets hors ZSP.

De même encore, la totalité des crédits d'aide budgétaire exceptionnelle sur titre VI ont été affectés à des pays hors ZSP.

Enfin, si l'AFD a réussi à mettre en oeuvre dès 1999 un volume important de projets en faveur des nouveaux pays de la ZSP, elle a également financé des opérations au Kosovo et en Albanie pour près de 40 millions de francs.

Au total, le décompte de l'aide accordée à la région des Balkans -qui ne figure pas dans la zone ZSP- sur les deux exercices 1999-2000, à travers l'ensemble des instruments d'aide publique au développement, s'élève à plus de 500 millions de francs.

En fait, notre aide au développement apparaît de plus en plus comme une caisse au couvercle toujours ouvert pour puiser, au fil de la conjoncture, de quoi intervenir, ici ou là, pour briller un instant dans les instances internationales et les scènes des grandes controverses mondiales -aujourd'hui les Balkans, mais demain qui ?-, sans trop savoir qui on aide, qui on nourrit et de quels aigrefins on se fait parfois, sans le savoir, le complice.

Au total, le projet de budget pour 2001 signe la disparition programmée, quoiqu'on en dise, des " coopérants ", du " FAC ", et même d'une " zone d'intervention privilégiée ". L'aide publique française y trouvera-t-elle, à terme, véritablement son compte ?

AGRICULTURE ET PÊCHE

Rapporteur spécial : M. Joël BOURDIN

I. LE FLECHISSEMENT DU BUDGET DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE

A. UN BUDGET EN AUGMENTATION APPARENTE DE 2 %

Malgré les circonstances qui ont particulièrement ébranlé le secteur agricole cette année (les tempêtes de la fin 1999, la persistance inquiétante de la crise de la " vache folle ", les difficultés économiques quotidiennes rencontrées par les pêcheurs), le budget de l'agriculture et de la pêche n'apparaît pas comme un budget prioritaire au sein du budget de l'Etat. Il n'est d'ailleurs, de prime abord, pas sensiblement différent de celui pour 2000.

Il s'élève à 29,617 milliards de francs en 2001, en augmentation apparente de 2 % seulement par rapport à 2000.

Mais cette revalorisation inclut 418,3 millions de francs de crédits de cotisations patronales au titre du régime d'assurance maladie des personnels civils titulaires de l'Etat, imputées jusqu'alors au budget des charges communes et transférées pour 2001 au budget de l'agriculture.

A l'inverse, le transfert de cinq emplois et des crédits correspondants vers le budget des services généraux du Premier ministre, participant d'une volonté louable de clarification du projet de loi de finances, prive le budget de l'agriculture de près de 2 millions de francs pour 2001.

De même, le transfert de crédits consécutif à la décentralisation d'un centre national de formation d'apprentis horticoles vers le budget de l'emploi et de la solidarité ampute le budget de l'agriculture de 1,5 million de francs.

Si bien qu'à structure constante, l'augmentation n'est en réalité que de l'ordre de 580 millions de francs en valeur, soit de 0,6 %, c'est-à-dire sensiblement moins que la hausse de 1,5 % de l'ensemble du budget de l'Etat. En outre, si l'on tient compte de l'inflation, estimée à 1,2 % par le gouvernement, le budget de l'agriculture et de la pêche baisse de 0,6 % en termes réels.

B. EVOLUTIONS DANS LES DIFFERENTS TITRES

Le budget de l'agriculture et de la pêche est un budget essentiellement centré sur l'intervention (dépenses du Titre IV - Interventions publiques) puisque, pour 2001, 56 % des dépenses lui sont consacrées.

Ses dépenses de fonctionnement (dépenses du Titre III - Moyens des services) représentent 40 % du total. Les dépenses en capital demeurent faibles et représentent 4 % du budget (Titre V - Investissements exécutés par l'Etat et Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat).

Répartition des crédits votés pour 2000 et demandés pour 2001
par titre et évolution

(en millions de francs)

Nature des dépenses

Crédits votés 2000

Crédits demandés 2001

Evolution (en %)

Dépenses ordinaires - DO - (titres III et IV)

27.934

28.363

+ 1,5 %

. Titre III - Moyens des services

11.168

11.923

+ 6,76 %

. Titre IV - Interventions publiques

16.766

16.440

- 2 %

Dépenses en capital - CP - (titres V et VI)

1.102

1.253

+ 13,7%

. Titre V - Investissements exécutés par l'Etat

82

91

+ 11,1 %

. Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat

1.019

1.161

+ 13,9 %

Total DO + CP

29.037

29.617

+ 2 %

Autorisations de programme - (titres V et VI)

1.262

1.703

+ 35 %

. Titre V - Investissements exécutés par l'Etat

82

105

+ 28 %

. Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat

1.181

1.598

+ 35,3 %

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

1. Les dépenses de fonctionnement

Les moyens des services (titre III) augmentent de 6,8 %. A l'intérieur du titre III on peut distinguer, d'une part, les dépenses de personnel qui augmentent de 7,9 %, d'autre part les dépenses de fonctionnement qui augmentent de 1,9 %. Cette forte augmentation, certes moins importante que l'année dernière (+ 9,1 %), n'en est pas moins préoccupante puisqu'elle participe du mouvement général d'augmentation des dépenses de fonctionnement de l'Etat.

Cette augmentation résulte des facteurs suivants :

- des mesures statutaires concernant le personnel du ministère et des établissements publics : par exemple la transformation d'emplois de maîtres de conférence en emplois de professeur, la revalorisation de l'indice terminal des agents contractuels de catégorie fonctionnelle, la mise en oeuvre du plan de résorption de l'emploi précaire40(*) ou encore la mise en place de nouveaux statuts au sein de l'administration (nouveau statut de directeur de projet, nouveau statut du corps de l'inspection du travail, nouveau statut de directeur des établissements publics d'enseignement supérieur agricole, création du nouveau corps de technicien de l'enseignement agricole). Ces mesures s'élèvent à plus de 22 millions de francs.

Il convient également de noter la mise en place de crédits de vacations pour un montant total de 45 millions de francs ainsi que la mise ne oeuvre de moyens nouveaux destinés à l'amélioration du fonctionnement de l'administration pour un montant s'élevant à près de 50 millions de francs.

- des créations d'emplois :

Les effectifs nouveaux autorisés en 2001 sont les suivants : 293 emplois budgétaires dans les services du ministère (services centraux et services déconcentrés) et 47 emplois budgétaires dans les établissements publics, soit un total de 340 emplois nouveaux au profit du ministère de l'agriculture et de la pêche.

Les créations d'emplois concernent divers secteurs : l'enseignement supérieur agricole, l'enseignement technique agricole, les services déconcentrés du ministère, l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), l'Institut national de formation des personnels du ministère de l'agriculture, l'Agence centrale des organismes d'intervention ou encore l'Institut national des appellations d'origine (INAO).

- des mesures d'ajustement de subventions de fonctionnement à divers organismes dépendant du ministère de l'agriculture et de la pêche, pour un montant de l'ordre de 20 millions de francs.

- des mesures sectorielles : pour le secteur forestier, abondement de crédits pour les travaux d'entretien forestier, correspondant aux actions de restauration des terrains de montagnes (15 millions de francs) et majoration de la subvention de fonctionnement à l'inventaire forestier national (7,6 millions de francs).

Des moyens supplémentaires de fonctionnement destinés à l'instruction des dossiers d'aides aux agriculteurs sont également prévus (près de 28 millions de francs). Ces moyens nouveaux doivent permettre de couvrir des dépenses de fonctionnement (notamment vacations) entraînées par l'instruction et le contrôle des aides PAC. Pour l'exercice 2001, une partie importante de ces moyens seront consacrés, tout comme en 2000, au traitement de la prime à l'abattage dont la complexité de gestion nécessite la mobilisation de moyens importants notamment informatiques. Pour l'exercice 2000, les moyens nouveaux consacrés à la prime à l'abattage avaient été ouverts en loi de finances rectificative pour 1999 et n'apparaissent donc pas en tant que tels dans la loi de finances initiale pour 2000 ; la mesure nouvelle de 27,7 millions de francs consolide donc en base la majoration intervenue en 1999.

De même, le renforcement et la fiabilisation de la gestion des aides et des contrôles engendreront en 2001 des moyens supplémentaires à hauteur de 17,5 millions de francs. Ces moyens nouveaux destinés à l'instruction des dossiers d'aides aux agriculteurs est tout à fait symptomatique des charges de gestion administrative croissantes qui pèsent désormais sur les agriculteurs et auxquelles le gouvernement ne semble faire face autrement qu'en augmentant les dépenses publiques.

Enfin, pour le renforcement des contrôles et de la sécurité sanitaire, le budget pour 2001 prévoit des moyens nouveaux de l'ordre de 4,5 millions de francs.

2. Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention (titre IV) baissent de 2 %. Cette baisse résulte notamment :

- de diverses mesures d'ajustement, notamment la diminution de plus de 400 millions de francs des crédits consacrés à l'amélioration des structures agricoles (chapitre 44-41) ainsi que la baisse de près de 266 millions de francs des crédits consacrés à l'aménagement de l'espace rural (chapitre 44-80).

- de la révision des services votés, à hauteur de 550 millions de francs, du fonds de financement des contrats territoriaux d'exploitation (CTE). Cette diminution est présentée comme une mesure d'adaptation de la dotation à ce fonds de financement compte tenu du rythme de montée en puissance du dispositif et de son impact sur le niveau des dépenses correspondantes.

D'autres secteurs d'intervention voient leurs crédits augmenter, pour des raisons essentiellement conjoncturelles, notamment le chapitre 44-70, relatif à la promotion et au contrôle de la qualité sanitaire et alimentaire, qui augmente de plus de 110 millions de francs pour faire face à l'épidémie d'encéphalite spongiforme bovine (ESB) et mettre en place des mesures de sécurité sanitaire ou encore développer l'agriculture biologique. Dans le même ordre d'idées, la part nationale de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes est revalorisée de 113 millions de francs (chapitre 44-55). Enfin le chapitre 44-92 est abondé de 70 millions de francs pour soutenir l'organisation de la reconstitution des forêts sinistrées lors des tempêtes de 1999, de même que le chapitre 44-42 qui est abondé de 300 millions de francs destinés à financer les charges de bonification résultant des prêts à la forêt.

3. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital (crédits de paiement) connaissent une augmentation de l'ordre de 13,7 %, moins sensible que celle de l'année dernière (19 %) qui était due essentiellement à la budgétisation des dépenses du Fonds forestier national (FFN).

Il est à noter cette année que les dépenses en capital progressent en matière d'enseignement, de formation et de recherche agricoles, que la ligne budgétaire désormais consacrée au financement du FFN et aux autres opérations forestières augmente de près de 22 % mais que les subventions d'investissement accordées par l'Etat aux entreprises industrielles et commerciales et notamment les subventions d'équipement accordées aux entreprises de pêche maritime et d'aquaculture connaissent une forte diminution de l'ordre de 50 % ce qui est surprenant quand on sait qu'une des priorités affichées par le Ministre cette année, lors de la présentation de son budget, est le soutien aux secteurs de la pêche et de l'aquaculture.

C. LES DÉPENSES DU MINISTERE DANS L'ENSEMBLE DES DÉPENSES PUBLIQUES BÉNÉFICIANT À L'AGRICULTURE

La présentation du budget du ministère de l'agriculture s'accompagne traditionnellement, en annexe du projet de loi de finances, de celle de l'ensemble des dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt. Cette présentation permet de comparer l'évolution des crédits du ministère avec celle des financements en provenance d'autres sources.

Récapitulation des dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt

(en millions de francs)

Financeur

1999

2000

Evolution 99-00 (%)

2001

Evolution 00-01 (%)

Ministère de l'agriculture et de la pêche :

102.090

101.784

- 0,3 %

105.098

+ 3,25 %

* Budget général (hors pêche)

33.360

32.80441(*)

- 1,7 %

29.435

+ 2,04 %

* Budget des charges communes42(*)

-

-

-

6.153

-

* BAPSA 43(*)

66.448

67.297

+ 1,3 %

67.721

+ 0,63 %

* Comptes spéciaux du Trésor 44(*)

2.282

1.683

- 26,2 %

1.789

+ 6,3 %

Autres ministères :

4.197

4.271

+ 1,8 %

4.289

+ 0,42 %

* Recherche 

3.747

3.814

+ 1,8 %

3.815

+ 0,03 %

* Intérieur : décentralisation de l'enseignement

366

372

+ 1,6 %

384

+ 3,2 %

* Travail

84,81

85,32

+ 0,6 %

89,70

+ 5,1 %

Estimation des dépenses agricoles de l'UE bénéficiant à la France

66.812

65.128

- 2,5 %

68.048

+ 4,5 %

TOTAL

173.100

171.184

- 1,1 %

177.435

+ 3,65 %

TOTAL hors BAPSA 45(*)

101.293

99.929

- 1,35 %

103.561

+ 3,63 %

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Le tableau présenté ci-dessus fait apparaître pour 2001 une augmentation de 3,65 % de l'ensemble des concours publics (+ 3,63 % hors BAPSA et charges communes).

Sur un montant total de 177 milliards de francs, le ministère de l'agriculture et de la pêche contribuera à hauteur de 60 %, les autres ministères à hauteur de 2,4 % et l'Union européenne, au travers du FEOGA, à hauteur de 38,3 %.

II. EXAMEN DES CRÉDITS PRÉVUS PAR LE MINISTRE POUR FINANCER LES PRIORITÉS DE SON BUDGET 2001

Lors de la présentation du budget de son ministère pour 2001, le Ministre de l'agriculture et de la pêche a développé cinq axes prioritaires, dans la lignée de ce qui avait été annoncé l'année dernière :

1- encourager le développement d'une agriculture multifonctionnelle et consolider les filières des productions de qualité ;

2- intensifier l'action publique de prévention et des risques alimentaires et de promotion de la qualité des produits agricoles ;

3- conforter l'enseignement, la formation et la recherche agricoles en renforçant les moyens humains et pédagogiques ;

4- financer les travaux forestiers consécutifs aux tempêtes de la fin 1999 et plus globalement relancer la filière forestière ;

5- renforcer les interventions en faveur du secteur des pêches maritimes

Ces priorités se situent dans la continuité des objectifs affichés au moment du vote de la loi d'orientation agricole en 1999 et tiennent compte des problèmes d'actualité, notamment la nécessité pressante d'assurer la qualité sanitaire des produits de l'agriculture ainsi que celle de reconstituer et de soutenir la forêt française après les graves tempêtes de la fin 1999. Un projet de loi d'orientation sur la forêt devrait d'ailleurs être discutée au Sénat au début de l'année 2001.

Présentation des crédits demandés pour 2001 par agrégat

(en millions de francs)

 

Crédits demandés pour 2001

Pourcentage du total

Agrégat 1 - Enseignement et recherche

7.693

26 %

Agrégat 2 - Activités agricoles productives

10.333

35 %

Agrégat 3 - Industries agro-alimentaires

402

1,35 %

Agrégat 4 - Forêt et espace rural

2.571

8,7 %

Agrégat 5 - Protection sociale et solidarité

1.006

3,4 %

Agrégat 6 - Pêches maritimes et aquaculture

183

0,6 %

Agrégat 7 - Services généraux

7.428

25 %

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

A. " ENCOURAGER LE DÉVELOPPEMENT D'UNE AGRICULTURE MULTIFONCTIONNELLE "

Dans le but de promouvoir ce que le Ministre appelle une " agriculture multifonctionnelle ", le budget 2001 comporte des mesures visant à assurer :

- le développement équilibré des filières de production ;

- la transmission des exploitations au bénéfice des jeunes agriculteurs ;

- la réorientation de la politique agricole afin d'améliorer la qualité des productions et de l'environnement.

1. Le programme de développement rural national et les CTE

Au coeur de ce dispositif se trouvent plusieurs mesures du Programme de Développement Rural National (PDRN) et en particulier les contrats territoriaux d'exploitation (CTE).

Le montant des crédits consacrés aux CTE, 400 millions de francs en 2001, et aux mesures agri-environnementales, 580 millions de francs, est censé tenir compte des importantes prévisions de financements communautaires en 2001. Par ailleurs, des reports de crédits de l'exercice 2000, liés à la date plus tardive d'adoption du PRDN devraient venir abonder, en 2001, le financement de ces mesures.

Toutefois, il faut souligner qu'après avoir été portée de 300 à 950 millions de francs entre 1999 et 2000, la dotation au Fonds de financement des CTE connaît une diminution considérable de 550 millions de francs pour s'établir en 2001 à 400 millions, soit une chute de 58 %. Loin de tenir compte uniquement des prévisions de financement communautaire (cofinancement à hauteur de 50 %), cette mesure est présentée explicitement dans le projet de loi de finances comme une adaptation de la dotation au rythme (beaucoup plus lent que prévu) de montée en puissance du dispositif. Ce désengagement budgétaire illustre donc la sous-consommation des crédits sur l'année 2000 (moins de 100 millions sur les neuf premiers mois). Cependant le mouvement devrait s'accélérer en fin d'exercice et en 2001. Le ministère a prévu de reporter les crédits non consommées en 2000.

Le PRDN devrait mobiliser en 2001 près de 13 milliards de francs d'aides au profit du secteur agricole et forestier français dont 5,2 milliards provenant du FEOGA- garantie.

De plus, d'après le Ministre, cette orientation vers une agriculture multi-fonctionnelle s'accompagne d'efforts qualifiés de substantiels dans le domaine foncier avec une progression de 11 % des crédits destinés aux sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER). Or le projet de loi de finances précise que cette augmentation des crédits en direction des SAFER n'est que le résultat d'une mesure d'ajustement de crédits tenant compte de la réduction des avantages fiscaux des SAFER. La hausse enregistrée en 2001 est destinée à permettre aux SAFER de faire face aux conséquences de la baisse des droits de mutation intervenue récemment de sorte que leur intervention reste attractive sur le marché du foncier non bâti et que leur équilibre soit préservé. En matière fiscale, les SAFER ont de plus bénéficié en loi de finances pour 2000 de l'exonération des droits de mutation.

2. L'installation des agriculteurs

L'axe majeur de cette politique d'encouragement d'une agriculture multi-fonctionnelle est de favoriser l'installation. Alors que les aides au départ connaissent une baisse mécanique de 16 % (liée à la structure des classes d'âge), la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA) s'établit à 490 millions de francs, c'est-à-dire au même niveau que l'année 2000. Ceci correspond au financement de près de 8000 installations. Corrélativement les stages de préparation à l'installation seront assurés par la reconduction d'une somme de 86,7 millions de francs.

3. La prise en compte des conditions d'exercice des activités productives

Les indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) qui doivent permettre d'adapter les soutiens de la politique agricole aux conditions d'exercice des activités de montagne, voient leur dotation nationale diminuer de 18 % en 2001 pour s'établir à 1.284 millions de francs. L'enveloppe globale reste stable compte tenu de l'augmentation de la part du cofinancement européen (FEOGA).

La Prime au Maintien du Troupeau de Vaches Allaitantes (PMTVA) est revalorisée dans le budget pour 2001 qui financera la deuxième tranche d'un programme qui permettra, en trois ans, de relever le niveau de la prime nationale de 30 à 50 euros. C'est ce qui détermine un abondement de la PMTVA de 113 millions de francs, soit une augmentation de 14 % par rapport au budget pour 2000.

Cette volonté de prise en compte des conditions d'exercice des activités productives conduit également à majorer de 26 millions de francs, soit 19,4 %, les crédits de paiement finançant les bâtiments d'élevage et le Programme de Maîtrise des Pollutions d'Origine Agricole (PMPOA).

4. L'orientation et l'accompagnement des évolutions des différents secteurs 

- la reconduction des crédits des offices agricoles à près de 3 milliards de francs doit permettre de poursuivre les actions d'organisation des filières et d'amélioration de leur efficacité ;

- les crédits consacrés à la politique industrielle et à la prime d'orientation agricole augmentent de 4,6 % en autorisations de programme (157 millions de francs) pour accompagner les investissements dans le secteur agro-alimentaire.

B. " UNE VIGILANCE CONFIRMÉE DANS LE DOMAINE DE LA QUALITÉ ET DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE DES ALIMENTS "

Le ministère de l'agriculture et de la pêche entend mener, au nom du principe de précaution, une politique de prévention et de maîtrise des risques sanitaires.

1. Le renforcement des moyens humains 

Vingt créations d'emplois et l'octroi de 28 millions de francs de vacations supplémentaires doivent permettre de renforcer l'encadrement des différents dispositifs et d'amplifier les efforts entrepris en matière d'inspection ante mortem dans les abattoirs. La création de 44 emplois au titre de la déprécarisation devrait stabiliser la situation de certains personnels.

Ce renforcement vise également l'Agence Française de Sécurité Sanitaire des Aliments (AFSSA) qui bénéficiera de 40 emplois supplémentaires dont 27 directement financés par le ministère de l'agriculture.

2. Les moyens budgétaires

L'ensemble des moyens budgétaires consacrés à cette politique de prévention et de maîtrise des risques sanitaires augmente de 14 % avec un volume de crédits en hausse de 126 millions de francs.

En matière de sécurité alimentaire, les moyens alloués à la lutte contre les maladies des animaux sont majorés de 100 millions de francs (+ 35 %) principalement pour financer le programme de dépistage de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) lancé à l'été 2000. Les mesures relatives à l'identification et au mouvement des animaux seront renforcées avec un relèvement de 10,8 % de la dotation correspondante.

L'AFSSA voit ses moyens renforcés par l'attribution de 11 millions de francs supplémentaires, l'accent étant plus particulièrement mis sur l'appui scientifique et technique à la politique sanitaire du ministère (+ 6,8 %) et sur l'évaluation des risques (+ 4,8 %).

Enfin, la subvention attribuée à l'Institut national des Appellations d'Origine (INAO) augmente de 6,8 % tandis que les crédits relatifs à la promotion de la qualité alimentaire progressent de 10,8 %. L'agriculture biologique est directement concernée par ce dernier volet avec la constitution d'un groupement d'intérêt public qui sera doté de 4 millions de francs.

C. " UN EFFORT SOUTENU AU PROFIT DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE "

L'ensemble du secteur - enseignement tous niveaux confondus, formation, recherche - bénéficie de 392 millions de francs de crédits supplémentaires soit une augmentation de 5,5 %.

Cette majoration concerne les dépenses de fonctionnement liées au système éducatif agricole ainsi que les dépenses de personnel. Ces dernières augmentent notamment du fait des 200 créations d'emplois inscrites au budget pour 2001.

1. Les moyens en personnel

120 emplois d'enseignants sont créés au profit de l'enseignement technique notamment pour parachever la réforme des lycées. Les 20 créations d'emplois qui interviennent dans l'enseignement supérieur accompagnent la mise en oeuvre de la réforme des enseignements vétérinaires. Enfin les crédits de vacation seront abondés de 3 millions de francs dans l'objectif de recruter 30 maîtres d'internat supplémentaires.

2. Les moyens de fonctionnement

Les moyens de fonctionnement de l'enseignement agricole public augmentent de 3 %. La dotation pour les dépenses pédagogiques de l'enseignement technique progresse, à structure constante, de 3,8 %. L'enseignement supérieur bénéficie d'une dotation majorée de 6,5 millions de francs pour financer en particulier la réforme de l'enseignement vétérinaire.

La dotation qui finance les bourses allouées aux élèves de l'enseignement agricole progresse de 11 millions de francs soit + 1,7 %. Le relèvement est plus marqué en ce qui concerne l'enseignement supérieur pour lequel l'augmentation des bourses est de 12,5 % (+ 5 millions de francs).

Enfin les subventions allouées à l'enseignement privé (personnel et fonctionnement) sont en hausse de 60,5 millions de francs soit + 2,1 %. Au sein de cet ensemble les crédits de rémunération des enseignants de la filière " temps plein " évoluent de + 3,2 %. Ceci est dû à la transposition de la réforme de l'enseignement professionnel. Pour les agents du service public elle est financée directement sur les chapitres de rémunération.

D. " UN ENGAGEMENT RÉSOLU POUR CONFORTER LE SECTEUR FORESTIER "

L'exercice 2000 s'est caractérisé à la suite des tempêtes par la mise en oeuvre d'importants moyens, près de 2 milliards de crédits auxquels s'ajoutent le coût des mesures fiscales et sociales ainsi que la bonification des prêts à 1,5 % dont l'enveloppe est de 12 milliards de francs.

Pour 2001, les crédits consacré à la forêt sont en augmentation de 563 millions de francs soit + 31 %. Cette revalorisation entend répondre à deux objectifs : assumer au mieux les conséquences des tempêtes de la fin 1999 et doter le secteur de moyens conformes aux ambitions du projet de loi d'orientation sur la forêt.

Crédits consacrés à la forêt par le budget Agriculture et Pêche

Nature des crédits

LFI 2000

PLF 2001

Evolution en %

Dépenses ordinaires

     

Titre III

 

314.215.872

341.905.602

+ 9 %

Chapitre 35-92

Forêts : travaux d'entretien (intégralité du chapitre)

149.300.000

164.000.000

+ 10 %

Chapitre 36-22

Subventions de fonctionnement à divers établissements publics

     

Article 41

Inventaire forestier national

33.097.457

41.000.000

+ 23,9 %

Article 44

Haras nationaux

131.818.415

136.905.602

+ 4,4 %

Titre IV

 

1.244.218.289

1.624.530.000

+ 30,5 %

Chapitre 44-42

Charges de bonification (libellé modifié)

     

Article 20

Prêts à la forêt. Charges de bonification (nouveau)

«

300.000.000

 

Chapitre 44-80

Amélioration du cadre de vie et aménagement de l'espace rural

     

Article 20

Interventions pour l'aménagement rural (nouveau)

«

20.930.000

 

Article 21

Interventions pour l'aménagement rural (ancien)

20.928.289

«

 

Article 80

Cofinancements du FEOGA-Orientation au titre des objectifs 1 et 5 b

«

«

 

Chapitre 44-92

Fonds forestier national et Office national des forêts (intégralité du chapitre)

1.223.290.000

1.303.600.000

+ 6,56 %

Totaux pour les dépenses ordinaires

1.558.434.161

1.966.435.602

+ 26,2 %

Dépenses en capital

     

Titre V

 

24.600.000

25.600.000

+ 4 %

Chapitre 51-92

Espace rural et forêts : travaux et acquisitions

     

Article 51

Inventaire forestier

«

«

 

Article 52

Travaux en forêts des départements d'outre-mer

«

«

 

Article 70

Aménagements touristiques des forêts

«

«

 

Article 80

Acquisitions

1.220.000

350.000

- 71,3 %

Article 90

Travaux de sauvegarde du domaine

23.380.000

25.250.000

+ 8 %

Titre VI

 

418.550.000

579.500.000

+ 38,45 %

Chapitre 61-02

Conservatoire de la forêt méditerranéenne (intégralité du chapitre)

63.000.000

63.000.000

-

Chapitre 61-44

Aménagement de l'espace rural

     

Article 20

Amélioration du cadre de vie et développement rural

16.350.000

13.380.000

- 18,2 %

Chapitre 61-45

Fonds forestier national et autres opérations forestières (intégralité du chapitre)

339.200.000

503.120.000

+ 48 %

Chapitre 61-83

Cofinancement de l'Union européenne au titre des fonds structurels et du développement rural

     

Article 10

Cofinancements du FEOGA-Orientation au titre des objectifs 1 et 5 b

     

Article 60

Cofinancement de l'Union européenne au titre de l'objectif 1 - Programmation 2000-2006 (nouveau)

     

Totaux pour les dépenses en capital

443.150.000

605.100.000

+ 36,5 %

 

Totaux généraux

2.001.584.161

2.571.535.602

+ 28,5 %

L'effort porte à la fois sur les dépenses ordinaires (+ 26,2 %), supports de financement d'actions à court terme ou de subventions et sur les dépenses d'investissement (+ 36,5 %).

La subvention de l'Inventaire national forestier est majorée de 8 millions de francs soit + 23,9 %.

Les travaux d'entretien des forêts progressent de 9,8 % avec un accent mis sur les actions locales dont les crédits sont augmentés de 15 millions de francs soit une progression de 37,5 %.

L'ensemble des dotations dédiées à l'orientation et à la valorisation de la filière bois connaît une progression de 80 millions de francs (+ 30,2 %). Au sein de cet ensemble, les crédits déconcentrés relatifs à l'espace forestier sont également en hausse : + 55,3 millions de francs ( + 88 %).

Le versement compensateur de l'Etat à l'Office national des forêts est maintenu à son niveau de 2000, soit 957 millions de francs. Votre rapporteur spécial s'inquiète de cette stagnation du versement compensateur dans la mesure où les tempêtes de la fin 1999 ont complètement bouleversé le mécanisme actuel de financement des forêts publiques. De nombreux budgets communaux vont connaître de grandes difficultés pour financer leurs gestion et travaux forestiers des dix à quinze prochaines années, alors même que l'ONF sera contraint de leur demander de payer ses propres prestations à leur juste valeur.

S'agissant des autorisations de programme, leur volume croît de 95 % avec une augmentation de crédits de 392 millions de francs. Ce sont principalement les actions de prévention des risques et de reboisement qui bénéficieront de cette hausse.

Corrélativement, les crédits de paiement progressent de 48,3 %, soit une enveloppe supplémentaire de 163,9 millions de francs. Les opérations de boisement et de reboisement y émargent pour un montant de 138,1 millions de francs, ce qui représente une augmentation de 68 %. La modernisation des entreprises de première transformation doit bénéficier de 8 millions de francs supplémentaires (+ 71,9 %). La prévention des risques et les opérations de protection se voient octroyer 9,1 millions de francs supplémentaires (+ 20,7 %).

A ces dotations inscrites au budget du ministère de l'agriculture et de la pêche s'ajoutent les contributions européennes au titre des programmes structurels communautaires.

E. " DES INTERVENTIONS RENFORCÉES POUR LES PECHES MARITIMES ET L'AQUACULTURE "

Les dépenses ordinaires de la pêche maritime et de l'aquaculture progressent de 7,9 %.

Le chapitre 44-36 (titre IV - dépenses ordinaires) qui concerne les subventions destinées aux entreprises du secteur de la pêche et de l'aquaculture et à l'Office interprofessionnel des produits de la mer (OFIMER) et l'apurement FEOGA connaît une augmentation de 8 %. La mention " apurement du FEOGA " désigne les dépenses qui pourraient devoir être prises en compte par l'OFIMER en cas de refus d'apurement par le FEOGA de dépenses effectuées pour son compte dans des conditions jugées non satisfaisantes. Dans ce cas, un remboursement est effectué par l'OFIMER dont la traduction budgétaire est effectuée sur ce chapitre. L'effort concerne surtout les interventions en faveur des entreprises de pêche et d'aquaculture qui bénéficient de près de 12 millions de francs supplémentaires (+ 21,5 %). Les interventions de l'OFIMER ne connaissent qu'une progression très faible de leur dotation : + 0,2 %. Or la plus grande partie des actions visant à améliorer la compétitivité de la filière est conduite par l'OFIMER, à travers la restructuration de la commercialisation, l'appui aux organisations de producteurs et les campagnes de promotion des produits. Pour votre rapporteur spécial, la quasi-stagnation de la dotation de l'OFIMER montre à quel point les déclarations d'intentions ne sont pas suivies par des faits.

Les dépenses en capital (titre VI) connaissent une baisse significative de près de 50 %. Il s'agit des subventions d'investissement accordées par l'Etat aux entreprises industrielles et commerciales du secteur de la pêche et de l'aquaculture. La baisse des crédits enregistrée en 2001 prend en compte le faible taux de consommation des autorisations de programme observé sur ce chapitre au cours des derniers exercices et, de façon mécanique, exerce un ajustement des crédits de paiement correspondant au niveau des autorisations de programme.

III. EXAMEN DES ARTICLES 49 ET 50 RATTACHÉS AU BUDGET " AGRICULTURE ET PÊCHE "

A. EXAMEN DE L'ARTICLE 49

L'article 49 du projet de loi de finances pour 2001 prévoit d'établir de manière pérenne une contribution additionnelle au profit du Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA).

L'article L. 361-5 du code rural dispose que les ressources du FNGCA proviennent, d'une part, d'une subvention de l'Etat, d'autre part de contributions additionnelles sur certaines primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance dommages souscrites par les exploitants agricoles et dont le montant varie selon la nature des biens assurés.

La mesure proposée (taux uniforme de 11 % pour les dommages aux bâtiments, aux machines agricoles et aux véhicules utilitaires, mais exonération pour les dommages aux cultures et au bétail) vise trois objectifs :

- pérenniser, à leur niveau actuel, les ressources d'origine professionnelle du fonds ;

- favoriser le développement de l'assurance grêle et de nouveaux produits d'assurance en exonérant des contributions additionnelles les contrats de type " assurance récolte " ;

- unifier les taux appliqués aux différentes polices d'assurance constituant l'assiette des contributions additionnelles.

Cet article, en fixant de manière pérenne le taux de cette contribution additionnelle, présente l'avantage de mettre fin aux traditionnelles mesures de prorogation de majorations exceptionnelles des taux de contributions additionnelles établies au profit du FNGCA. Toutefois, il convient de souligner que, contrairement à la rédaction initiale du code rural, ce taux est uniforme pour l'ensemble des conventions d'assurance et qu'en outre, il est supérieur aux taux de l'actuelle rédaction du code rural qui étaient respectivement de 10 % pour les conventions d'assurance contre l'incendie et de 5 % pour les autres conventions d'assurance.

Par ailleurs il est important de noter que la situation financière de ce fonds est très bonne et que, alors même que le code rural précise que son financement doit se faire à parité entre les agriculteurs et l'Etat, la subvention de l'Etat à ce fonds n'est encore cette année, comme l'an passé, que de 50 millions de francs. Antérieurement, le ministère de l'agriculture abondait ce fonds en moyenne à hauteur de 200 millions de francs par an. Il existe aujourd'hui un retard cumulé de la participation normalement paritaire de l'Etat au fonds de calamités :

- de 1964 à 1972, la parité des contributions (contribution budgétaire de l'Etat et contributions additionnelles payées par les agriculteurs) a été respectée.

- de 1972 à 1993, la parité a été assurée par des dotations exceptionnelles, justifiées par des sinistres de grande ampleur.

- en revanche, depuis 1993, le désengagement de l'Etat est réel et de 1993 à 1997, la contribution de la profession a été deux fois et demi supérieure à celle de l'Etat avec un retard cumulé sur cette même période de 1,7 milliard de francs.

Pour 2001, la contribution budgétaire de l'Etat à ce fonds s'élève à 50 millions de francs tandis que les contributions additionnelles payées par les agriculteurs s'élèvent à 400 millions de francs.

Il n'est donc pas équitable de faire peser sur les agriculteurs de telles charges financières.

En outre, l'article 18 de la loi d'orientation agricole a prévu un rapport sur les conditions de mise en oeuvre d'un mécanisme d'assurance récolte et son articulation avec le fonds de calamités. Ce rapport, confié à M. Babusiaux, est sur le point de paraître. Il serait souhaitable que le gouvernement tienne compte des recommandations de ce rapport dans la loi de finances pour 2001.

B. ARTICLE 50

L'article 50 du projet de loi de finances pour 2001 prévoit la mise en oeuvre de la quatrième étape du plan pluriannuel de revalorisation des petites retraites agricoles qui, à son terme, c'est-à-dire à la fin de la présente législature (2002), devrait porter l'ensemble des petites retraites agricoles au niveau du minimum vieillesse.

Il comporte un certain nombre de mesures de simplification dans les modalités de calcul des pensions agricoles.

Dans un cadre général, il reporte du 1er juillet 2000 au 1er janvier 2001 la date limite d'option pour le statut de conjoint collaborateur pour les conjoints participant aux travaux de l'exploitation au 1er janvier 1999.

L'ensemble de ces mesures concerne 841 000 bénéficiaires pour un coût de 1,241 milliards de francs.

Votre rapporteur spécial s'est, en outre, exprimé sur la question des retraites agricoles et de leur revalorisation dans la note de présentation relative au BAPSA.

IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

A. L'ECHEC DE LA MISE EN OEUVRE DES CTE

Mesure phare de la loi d'orientation agricole de juillet 1999, le Contrat Territorial d'Exploitation (CTE) est un contrat signé entre le préfet et l'agriculteur pour une période de cinq ans et qui comporte deux volets : un volet socio-économique et un volet environnemental et territorial. Le CTE vise à passer d'un système d'aides forfaitaires et automatiques à une politique d'engagement contractuel entre les agriculteurs et l'Etat, afin de mettre en oeuvre une agriculture aux orientations définies par des cahiers des charges nationaux et départementaux (services, environnement, territoire, productions de qualité plutôt que productions de masse).

La finalité des CTE consiste à inciter les exploitants agricoles, par le biais d'une modification des aides publiques, à développer un projet économique global qui intègre les nouvelles fonctions (économique, environnementale et sociale) de l'agriculture. Fondé sur la reconnaissance de la multifonctionnalité de l'activité agricole, le CTE repose sur une démarche contractuelle.

En 1999, une ligne budgétaire spécifique leur a été consacrée avec la création du fonds de financement des CTE, doté de 300 millions de francs. Un financement de 150 millions de francs de crédits européens est venu s'ajouter à ce fonds, soit un total de 450 millions de francs de crédits en 1999 pour la première année de fonctionnement des CTE.

En 2000, la dotation du fonds de financement a été portée à 950 millions de francs, augmentation due principalement à des redéploiements de crédits. A cette dotation budgétaire se sont ajoutés des crédits communautaires issus de la modulation des aides, soit un total de 1,8 milliards de francs.

L'objectif du ministère était de conclure 50 000 CTE d'ici la fin 2000 et d'atteindre le chiffre de 100 000 CTE conclus en 2002 et in fine de 205 000 d'ici à 2006.

Pourtant, fin 2000, la désillusion est totale. A ce jour, guère plus de 1400 CTE ont été signés par les agriculteurs et environ 2000 ont reçu un avis favorable des commissions départementales d'orientation de l'agriculture (CDOA).

Le reliquat des crédits du budget 2000 devrait être reporté sur le budget 2001 qui enregistre donc une baisse des crédits alloués au fonds de financement des CTE passant de 950 millions de francs en 2000 à 400 millions en 2001. Cette mesure est présentée dans le projet de loi de finances comme une " adaptation de la dotation au rythme de montée en puissance du dispositif et de son impact sur le niveau des dépenses correspondantes ". Votre rapporteur spécial s'interroge sur la nature de cette adaptation : s'agit-il d'un simple contre-temps dans la montée en puissance du dispositif ou d'une véritable remise en cause de ce dispositif ? Votre rapporteur spécial ne peut que constater, au vu de cette réalité budgétaire, l'échec cuisant de la mise en place de ces CTE quasi " mort-nés ".

1. Les raisons d'un échec :

Les raisons qui expliquent cet échec patent sont multiples. Il s'agit avant tout d'un dispositif complexe et peu lisible. La procédure administrative accompagnant la conclusion d'un CTE est en effet jugée rebutante par de nombreux agriculteurs.

a) La complexité administrative du dispositif

Les agriculteurs qui souhaitent signer avec le préfet un CTE doivent constituer un dossier de demande. Celui-ci doit comprendre principalement un diagnostic d'exploitation, un projet global, en cohérence avec les démarches collectives existantes, et un projet de contrat détaillant les engagements de l'exploitant et les aides financières envisagées en contrepartie. Ils déposent ensuite leur dossier de demande auprès de la Direction départementale de l'agriculture et de la forêt qui est chargée de son instruction. La section spécialisée de la Commission départementale d'orientation de l'agriculture examine et donne son avis sur le projet qui lui est soumis. Le préfet prend ensuite la décision d'agréer le projet. Le contrat définitif est établi et signé par l'agriculteur et le préfet du département.

La complexité et l'illisibilité de la réglementation sur les CTE ont rendu l'outil hermétique. Les départements ont dû entreprendre un travail colossal, procédant, dans un premier temps, au décodage de la législation, pour ensuite élaborer des contrats types et rédiger les cahiers des charges. Il a été souvent reproché à l'administration locale d'être trop pointilleuse. Nombre d'organismes instructeurs soulignent également l'importance du travail à fournir en amont de la conclusion du contrat par l'agriculteur.

b) Un mode de financement contesté 

Les deux volets du CTE donnent lieu, pour chacun d'entre eux, au versement d'une aide. Les niveaux et les modalités de rémunération de ces deux parties sont définies dans l'arrêté du 8 novembre 1999 relatif aux aides accordées aux titulaires de CTE par le Fonds de financement des contrats territoriaux d'exploitation (FFCTE).

Le premier mode de financement se rapporte à des investissements ou à des dépenses à caractère socio-économique ou environnemental et territorial. Le montant global de ces aides est fonction des investissements réalisés et il ne peut excéder 100 000 francs pour la durée du contrat.

Le second mode de financement se décline sous la forme d'aides à l'hectare ou à l'UGB (Unité gros bétail). Versées chaque année, elles visent à compenser les pertes de revenu résultant d'engagements agri-environnementaux, impliquant une amélioration de certaines pratiques agricoles, ou les surcoûts liés à ces engagements.

Le montant total de ce financement est ajusté en fonction de la superficie de l'exploitation, selon des règles de dégressivité favorables aux petites ou moyennes exploitations. Une majoration des aides peut être accordée pour les projets prévoyant la création nette d'emplois ou pour ceux réalisés de manière collective et coordonnée.

Le montant moyen d'un CTE est de l'ordre de 150.000 francs pour une durée de cinq ans. Les avis sur le montant de ces aides sont partagés. Les professionnels y voient un intérêt financier limité ne permettant pas de couvrir le surcoût engendré par la réalisation des investissements rendus nécessaires.

Le centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) est l'organisme agréé qui gère les crédits affectés aux CTE. Ceux-ci s'élèvent en 2000 à 1,9 milliard de francs, la moitié provenant du budget de l'Etat (FFCTE) et l'autre de l'Union Européenne, au titre du plan de développement rural sur les crédits du FEOGA Garantie.

En outre, le produit de la modulation des aides vient abonder le FFCTE, ce qui est également très contesté par les agriculteurs. En effet, l'accord de Berlin du 26 mars 1999 autorise les Etats de l'Union européenne à effectuer un prélèvement sur les aides directes perçues par les agriculteurs, dans la limite de 20 % de leur montant total, et à l'utiliser pour augmenter les crédits destinés au développement rural. Le produit de la modulation des aides doit être de 1 milliard de francs en 2000, soit 2 % des aides directes communautaires versées au titre de la PAC. Ce produit est affecté au cofinancement des CTE.

Pourtant ce système de modulation des aides est critiqué à bien des égards. Les critères retenus pour le calcul du taux de réduction des aides ne reflètent pas le niveau réel de revenu de l'exploitation : l'emploi et notamment l'emploi salarié sont insuffisamment pris en compte, le critère de la marge brute d'exploitation est un outil statistique d'une grande complexité qui conduit à des charges de gestion administrative insupportables pour les agriculteurs.

Ce système présente également un caractère inéquitable : ce sont les zones intermédiaires, où les rendements sont faibles ou moyens, qui sont les plus touchées, certaines productions à quotas sont épargnées alors que d'autres productions sont plus durement touchées en raison de leur montant d'aides à l'hectare très élevé.

Le CTE a vocation, à terme, à réunir la majorité des aides à l'agriculture en dehors des aides à la production. Toutefois, la Dotation aux jeunes agriculteurs (DJA), les indemnités compensatoires de handicap naturel (ICHN) et le programme de maîtrise des pollutions agricoles (PMPOA) ne sont pas subordonnés à la conclusion d'un CTE.

2. Les conditions d'une réussite :

a) Privilégier la logique de projets collectifs

L'addition de CTE individuels ne saurait constituer une politique et n'assure pas la pérennité des projets ; il est nécessaire de privilégier des projets collectifs qui, tout en confortant la vocation économique des exploitations, renforcent les services de nature sociale et environnementale rendus au territoire.

Ces projets collectifs peuvent être multiformes :

- émaner de territoires dans le cadre de pays, d'une intercommunalité, d'une petite région agricole ;

- être sous-tendus par des problématiques environnementales à partir d'enjeux locaux du type bassins versants par exemple ;

- être portés par des outils économiques, notamment les coopératives qui sont bien placées pour croiser l'approche territoriale et la valorisation économique des projets.

b) Rechercher la souplesse et la simplification

Les CTE doivent constituer un outil souple. Les acteurs locaux doivent pouvoir l'adapter à la réalité de leurs territoires.

L'articulation du dispositif CTE, construit sur une logique de projet, avec le règlement développement rural, qui n'est qu'une juxtaposition de mesures, ne doit pas conduire à un empilement de contraintes et à une unification des démarches et des procédures.

c) Accompagner les dynamiques locales

L'ancrage territorial et la concertation locale impliquant le plus grand nombre d'acteurs sont deux points clés placés au centre du dispositif. Ceux-ci induisent une mise en oeuvre et une gestion déconcentrées des CTE. Dans ce processus, la réussite des contrats repose, entre autres, sur la mobilisation des acteurs du terrain, sur leur diversité et sur leur capacité à faire émerger des projets collectifs.

d) Disposer de moyens suffisants

Le dispositif des CTE fait appel à plusieurs sources de financement : des crédits nationaux, des crédits communautaires et éventuellement des concours financiers des collectivités locales qui souhaitent s'engager.

Le lien entre CTE et modulation des aides pollue le débat et transforme le CTE en un outil de redistribution alors qu'il doit être un outil d'orientation de l'agriculture.

Il s'agit également d'éviter d'entrer dans une logique de course aux aides au détriment d'une approche qualitative au service d'une politique départementale.

L'introduction du principe de dégressivité des aides octroyées au titre du volet environnemental du CTE peut donc se justifier mais la référence à un montant moyen national peut générer un effet pervers en incitant à revoir à la baisse tous les projets.

e) " Européaniser " le CTE

Le règlement communautaire développement rural encourage la multifonctionnalité, reconnue désormais au niveau européen. Il constitue le second pilier de la PAC.

Si le dispositif des CTE s'avère être un modèle de développement et de réorientation de la politique agricole, il devrait être applicable dans tous les Etats membres. La généralisation des CTE au niveau européen aurait l'avantage de simplifier sa mise en oeuvre. Elle se traduirait, en effet, par une adaptation du règlement " développement rural ".

La présidence française de l'UE devrait être l'occasion pour la France de sensibiliser les autres Etats membres à cette question, d'autant plus que certains d'entre eux (Finlande, Portugal, Italie, Grande-Bretagne, Pays-Bas) semblent intéressés par la démarche.

B. LE RECUL INQUIÉTANT DE LA POLITIQUE DE LA MONTAGNE

1. Le démantèlement des indemnités compensatrices de handicaps naturels

L'année 2001 marque une profonde rupture dans la mise en oeuvre des ICHN.

Le 26 juillet 2000, le plan national de " développement rural " présenté par la France a été validé par les quinze Etats membres de l'UE.

En application du règlement développement rural européen et à la demande de la Commission européenne qui conditionnait son acceptation du plan français à une adaptation du dispositif des indemnités compensatrices de handicaps naturels (ICHN), celui-ci sera modifié de la manière suivante :

. L'ICHN prendra désormais la forme d'une prime à l'hectare. Elle sera versée sur les 50 premiers hectares avec une majoration de 10 % pour les 25 premiers hectares. La prime sera versée aux exploitants qui exercent leur activité dans les conditions habituelles que permettent les potentialités de la zone de handicap dans laquelle ils se situent. Les préfets auront la possibilité de définir précisément ces conditions locales pour lesquelles la prime sera versée au taux plein.

. Un supplément de prime sera versé aux éleveurs ovins pouvant pratiquer la transhumance. Les niveaux atteints en 2000 seront maintenus ou revalorisés en 2001 pour les éleveurs. Les agriculteurs qui s'écarteraient des pratiques normales bénéficieront en 2001 et 2002 d'une indemnité différentielle.

Malgré l'engagement du Ministre de l'agriculture d'éviter tout bouleversement, de nombreux exploitants verront leurs indemnités diminuer voire être totalement supprimées d'ici deux ans. En effet, et contrairement aux propositions qui avaient été validées conjointement par le ministère et la profession, le nouveau dispositif tend à détourner les ICHN de leurs fonctions premières, à savoir l'indemnisation des agriculteurs confrontés aux handicaps naturels permanents.

A partir de 2001, des seuils d'exclusion sont mis en place en fonction du taux de chargement, c'est-à-dire du rapport entre le nombre d'animaux et la surface fourragère d'une exploitation. Lorsque ce taux est considéré comme trop bas ou trop haut, l'exploitant ne perçoit plus d'ICHN. Les principales victimes de cette règle discriminante sont les petites exploitations qui participent pourtant d'une politique d'occupation du territoire en zone de montagne.

Par ailleurs il semblerait que les nouvelles conditions d'attribution des ICHN aboutissent à fortement pénaliser les éleveurs ovins dont l'activité ne ferait plus l'objet d'une prime spécifique.

A l'intérieur de ces seuils d'exclusion sont définies des plages de chargement optimales. Une diminution importante de l'indemnité est prévue en cas de dépassement de ces plages.

Il s'agirait donc bien de la fin de la politique de compensation des handicaps naturels qui faisait ses preuves depuis près de trente ans grâce aux installations plus nombreuses proportionnellement que dans le reste du territoire.

Votre rapporteur spécial estime indispensable que le Ministre s'engage à ce qu'aucun exploitant percevant actuellement les ICHN ne soit exclu du nouveau dispositif et qu'aucun ne se retrouve avec des indemnités réduites. En outre il serait opportun de revaloriser l'enveloppe globale affectée à la mesure.

2. L'aide aux bâtiments d'élevage et à la mécanisation

Les 74 millions de francs d'autorisations de programme destinées à ces deux actions marquent une stagnation de l'effort budgétaire de l'Etat par rapport à 2000.

La situation est pourtant préoccupante puisque, d'après les services du ministère, le montant des demandes de subvention non traitées faute de crédits s'élève à 40 millions de francs. En outre, cette situation ne tient pas compte du cas de nombreux exploitants qui, découragés par leur direction départementale de l'agriculture et de la forêt, ont entrepris, sans soutien, les efforts d'investissement indispensables à la modernisation de leur exploitation, en prenant à leur charge les lourds surcoûts supportés pour ce type de dépenses en zone de montagne.

L'ampleur de ces files d'attente est le signe d'une insuffisance structurelle de crédits. Un abondement permanent de cette ligne budgétaire de 30 millions de francs est indispensable pour traiter le flux des demandes.

3. L'aide à la qualité

L'aide à la qualité du lait : les conditions particulières de la production de lait en zone de montagne, du fait de l'isolement et du faible filtrage des exploitations, entraînent en moyenne un surcoût de 5,8 centimes par litre produit.

Pour compenser ce surcoût, l'aide à la qualité du lait devrait retrouver au moins son niveau de 1994, à savoir 75 millions de francs.

L'aide à la qualité du porc : la production de porc en montagne supporte elle aussi de nombreux surcoûts. L'aide à la qualité qui est actuellement de 40 millions de francs devrait être augmentée de 20 millions de francs.

C. LA FORÊT : UNE PRIORITÉ MAL GÉRÉE

Après les tempêtes de la fin 1999 qui ont décimé les forêts françaises, le gouvernement n'a pu reculer davantage la mise en oeuvre d'une réforme du code forestier ainsi que le déblocage de moyens nouveaux au service de la forêt.

En effet, les tempêtes de décembre 1999 ont bouleversé tant les conditions de financement de la forêt publique que l'organisation économique et technique de la forêt privée.

Pourtant, malgré les intentions affichées, le constat est décevant. Certes, pour 2001 les crédits consacrés à la forêt dans le projet de loi de finances sont en augmentation de 563 millions de francs, soit + 31 %. Certes, à la suite des tempêtes, en janvier 2000, un plan national d'urgence pour la forêt a été mis en place, qui représente 2 milliards de crédits budgétaires et 12 milliards de prêts bonifiés.

Les dispositions du Plan national pour la forêt du 12 janvier 2000

Le plan national pour la forêt a été mis en place par le gouvernement à la suite des très graves tempêtes qui ont décimé les forêts françaises en décembre 1999. Il consiste en une série de mesures destinées à financer une partie des travaux forestiers, à alléger les charges fiscales et d'investissement supportées par les propriétaires et à garantir la mobilisation, le stockage et la valorisation des bois abattus.

Le dispositif global comprend des aides directes et indirectes. L'ensemble des mesures prévues dans ce plan correspondent pour 2000 à une contribution financière de la part de l'Etat de 2 milliards de francs et à une enveloppe globale de prêts bonifiés de 12 milliards de francs.

Le programme spécifique en faveur de la forêt est censé répondre à trois objectifs majeurs :

- assurer la mobilisation du bois ;

- permettre le stockage et favoriser la valorisation du bois ;

- organiser la reconstitution des écosystèmes forestiers.

L'aide au déblaiement des accès et au renforcement de la desserte forestière s'élève à 190 millions de francs. Pour exploiter rapidement les bois chablis, des prêts bonifiés à 1,5 % sur un maximum de trois ans, à hauteur de 8 milliards de francs, sont mis à disposition pour préfinancer la sortie des bois et leur mise bord de route sur des aires de dépôt.

Une aide aux travaux urgents de nettoyage des parcelles sinistrées est disponible. Elle correspond à une première enveloppe de 241 millions de francs.

Pour stocker et valoriser les bois sont prévus : la création d'aires de stockage (60 millions de francs), le financement du stockage par des prêts bonifiés à 1,5 %, à hauteur de 4 milliards de francs, une aide au transport des bois de l'ordre de 700 millions de francs.

Des aides pour la prévention et la lutte phytosanitaire, à hauteur de 100 millions de francs, doivent permettre de financer des travaux curatifs sur les zones de chablis.

En outre, dans les régions concernées, une réponse locale est recherchée, notamment avec la création de fonds régionaux dont l'Etat peut faciliter l'élaboration. Une aide aux centre régionaux de la propriété forestière, aux coopératives forestières et aux autres organismes de la filière bois, est également prévue, assurant le financement de 230 emplois de techniciens forestiers pendant trois ans. Cette mesure équivaut à une dépense totale de 210 millions de francs.

Dans le cadre des avenants aux contrats de plan Etat-région, le gouvernement entend mobiliser 2 milliards de francs supplémentaires, dont une partie bénéficiera à la restauration du patrimoine forestier et au soutien de la filière bois.

Des mesures fiscales existent également. Elles sont d'abord relatives à l'application du taux réduit de TVA de 5,5 % aux travaux forestiers. Ensuite, il sera procédé au dégrèvement au titre de l'année 1999 de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB).

Deux autres mesures ont été étudiées : la première, en cours d'examen, concerne la déduction des revenus professionnels des charges d'exploitation liées aux tempêtes et la seconde, incluse dans loi de finances rectificative pour 2000, permet la suppression à titre temporaire des droits de mutation à titre onéreux au profit du trésor sur les acquisitions de parcelles boisées ou à boiser pour une période de trois ans.

La dernière partie du plan national pour la forêt traite de la reconstitution des massifs forestiers détruits. Six milliards de francs ont été programmés sur dix ans.

Mais la réalité sur le terrain est autre : la plupart des aides directes pour un montant global de 1,4 milliard de francs ne sont pas encore parvenues à leurs destinataires. Il existe de très importants délais dans l'acheminement de ces aides, qui pénalisent les exploitants forestiers. En outre, le reboisement passera d'abord par le dégagement des forêts sinistrées qui nécessiterait des aides directes beaucoup plus importantes et distribuées sous l'étroit contrôle de l'Etat. Les moyens financiers mis à la disposition des propriétaires forestiers privés ne sont donc pas à la hauteur de la gravité de la situation.

En outre, le récent projet de loi d'orientation sur la forêt, voté par l'Assemblée nationale en première lecture en juin 2000 et qui devrait être discuté au Sénat en janvier 2001 au plus tôt, apparaît largement insuffisant sur le plan fiscal et financier. Ainsi aucun mécanisme de soutien financier à l'investissement forestier n'a été défini, seul le principe d'un tel mécanisme a été inscrit dans la loi à l'initiative des députés mais ses modalités restent en suspens. Il est vrai que les " mesures-tempête ", aujourd'hui primordiales, revêtent essentiellement le caractère de mesures exceptionnelles qui n'ont pas forcément leur place dans une loi d'orientation. Mais encore faudrait-il que ces mesures existent dans la loi de finances. Or, aussi bien la loi de finances rectificative pour 2000 que le projet de loi de finances pour 2001 n'ont pas satisfait les attentes des forestiers en matière fiscale et financière.

D. POLITIQUE D'INSTALLATION : DES RÉSULTATS INSUFFISANTS

Malgré une politique volontariste engagée il y a vingt-cinq ans, les installations aidées sont en perte de vitesse tandis que celles non aidées progressent. Il est donc nécessaire de redéfinir les objectifs de la politique d'installation, ce que le ministère ne semble pas encore prêt à faire.

La politique d'installation a permis d'obtenir des résultats certes qualitativement satisfaisants mais encore insuffisants. En effet, si on ne relève que 5,8 % de cessations d'activité dix ans après l'installation, le nombre des installations aidées est à nouveau en perte de vitesse : 12.939 DJA (Dotation aux jeunes agriculteurs) accordées en 1990, 7.245 seulement en 1994 soit une installation pour cinq départs. Pour prendre le contre-pied de cette évolution, la Charte nationale pour l'installation, signée le 6 novembre 1995, se fixait pour objectif une installation pour un départ à l'horizon 2005 / 2010 et une stabilisation du nombre des exploitations agricoles à 550.000 sur la période. L'effet de cette charte a induit une tendance de croissance éphémère (1996 : 8.700 ; 1997 : 9.113 DJA). En effet, en 1998, un nouveau recul des installations aidées : 6,7 % (soit 8.306 DJA) a été enregistré. Cette tendance s'est prolongée en 1999 (à peine 7.000 DJA).

Dans le projet de loi de finances pour 2001, la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA) reste stable par rapport à l'année 2000 à 490 millions de francs, ce qui correspond à 8.000 installations. Ce budget ne reflète donc pas la priorité à l'installation fixée par la loi d'orientation agricole de 1999. Une revalorisation de la DJA aurait pu être envisagée mais il s'agit surtout aujourd'hui de mettre en oeuvre des actions de promotion du métier d'agriculteur afin de susciter plus de vocations, notamment hors du cadre familial.

Le contexte démographique est aujourd'hui moins favorable à l'installation. De 1992 à 1998, les régimes de préretraite mis en oeuvre sur le territoire national ont fortement accéléré les départs d'agriculteurs âgés. Toutefois, jusqu'en 1998, alors que le nombre de retraités et de préretraités a augmenté très rapidement, le nombre d'installés s'est révélé moindre qu'auparavant. Depuis 1996, la baisse du nombre d'exploitants retrouve une tendance naturelle autour de 2 % par an. En conséquence, l'offre totale d'exploitations libérables par des agriculteurs âgés pour des candidats à l'installation commence à se raréfier. La demande élevée des agriculteurs soucieux d'agrandir leur exploitation a donc pour effet d'accélérer l'augmentation du prix du foncier agricole. Cette évolution du prix de la terre exacerbe la concurrence entre installation et agrandissement.

Le phénomène de l'installation ne concerne pas uniquement les agriculteurs bénéficiant d'aides à cet effet. Les installations non aidées sont elles en augmentation.

La baisse du nombre d'installations de jeunes agriculteurs a de graves conséquences en termes d'emplois et d'aménagement rural. S'il apparaît que 75 % des installations aidées se réalisent encore aujourd'hui dans le cadre familial, la reprise d'exploitation d'agriculteurs sans successeur par des jeunes extérieurs à leur famille n'est plus une situation marginale.

L'installation n'intervenant plus uniquement sur les bases du modèle ancestral d'exploitation familiale, il est nécessaire de redéfinir les objectifs de la politique d'installation afin d'élargir le recrutement des jeunes agriculteurs et de favoriser de nouvelles voies d'accès au métier d'agriculteur.

Des outils existent mais sont encore insuffisamment exploités. Par exemple, la mise en oeuvre du dispositif des CTE aurait dû permettre d'ouvrir de nouvelles perspectives tant en termes d'installation que de transmission. Mais, comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné, cet outil est encore très largement sous-utilisé.

En outre, des outils fiscaux pourraient être utilisés à bon escient. Ainsi, le récent rapport Marre-Cahuzac relatif à la réforme de la fiscalité agricole et remis au Premier ministre en mars 2000 souligne à quel point l'actuel régime fiscal des transmissions est un réel obstacle à l'installation. Il propose une réforme de la taxation des plus-values.

Des solutions existent, votre rapporteur spécial se désole de ne pas voir le gouvernement les prendre en compte.

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT


I - AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

Rapporteur spécial : M. Roger BESSE

L'aménagement du territoire est un objectif dont la mise en oeuvre incombe à un grand nombre de ministère. L'effort financier total de l'Etat est retracé chaque année dans un " jaune " budgétaire.

Les crédits figurant dans le fascicule " Aménagement du territoire et environnement. I. - Aménagement du territoire " sont les crédits gérés directement par le ministère de l'aménagement du territoire, c'est-à-dire par la DATAR.

Comme chaque année, ces crédits se répartissent en trois grandes masses :

- les dépenses de fonctionnement de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) ;

- les crédits consacrés à la prime d'aménagement du territoire (PAT) ;

- les crédits du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).

Le graphique ci-dessous retrace la part de ces trois postes dans le total des crédits de l'aménagement du territoire en 2001 :

I. L'EVOLUTION DES CRÉDITS DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2001

Le projet de budget de l'aménagement du territoire s'établit à 1,7 milliard de francs. Il est inférieur de 192 millions de francs à celui de l'année dernière, soit une baisse de 10 %.

Comme l'année dernière, la variation des crédits d'une année sur l'autre est due aux mouvements affectant les crédits de la prime d'aménagement du territoire, qui augmentaient de 105 millions de francs entre 1999 et 2000 et qui, en 2001, baissent de 120 millions de francs.

En 2001, la baisse des crédits de la PAT s'accompagne d'une baisse de 72 millions de francs des crédits du FNADT.

Evolution par titre des crédits de l'aménagement du territoire

(en milliers de francs)

Source : projet de loi de règlement pour 1999, projet de loi de finances pour 2001.

Le tableau ci-dessus montre qu'il existe un décalage important entre le montant des crédits votés en loi de finances et le montant des crédits disponibles au titre de l'exercice.

Cet écart s'explique par le montant structurellement élevé des crédits non consommés et reportés d'un exercice à l'autre. Par exemple, en 1999, 769 millions de francs ont été reportés vers l'exercice 2000, soit 43 % des crédits votés en loi de finances pour 1999 (1.802 millions de francs).

L'importance du stock de crédits reportés d'année en année

Chaque année, on constate sur le budget de l'aménagement du territoire un écart de l'ordre de 40 % entre les crédits votés et les crédits disponibles. Aussi, en dépit du taux très élevé de consommation des crédits de l'aménagement du territoire par rapport aux crédits votés en loi de finances (96 % en 1998 et 1999), le stock de crédits reportés est reconduit (voire légèrement augmenté) d'année en année car le taux de consommation par rapport aux crédits disponibles reste insuffisant (68 % en 1998 et 69 % en 1999).

Récapitulatif de l'exécution des exercices 1998 et 1999

(en milliers de francs)

Source : projets de loi de règlement pour 1998 et pour 1999.

A. LA DATAR

Les moyens de fonctionnement de la DATAR avaient beaucoup augmenté l'année dernière (+ 10 %). Cette année, ils sont pratiquement stables (+ 1 %).

Le taux de progression affiché est de 4 % mais il doit être corrigé de deux modifications de structure :

- 2 millions de francs destinés à financer des opérations de politique interrégionale sont transférés du FNADT vers les moyens de fonctionnement de la DATAR ;

- 930.000 francs sont transférés du budget des charges communes pour financer les charges sociales.

Evolution des crédits de fonctionnement de la DATAR (titre III)

(en milliers de francs)

Jusqu'en 1998, les crédits d'études ne figuraient pas au titre III.

Source : Budget voté de 2000 (" vert " budgétaire) ; PLF 2001

L'évolution des crédits de la DATAR appelle les remarques suivantes :

- les rémunérations augmentent peu malgré la création de trois nouveaux emplois : cela s'explique par le fait que les crédits destinés aux rémunérations étaient surévalués les années précédentes et se traduisaient par des reports sur les exercices suivants (0,4 millions de francs en 1998 et 12,2 millions de francs en 1999). Les crédits ont donc été révisés à la baisse (-460 millions de francs au chapitre 31-01), puis majorés pour prendre en compte les trois recrutements ;

- les indemnités des titulaires de la DATAR augmentent de 41 %. Cette progression correspond à un rattrapage par rapport au niveau des indemnités perçus par les services du Premier ministre, auxquels la DATAR est rattachée sur le plan de la gestion financière ;

- les moyens de fonctionnement des bureaux à l'étranger baissent, mais dans des proportions très inférieures à celles connues depuis 1996 ;

- les crédits de politique interrégionale font leur apparition. Il proviennent du redéploiement de crédits figurant l'année dernière au sein des crédits d'études, des moyens de fonctionnement de la DATAR et du FNADT (titre IV). Ils regroupent les moyens nécessaires au fonctionnement des commissariats à l'aménagement de massifs, des pôles de conversion et des missions interministérielles interrégionales d'aménagement du territoire (MIIAT).

B. LA PRIME D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (PAT)

Les crédits de la prime d'aménagement du territoire sont inscrits au chapitre 64-00 du budget de l'aménagement du territoire. Il s'établissent à 300 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2001, soit une baisse de 29 %.

Cette baisse fait suite à une augmentation de 33  % entre 1999 et 2000. De manière générale, les montants inscrits dans les lois de finances varient beaucoup selon les années.

Ces variations n'ont qu'une signification relative car le montant des crédits inscrits en loi de finances a peu de rapport avec, d'une part, le montant total des crédits disponibles et, d'autre part, avec le montant des crédits consommés. En 1996, 1997 et 1998, le montant des crédits inscrits en loi de finances a même été inférieur à celui des crédits consommés.

Ce décalage est rendu possible par l'importance du stock de crédits reportés d'année en année. Depuis 1997, la DATAR a d'ailleurs engagé une politique d'apurement du stock de crédits reportés, qui passe par un réexamen des dossiers en cours et l'annulation des crédits correspondant à des projets interrompus. En 1999, 122 millions de francs d'autorisations de programme ont ainsi été annulées par un arrêté du 14 décembre 1999. La DATAR a indiqué à votre rapporteur que la procédure de réexamen des dossiers était à présent achevée.

Le graphique ci-dessous retrace l'évolution comparée des crédits inscrits en loi de finances, des reports et des crédits consommés. Il montre que l'évolution de la consommation des crédits de la PAT reste aléatoire. En 1999, pour la première fois, le montant total des crédits disponibles en début d'exercice (dotation LFI + reports 98) était à peu près équivalent au montant des crédits consommés l'année précédente. Pourtant, en exécution, la consommation s'est révélée inférieure à celle de l'année précédente et l'écart entre les crédits disponibles et les crédits reportés n'a pas pu être résorbé.

En 2000, la situation est meilleure qu'en 1999 puisque, au 6 octobre, 323 millions de francs avaient été consommés, contre 254 pour la totalité de l'exercice 1999.

C. LE FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE

Le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) a été créé par l'article 33 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 pour regrouper les crédits de cinq fonds existant alors, " consacrés aux interventions pour l'aménagement du territoire, à la restructuration des zones minières, à la délocalisation des entreprises, à l'aide aux initiatives locales pour l'emploi, au développement de la montagne et à l'aménagement rural ".

Le FNADT représente les trois quarts du budget du ministère de l'aménagement du territoire. Ses crédits figurent aux chapitres 44-10 pour les dépenses d'intervention, et 65-00 pour les dépenses d'investissement.

Le graphique ci-dessous, qui retrace les dotations du FNADT en loi de finances initiale depuis 1996, fait apparaître les élément suivants :

- le montant total des crédits du fonds a tendance à diminuer ;

- la part des dépenses d'investissement dans le total se réduit au profit des dépenses d'intervention.

Source : Budget voté de 2000 ; PLF 2001

Sur le plan de sa gestion, le FNADT est divisé en trois enveloppes :

- une section locale qui regroupe d'une part les crédits consacrés au financement des contrats de plan et d'autre part des crédits dit " libres d'emploi " qui sont délégués au préfets de région " en fonction de la population appartenant aux zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire ou incluse dans les territoire ruraux de développement prioritaire et de la superficie de ces zones au sein de chaque région. "

- une fois cette enveloppe déterminée, le solde constitue la section générale du FNADT, gérée par le comité interministériel d'aménagement du territoire (CIAT) présidé par le Premier ministre. Cette section sert à financer les décisions prises par les CIAT (programmes interrégionaux, grands programmes spécifiques à certains territoires, etc.).

Evolution de la répartition des crédits du FNADT

(en %)

 

1996

1997

1998

1999

Section locale contrats de plan

59

62

54

44

Section locale libre d'emploi

7

8

10

16

Section générale

34

30

36

40

Source : rapport au Parlement 1997, 1998, 1999.

Il ressort du tableau ci-dessus que la part des crédits consacrés aux contrats de plan a diminué entre 1996 et 1999 au profit de la section locale libre d'emploi et de la section générale. Cette baisse, particulièrement forte entre 1998 et 1999, s'explique, selon les informations transmises à votre rapporteur, par le fait que la DATAR avait achevé de financer ses engagements au titre des contrats de plan dès 1998 sur les crédits relevant du titre IV et que l'exercice 1999 a servi à solder les crédits relevant du titre VI.

La tendance constatée entre 1996 et 1999 devrait s'inverser en 2001 car la nouvelle génération des contrats de plan sollicite le FNADT plus que ne le faisait la précédente. Par conséquent, compte tenu de la stagnation, voire du recul de l'enveloppe totale du FNADT (- 5 % en 2001), la part de la section locale contractualisée devrait augmenter et celle des deux autres sections devrait reculer.

La participation du FNADT aux contrats de plan

La DATAR a transmis à votre rapporteur les informations suivantes :

" 1. Les crédits du FNADT inclus dans la nouvelle génération des contrats de plan 2000-2006, s'élèvent au total à 8.652 millions de francs dont :

- 7.330 millions de francs pour les contrats de plan stricto sensu. Une part importante de ces crédits étant destinée au financement du nouveau volet territorial des CPER ;

- 606 millions de francs de contributions du FNADT au financement des conventions interrégionales de massif ;

- 660 millions de francs destinés aux deux programmes spéciaux après-mine de Lorraine et du Nord - Pas-de-Calais ;

- 56 millions de francs consacrés à des opérations des programmes interrégionaux " Loire " et " Mont Saint-Michel ".

2. Le FNADT apportera notamment une contribution importante au nouveau volet territorial des contrats de plan qui regroupe désormais :

- les contrats de ville ;

- les contrats passés avec les pays ou avec les agglomérations, en application de la loi d'orientation du 23 juin 1999 sur l'aménagement et le développement durable du territoire ;

- les actions concernant les réseaux de ville.

La contribution financière du FNADT à ses trois dernières politiques (pays, agglomérations, réseaux de ville) représentera au total 4.300 millions de francs. Une part substantielle de ces crédits sera destinée à soutenir l'ingénierie locale :

- dans la phase de préfiguration des pays et des agglomérations, au travers d'études ;

- dans la phase de contractualisation proprement dite, par un soutien aux structures d'animation économique mises en place ;

- et par un appui aux réseaux techniques qui soutiendront ces politiques au niveau régional.

3. L'emploi des crédits contractualisés du FNADT est décidé par le préfet de région en relation avec le partenaire régional. "

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des crédits du FNADT (dépenses ordinaires et crédits de paiement) entre la loi de finances initiale pour 2000 et le projet de loi de finances pour 2001 :

L'évolution des crédits du FNADT entre 2000 et 2001

(en millions de francs)

Source : projet de loi de finances pour 2001

Il ressort de ce tableau que :

- le mouvement de basculement des crédits du FNADT du titre VI (investissements) vers le titre IV (interventions) se poursuit en 2001 ;

- l'enveloppe totale baisse de 76 millions de francs (-5%). Cette baisse se décompose en une augmentation de 60 millions de francs (+ 10 %) des crédits consacrés aux contrats de plan et une baisse de 136 millions de francs (-17 %) des crédits non contractualisés, destinés à financer la section locale libre d'emploi et les opérations décidées par les CIAT.

L'évolution des autorisations de programme

L'analyse de l'évolution des autorisations de programme permet de donner une idée de l'évolution des dépenses telle que l'anticipe l'administration.

Il ressort du tableau ci-dessous que les crédits du FNADT progressent fortement en autorisations de programme (+ 14 %) mais que, en réalité, les moyens seront pratiquement identiques en 2001 et en 2000 puisque les moyens nouveaux (231 millions de francs) serviront essentiellement à compenser la baisse du montant des crédits reportés d'un exercice sur l'autre (- 207 millions de francs).

Crédits du FNADT (DO + AP)

(en milliers de francs)

Le montant des reports de 2000 vers 2001 est une estimation.

Source : DATAR

Outre ses missions définies par la loi et par la circulaire du 15 février 1995, le FNADT, et notamment le chapitre 44-10 du budget de l'aménagement du territoire, sert également de " boîte à lettres " pour des crédits servant à financer deux types d'opérations :

- les " mesures sociales dérogatoires " : depuis 1997, le FNADT finance des actions au profit des personnels de la sous-traitance interne de la direction de la construction navale à Brest, Lorient et Cherbourg. Selon la DATAR, " sur les 90 millions de francs mis en place sur le chapitre 44-10, 63,7 ont été engagés ". En 2000, les crédits inscrits sur le chapitre 44-10 s'élevaient à 48 millions de francs, correspondant à 35 millions de francs ouverts en loi de finances rectificative pour 1999 et 13 millions de francs de crédits reportés de 1999 vers 2000.

- le contrat interrégional du bassin parisien. Entre 1994 et 1995, 886 millions de francs ont abondé, par voie de fonds de concours, le chapitre 44-10 du budget de l'aménagement du territoire pour financer les actions de contrat associant l'Etat et huit régions (Bourgogne, Champagne-Ardennes, Ile-de-France, Basse-Normandie, Haute-Normandie, Picardie, Pays-de-Loire, Centre).

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

A. LES ENJEUX DE LA RÉFORME DE LA PAT

Un vide juridique

Le 24 février 1998, la commission européenne a demandé à tous les Etats membres de modifier tous leurs régimes d'aides à finalité régionale qui ne seraient pas conformes aux nouvelles lignes directrices des aides à finalité régionales. A défaut, les dispositifs non conformes ne seraient plus valides à compter du 1er janvier 2000.

En France, les régimes dits d'aide à finalité régionale sont la prime d'aménagement du territoire (PAT), l'exonération de taxe professionnelle accordée aux entreprises implantées dans les territoires éligibles à la PAT, les aides à l'immobilier d'entreprise des collectivités locales, les aides à l'investissement des PMI par le FDPMI, les aides au tourisme, les aides des sociétés de conversion telles que la FINORPA, etc.

Ces aides ne peuvent être accordées qu'aux entreprises implantées dans les territoires inclus dans la carte des aides à finalités régionales, mieux connue en France sous le nom de carte de la PAT.

L'année 1999 a été marquée par les travaux sur la nouvelle carte de la PAT. Une première mouture, adressée en juin 1999, a été refusée par la commission en septembre 1999. Une nouvelle version a été approuvée le 13 mars 2000.

Par conséquent, au 1er janvier 2000, les aides à finalité régionale françaises n'avaient plus de bases juridique. Dès lors, tous les instruments de l'Etat ont été " mis en suspens " : la PAT n'est plus attribuée qu'aux dossiers déposés avant le 31 décembre 1999, le fonds d'aide à la délocalisation (FAD) n'a pas fonctionné en 2000 et les entreprises qui bénéficient de l'exonération de taxe professionnelle sont dans une situation d'incertitude juridique.

Le nouveau décret relatif à la PAT, qui conditionne la reprise du fonctionnement normal de la prime, serait actuellement devant le Conseil d'Etat.

Les décrets qui fixent le régime des aides des collectivités locales n'ont pas non plus encore été révisés.

Les conséquences du nouveau dispositif

Beaucoup moins d'entreprises pourront prétendre aux aides puisque la commission européenne a exigé que la part de la population couverte par la nouvelle carte passe de 40 % à 34 % de la population totale.

Pour les entreprises qui continueront à bénéficier du zonage des aides à finalité régionale, le nouveau régime des aides sera beaucoup moins favorable que le précédent car les taux d'aides seront fortement réduits, de 30 % à 20 % au plus pour les grandes entreprises.

Pour les entreprises qui ne seront plus éligibles à la PAT, la situation sera encore plus difficile, notamment pour les grandes entreprises. En effet, les aides existantes hors de la zone PAT sont limitées par la Commission européenne aux seules petites et moyennes entreprises. Les grandes entreprises perdront notamment le bénéfice de la PAT et des aides à l'équipement immobilier.

Les petites entreprises ne seront pas épargnées puisque les taux d'aides à l'investissement que les collectivités locales peuvent leur apporter seront considérablement réduits.

Une réaction limitée du gouvernement

La ministre de l'aménagement du territoire semblait consciente dès l'année dernière des difficultés que rencontreraient les entreprises qui sortent de la zone PAT. Devant le Sénat, elle insistait sur la nécessité de " recréer des conditions d'attractivité locale pour les territoires " en souhaitant " que nous puissions travailler, notamment, sur le découpage entre les zonages de la PAT et les mécanismes de discrimination positive, comme l'exonération de taxe professionnelle ". Elle évoquait même " une disposition d'exonération généralisée, hors zonage, de la taxe professionnelle ".

La carte de la PAT et la définition des régimes d'aides qui l'accompagnent relèvent du pouvoir réglementaire. Cela explique notamment pourquoi le Parlement n'est pas associé à ces travaux.

Néanmoins, votre rapporteur regrette que les élus locaux n'aient pas été mieux consultés lors de l'élaboration de la nouvelle carte.

Il déplore également que le gouvernement ne soit pas totalement transparent. Lorsque le Parlement a voté les crédits de la PAT l'année dernière, le gouvernement savait déjà qu'elle ne pourrait pas être attribuée en 2000 aux nouveaux dossiers puisque la carte n'était pas encore approuvée et le décret pas encore rédigé. Pourtant, le gouvernement a fait comme si de rien n'était.

Votre rapporteur s'étonne enfin de l'absence de mobilisation gouvernementale sur ce sujet qui, il faut le reconnaître, est très difficile. D'ailleurs, pratiquement tous les Etats membres sont en infraction avec les nouvelles règles communautaires.

Toutefois, près d'un an après la date butoir du 31 décembre 1999 :

- le décret n'est pas encore paru (il serait devant le conseil d'Etat) ;

- les décrets modifiant les régimes d'aides des collectivités locales n'ont pas encore été révisés ;

- la mise en conformité avec le droit communautaire de l'exonération de taxe professionnelle n'est pas encore annoncée ;

- aucune mesure en faveur des entreprises qui sortiraient du zonage PAT et qui n'auraient pas le " filet de secours " d'un autre zonage (ZRR par exemple) n'a été annoncée.

B. LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE : UNE PÉRIODE DE TRANSITION ?

La politique d'aménagement du territoire mise en oeuvre par le gouvernement actuel présente deux caractéristiques :

- un délaissement des dispositifs traditionnels : les outils financiers créés par la loi du 4 février 1995 n'ont pas été remis en cause par la loi du 25 juin 1999, mais ils sont, dans la pratique, vidés de leur contenu ;

- un flou dans le calendrier de la mise en oeuvre des instruments nouveaux, si bien qu'il est difficile de savoir si la période actuelle est une période de transition ou de point mort.

Les exemples suivants sont marqués par ces deux caractéristiques :

1. Certaines réformes annoncées tardent à entrer en vigueur

a) A quand une révision des zonages ?

Lors de son audition par votre commission des finances le 27 octobre 1999, la ministre de l'aménagement du territoire a estimé que les dispositifs de zonage existants étaient " nombreux, complexes et incompréhensibles " et que la plupart d'entre eux " ne servaient à rien ".

Malgré son a priori négatif à l'endroit des zonages, elle avait déclaré, lors de la discussion en séance des crédits de l'aménagement du territoire le 4 décembre 1999 : " Ce n'est donc qu'au cours de l'année 2000 que nous procéderons à la réforme des zonages et, à l'occasion du projet de loi de finances pour 2001, nous soumettrons des propositions qui tiendront compte non seulement des résultats du recensement mais aussi des négociations en cours au niveau communautaire sur le régime d'exonération de taxe professionnelle en zonage. "

Finalement, le gouvernement a choisi d'attendre et, après avoir demandé un rapport sur le même sujet à Jean Auroux en 1998, a nommé les députés Geneviève Perrin-Gaillard et Philippe Duron parlementaires en mission. Leur rapport devrait être rendu dans le courant du mois de novembre 2000. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, l'orientation de ce rapport devrait être le passage " du zonage au projet ".

Le délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale a annoncé à votre rapporteur une révision des zonages en 2003.

En attendant, votre rapporteur constate que l'attitude du gouvernement à l'égard des zonages est ambiguë. L'année dernière, les zonages (zones d'aménagement du territoire, territoires ruraux de développement prioritaire, zones de revitalisation rurale) ont été " relégitimés " par la prorogation jusqu'en 2004 de l'exonération d'impôt sur les sociétés et d'impôt sur le revenu dont bénéficient certaines entreprises installées sur leur territoire en application de l'article 44 sexies du code général des impôts.

Mais cette année, le projet de loi de finances pour 2001 prévoit la suppression de l'exonération de cotisations familiales accordée aux entreprises implantées en ZRR. Comment faut-il interpréter ce signal ?

De manière générale, votre rapporteur constate que les dispositifs existants, et notamment fiscaux, ne font l'objet d'aucune évaluation alors que, depuis cette année, certaines entreprises commencent à perdre le bénéfice d'exonérations qui leur ont été accordées pour cinq ans. Quels ont été les effets des exonérations ? Comment les entreprises s'y retrouvent-elles dans le maquis des dispositifs ? L'administration ne sait pas répondre à ces questions.

Enfin, le périmètre des zonages est lui aussi gelé alors que le recensement général de population aurait du conduire à une révision des périmètres lorsque ceux-ci résultent de critères démographiques.

b) La refonte du FNADT

L'année dernière, devant votre commission des finances, la ministre de l'aménagement du territoire avait indiqué qu'une nouvelle circulaire sur l'emploi des crédits du FNADT devait paraître dans des délais rapprochés. Le compte-rendu de son audition indique que la ministre avait estimé que " le FNADT ne servait pas toujours à financer des projets nouveaux d'aménagement du territoire, mais se substituait souvent aux crédits d'autres ministères ". Elle avait souhaité que " à compter de 2000, la gestion du FNADT respecte le principe de subsidiarité et s'oriente principalement vers les projets participant à la recomposition du territoire. "

Au mois d'octobre 2000, la nouvelle circulaire n'a toujours pas été publiée.

La DATAR a indiqué à votre rapporteur quelles devraient être les grandes lignes de la refonte de l'emploi des crédits du FNADT. Le fonds devrait intervenir surtout dans trois domaines :

- les actions en faveur de l'emploi, telles que les démarches de développement local, le soutien à la création de nouvelles activités et de nouveaux services d'appui à l'économie locale, la mise en place de systèmes productifs locaux ;

- les actions concourant à améliorer l'attractivité des territoires, en mettant en valeur leurs ressources et leur patrimoine naturel et culturel ;

- les politiques innovantes ou expérimentales concernant le développement de l'ingénierie de projet, les actions de coopération interentreprises et l'amélioration des services publics ".

Dans le FNADT " nouvelle formule " :

- seules les opérations de plus de 2 millions de francs pourront être financées par la section générale du fonds ;

- l'utilisation par les préfets de la section locale " libre d'emploi " sera encadrée et orientée vers les projets intercommunaux ;

- la part contractualisée des crédits du fonds continuera d'augmenter . Votre rapporteur observe que plus les crédits du FNADT seront contractualisés et moins les comités interministériels, les CIAT, auront de marge de manoeuvre pour décider de l'emploi des crédits du FNADT.

c) Les schémas de service

La loi du 25 juin 1999 prévoyait que les nouveaux schémas de service devaient entrer en vigueur avant le 31 décembre 1999, notamment pour servir de base à la négociation des nouveaux contrats de plan. Finalement, le calendrier a été inversé.

La DATAR a indiqué à votre rapporteur que, au terme d'une ultime réunion de ministres, le 26 octobre 2000, le Premier ministre engagera l'ultime phase d'élaboration des schémas : consultations des conférences régionales d'aménagement du territoire et des conseils régionaux, puis consultation du conseil national d'aménagement du territoire et des délégations parlementaires ; transmission au Conseil d'Etat en avril 2001 ; parution des décrets au mois de juin 2001.

Le délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale a indiqué à votre rapporteur que les contrats de plan Etat-régions seront revus en 2003 pour tenir compte des orientations des schémas de services collectifs.

2. Les fonds créés par la loi du 4 février 1995 en déshérence

La loi du 4 février 1995 avait créé des fonds destinés à être les instruments financiers d'une politique ambitieuse d'aménagement du territoire. Où en sont ces fonds aujourd'hui ?

Le fonds national de développement des entreprises (FNDE)

Ce fonds n'a jamais eu d'existence propre. Le gouvernement regroupe sous le label FNDE diverses mesures d'aide aux entreprises (les subventions de la DATAR et les aides de la Caisse des dépôts aux plates-formes d'initiative locale, des crédits du ministère de l'économie versés aux sociétés de capital risque régionales et locales, des aides de l'Etat à SOFARIS et des garanties par l'Etat de prêts d'honneur accordés par la BDPME).

Le fonds de gestion de l'espace rural (FGER)

Ce fonds, qui dépend du ministère de l'agriculture, n'est plus doté en loi de finances depuis 1999. La DATAR précise que les actions qu'il finançait seront désormais prises en charge par les contrats territoriaux d'exploitation.

En outre, la loi du 25 juin 1999 a créé un fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) qui dépend du ministère de l'environnement.

On peut regretter que le gouvernement n'ait pas assumé son choix de faire disparaître le FGER en abrogeant l'article 38 de la loi du 4 février 1995. Aujourd'hui, le FGER existe encore juridiquement, mais n'est plus qu'une coquille vide.

Le fonds investissement des transports terrestres et les voies navigables (FITTVN)

Ce fonds était le principal outil créé par la loi du 4 février 1995. Ses ressources, regroupées dans un compte spécial du Trésor, s'élevaient en 2000 à 4,3 milliards de francs. L'article 37 de la loi du 4 février 1995 prévoit qu'il doit contribuer à " la réalisation d'infrastructures fluviales, ferroviaires, de transport combiné et de routes ".

Dès l'origine, le FITTVN s'est écarté de sa vocation d'aménagement du territoire. Sa gestion relevait exclusivement du ministère de l'équipement et le fonds permettait au ministère des transports de procéder à des débudgétisations, dénoncées par la Cour des comptes.

Il est regrettable qu'il ait été choisi de remédier aux dysfonctionnements du fonds en le supprimant46(*) plutôt qu'en essayant de le recentrer vers ses missions d'origine, alors même que les besoins en matière d'infrastructures d'aménagement du territoire n'ont pas diminué.

Le fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA)

La loi du 4 février 1995 avait créé le fonds de péréquation des transports aériens (FPTA), financé par une taxe spécifique. L'article 75 de la loi de finances pour 1999 l'a transformé en FIATA, financé par une fraction du produit de la taxe de l'aviation civile.

Le nouveau FIATA finance les infrastructures aéroportuaires, mais également l'ancienne mission du FPTA : le versement de subventions aux compagnies aériennes qui exploitent des lignes peu rentables mais dont l'intérêt d'aménagement du territoire est avéré.

Ce fonds constitue un élément extrêmement précieux. Aussi, il peut paraître inquiétant de voir que la section " transport aérien " du fonds, qui verse les subventions, n'est pas dotée dans le projet de loi de finances pour 2001.

Cette absence de dotation s'explique par la masse importante de crédits reportés d'année en année depuis 1996 en raison de la faible consommation constatée au cours des premiers exercices.

Les reports existants devraient permettre de financer les actions du fonds en 2001. Toutefois, dès 2002, la section " transport aérien " du FIATA devra impérativement faire l'objet d'une nouvelle dotation.

Les crédits du FIATA depuis 1999

(en milliers de francs)

Les montants pour 2000 et 2001 sont des prévisions

Source : Direction de l'aviation civile

C. LA CRÉATION DE L'AGENCE FRANÇAISE POUR LES INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX

La France dispose d'outils d'attraction des investissements étrangers particulièrement efficaces. Ainsi, selon la DATAR, ses bureaux à l'étranger ont permis directement en 1999 " la réalisation de 131 projets d'investissement qui devraient entraîner dans les trois ans à venir la création de 12.531 emplois. Ce résultat correspond à 40% de la création d'emploi (31.726 emplois) par des entreprises étrangères (projets recensés en 1999). "

Le rapport entre le coût de ces bureaux pour la DATAR (environ 40 millions de francs par an) et le nombre d'emplois créés s'élève à 3.192 francs par emploi.

En dépit de leur efficacité, les dispositifs existants avaient besoin d'être rationalisés. Leur complexité et parfois leur redondance ont été dénoncées dès 1995 par le rapport dit " Sautter-Melchior " puis plus récemment par la Cour des comptes et par le rapport de notre collègue Serge Vinçon au nom de l'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques.

Les instruments qui existent aujourd'hui sont les suivants :

- les bureaux de la DATAR à l'étranger, aussi appelées Invest in France agencies (IFA). La DATAR leur consacrera 42,8 millions de francs en 2001 ;

- une association subventionnée par la DATAR : Invest in France Network (IFN). La DATAR lui a versé une subvention de 7,5 millions de francs en 2000 ;

- une délégation aux investissement internationaux qui dépend du ministère de l'économie et des finances et dont le coût est évalué à environ 10 millions de francs ;

- une association subventionnée par la délégation aux investissements internationaux : FRIEND.

A ces instruments de l'Etat s'ajoutent les nombreuses structures mises en place par les collectivités locales, dont la DATAR estime qu'elles consacrent près de 200 millions de francs chaque année à la prospection des investissements étrangers.

L'année dernière, devant votre commission des finances, le délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale avait déclaré qu'un projet de loi tendant à créer une agence regroupant tous ces dispositifs serait déposé par le gouvernement.

Finalement, un peu à la sauvette, le gouvernement a choisi de déposer un amendement au projet de loi sur les nouvelles régulations économiques à l'occasion de son examen par le Sénat. Votre rapporteur déplore cette méthode qui a interdit à la commission des finances d'examiner dans le détail le projet du gouvernement et d'envisager les aménagements qui auraient pu se révéler nécessaires.

Le dispositif proposé par le gouvernement est le suivant :

- un établissement public industriel et commercial basé à Paris, dénommé Agence française pour les investissements internationaux (AFII). Son conseil d'administration sera ouvert aux collectivités locales et aux entreprises ;

- des correspondants à l'étranger : les bureaux de la DATAR ;

- des correspondants dans les régions (un seul par région) qui pourront être soit les commissaires de la DATAR, soit des agents des collectivités locales. La désignation des correspondants résultera du dialogue local entre les différents partenaires.

Votre rapporteur, s'il est réservé sur la méthode retenue par le gouvernement pour la création de cet établissement public d'un type nouveau, approuve le principe d'une rationalisation des dispositifs existants.

D. LA CRÉATION D'ENTREPRISE EN ZONE DÉFAVORISÉE : UN OUTIL ESSENTIEL DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Le soutien à la création d'entreprise est une nécessité qui ne concerne pas que les nouvelles technologies. La création d'activité est une composante essentielle d'une politique d'aménagement du territoire fructueuse.

Depuis plusieurs années maintenant, votre rapporteur souligne l'intérêt des plates-formes d'initiative locale dans le soutien à la création d'entreprise dans les parties les plus fragile du territoire.

Ces associations, qui rassemblent des acteurs publics et privés, ainsi que des fonds publics et privés, attribuent des prêts d'honneur aux créateurs d'entreprise. Elles suivent la mise en place des projets par le biais de parainnages.

Le succès des plates formes est réel. De 87 en 1996, leur nombre est passé à 200 à la fin du premier semestre 2000. En 1999, 2800 entreprises ont été financées contre 1950 en 1998, engendrant 7000 emplois (contre 4300 en 1998) et 1 milliards de francs d'investissements (environ 360.000 francs par entreprise).

Lors de son déplacement à la Réunion en 1999, il avait été indiqué à votre rapporteur que 10 % des emplois créés dans l'île résultaient d'entreprises aidées par la plate-forme.

L'activité des plates-forme se heurte aujourd'hui à des contraintes législatives. En particulier, la rédaction actuelle de l'article 238 bis du code général des impôts limite le bénéfice de l'agrément du ministère des finances aux seules associations qui aident à la création d'entreprise. Par conséquent, une plate-forme qui aiderait à la création mais aussi à la reprise d'entreprise ne pourrait plus bénéficier de l'agrément.

Pourtant, l'aide à la reprise d'entreprise est essentielle dans les zones marquées par le déclin économique. C'est pourquoi, comme il l'a fait à chaque occasion depuis 1999 (projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, projet de loi de finances pour 2000 proposition de loi " entreprise et territoire), votre rapporteur proposera un amendement destiné à remédier à cette incohérence.


II - ENVIRONNEMENT

Rapporteur spécial : M. Philippe ADNOT

INTRODUCTION

Le budget de l'environnement pour 2001 est un trompe-l'oeil : il connaît une augmentation apparente de 9 % ; mais hors transfert de la subvention à l'Institut de protection et de sûreté nucléaires (IPSN) en provenance du ministère de l'industrie, ce budget diminue de 22 % grâce à une " opération-vérité " sur les crédits de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Hors IPSN et hors ADEME, l'augmentation du budget est de 11 %, essentiellement consacrée au renforcement spectaculaire des moyens de fonctionnement (+ 300 emplois).

En outre, le " jaune " budgétaire " Environnement " indique les crédits consacrés à l'environnement dans l'ensemble du budget général de l'Etat pour 2001 sont en diminution de 12 % : les actions en faveur de l'environnement sont mal traitées, au profit du renforcement administratif d'un ministère.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS : UN BUDGET EN PROGRESSION APPARENTE DE 9 % ET EN BAISSE RÉELLE DE 22 %

Les crédits inscrits au budget de l'environnement pour 2001 représentent 0,26 % du budget général de l'Etat.

Ils s'élèvent à 4,7 milliards de francs, en progression apparente de 9 % par rapport aux crédits votés en 2000, bien au-dessus du taux de progression de 1,5 % affiché pour l'ensemble des budgets civils de l'Etat.

Si l'on ajoute au budget stricto sensu les montant reçus au titre du " Fonds national de solidarité pour l'eau " (FNSE), l'année 2001 se caractérise par des moyens du ministère supérieurs à 5 milliards de francs pour la première fois : 5,2 milliards de francs. En cinq ans, les crédits totaux du ministère ont presque triplé (+ 196 % entre 1996 et 2001).

Evolution du budget de l'environnement (1995-2001)

(en millions de francs)

 

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Budget

Evolution (en %)

1.757

1.758

+ 0 %

1.869

+ 6,3 %

1.886

+ 0,9 %

3.957

+ 109,8%

4.303

+ 8,6

4.692

+ 9 %

Fonds de concours ou compte spécial du Trésor

-

-

110

110

250

500

512

TOTAL

1.757

1.758

1.979

1.996

4.207

4.798

5.204

Source : ministère de l'environnement

Ces évolutions, fortes les dernières années, traduisent la volonté du gouvernement de faire apparaître l'environnement comme l'une de ses priorités.

Mais cette évolution s'explique en grande partie par une modification notable du périmètre de ce budget grâce au transfert, en provenance du budget de l'industrie, des crédits de l'IPSN pour un montant de 1,334 milliard de francs47(*) ce qui représente plus de 28 % du budget. En effet, le ministère va exercer une co-tutelle sur cet établissement public, conjointement avec le ministère de l'industrie.

Hors transfert de l'IPSN, le budget de l'environnement diminue de 22 % en crédits de paiement.

Quant aux autorisations de programme, elles sont en retrait de 3,4 %.

A. UNE MODIFICATION DE STRUCTURE DU BUDGET TRÈS PROFONDE EN FAVEUR DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

L'examen du tableau ci-après est éloquent : hors IPSN, les dépenses ordinaires augmentent de 14 %, une augmentation principalement tirée par l'augmentation des moyens des services (+ 17 %). Quant aux dépenses en capital, elles sont réduites de moitié (- 49 %) et les autorisations de programme accusent également une baisse de 3 %.

Répartition des crédits votés pour 2000 et demandés pour 2001
par titre et évolution

(en millions de francs et %)

Nature des dépenses

2000

2001

Evolution

Dépenses ordinaires - DO - (titres III et IV)

hors IPSN

1.845

3.446

2.112

+ 87 %

+ 14 %

. Titre III - Moyens des services

1.263

1.477

+ 17 %

. Titre IV - Interventions publiques

hors IPSN

581

1.968

634

+ 239 %

+ 9 %

Dépenses en capital - CP - (titres V et VI)

2.459

1.246

- 49 %

. Titre V - Investissements exécutés par l'Etat

287

246

- 14 %

. Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat

2.172

765

- 65 %

Total DO + CP

hors IPSN

4.303

4.692

3.358

+ 9 %

- 22 %

Autorisations de programme - (titres V et VI)

3.098

2.992

- 3 %

. Titre V - Investissements exécutés par l'Etat

342

332

- 3 %

. Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat

2.756

2.661

- 3 %

Source : ministère de l'économie

Les graphiques ci-après montrent clairement la progression des dépenses de fonctionnement (titres III et IV) au détriment des dépenses en capital (titres V et VI).

1. Les dépenses ordinaires explosent (+ 87 %)

Les dépenses ordinaires du budget, en passant de 1,8 milliard de francs à 3,4 milliards de francs, augmentent de 87 % et représentent désormais 74 % du total alors qu'elles ne comptaient en 2000 que pour 42 % de celui-ci.

L'année 2000 s'était caractérisée une augmentation très forte des moyens des services (titre III) de 22 %. L'augmentation prévue pour 2001 est tout aussi spectaculaire : les crédits demandés au titre III augmentent de 17 % par rapport à 2000 et représentent désormais 31 % de l'ensemble du budget (contre 29 % en 2000).

Les dépenses du titre IV (interventions publiques) font plus que tripler en passant de moins de 600 millions de francs à près de deux milliards de francs. Ces dépenses, qui ne représentaient que 13 % du budget, s'établissent pour 2001 à 43 %, grâce au transfert de l'IPSN. Hors ce transfert, les dépenses du titre IV augmentent de 9 %.

2. Des dépenses en capital réduites de moitié (- 49 %)

Les dépenses en capital du budget de l'environnement passent de 2,5 milliards de francs en 2000 à 1,3 milliard de francs en 2001. Alors qu'elles représentaient 58 % du budget en 2000, elles ne comptent en 2001 plus que pour 26 % de celui-ci.

La baisse est plus prononcée pour les dépenses du titre VI (subventions d'investissement ; - 15 %) que pour celles du titre V (investissements ; - 54 %).

B. EXAMEN DES AGRÉGATS

Répartition des crédits par agrégat (2000-2001)

(en millions de francs)

2000

2001

Evolution

Nature et paysages

747

720

-4%

Eau

264

279

6%

Pollutions et risques

2 291

2 471

8%

Soutien aux politiques environnementales

996

1 223

23%

TOTAL

4 298

4 693

9%

Source : ministère de l'économie

1. Le renforcement du " socle " du ministère

L'agrégat " Soutien aux politiques environnementales "48(*) qui regroupe les dépenses de fonctionnement de la structure administrative du ministère connaît la progression la plus notable de l'ensemble des agrégats : + 23 % en 2001 (après une augmentation de + 19 % en 2000).

En 2001, le ministère de l'environnement ne va bénéficier d'aucun transfert d'emplois mais d'une augmentation de 11 % de son effectif actuel grâce à 300 créations nettes d'emplois49(*) qui se répartiront de la manière suivante :

- 192 en services déconcentrés50(*) ;

- et 108 en administration centrale.

Une " part notable " de ces postes créés en administration centrale sera affectée :

- à la direction chargée des études économiques et de l'évaluation environnementale (D4E), créée en 2000 (+ 18 nouveaux postes en 2001 pour atteindre un effectif de 101 personnes),

- au service d'inspection générale de l'environnement, créé en 2000 (+ 4 nouveaux postes en 2001 pour atteindre un effectif de 41 personnes dont près des deux tiers sont mis à disposition),

- et à l'institut de formation de l'environnement, créé en 2001, pour fédérer un réseau préexistant de formation des agents avec pour vocation de devenir la structure unique de formation pour l'ensemble du service public de l'environnement.

Les effectifs du ministère ont donc progressé de 30 % depuis 1997 et s'établissent en 2001 à 3.060 personnes.

Evolution des effectifs du ministère de l'environnement depuis 1995

 

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Créations d'emplois

21

0

0

34

139

139

300

Transferts d'emplois

0

0

27

0

0

70

0

Effectifs totaux51(*)

2.351

2.351

2.378

2.412

2.551

2.76052(*)

3.060

Augmentation / n-1

+ 0,9 %

-

+1,1 %

+ 1,4 %

+ 5,8 %

+ 8,2 %

+ 11 %

Source : ministère de l'environnement

Le tableau suivant fait apparaître la priorité donnée au renforcement de l'administration centrale (+ 16 %) par rapport aux services déconcentrés (+ 9 %).

Répartition des effectifs du ministère de l'environnement et évolution

 

1999

2000

Evol. 2000/99

2001

Evol. 2000/01

Administration centrale

566

675

+ 19 %

783

+ 16 %

Administration déconcentrée

1.985

2.085

+ 5 %

2.277

+ 9 %

dont - DIREN

1.210

1.246

+ 3 %

1.383

+ 11 %

- DRIRE

775

819

+ 6 %

869

+ 6 %

- DSV*

0

20

-

25

+ 25 %

TOTAL

2.551

2.760

+ 8 %

3.060

+ 11 %

Source : ministère de l'environnement

* auxquels il faut ajouter 195 emplois à temps plein inscrits au budget de l'agriculture

Un institut de formation de l'environnement sera créé en 2001 afin de fédérer un réseau préexistant de formation des agents pour devenir la structure unique de formation pour l'ensemble du service public de l'environnement. Il bénéficiera de 10 créations d'emplois et de 8 millions de francs de mesures nouvelles.

L'Institut français de l'environnement (IFEN) est particulièrement choyé en 2001 : cet institut d'étude et de recherche voit ses diverses subventions augmenter substantiellement : + 13,6 % pour sa subvention de fonctionnement (+ 4,3 millions de francs), + 18,6 % pour sa subvention d'investissement (+ 1,54 millions de francs) et + 52,6 % pour ses autorisations de programme.

Par ailleurs, le projet de budget 2001 anticipe la mise en place de la future agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE), établissement public sous double tutelle des ministres de l'environnement et de la santé, en prévoyant une dotation provisionnelle de 14 millions de francs au budget de l'environnement (10 millions de francs de subvention de fonctionnement, 4 millions de francs de crédits de paiement pour la recherche et 10 millions de francs d'autorisations de programme). Une dotation d'un montant similaire sera prévue au budget de la santé, et permettra de créer environ 35 emplois.

2. Nature et paysages : une dotation globalement stable

L'agrégat " nature et paysage " accuse en 2001 une diminution des crédits qui lui sont consacrés, essentiellement due à la modification du périmètre de cet agrégat : une partie de ses missions et moyens, relative à l'intégration de l'environnement dans les politiques publiques, a été transférée vers la nouvelle direction D4E.

A périmètre constant, cet agrégat augmente de 0,5 % (après de très fortes augmentations en 1999 + 22 % et en 2000 + 14 %) pour atteindre 719,8 millions de francs en 2001.

Les crédits en diminution sont notamment :

- ceux de la politique des sites et des paysages (15 millions de francs de moins ; - 33 %) ;

- et ceux du Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN ; - 3,5 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement et - 10 % en autorisations de programme), une baisse qualifiée de " technique " par le ministère, justifiée par le faible rythme de consommation des crédits prévus dans le cadre de Natura 2000 qui représentent la moitié de la dotation du fonds.

Le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres voit toutefois sa dotation portée à 156,6 millions de francs : 7 emplois supplémentaires pourront y être créés (pour un effectif actuel de 46 personnes) et 20 millions de francs d'autorisations de programme supplémentaires sont prévus pour de nouvelles acquisitions foncières (+ 18 %). Il faut noter que cette augmentation des crédits se justifie en particulier par l'état du patrimoine du Conservatoire qui a particulièrement souffert des tempêtes de décembre 1999, les dégâts sont estimés à 60 millions de francs.

Les parcs nationaux bénéficient également de crédits en hausse (+ 8,6 %) notamment pour recruter 16 personnes supplémentaires (sur un effectif actuel de 393 emplois).

Les fonds attribués pour 2000 au titre de la réparation des tempêtes et de la marée noire de décembre 1999 seront inscrits dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000 et donc reportés presque intégralement sur 2001 dès publication de la loi.

3. Politique de l'eau : une forte augmentation des moyens, grâce au prélèvement de 500 millions de francs sur les agences de l'eau

Les crédits consacrés à la politique de l'eau augmentent de 5,6 % dans le projet de budget pour 2001 pour atteindre 279 millions de francs, auxquels il convient d'ajouter les ressources (512 millions de francs) du " Fonds national de solidarité pour l'eau " (FNSE), dont 500 millions de francs sont prélevés sur le budget des agences de l'eau pour financer des politiques de l'Etat. Le graphique ci-après montre l'augmentation globale des crédits affectés à la politique de l'eau, grâce essentiellement aux fonds de concours puis au compte spécial du Trésor abondés par les agences de l'eau.

En outre, un " redéploiement " conduit en 2001 au transfert sur le FNSE d'actions auparavant financées par le budget de l'Etat.

Sur les crédits propres de la direction de l'eau, 40 millions de francs d'autorisations de programme supplémentaires (et 4 millions de francs en crédits de paiement) sont prévus au titre des subventions accordées aux collectivités locales pour l'amélioration des ouvrages de protection des villes contre les inondations fluviales - il s'agit notamment de crédits prévus dans le cadre des avenants aux contrats de plan signés à la suite des événements de décembre 1999.

S'agissant des pollutions marines, le fonds POLMAR bénéficiera à compter de 200153(*) d'une dotation permanente de 10 millions de francs sur un chapitre de crédits provisionnels ce qui permettra, si une nouvelle catastrophe écologique survient, d'engager des crédits, même au-delà de ces 10 millions de francs. En outre, la subvention de fonctionnement au Centre de documentation, de recherche et d'expérimentation sur les pollutions accidentelles des eaux (CEDRE) est portée de 5 à 15 millions de francs.

4. Pollutions et risques : " opération-vérité " sur les crédits de l'ADEME

Les crédits de paiement consacrés à l'agrégat " Pollutions et risque " augmentent en 2001 de 8 %. Les autorisations de programme sont en baisse de 7 %. Cette évolution globale recouvre des évolutions contrastées :

l'IPSN est intégré dans cet agrégat à hauteur de 1,334 milliard de francs (968,5 millions de francs pour le fonctionnement général et 366 millions de francs pour les expertises) ;

- l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) voit ses moyens renforcés en 2001 à hauteur de 20 millions de francs en moyens de fonctionnement (autorisant la création de 23 emplois) et de 17 millions de francs de subventions d'investissement (+ 39 %) ;

- les crédits de paiement de l'ADEME baissent de 1,7 milliard de francs à 492 millions de francs (- 71 %) afin d'adapter ses dotations budgétaires à ses besoins effectifs, compte tenu des très importants reports observés les années précédentes (3,65 milliards de francs de reports disponibles à la fin de l'exercice 1999) ;

Par ailleurs, la politique de prévention des risques naturels (en vue de la réalisation de 5.000 plans de prévention des risques en 2005) bénéficie en 2001 de 3,5 millions de francs supplémentaires.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. UN PARADOXE : LE RENFORCEMENT DU MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT SE FAIT AU DÉTRIMENT DE L'ENVIRONNEMENT

L'augmentation continue des crédits du budget de l'environnement s'inscrit moins dans une logique d'action en faveur de l'environnement que dans une logique de pouvoir et d'affirmation au sein du gouvernement du poids d'une composante de la majorité plurielle.

1. Un affichage budgétaire factice

Cette orientation se traduit tout d'abord par la recherche d'un affichage budgétaire fort. Les crédits consacrés au budget de l'environnement apparaissent en augmentation constante depuis trois ans, grâce au transfert vers ce budget de crédits existants ; c'est ce qui s'est passé récemment avec l'ADEME, l'IPSN, ou encore le FNSE. Lorsque le budget de l'environnement augmente de cette façon, le gain pour l'environnement est nul : l'augmentation des crédits n'est que pur affichage politique.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial tient à souligner, s'agissant de l'IPSN, qu'il est difficile de faire un procès d'intention au ministère de l'industrie au motif qu'il serait favorable à l'industrie du nucléaire, sans faire le même procès d'intention au ministère de l'environnement dont le ministre affiche son opposition au nucléaire. Il serait donc opportun de rechercher les voies d'une véritable indépendance, d'une non-suspicion, en réfléchissant à un éventuel rattachement de l'IPSN aux services du Premier ministre ou à la création d'une autorité administrative indépendante.

On remarque54(*) que les crédits consacrés par l'ensemble des ministères à l'environnement en 2001 diminuent tant en valeur absolue qu'en valeur relative, passant de 14 milliards de francs en 2000 à 12,3 milliards de francs en 2001, soit une diminution de 12 %. Cette évolution confirme l'intuition de votre rapporteur spécial : l'affirmation d'une structure forte, qui entend concentrer une part croissante des crédits destinés à l'environnement, se fait au détriment global de l'environnement.

Dépenses en faveur de l'environnement dans l'ensemble du budget de l'Etat

(en millions de francs et %)

 

2000

% du budget en 2000

2001

% du budget en 2001

Dépenses du budget général

14.029

1,49 %

12.326

1,24 %

Budget de l'environnement

4.007

69,01 %

4.298

69,01 %

Source : annexe budgétaire " Environnement " au PLF pour 2001

Votre rapporteur spécial ne serait donc pas opposé à une diminution des crédits en faveur de l'environnement si ceux-ci étaient mieux alloués de façon à bénéficier effectivement à l'environnement et à contribuer à son amélioration. Manifestement, ce n'est pas le cas aujourd'hui.

2. Le renforcement injustifié des moyens en personnel

L'affirmation de cette logique de pouvoir passe également par un renforcement injustifié des moyens en personnel : l'année 2001 enregistre 300 créations nettes d'emplois (sans aucun transfert d'emplois) ainsi que de nombreuses créations d'emplois indirectes dans les établissements publics sous tutelle du ministère.

Selon les termes mêmes d'une réponse au questionnaire de votre rapporteur, la première priorité du ministère est le renforcement de sa structure interne et notamment les créations d'emplois, avant tout objectif de nature environnementale55(*).

Pour mémoire, à ces créations d'emplois au sein du ministère, il convient d'ajouter les créations dans les établissements publics sous tutelle du ministère : 7 postes au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, 10 postes à l'IFEN, 10 postes à l'ADEME, 16 postes dans les parcs nationaux, 23 postes à l'INERIS, 35 postes à l'AFSSE, 54 postes à l'IPSN (dont 22 au titre des 35 heures), etc.

Il semble que l'essentiel des hausses crédits soit ainsi consacré à de nouvelles embauches (que ce soit directement dans des crédits du titre III ou de façon " indirecte " dans des crédits du titre IV par subvention à des établissements sous tutelle).

Votre rapporteur spécial estime :

- que le renforcement des moyens de fonctionnement du ministère ne saurait constituer un objectif en soi,

- que ce renforcement ne se justifie pas (la dimension environnementale d'une politique publique doit être prise en compte par chacun des acteurs de l'appareil administratif d'Etat, sans qu'il soit nécessaire de prévoir un interlocuteur administratif de plus),

- que la voie des transferts d'emplois aurait été moins critiquable que les créations nettes d'emplois qui contribuent à augmenter l'emploi public et donc les prélèvements obligatoires pour les financer.

Votre rapporteur spécial rappelle à cet égard que s'il est prévu un coût supplémentaire la première année de 340.000 francs par poste créé (soit 102 millions de francs en 2001 pour faire face aux 300 recrutements prévus), l'Etat s'engage dans une dépense pluriannuelle de durée très longue, de l'ordre de cinquante ans (activité puis retraite du fonctionnaire). Le coût total de ces 300 créations de postes est ainsi largement supérieur à 5 milliards de francs alors que le coût apparent n'en est " que " de 102 millions de francs en 2001.

B. UNE " OPÉRATION VÉRITÉ ", UN PEU TARDIVE, SUR LES CRÉDITS DE L'ADEME

La gestion erratique des crédits de l'ADEME est à l'origine une nouvelle fois des évolutions contrastées du budget de l'environnement. En 2001, les crédits de paiement destinés à cet établissement public, passent de 1,7 milliard de francs à moins de 500 millions de francs (491,7 millions de francs), soit une baisse de plus de 71 %.

Cette diminution des crédits de paiement au niveau des besoins réels de l'ADEME était attendue dès l'an dernier par votre rapporteur spécial qui avait constaté la faiblesse des délégations de crédits en provenance du ministère de l'environnement.

En effet, pour des raisons d'affichage politique (pas de diminution de la masse globale du budget, proximité du débat houleux sur la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), gestion pluriannuelle du profil du budget de l'environnement, etc.), la ministre avait choisi de maintenir la subvention de l'ADEME au niveau des recettes attendues des taxes parafiscales auparavant affectées à l'ADEME. Les crédits budgétaires pour l'ADEME en 1999 et 2000 ont donc été fixés à hauteur des autorisations de programme, selon une règle dérogatoire au droit commun budgétaire et qui en l'occurrence n'était pas justifiée. Toutefois, en gestion, seuls étaient délégués les crédits de paiement correspondant aux stricts besoins de l'établissement.

Ce décalage entre ce que le gouvernement a demandé au Parlement de voter et les besoins réels, explique le fort taux de report d'une année sur l'autre. Ainsi, les crédits de paiement de 1999 n'ont été mandatés qu'à hauteur de 44 % : 1.787 millions de francs avaient été ouverts et 998 millions de francs n'ont pas été consommés. En 2000, les crédits non consommés s'annoncent encore plus importants : sur les 2,7 milliards de francs de crédits disponibles, seuls 269 millions de francs ont été délégués à ce jour à l'ADEME.

C. INQUIÉTUDES DANS LE DOMAINE DE L'EAU

L'article 18 du projet de loi de finances pour 2000 a reconduit le prélèvement de 500 millions de francs sur les agences de l'eau au profit d'une section d'un compte spécial du Trésor intitulée " Fonds national de solidarité pour l'eau " et gérée par le ministre de l'environnement.

Répartition du prélèvement par bassin pour 2001

(en millions de francs et %)

Agences de l'eau

Montant du prélèvement

Pourcentage du total

Artois Picardie

38,3

7,7 %

Rhin Meuse

42,3

8,5 %

Adour Garonne

46

9,2 %

Loire Bretagne

79,7

15,9 %

Rhône Méditerranée Corse

115,2

23,0 %

Seine Normandie

178,5

35,7 %

Total

500

100 %

Source : ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement

Il ne s'agit pas tant d'une recentralisation des actions des agences - à l'exception du programme d'études inter-agences et des actions de communication, les actions financées ne coïncident pas avec des actions financées par les agences - que d'un détournement de financement des agences vers l'Etat.

Pourquoi faut-il donc retirer ces sommes aux agences qui vont connaître, de l'avis même du ministère de l'environnement56(*), une " reprise forte des investissements " et la confirmation de " l'impact du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) " en 2001, alors qu'elles ne seront pas intégralement utilisées par la direction de l'eau et ne feront que grossir artificiellement les moyens d'intervention du ministère de l'environnement ? Certaines agences ont d'ores et déjà annoncé qu'elles comptaient réduire les crédits accordés aux collectivités locales, arguant du prélèvement ici commenté.

L'Etat doit assumer les dépenses de solidarité et financer sur ses propres crédits les dépenses qui lui reviennent ; s'il estime que les agences sont trop " riches "57(*), après confrontation avec les agences, le ministre de l'environnement pourra proposer, lors de la préparation des VIIIèmes programmes, une renégociation des plafonds de redevances accordés à chaque agence.

En outre, on peut regretter la dégradation de l'équilibre du FNSE entre fonctionnement et investissement : les dépenses de fonctionnement qui ne représentaient en 2000 que 42 % du total, constituent, en 2001, 53 % des 500 millions de francs du fonds.

Répartition des dépenses du FNSE entre fonctionnement et investissement

(en millions de francs)

Année

Dépenses de fonctionnement

Dépenses d'investissement

2000

208 (42 %)

292 (58 %)

2001

266,41 (53 %)

233,59 (47 %)

Source : ministère de l'économie

D. LE DÉTOURNEMENT DE LA " FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE " CONTINUE

La création, dans le prochain collectif budgétaire, d'une " éco-taxe " constitue, paradoxalement un " pas en arrière " pour la fiscalité écologique.

En effet, la création de cette taxe à des fins purement budgétaires (3,8 milliards de francs supplémentaires pour arriver à boucler la facture des 35 heures qui s'élèvera en 2001 à 85 milliards de francs et à 105 milliards de francs à terme) ne peut s'apparenter à un progrès pour l'environnement.

L'affectation à des dépenses pérennes considérables de ce nouvel impôt transforme sa nature : l'objectif de protection de l'environnement passe au second plan, le rendement fiscal devient prioritaire. C'est du reste la même analyse qu'a récemment faite le Conseil économique et social dans un projet d'avis sur le suivi de l'effet de serre, à propos de l'extension projetée de la TGAP. Comme l'a indiqué M. Jean Gonnard, rapporteur, " la taxation des entreprises est justifiée dès lors qu'elle sert à l'effort de réduction des émissions de gaz polluants, sinon, il s'agit d'un impôt, un simple droit à polluer acheté par les entreprises sans retour pour la collectivité ". Il ajoute " la lutte contre l'effet de serre et la recherche du plein emploi sont deux problèmes distincts qui doivent être traités de façon indépendante ".


ANCIENS COMBATTANTS

Rapporteur spécial : M. Jacques BAUDOT

I. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DES ANCIENS COMBATTANTS

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Les crédits du secrétariat d'Etat aux anciens combattants prévus dans le projet de loi de finances pour 2001 s'élèvent à 23,8 milliards de francs, soit une réduction de 1,3 % par rapport aux crédits votés pour 2000.

Étant entendu que le nombre de bénéficiaires diminue de 4 %, ceci correspond à une sensible revalorisation des prestations accordées. De fait, rapportées au nombre de bénéficiaires potentiels, les dotations affectées en 2001 au monde combattant augmentent de 2,8 % en moyenne.

Depuis l'insertion de l'administration des Anciens combattants au sein du ministère de la défense, les crédits inscrits au budget des Anciens combattants sont, pour l'essentiel, constitués de crédits d'intervention : 23,5 milliards de francs pour 2001, dont 156,2 millions de francs de mesures nouvelles.

L'ensemble des moyens correspondant aux effectifs de l'administration centrale et aux directions départementales de l'ancien secrétariat d'Etat ainsi que les crédits d'équipement des établissements sous tutelle sont désormais inscrits, de façon fongible, au budget de la Défense. L'analyse de leur évolution n'est donc pas possible, en l'état actuel des informations disponibles58(*).

De fait, dans le cadre du budget 2000, 933,9 millions de francs de crédits ont été transférés au budget de la Défense59(*). Les crédits correspondants inscrits au budget 2001 de la Défense devraient s'élever à 928,5 millions de francs, soit une légère diminution de 0,6 %.

Dans le cadre des dispositions permanentes de la seconde partie, le monde des anciens combattants bénéficie de trois mesures importantes dans le projet de loi de finances pour 2001 :

attribution de la carte du combattant aux rappelés d'Afrique du Nord (article 51) ;

nouvelle étape de rattrapage du point de pension militaire d'invalidité pour les grands invalides (article 52) ;

relèvement à 110 points d'indice de PMI du plafond donnant lieu à majoration de la rente mutualiste du combattant (article 53).

B. PROGRESSION DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DE L'ONAC ET DE L'INI

Les subventions de fonctionnement allouées à l'Office national des anciens combattants (ONAC) d'une part, et à l'Institution nationale des.invalides (INI) de l'autre, s'élèveront respectivement à 245,3 millions de francs et à 44,8 millions de francs.

Parallèlement, les deux établissements bénéficieront de 11,5 millions de francs (en autorisations de programme) de subventions d'investissement, inscrites au budget de la Défense60(*) (10,4 millions de francs pour l'ONAC, et 1,1 million de francs pour l'INI), ce qui correspond à une diminution globale de 30 % par rapport à l'exercice 2000. Les crédits de paiement sont strictement reconduits en francs courants au niveau 2000, soit 15,9 millions de francs.

1. La subvention de fonctionnement de l'ONAC

A 245 millions de francs, la subvention de fonctionnement versée à l'ONAC progresse de 2,9 % (plus 7 millions de francs).

Dans le cadre de la poursuite du programme d'action " Un nouvel élan pour l'ONAC ", l'établissement bénéficie d'une amélioration de ses moyens de fonctionnement, notamment destinée à financer la remise aux normes (sécurité et habitabilité) des maisons de retraite, la rénovation des services départementaux (modernisation des moyens informatiques et recours à l'internet), et la montée en régime des emplois. L'ONAC devra par ailleurs prendre en charge progressivement certaines tâches jusqu'à présent dévolues aux services déconcentrés du Secrétariat d'Etat : l'allocation de préparation à la retraite et la retraite du combattant, ainsi que le paiement de l'indemnisation des biens juifs spoliés et des mesures de réparation au profit des orphelins juifs de la déportation.

De fait, en 2001, et compte tenu de l'évolution des ressources propres61(*), les moyens de fonctionnement nets de l'ONAC devraient progresser de 9,8 millions de francs.

On soulignera ici que la présentation des " mesures nouvelles " dans le bleu budgétaire, qui mélange les mesures financées sur crédits budgétaires et celles qui le sont sur " ressources propres " rend l'analyse peu claire, voire un peu ambiguë.

Evolution des moyens de fonctionnement

. Révision des services votés

- 2,524 MF

sur ressources propres

. Mesures d'ajustement

+ 0,468 MF

+ 2,8 MF

sur ressources propres

sur crédits budgétaires

. Moyens nouveaux

+ 4,75 MF

+ 4,19 MF

sur ressources propres

sur crédits budgétaires

. Transferts

+ 0,105 MF

en provenance du budget de la Défense

a) Révision des services votés : - 2,5 millions de francs (sur ressources propres)

La suppression de 15 emplois pour cessation d'activité dans les maisons de retraite de Villebon et de Boulleville représente une diminution de 2.524.296 francs pour les ressources propres de l'établissement.

On rappellera que la décision de fermeture de ces deux maisons (dont la deuxième n'était plus conforme aux normes de sécurité) date de mai 1999.

Rappel : Dans son Rapport spécial de juin 2000, la Cour porte un jugement sévère sur les maisons de retraite gérées par l'ONAC : " leur répartition géographique ne procède pas d'une étude d'ensemble des besoins. Leur mise aux normes de sécurité impose des investissements lourds. Leur gestion est largement déficitaire, en raison à la fois d'un taux d'occupation souvent médiocre et de prix de journée fixés trop bas ".

b) Mesures d'ajustement : + 3,3 millions de francs (dont 2,8 sur crédits budgétaires)

- L'ONAC bénéficie, sur crédits budgétaires, de 2,8 millions de francs de mesures nouvelles, destinées à financer " l'ajustement du montant de la subvention de l'Etat aux besoins de l'établissement ".

- Par ailleurs, il bénéficie également de transformations d'emplois, au service central d'une part (3 emplois pour 83.068 Francs) dans les services départementaux d'autre part (13 emplois pour 82.808 francs), et enfin dans le corps des enseignants des écoles de rééducation professionnelle (6 emplois pour 302.670 francs). Ces mesures sont financées en totalité (468.546 francs) sur les ressources propres de l'établissement public.

c) Moyens nouveaux : + 8,9 millions de francs (dont 4,2 sur crédits budgétaires)

Dans le cadre du " nouvel élan " pour l'ONAC, l'établissement bénéficie de plusieurs mesures, financées environ pour moitié sur crédits budgétaires (4,2 millions de francs) et pour moitié sur ressources propres (4,7 millions de francs).

- création de 17 emplois nouveaux : cette mesure est financée à hauteur de 2.191.785 francs sur crédits budgétaires et de 1.619.396 francs sur les ressources propres de l'établissement ;

- nouveau statut d'emploi de 10 directeurs des écoles de rééducation professionnelle (569.485 francs financés sur ressources propres) ;

- création de 9 emplois de professeurs d'écoles de rééducation professionnelle (2.382.349 francs financés sur ressources propres par redéploiement de la dotation réservée aux vacataires) ;

- repyramidage du corps des aides-soignants et création de la classe exceptionnelle (22 emplois concernés pour 182.917 francs financés sur ressources propres) ;

- repyramidage du corps des secrétaires généraux (5 emplois concernés pour 386.206 francs, financés sur crédits budgétaires) ;

- revalorisation des indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires (415.529 francs financés sur crédits budgétaires) ;

- formation des personnels des services départementaux (500.000 francs financés sur crédits budgétaires) ;

- indemnités de restructuration liée à la cessation d'activité de maisons de retraite (700.000 francs financés sur crédits budgétaires).

d) Transferts : + 0,1 million de francs (en provenance du budget de la Défense)

Le transfert de 104.000 francs en provenance du budget de la Défense finance une transformation d'emploi de secrétaire administratif.

2. La subvention de fonctionnement de l'INI62(*)

L'évolution des moyens de l'INI s'inscrit dans le cadre du " projet d'établissement ", axé autour de quatre grands objectifs :

- poursuivre et développer les trois missions fondatrices : accueil des invalides bénéficiaires des dispositions du code des PMI et des victimes de guerre, soins en hospitalisation et en consultation, études et recherches sur l'appareillage des handicapés,

- participation, en partenariat, au service public hospitalier et au schéma sanitaire de prise en charge du handicap,

- préparation de l'accréditation hospitalière,

- préparation de la contractualisation interne avec les centres de responsabilité.

Evolution des moyens de fonctionnement de l'INI

. Mesures d'ajustement

+ 0,315 MF

sur crédits budgétaires

 

+ 0,315 MF

sur ressources propres

. Moyens nouveaux

+ 0,460 MF

sur crédits budgétaires

 

+ 0,460 MF

sur ressources propres

. Transferts (en provenance de la Défense)

+ 0,019 MF
+ 0,008 MF

sur crédits budgétaires
sur ressources propres

De fait, en 2001, l'INI devrait bénéficier de 1,6 million de francs de moyens de fonctionnement supplémentaires, dont la moitié seulement sera financée sur crédits budgétaires. En effet, la totalité des mesures d'ajustement et des moyens nouveaux sont financés à parité absolue entre crédits budgétaires et ressources propres.

a) Mesures d'ajustement : + 0,6 million de francs (dont 0,3 sur crédits budgétaires)

- repyramidage du corps des adjoints administratifs : 2 emplois concernés pour un coût total de 52.333 francs, financés pour moitié par crédits budgétaires et pour moitié par ressources propres ;

- repyramidage du corps des aides soignants : 9 emplois concernés, pour un coût total de 140.760 francs financés pour moitié par crédits budgétaires et pour moitié par ressources propres ;

- transformation d'emplois " dans le cadre du projet d'établissement " : 2 emplois d'agents hospitaliers concernés, pour un coût total de 5.413 francs, financés pour moitié par crédits budgétaires et pour moitié par ressources propres ;

- transformation d'emplois : 3 emplois concernés pour 6.615 francs, financés en totalité sur ressources budgétaires ;

- transformation d'emplois " dans le cadre du renforcement des moyens administratifs " : 2 emplois concernés, pour un coût total de 63.760 francs, financé pour moitié sur crédits budgétaires et pour moitié sur ressources propres ;

- remplacement du contingent militaire (anciens " appelés ") : 2 emplois de médecins concernés, pour un coût total de 247.812 francs, financé à hauteur de 181.049 francs sur crédits budgétaires et de 66.963 francs sur ressources propres.

b) Moyens nouveaux : + 0,9 million de francs (dont 0,45 sur crédits budgétaires)

- Création de quatre emplois nouveaux dans le cadre des " actions d'amélioration exigées par l'accréditation de l'établissement en 2001 " :

. deux financés sur ressources propres pour 459.578 francs

. deux financés sur crédits budgétaires pour 459.578 francs.

C. ÉVOLUTION DIVERGENTE DES CRÉDITS D'INTERVENTION

La diminution programmée pour 2001 de 1,4 % des moyens d'intervention doit être comparée à l'évolution du nombre des bénéficiaires potentiels, en baisse de 4 %. De fait, rapportée au nombre de bénéficiaires, la dotation augmente en moyenne de 2,8 %.

La baisse du nombre des bénéficiaires résulte uniquement de celle du nombre des pensions d'invalidité (ayants-droits et ayants-causes), liée à la démographie naturelle, tandis que le nombre des bénéficiaires potentiels de la retraite du combattant enregistre une hausse sensible et constante depuis 1997, en raison de l'arrivée à 65 ans de la génération des anciens combattants d'Afrique du Nord et de l'extension progressive, depuis cette date, des conditions d'attribution de la carte du combattant.

L'évolution des dépenses d'intervention pour 2001 traduit clairement l'effet contrasté d'une part de la diminution naturelle du nombre de bénéficiaires des pensions d'invalidité et de l'aide médicale, et d'autre part, de l'élargissement des conditions d'attribution de la retraite du combattant, auquel il faut ajouter l'amélioration des majorations de rentes.

De fait, en 2001, la seule diminution du nombre de bénéficiaires potentiels se traduit par une " économie " de l'ordre de 929 millions de francs (687 millions de francs pour les pensions d'invalidité, 211,6 millions de francs pour le fonds de solidarité, 31 millions de francs pour les soins médicaux gratuits).

1. La dette viagère : 20 milliards de francs

Avec 19,6 milliards de francs inscrits pour 2001, le financement de la dette viagère (pensions d'invalidité et retraite du combattant), reste le poste essentiel du budget des anciens combattants (82,6 % du total).

Au sein de ce poste, la divergence d'évolution entre les postes pensions d'invalidité et retraite du combattant se confirme, avec d'un côté une baisse sensible des crédits nécessaires au financement des pensions d'invalidité (moins 4,1 %, soit moins 709 millions de francs), liée à la diminution du nombre de bénéficiaires, et de l'autre, la forte progression des charges de la retraite des anciens combattants (+17,3 %, soit 449 millions de francs), liée à l'incidence immédiate de l'élargissement des conditions d'attribution de la carte du combattant.

a) Pensions d'invalidité, allocations et indemnités diverses : 17 milliards de francs

Pour le budget 2001, la charge des pensions s'élève à 16,6 milliards de francs, en diminution de 4,1 %, soit une " économie " de 709,4 millions de francs.

Cette diminution s'explique pour l'essentiel par celle du nombre des bénéficiaires potentiels (-686,3 millions de francs), à laquelle il convient d'ajouter l'effet d'un ajustement de crédits pour tenir compte de l'évolution des dépenses (-77 millions de francs).

Parallèlement, l'application du rapport constant implique l'inscription de 32,94 millions de francs de mesures nouvelles. Le rattrapage de l'unicité du point de pension pour les grands invalides, prévu par l'article 53 du présent projet de loi, nécessite une mesure nouvelle de 21 millions de francs.

b) Retraite du combattant : 3 milliards de francs

Les crédits affectés pour 2001 au financement de la retraite du combattant63(*) enregistrent une très forte progression (+17,3 %, soit plus 449 millions de francs) en raison en partie d'une mesure nouvelle proposée par l'article 51 du projet de loi de finances : l'attribution, dès 2001, de la carte du combattant aux rappelés de la guerre d'Algérie. Cette disposition représentera une dépense nouvelle de 118 millions de francs pour le budget 2001.

L'évolution à la hausse du nombre des parties prenantes, liée à l'assouplissement progressif des conditions d'obtention de la carte, notamment depuis 1997, se traduit, pour sa part, par un besoin de financement supplémentaire de 270,8 millions de francs, auxquels il convient d'ajouter 54,3 millions de francs pour " tenir compte de l'évolution des dépenses ".

Enfin, la provision nécessaire pour tenir compte en 2001 de l'application du rapport constant est estimée à 5,85 millions de francs.

2. Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du nord et d'Indochine : 1 milliard de francs

En diminution de 11,3 % (-127,62 millions de francs) pour 2001, les crédits du chapitre 46-10, fixés à 999 millions de francs, traduisent l'incidence contradictoire de la décroissance du nombre de bénéficiaires actuels64(*), d'une part (- 211,65 millions de francs) et, d'autre part, de l'extension, prévue par le présent projet de loi, du Titre de Reconnaissance de la Nation (TRN) aux anciens d'Algérie au-delà du 2 juillet 1962 et aux anciens d'Indochine au-delà du 11 août 1954, soit une dépense supplémentaire estimée à 84 millions de francs.

3. Subvention pour les dépenses sociales de l'ONAC : 60 millions de francs

La diminution de 2 millions de francs de la subvention d'action sociale versée par l'Etat recouvre le non renouvellement d'une mesure de 5 millions de francs inscrite à titre non reconductible dans le budget 2000 et une majoration de 3 millions de francs de crédits destinés au " renforcement de l'action sociale de l'ONAC ", mise en oeuvre, au niveau départemental, au profit des ressortissants les plus démunis (secours, prêts).

On rappellera que le montant total des moyens mis en oeuvre par l'ONAC au profit de l'action sociale s'élève à 600 millions de francs (estimation 2000), ainsi répartis :

- aide aux chômeurs d'Afrique du Nord et d'Indochine (allocation différentielle du fonds de solidarité)


299,0 MF

- activités générales d'accompagnement et frais de gestion (part de la subvention de fonctionnement de l'ONAC correspondant aux tâches d'action sociales)



171,2 MF

- secours individuels à caractère général (directs ou par canal associatif)


58,6 MF

- aide aux personnes âgées (subvention d'équilibre et prise en charge des pensionnaires impécunieux des maisons de retraite)


30,9 MF

- aide aux handicaps

3,4 MF

4. Autres actions sociales : 2 milliards de francs

a) Prestations remboursées par l'Etat pour les " invalides de guerre " : 1,3 milliard de francs

Les crédits du chapitre 46-24 sont strictement reconduits en francs courants à 1.335 millions de francs.

b) Soins médicaux gratuits : 748 millions de francs

La diminution du nombre des bénéficiaires potentiels explique la décroissance (-2,4 %, soit - 31 millions de francs) des moyens affectés à ce poste pour 2001. L'an dernier, la diminution avait atteint 14 %.

c) Appareillage des mutilés : 60 millions de francs

Ce chapitre enregistre une légère diminution (1,1 million de francs) justifiée par un " ajustement de crédits ", dont votre rapporteur avait souligné la nécessité dans le cadre de l'examen de la précédente loi de finances.

d) Remboursement à diverses compagnies de transports : 42 millions de francs

La dotation de ce chapitre, qui permet notamment de financer les avantages tarifaires sur le réseau SNCF pour les pensionnés et la gratuité du voyage pour les pèlerinages sur les sépultures, est strictement reconduite en francs courants, après avoir été réduite de 29 % dans le précédent budget.

5. Subventions, indemnités et pécules : 21 millions de francs

Ce chapitre, qui finance notamment les subventions aux associations65(*), enregistre dans le projet de budget 2001 des mouvements importants, qui recouvrent une sensible diminution du montant des subventions versées aux associations et oeuvres diverses (- 6,13 millions de francs), au profit d'une majoration des crédits destinés à financer directement les actions en faveur de la mémoire : initiatives de mémoire, tourisme de mémoire, fondations de mémoire, (+13 millions de francs)66(*). En réalité, cet important abondement de crédits résulte lui-même pour moitié du transfert de 6,6 millions de francs de crédits en provenance de la défense ;

Evolution du chapitre 46-04

 Non reconduction de la dotation inscrite au budget 2000 à titre non reconductible : 7,06 millions de francs :

- 1,06 million de francs

pour les associations et oeuvres diverses

- 4,5 millions de francs

pour les subventions en faveur des actions de mémoire.

- 1,5 million de francs

pour les indemnités et pécules

 Redéploiement de crédits : 0

- 5,07 millions de francs

pour les associations et oeuvres diverses

+ 4,77 millions de francs

pour les subventions en faveur des actions de mémoire

+ 0,3 million de francs

pour les indemnités et pécules.

 Moyens nouveaux : + 7,1 millions de francs

+ 2,6 millions de francs

pour le développement des initiatives de mémoire et du tourisme de mémoire

+ 4 millions de francs

pour l'aide aux grandes fondations de mémoire

+ 0,5 million de francs

à titre non reconductible, de crédits destinés au " soutien du monde combattant à travers la vie associative et au centenaire de la loi de 1901 ".

 Transfert de crédits en provenance de la Défense : + 6,6 millions de francs

+ 6,6 millions de francs

destinés à l'information historique.

6. Mutuelles et majorations des rentes des anciens combattants mutualistes : 583 millions de francs

Ce chapitre bénéficie d'une importante majoration de crédits : + 18,4 %, soit plus 90,5 millions de francs.

Celle-ci correspond essentiellement à l'ajustement nécessaire pour tenir compte de l'évolution du nombre des crédirentiers (+ 77,5 millions de francs). Elle recouvre également une mesure nouvelle attendue proposée par l'article 52 du projet de loi de finances : le relèvement de 105 à 110 points d'indice de pension militaire d'invalidité du plafond majorable de la rente mutualiste du combattant (mesure évaluée à 13 millions de francs).

Il convient d'espérer que les crédits inscrits à ce titre ont fait l'objet d'une évaluation appropriée. On rappellera en effet que, au cours de l'exercice 1999, une ouverture supplémentaire de 50,5 millions de francs a été nécessaire pour abonder ces crédits, nettement sous-évalués en loi de finances initiale, les conséquences de l'élargissement des conditions d'attribution de la carte du combattant n'ayant vraisemblablement pas été prises en compte.

II. ARTICLES RATTACHÉS

A. ARTICLE 51 DU PROJET DE LOI DE FINANCES : ATTRIBUTION DE LA CARTE DU COMBATTANT AUX RAPPELÉS D'ALGÉRIE

Le principe de l'attribution de la carte du combattant aux anciens d'Algérie a été introduit par la loi de finances initiale pour 1998.

Initialement établi à 18 mois, le temps minimal de séjour a été ramené à 15 mois par la loi de finances initiale pour 1999, puis à 12 mois par la loi de finances initiale pour 2000.

Le présent article propose d'étendre l'attribution de la carte du combattant aux appelés qui, ayant déjà effectué leur période de service militaire obligatoire, ont été " rappelés " par le Gouvernement en 1956 pour accomplir une nouvelle période de service de cinq à six mois en Algérie.

Cette disposition, qui devrait concerner 44.000 bénéficiaires potentiels, représente un coût budgétaire évalué pour 2001 à 118 millions de francs. Il faut espérer que cette évaluation a été mieux ajustée que les précédentes, s'agissant des conséquences de l'élargissement des conditions d'attribution de la carte du combattant. On rappellera que, en 1999, l'inscription d'une dotation supplémentaire de 50,5 millions de francs a été nécessaire en cours d'exercice.

Il s'agit d'une mesure attendue depuis longtemps, dont on peut éventuellement regretter que la loi ne l'étende pas, " d'entrée de jeu ", aux rappelés -beaucoup plus rares - en Tunisie et au Maroc.

On soulignera que, dans la rédaction, le présent article limite aux seuls rappelés en Algérie la réduction à quatre mois de la durée de séjour minimale. L'exposé des motifs souligne d'ailleurs que " la condition générale de 12 mois de temps de séjour n'est pas remise en cause ".

Ceci répond à la volonté exprimée à plusieurs reprises par M. Jean-Pierre Masseret de " ne pas porter atteinte au principe d'exposition aux risques d'une durée de douze mois "67(*).

B. ARTICLE 52 DU PROJET DE LOI DE FINANCES : RATTRAPAGE DE LA VALEUR DU POINT DE PENSION MILITAIRE D'INVALIDITÉ POUR LES GRANDS INVALIDES

Le blocage des pensions d'invalidité supérieures à 360.000 francs par an (grands invalides), entre 1991 et 1995, s'est traduit par un décalage important entre la valeur du point de pension militaire d'invalidité des grands invalides et celle des autres pensions militaires.

La loi de finances pour 1995 ayant autorisé les personnes titulaires de pensions supérieures à 360.000 francs, à condition qu'elle aient été concédées avant 1995, à bénéficier à nouveau des pourcentages de revalorisation accordés à partir du 1er janvier 1995, appliqués à la valeur fictive du point de pension bloquée, sans rattrapage, cette mesure s'est traduite par des différences d'indemnisation entre pensionnés atteints d'une invalidité globale à taux identique, selon que le dépassement du plafond soit intervenu avant 1994, entre 1991 et 1995, ou après 1995.

Par amendement introduit en cours de première lecture à l'Assemblée nationale, la loi de finances initiale pour 2000 a effectué une première étape vers le comblement progressif de ce décalage. Une première mesure de 15 millions de francs a ainsi été inscrite au budget 2000. Lors de la discussion au Sénat68(*), le ministre avait indiqué : " J'aurais préféré moi-même aller plus loin, mais l'important était d'initier le règlement de ce contentieux dans le projet de budget pour 2000. La suite viendra très naturellement dans le prochain, voire les deux prochains projets de budget ; l'objectif est d'avancer le plus vite possible ".

De fait, le coût de la remise à niveau complète était évalué à 70 millions de francs.

Le présent projet de budget prévoit à ce titre une mesure nouvelle de 21 millions de francs, ce qui correspond à une amélioration par rapport à 2000 (15 millions), mais laisse un " solde " de 35 millions de francs à financer.

La plaquette de présentation du budget des anciens combattants, publiée sous le timbre du ministère de la Défense, indique que " cette mesure se renouvellera en 2002 "69(*)

C. ARTICLE 53 DU PROJET DE LOI DE FINANCES : RELÈVEMENT DU PLAFOND DONNANT LIEU À MAJORATION DE LA RETRAITE MUTUALISTE DU COMBATTANT

Les rentes constituées par les anciens combattants, après constitution d'un capital auprès d'une caisse autonome mutualiste, donnent droit à une majoration spécifique de l'Etat, qui s'ajoute à la majoration légale, dans la limite d'un plafond. Le nombre de bénéficiaires est estimé à 320.000.

Depuis la loi de finances initiale pour 1998, le plafond (rente plus majoration spécifique), est exprimé par un indice défini en points de pension militaire d'invalidité, indexé sur l'évolution des traitements bruts de la fonction publique.

Fixé initialement à 95 par la loi de finances initiale pour 1998, ce plafond a été porté à 105 par la loi de finances initiale pour 2000.

Le présent article propose de le majorer à nouveau en le portant à 110 (soit 8.960 francs), ce qui représente une augmentation de plus de 400 francs (+4,8 %) du seuil, et une dépense budgétaire évaluée à 13 millions de francs.

On rappellera que l'augmentation de 95 à 100 intervenue dans le cadre de la loi de finances pour 1999 représentait une dépense budgétaire évaluée à 6,3 millions de francs tandis que l'augmentation de 100 à 105 intervenue dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2000 représentait une dépense budgétaire évaluée à 10 millions de francs.

De façon générale, le monde des anciens combattants estime souhaitable le passage progressif à l'indice 130, soit un plafond de l'ordre de 10.000 francs.

Dans ses recommandations émises dans le cadre du Rapport particulier de juin 2000, la Cour des comptes estimait utile de " mettre en place auprès du ministère en charge des anciens combattants un fichier central des bénéficiaires de la rente mutualiste " afin de " s'assurer que les adhérents ne bénéficient pas dans plusieurs mutuelles de majorations spécifiques supérieures au plafond légal ". Les vérifications pratiquées par la Cour n'ont toutefois révélé aucun dysfonctionnement significatif.

Surtout, la Cour des comptes préconisait de " reconsidérer le non-assujettissement de ces rentes à l'impôt, notamment à la CSG et à la CRDS ". On rappellera que le coût des déductions fiscales afférent aux seules rentes mutualistes a été estimé pour 1999 à 420 millions de francs.

Le monde des anciens combattants a réagi très vivement à ces conclusions.

Dans sa réponse à la Cour des comptes, le Gouvernement a indiqué qu'il était " fermement opposé " à l'une et l'autre de ces deux mesures. Il a, à plusieurs reprises, précisé sa position, dans le cadre de réponses à des questions parlementaires70(*) :

-" le régime d'exonération fiscale attaché tant aux pensions militaires d'anciens combattants qu'à la retraite du combattant et à la retraite mutualiste a été fixé par le législateur, pour lequel il en est indissociable, en raison du témoignage de reconnaissance et de solidarité dû par l'ensemble du peuple français à ceux qui ont souvent fait plus que leur devoir au service de la Nation.

C'est d'ailleurs l'engagement qu'a pris le secrétaire d'Etat devant les associations, lors de l'élaboration de la réforme des services du département ministériel, de ne pas remettre en cause les droits acquis ".

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. Une dépense globale de 28 milliards de francs pour 4,7 millions de bénéficiaires

Les crédits proposés pour 2001 pour le budget des Anciens combattants, s'élèveront à 23,8 milliards de francs, dont 23,5 milliards de francs de crédits d'intervention, pour l'essentiel destinés à financer la dette viagère.

La baisse des crédits ainsi enregistrée, soit 1,3 % par rapport à la loi de finances pour 2000, reste inférieure à celle du nombre de bénéficiaires, évaluée à 4 %. Rapportée au nombre de bénéficiaires potentiels, les dotations affectées au monde combattant progresseront de 2,8 % en moyenne. De ce fait, l'appréciation portée sur l'évolution des moyens consacrés aux anciens combattants peut être globalement positive.

Le montant des crédits inscrits sur le seul budget des Anciens combattants ne représente pas la totalité de l'effort de la Nation en faveur des anciens combattants.

La fusion du secrétariat d'Etat au sein du ministère de la Défense implique en effet que les moyens de fonctionnement de l'administration centrale ainsi que les subventions d'équipement des deux organismes sous tutelle -ONAC et INI- sont désormais inscrits au budget de la Défense, soit un montant pour 2001 de 928,5 millions de francs en titre III et de 22,6 millions de francs en titres V et VI.

Il convient, en outre, de tenir compte, d'une part, de la dépense liée à la majoration légale des rentes viagères correspondant aux retraites mutualistes du combattant. Imputée sur le budget des Charges communes, cette dépense a été évaluée à 150 millions de francs pour le budget 2000.

Enfin, le montant des dépenses fiscales (exonérations et déductions spécifiques) se rapportant aux anciens combattants, est évalué, pour 2001, à 3 milliards de francs par le Rapport sur l'évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2001, soit 1,3 milliard de francs au titre de la demi part supplémentaire pour les contribuables (et leurs veuves) de plus de 75 ans, titulaires de la carte du combattant et 1,7 milliard de francs au titre de l'exonération totale de la retraite du combattant, des pensions militaires et d'invalidité et des retraites mutuelles servies aux anciens combattants et aux victimes de guerre.

Au total, pour 2001, la dépense budgétaire globale en faveur du monde des Anciens combattants sera de l'ordre de 28 milliards de francs.

2. L'augmentation tendancielle du nombre des anciens combattants, et donc de la charge future des retraites

Le nombre de bénéficiaires concernés s'élève, au 1er janvier 1998, à 4.680.000 personnes, réparties pour moitié environ 2.473.400 entre " ayants-droits ",  et 2.205.500 " ayants-causes ".

La majorité des ayants-droits est désormais constituée par les anciens combattants d'Afrique du Nord dont le nombre s'accroît avec l'élargissement des conditions d'obtention de la carte depuis 1998, (1.267.100 personnes). Sont en revanche en diminution forte les anciens combattants de la seconde Guerre mondiale et des guerres de Corée et d'Indochine (1.028.900) ainsi que les survivants de la première Guerre mondiale (6.100).

Il convient d'ajouter à les anciens combattants de nouveaux conflits (42.100) et 129.000 ayants-droits " hors guerre " (militaires ou appelés du contingent atteints d'infirmités causées directement par le service ou à l'occasion de celui-ci).

Les " ayants-causes " recouvrent 1.752.200 veuves, 498.100 orphe-lins et 15.200 ascendants.

L'essentiel des crédits inscrits au budget des Anciens combattants est lié au versement de la dette viagère (pensions militaires d'invalidité et retraite du combattant) et au financement de la majoration spécifique des rentes mutualistes : 20,21 milliards de francs prévus pour 2001, soit 85 % du total du budget.

Au sein de la dette viagère, la divergence d'évolution entre le poste " pensions d'invalidité ", qui a tendance à diminuer, (16,6 milliards de francs en 2001, soit 69,7 % du total) et le poste " retraite du combattant " qui a tendance à augmenter (3,05 milliards de francs en 2001, soit 12,8 % du total) se confirme.

En effet, si le nombre de pensionnés est structurellement orienté à la baisse en raison de la mortalité naturelle, les effectifs d'anciens combattants enregistrent depuis 1997 une hausse sensible, liée aux assouplissements successifs des conditions d'attribution de la carte du combattant. Cette tendance risque de réduire progressivement les " économies " de constatation liées à la disparition progressive des actuels bénéficiaires.

3. Des mesures nouvelles attendues, mais inscrites seulement sous forme d'"étapes", alors que "l'économie" aujourd'hui dégagée par la disparition de bénéficiaires est évaluée à près d'un milliard de francs...

Le présent projet de loi de finances comporte quatre mesures importantes qui représentent une ouverture de crédits nouveaux de 236 millions de francs, qui ne représente toutefois que le quart des économies dégagées par la baisse du nombre de bénéficiaires.

La première correspond à une nouvelle étape du rattrapage de la valeur du point militaire de pension des grands invalides (article 52).

Sont inscrits à ce titre au budget 2001, 21 millions de francs, après une première mesure -insuffisante- de 15 millions de francs intervenue en 2000, pour un coût total, correspondant à la complète remise à niveau, estimé à environ 70 millions de francs.

Il reste donc encore " la moitié du chemin " à accomplir. On rappellera que, dans le cadre de la discussion du précédent budget, le ministère avait souligné sa volonté de " régler définitivement la question d'un bloc l'an prochain ". On ne peut donc que déplorer qu'il n'ait pas été suivi sur ce point lors des arbitrages budgétaires, pour un montant qui reste assez faible au regard de l'ensemble du budget puisqu'il s'agit de 30 millions de francs, soit moins de 0,1 % du total... Du moins la présentation officielle du projet de budget précise-t-elle que " cette mesure se renouvellera en 2002 ".

La deuxième mesure (article 53) correspond à une nouvelle progression à 110 points de pension militaire d'invalidité du plafond majorable servant au calcul des majorations spécifiques sur les rentes mutualistes.

Cette mesure représente un coût supplémentaire évalué à 13 millions de francs. On soulignera que, à juste titre, le Gouvernement n'a pas suivi les recommandations de la Cour des comptes visant à assujettir cette rente, au moins partiellement, à l'impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux.

La troisième mesure (article 51) concerne l'attribution, à compter de 2001, de la carte du combattant aux rappelés de la guerre d'Algérie ayant passé un minimum de quatre mois sur le territoire. Il s'agit là aussi d'une demande ancienne et justifiée et on peut regretter que le bénéfice de cette mesure ne concerne pas également les rappelés en Tunisie et au Maroc.

La quatrième mesure concerne l'attribution du Titre de reconnaissance de la Nation (TRN) aux militaires présents sur les territoires algériens et indochinois, postérieurement à la date officielle de cessation des combats. Les crédits nouveaux ouverts à ce titre s'élèvent à 84 millions de francs.

4. Des mesures essentielles qui restent à prendre, au moins " par étapes "...

Si toutes les demandes -chacune ayant sa légitimité- ne peuvent raisonnablement être satisfaites, du moins de façon simultanée et immédiate, il est clair que certains sujets toujours non traités restent injustifiés.

Si leur traitement global représente à l'évidence un coût budgétaire non négligeable, votre rapporteur tient néanmoins à souligner que " l'économie " que représentera pour 2001 la diminution naturelle du nombre des bénéficiaires des mesures financées par le présent budget, notamment au titre des pensions d'invalidité et du Fonds de solidarité pour l'Afrique du nord et l'Indochine, est estimée à 929 millions de francs, ce qui laisse malgré tout une certaine marge de manoeuvre... On ne peut donc que regretter que le Gouvernement n'ait pas choisi de l'utiliser davantage, en ne les " recyclant " qu'à hauteur du quart seulement au bénéfice du monde des Anciens combattants.

Le premier " dossier " concerne la " cristallisation " des pensions servies aux anciens combattants d'outre-mer.

Dès la discussion du projet de loi de finances pour 1999, le secrétaire d'Etat avait proposé d'engager la réflexion sur cette question en termes de pouvoir d'achat, en comparant, pour un même taux d'invalidité, le pouvoir d'achat d'une pension attribuée à un ancien combattant ressortissant français et celui de la pension aujourd'hui versée à un ancien combattant d'un pays devenu indépendant. Les résultats avaient souligné un retard particulièrement significatif pour le Maroc et la Tunisie : " le pouvoir d'achat de la pension versée au Maroc et en Tunisie ne permet pas aux intéressés de subvenir à leurs besoins ".

Aucune mesure n'avait pourtant été prise dans le cadre de la loi de finances 2000, M. Jean-Pierre Masseret indiquant d'ailleurs le 11 décembre 1999 devant le Sénat : " c'est un échec personnel que j'enregistre. Je me suis bagarré tout au long de l'année pour faire avancer ce dossier, sans résultat ". A nouveau, tout au long de l'année 2000, dans le cadre notamment de diverses réponses à des questions parlementaires, il a souligné sa volonté de faire avancer ce dossier.

La Cour des comptes, elle-même, pourtant soucieuse par nature d'épargner les deniers publics, a estimé nécessaire dans son Rapport particulier de juin 2000, de " réexaminer dans les sens d'une plus grande équité les mécanismes de la cristallisation, tant pour les pensions militaires d'invalidité que pour la retraite du combattant ".

Selon les calculs (chiffres 1998) établis par le Secrétariat d'Etat et annexés au Rapport de la Cour des comptes, " l'économie résultant pour l'Etat de la cristallisation " -en d'autres termes le coût de la décristallisation est évalué à 975 millions de francs- 826,8 millions de francs pour les pensions d'invalidité et à 148,1 millions de francs pour les retraites.

Pour les seuls pays du Maghreb, pour lesquels le retard en termes de pouvoir d'achat est évalué à 30 % le coût est estimé à 727 millions de francs pour les pensions d'invalidité et à 120 millions de francs pour les retraites.

Il est difficile de comprendre comment, dans les conditions budgétaires actuelles, il n'a pas été du moins possible de prendre une décision " équitable " concernant les seules retraites des combattants originaires du Maghreb, pour un coût de l'ordre de 120 millions de francs, soit moins de 13 % du montant des économies dégagées.

Certes, le Secrétaire d'Etat s'est engagé à oeuvrer " en faveur de la traduction au plan administratif de décisions de justice ". Une récente décision du Conseil d'Etat (avis rendu sur question préjudicielle du Tribunal administratif de Dijon - JO du 1er janvier 2000) a en effet précisé que la cristallisation ne devait s'appliquer qu'aux tarifs des prestations versées au titre du code des questions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, et non à l'ouverture de droits nouveaux.

De fait, l'article additionnel introduit par le Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale est d'un apport limité, puisqu'il ne fait que confirmer l'arrêt du Conseil d'Etat.

S'agissant ensuite de l'anticipation de l'âge de versement de la retraite du combattant, votre rapporteur tient à rappeler que la modicité de cette allocation fait que cette mesure n'aurait véritablement de portée que pour les personnes disposant de faibles ressources, et qu'une telle disposition constitue en réalité une mesure de solidarité significative et fondée. Une première étape pourrait être accomplie, de façon progressive, avec un abaissement par étapes, effectué parallèlement à l'extinction programmée du fonds de solidarité. En tout état de cause, votre rapporteur estime que l'argumentation du Gouvernement, qui craint que, ce faisant, on se rapproche des caractéristiques d'une pension de vieillesse (et donc, partant, d'un risque d'assujettissement fiscal) n'est pas fondée. La retraite des anciens combattants reste et restera toujours, l'expression d'une reconnaissance de la Nation et n'a rien à voir avec la retraite versée au terme d'une vie professionnelle.

Votre rapporteur continue également de regretter qu'aucune mesure n'ait toujours été prise en faveur de la situation dérisoire qui continue d'être faite aux veuves de combattants.

Sur 1.750.000 veuves ressortissantes de l'ONAC au 1er janvier 1998, moins de 150.000 seulement bénéficient de la réversion de la pension d'invalidité de leur conjoint décédé, étant entendu que la pension de veuve au taux normal est inférieur au minimum vieillesse.

La commission des Affaires sociales du Sénat a pourtant formulé plusieurs pistes de solution, d'incidence budgétaire inégale : réversion de la retraite, assouplissement des conditions de réversion des pensions d'invalidité, revalorisation des pensions de veuves.

De la même façon, les engagements pris concernant l'indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD-KHD)71(*), par alignement sur la situation des incorporés de force dans l'armée allemande, n'ont toujours pas été tenus. Le recensement a pourtant été effectué depuis plus d'un an (31 mars 1999), la quasi totalité des 10.000 demandes reçues, examinées, et la fondation " Entente franco-allemande " est prête à financer en grande partie cette indemnisation, sous réserve que le Gouvernement français s'y engage lui aussi. A nouveau, votre rapporteur regrette que les crédits nécessaires au règlement définitif de ce dossier ne soient toujours pas inscrits dans le présent projet de budget.

Enfin, votre rapporteur s'interroge sur le bien-fondé de la mesure d'indemnisation prise par le décret n° 200-657 du 13 juillet 2000, qui concerne seulement les orphelins de déportés juifs morts en camp de concentration à l'exclusion de tous les orphelins de déportés non juifs, fusillés ou massacrés, ou même de juifs résistants non déportés.

5. Le retard pris dans les travaux d'équipement et de sécurité dans les établissements sous tutelle

Votre rapporteur tient à souligner, pour s'en inquiéter, l'importance des reports à nouveau constatés -de façon croissante- pour l'exercice 1999 sur les dépenses en capital, qui concernent pour l'essentiel les travaux de sécurité effectués dans les établissements publics sous tutelle.

Ainsi, en 1999, le montant des reports de crédits de paiement s'est élevé à 37 millions de francs pour un montant total de crédits ouverts de 47 millions de francs. Il est vrai que la dotation initiale 1998, peut-être mieux " calibrée ", s'était inscrite à 16 millions de francs.

De fait, la sous-consommation des crédits déjà relevée par le contrôleur financier sur l'exercice 1998 s'est confirmée, en 1999, notamment sur l'article 30, relatif aux travaux de sécurité dans les établissements publics sous tutelle. Au total, on constate 24 millions de francs de crédits non utilisés, pour un total de 29 millions de francs ouverts, entre 1996 et 1999...

La situation apparaît particulièrement tendue à l'INI, où l'on relève pour 1999 un taux très élevé de crédits non employés (71 % contre 28 % en 1998). Cette situation résulte pour l'essentiel du non achèvement sur 1999 de deux importantes opérations d'investissement pourtant attendues et nécessaires (rénovation du bloc opératoire et remplacement d'une table de radiologie).

De même, pour l'ONAC, pour un total de crédits ouverts en autorisations de programme de 30 millions de francs depuis 1996 et en crédits de paiement de 25 millions de francs, la consommation au 31 décembre 1999 s'élevait à 10 millions de francs en crédits engagés et à 4,7 millions de francs en crédits ordonnancés.

Il reste à espérer que le transfert de ces crédits -et donc de leur gestion- au ministère de la Défense permette d'améliorer cette situation. La sous-consommation traditionnelle des crédits du titre V inscrits au budget de la Défense incite malheureusement à en douter.

6. La nécessité de clarifier le rattachement de la contribution du fonds social européen, faute de voir se perdre les financements européens

Le budget des Anciens combattants bénéficie notamment, par voie de rattachement de fonds de concours, d'une importante contribution du Fonds social européen, dans le cadre du Programme 1994-1999 " tendant à promouvoir l'intégration des personnes handicapées exposées à l'exclusion du marché du travail ", notamment par l'intermédiaire des écoles de rééducation professionnelle de l'ONAC.

En 1999, cette contribution a atteint 53 millions de francs, après 61 millions de francs en 1998 et 75 millions de francs en 1997.

En fait, l'existence de ces moyens n'est pas toujours lisible, compte tenu du relatif éparpillement de leur rattachement.

Surtout, une redéfinition claire de la participation du Fonds social européen paraît s'imposer, pour ne pas voir se perdre les crédits européens.

En effet, la mise en place du financement européen s'est faite sur des bases peu précises, ce qui entraîne des difficultés importantes entre l'ONAC, les écoles et les Directions départementales d'action sanitaire et sociale. Dans son Rapport sur la gestion 1999, le contrôleur financier relève ainsi que " compte tenu des imprécisions sur le montant exact des dépenses agréées, des modifications rétroactives des agréments, une partie du financement du FSE semble difficilement utilisable et perdu pour l'Office ".


BUDGET DES CHARGES COMMUNES

Rapporteur spécial : M. Louis-Ferdinand de ROCCA-SERRA

Le budget des charges communes recense les crédits qui, destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux, ne peuvent être inscrits dans le budget d'un ministère particulier.

Dans le projet de loi de finances pour 2001, ses crédits s'élèvent au total à 721,27 milliards de francs.

Les dépenses ordinaires, qui représentent 99,81 % du total de ces crédits, augmentent de 2,8 %. Les dépenses en capital, qui ne représentent que 0,19 % du total, diminuent de 20 %.

Le périmètre du budget des charges communes subit traditionnellement d'importantes modifications. Le projet de loi de finances pour 2001 n'échappe pas à la règle, puisqu'il prévoit des transferts d'une ampleur équivalente à ceux de l'année dernière - plus de 20 milliards de francs -, mais concernant beaucoup moins de chapitres.

Les dégrèvements et remboursements atteignent 366,97 milliards de francs, contre 331,23 milliards de francs en 2000, soit une progression sensible de 10,8  %.

Par ailleurs, les recettes d'ordre encaissées en 2001, du fait des procédures d'émission de la dette publique s'élèvent à 18,5 milliards de francs (+ 7,6 %).

Les crédits du budget des charges communes nets des dégrèvements et remboursements et des recettes d'ordre s'établissent à 335,80 milliards de francs, soit une diminution de 4,9 % par rapport à 2000. Ils représentent 19,7 % des dépenses du budget général, contre près de 21 % en 2000.

Ces crédits sont retracés dans le tableau ci-après (en francs) :

I. INTERVENTIONS POLITIQUES ET ADMINISTRATIVES ET ACTION INTERNATIONALE

Les crédits de cet agrégat s'élèvent à 3,62 milliards de francs en 2001, soit une diminution de 14,6 % par rapport à 2000. Cet agrégat regroupe 0,5 % de l'ensemble des crédits du budget des charges communes.

A. LE FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE

Le budget des charges communes supporte les crédits nécessaires à la prise en charge par l'Etat des frais de gestion administrative du fonds de solidarité vieillesse (FSV). Celui-ci, créé par la loi du 22 juillet 1993, prend en charge les avantages d'assurance vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale.

Il s'agit, à hauteur d'environ 75 %, de charges de personnel, mais aussi de frais de location, notamment de locaux, et, enfin, de dépenses relatives à des consommations courantes.

Les crédits pour 2001 s'établissent à 5,48 millions de francs, en progression de 0,9 %.

B. LES DÉPENSES ÉVENTUELLES ET ACCIDENTELLES

Les dépenses éventuelles et accidentelles sont prévues par les articles 10 et 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Les dépenses éventuelles (chapitre 37-94) abondent en gestion des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel. Ces crédits s'élèvent à 300 millions de francs en 2001, soit un montant identique depuis plusieurs années.

Les dépenses accidentelles (chapitre 37-95) permettent de faire face aux calamités, dépenses urgentes ou imprévisibles. Elles s'élèvent à 950 millions de francs en 2001, soit une diminution de plus de 42 %, après une progression de 264 % en 2000. Toutefois, comme l'année dernière, le gouvernement ne donne aucune explication à cette évolution, se contentant, une fois encore, d'évoquer un simple " ajustement aux besoins ".

C. AIDES DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Le projet de budget pour 2001 regroupe les aides de l'Etat en faveur des collectivités locales, en particulier la dotation de l'Etat au profit du fonds national de péréquation.

L'article 70 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a institué un fonds national de péréquation (FNP) doté d'un produit réparti chaque année par le comité des finances locales. Son montant évolue chaque année en fonction de l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'Etat.

En 2001, les crédits s'élèvent à 873,69 millions de francs, soit une augmentation de 3,8 % par rapport à 2000. La dotation de l'Etat au profit du FNP proprement-dit s'établit à 858,69 millions de francs.

D. PLAN D'URGENCE EN FAVEUR DES LYCÉES

Le chapitre 41-25 est abondé en 2001 de 90 millions de francs au titre du versement aux régions de subventions dans le cadre du plan d'urgence en faveur des lycées.

E. PARTICIPATION DE LA FRANCE AU FONDS EUROPÉEN DE DÉVELOPPEMENT

Le Fonds européen de développement est le principal outil de la politique communautaire en direction des pays " Afrique-Caraïbes-Pacifique " (ACP).

Il est alimenté par des versements nationaux avec des clés de contribution distinctes de celles appliquées pour le budget général de l'Union européenne et qui sont liées au rythme d'exécution des projets.

Les crédits prévus pour 2001 s'établissent à 1,4 milliard de francs, en baisse de 20 %.

II. INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES

Les dépenses de cet agrégat s'élèvent à 21,99 milliards de francs en 2001, soit une progression de 22 % par rapport à 2000. Elles représentent 3 % de l'ensemble des dépenses du budget des charges communes.

A. LES SECOURS AUX VICTIMES DE SINISTRES ET CALAMITÉS

Comme en 2000, les dotations destinées à apporter des secours aux victimes de sinistres et calamités s'élèvent à 15 millions de francs : 5 millions de francs pour la métropole, et 10 millions de francs pour l'outremer.

B. L'ENCOURAGEMENT À LA CONSTRUCTION IMMOBILIÈRE

Le chapitre 44-91 comporte les encouragements à la construction immobilière, dont le poste essentiel est constitué des primes épargne logement : les crédits de ces dernières s'élèvent à 9 milliards de francs, soit une progression sensible de 20 % par rapport à 2000.

La dotation des prêts aidés pour l'accession à la propriété diminue une fois encore, de 14,3 %, et s'établit à 54 millions de francs.

Enfin, la dotation des prêts spéciaux du Crédit foncier de France diminue de 26,5 % (après une baisse de plus de 28 % en 2000), et s'établit à 144 millions de francs.

C. LES VERSEMENTS À DIVERS RÉGIMES OBLIGATOIRES DE SÉCURITÉ SOCIALE

Ces versements représentent 10,05 milliards de francs en 2001, soit une progression de 40,8 %, et concernent :

- le régime de retraite de la SEITA qui bénéficie, même après la privatisation de cette dernière, d'une subvention de l'Etat qui s'élève à 586 millions de francs en 2001 ;

- la caisse des retraites de l'Imprimerie nationale, pour 2 millions de francs ;

- le financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, à hauteur de 5,75 milliards de francs ;

- le fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines, soit un montant de 3,31 milliards de francs ;

- le financement de l'allocation adultes handicapés du régime des non-salariés agricoles, pour 400 millions de francs.

D. LES AIDES EN FAVEUR DES RAPATRIÉS

Sont principalement inscrites sur le chapitre 46-91 les dépenses relatives à l'indemnisation et aux retraites des Français rapatriés d'Outremer, en vertu de la loi du 4 décembre 1985 qui permet aux rapatriés qui procèdent au rachat de leurs cotisations de bénéficier d'une aide de l'Etat, soit 105,9 millions de francs en 2001.

En outre, sont inscrites diverses dotations comprenant des crédits d'indemnisation, pour 40 millions de francs, le versement de l'Etat à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales au titre des parts contributives dues par les caisses de retraite d'Algérie, du Maroc et de Tunisie, à hauteur de 100.000 francs, et la participation de l'Etat aux dépenses de la caisse de retraites des régies ferroviaires d'outremer, soit 49 millions de francs.

Soit un total de 195 millions de francs, en baisse de 9,6 % par rapport à 2000.

E. LA MAJORATION DES RENTES VIAGÈRES

La majoration des rentes allouées en réparation du préjudice causé par un véhicule terrestre à moteur bénéficie de crédits à hauteur de 90 millions de francs, en hausse de 12,5 %.

La participation de l'Etat au financement des majorations légales des rentes viagères destinées à compenser l'érosion monétaire s'élève, quant à elle, à 2,33 milliards de francs, soit une diminution de 2,3 % par rapport à 2000.

F. LE FONDS D'INDEMNISATION DES TRANSFUSÉS ET HÉMOPHILES

Le fonds d'indemnisation des transfusés et hémophiles (FITH) a été institué par la loi portant diverses mesures d'ordre social du 31 janvier 1991. Son objectif est d'assurer aux personnes contaminées une réparation complète et rapide des préjudices subis.

Ses ressources proviennent du chapitre 46-98, soit 50 millions de francs en 2001, montant inchangé par rapport à 2000.

III. DETTE PUBLIQUE ET DIVERS

L'agrégat 31 regroupe le service de la dette publique, les dépenses de garanties, et les dépenses en atténuation de recettes, dont les remboursements et dégrèvements.

Ses crédits s'établissent à 628,34 milliards de francs en 2001, soit une progression de 7,1 % (après une hausse de 4 % en 2000). Ils représentent 87,1 % (83,6 % l'année dernière) de l'ensemble des crédits du budget des charges communes.

A. LES CHARGES D'INTÉRÊT DE LA DETTE

Les crédits consacrés aux charges d'intérêt de la dette de l'Etat avaient diminué de 1,38 milliard de francs en 2000 (- 0,6 %), pour s'établir à 251,87 milliards de francs.

Or, ils s'accroissent de nouveau en 2001, de 6,30 milliards de francs, soit une progression de 2,5 %.

Ils sont ainsi répartis :

 

2000

2001

Écart

Dette négociable

243,16

251,25

+ 3,3 %

Dette non négociable

8,40

6,62

- 21,2 %

Charges de gestion de la dette et frais de trésorerie

0,31

0,31

0

Total

251,87

258,18

+ 2,5 %

(en milliards de francs)

L'ensemble de cette partie de l'agrégat représente la charge brute de la dette publique.

L'appréhension de la réalité de la charge de la dette nécessite de recourir à la notion de charge nette qui, outre la charge brute inscrite au budget des charges communes, prend en compte les recettes en atténuation des charges de la dette, qui figurent aux lignes 806 (" Recettes en atténuation des charges de la dette et des frais de trésorerie ") et 411 (" Intérêts versés par divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics au titre des avances ") du fascicule " voies et moyens " annexé au projet de loi de finances.

La charge nette de la dette s'élève, en fait, à 239,68 milliards de francs, en progression de 2,1 %, après une diminution de 1,07 % en 2000.

Cette hausse de la charge de la dette est liée à la remontée des taux d'intérêt (" effet prix "), alors que, l'année dernière, ces derniers avaient été affectés d'un mouvement contraire, dont avait alors bénéficié le gouvernement.

B. LES DÉPENSES DE GARANTIE

En 2001, les dépenses de garanties baissent au total de 12,9 % et atteignent 1.080 millions de francs72(*).

(en millions de francs)

 

2000

2001

Écart

Financement du logement

3

3

0

Financement de l'agriculture

4

4

0

Financement de l'industrie

50

50

0

Garanties afférentes à l'exportation

590

430

- 27,1 %

Garanties diverses

593

593

0

TOTAL

1.240

1.080

- 12,9 %

 Les garanties afférentes au logement restent stables, et représentent 3 millions de francs en 2001.

 Les garanties afférentes au financement de l'industrie s'établissent à 50 millions de francs, comme en 2000. Elles sont destinées à couvrir les défaillances des sociétés en cours de restructuration bénéficiaires de prêts à long terme garantis par l'Etat.

 Le poste qui est le plus important en volume, celui des garanties afférentes à l'exportation, baisse de 160 millions de francs pour représenter 430 millions de francs en 2001. Les crédits inscrits sont destinés à couvrir le besoin de financement de quatre procédures de garantie gérées pour le compte de l'Etat par la COFACE :

1. L'assurance crédit

L'assurance-crédit permet aux exportateurs de se couvrir contre divers risques : de fabrication, politique, commercial...

Depuis 1995, la COFACE n'a pas eu besoin de financement, l'assurance-crédit étant à nouveau, après une décennie de déficit, excédentaire, et cela en l'absence de sinistres majeurs et en raison de la stabilisation des principaux risques. Aucun crédit n'est donc inscrit à ce titre dans le projet de loi de finances pour 2001.

2. L'assurance prospection, foire

L'assurance prospection a pour objet de couvrir les dépenses de prospection des entreprises, moyennant le paiement d'une prime, lorsqu'elles recherchent de nouveaux marchés étrangers. Elle joue le rôle d'une avance gratuite servant à financer un poste de dépenses d'exploitation de l'entreprise : elle ne devient remboursable qu'en cas de succès de l'entreprise sur les marchés prospectés.

Ce dispositif comprend également l'assurance foire qui permet aux entreprises de couvrir les frais engagés à l'occasion d'une manifestation commerciale agréée.

Les crédits s'établissent à 180 millions de francs pour 2001, en baisse de 37,9 %.

3. La garantie de change

Cette garantie permet de couvrir les exportateurs contre les risques de change qui affectent les contrats d'exportation dont la monnaie de compte est une devise étrangère.

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a indiqué qu'il existait un " risque d'exécution budgétaire négative en 2000 en raison de la persistance des facteurs de dégradation du résultat économique ", les taux d'intérêt américains restant très supérieurs aux taux français. Cependant, ces pertes ne seraient pas chiffrables aujourd'hui. Dès lors, " pour 2001, il est difficile de faire à ce stade des prévisions de résultat pour la garantie de change ", même si " un nouveau risque de résultat négatif est cependant réel ".

4. La garantie du risque économique

Cette garantie couvre les entreprises contre la dérive de leurs prix de revient dans les marchés d'exportation.

Ses crédits s'élèvent à 250 millions de francs pour 2001.

 Par ailleurs, la ligne des " garanties diverses " atteint 593 millions de francs en 2001, soit un montant inchangé par rapport à 2000. Il s'agit principalement de garanties de change accordées aux institutions financières spécialisées, à l'Agence française de développement (AFD) ou à la Banque française pour le commerce extérieur (BFCE). Ces garanties participent de la politique financière internationale de la France gérée par le Trésor.

C. LES DÉPENSES EN ATTÉNUATION DE RECETTES

Les dépenses de remboursements et dégrèvements d'impôts s'élèvent à 366,97 milliards de francs, soit une forte progression de 11 %, après + 8,01 % en 2000.

Leurs crédits font l'objet d'une évaluation élaborée dans les mêmes conditions que les recettes dont elles sont la contrepartie.

1. Les contributions directes

L'ensemble des dépenses de remboursements et dégrèvements sur impôts directs73(*) s'élève à 174,40 milliards de francs en 2001, en progression de 15,8 % par rapport à 2000.

Cette évolution est liée :

- à la hausse, à hauteur de 2 milliards de francs, des remboursements et transferts d'impôt sur les sociétés ;

- à la hausse de 1,2 milliard de francs des dégrèvements de taxe professionnelle ;

- à la baisse de 5,3 milliards de francs des dégrèvements de taxe d'habitation ;

- à une hausse de 1 milliard de francs des remboursements relatifs aux retenues à la source et prélèvements sur revenus de capitaux mobiliers.

2. Les remboursements sur produits indirects

Ils concernent presque exclusivement les remboursements au titre de la TVA.

Leur montant total, soit 192,6 milliards de francs, progresse de 6,6 % par rapport à 2000 (après plus de 12 % l'année dernière).

Cette augmentation est largement imputable aux remboursements de crédits de TVA, qui progressent de 5,7 % en 2001, à 188,9 milliards de francs.

Une partie du dynamisme des remboursements de TVA résulte des dispositions adoptées dans les précédentes lois de finances et ayant une incidence supplémentaire en 2001, en particulier l'extension en année pleine de la baisse du taux normal de TVA de 20,6 % à 19,6 %.

Il convient de préciser que ce chapitre 15-02 est abondé de 1,57 milliard de francs par le projet de loi de finances pour 2001, soit 1,5 milliard de francs au titre de l'amélioration du dispositif de remboursement de la TIPP sur le gazole aux transporteurs routiers, et 70 millions de francs au titre de la mise en oeuvre d'un remboursement de TIPP sur le gazole aux exploitants de transport public routier en commun de voyageurs.

IV. POUVOIRS PUBLICS

Les dépenses de l'agrégat 32 Pouvoirs publics, qui représentent 0,7 % de l'ensemble des crédits inscrits au budget des charges communes, s'élèvent à 4,91 milliards de francs, en progression de 3,6 % par rapport à 2000 :

Crédits du titre II de 2000 à 2001

(en millions de francs)

 

2000

2001

2001/2000

Présidence de la République

59

62,02

+ 5,1 %

Assemblée nationale

2.952,71

3.031,62

+ 2,7 %

Sénat

1.698,10

1.771,75

+ 4,3 %

Conseil constitutionnel

28,14

33,26

+ 18,2 %

Haute Cour de Justice

-

-

-

Cour de Justice de la République

6,7

6,7

0

Total

4.744,65

4.905,35

+ 3,6 %

V. DÉPENSES COMMUNES DE PERSONNEL

L'essentiel des dépenses de cet agrégat correspond à des dépenses de personnel, en particulier les charges sociales. Elles s'établissent à 62,42 milliards de francs, en baisse de 29,5 % par rapport à 2000, même si cet agrégat subit d'importantes modifications de périmètre dans le projet de budget pour 2001. Elles représentent 8,7 % de l'ensemble des dépenses du budget des charges communes.

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Le chapitre 31-94 " Mesures générales intéressant les agents du secteur public " est destiné à constituer des provisions utilisées pour couvrir les prochaines évolutions des rémunérations publiques intervenant en cours d'année.

Il est doté de 3,25 milliards de francs, contre 230 millions de francs en 2000.

B. LES DÉPENSES DE PENSIONS

1. La contribution de l'Etat à l'équilibre démographique du régime des pensions des ouvriers de la défense et des services industriels de l'Etat

Le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat est chargé d'assurer le service des pensions concédées ou révisées au profit des ouvriers des établissements relevant du ministère de la défense et des services industriels de l'Etat.

En raison du déséquilibre démographique, la principale ressource du régime réside dans la subvention accordée par l'Etat, qui est répartie entre les sections ministérielles et les budgets annexes au prorata du nombre de retraités.

Pour sa part, le budget des charges communes comprend le montant de la subvention d'équilibre correspondant à la prise en charge des pensions des anciens ouvriers des budgets annexes, de la SEITA et de Météo-France.

Cette subvention d'équilibre s'élève à 98,75 millions de francs en 2001, en diminution de 0,04 % par rapport à 2000.

2. Les charges de pensions des différents ministères

La totalité des charges de pensions de l'Etat pour 2001 est évaluée à environ 200 milliards de francs.

C'est en gestion que le chapitre 32-97 du budget des charges communes regroupe la totalité des crédits de pensions de l'Etat à l'issue d'un arrêté de transfert intervenant en début d'exercice.

En loi de finances initiale, apparaissent toutefois :

- les pensions militaires : 929,44 millions de francs (- 12,0 %) ;

- les pensions civiles (sauf PTT) : 9,91 milliards de francs (+ 2,3 %) ;

- les pensions des PTT : 25,20 milliards de francs (+ 1,1 %) ;

- les pensions d'Alsace-Lorraine : 87 millions de francs (- 2,9 %) ;

- la contribution au paiement des pensions servies par diverses collectivités antérieurement au 1er janvier 1954 : 50.000 francs, comme en 2000.

Soit un total de 36,13 milliards de francs, en progression de 1,1 %.

C. LES DÉPENSES DE CHARGES SOCIALES

Un crédit de 22,94 milliards de francs est inscrit au chapitre 33-91 " Personnel en activité - prestations et versements obligatoires ", en diminution de 56,2 % par rapport à 2000.

Toutefois, ce chapitre fait l'objet d'une importante modification de son périmètre dans le projet de loi de finances pour 2001, pour un montant de 23,60 milliards de francs.

· Le versement de l'Etat à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF)

Ce versement couvre la différence entre le montant des prestations familiales servies par l'Etat à ses agents et le montant des cotisations qu'il aurait eu à verser à la CNAF s'il avait été affilié à cet organisme. Ces versements s'élèvent à 9,90 milliards de francs en 2001, en baisse de 3,1 %, cette évolution s'expliquant notamment par la pérennisation de majoration de l'allocation de rentrée scolaire (ARS) qui, à partir de 2001, sera intégralement financée par la CNAF.

·  Les cotisations patronales d'assurance-maladie des fonctionnaires civils donnent lieu à un changement de périmètre : les crédits correspondants, soit 23,60 milliards de francs, sont transférés sur les chapitres idoines des différentes sections du budget de l'Etat.

· La cotisation à la charge de l'Etat au titre des versements dus par les employeurs (0,1 %) sur les salaires plafonnés au fonds national d'aide au logement (FNAL) s'établit à 305 millions de francs, soit une augmentation de 14,7 %.

·  Le versement de l'Etat au titre de la compensation démographique des régimes de sécurité sociale s'élève en 2001 à 12,74 milliards de francs, en diminution de 31,5 %. L'Etat contribue en effet à la fois à la " compensation démographique généralisée " entre régimes de base obligatoires de sécurité sociale, et à la " surcompensation " spécifique entre régimes spéciaux d'assurance-vieillesse.

VI. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre rapporteur spécial est amené à formuler trois observations sur le budget des charges communes pour 2001.

A. UN BUDGET ENCORE TROP PEU LISIBLE

1. Un caractère paradoxal et hétéroclite

Votre rapporteur spécial avait souligné , l'année dernière, le caractère paradoxal du budget des charges communes : premier budget de l'Etat avec plus de 721 milliards de francs de crédits, dont 99% de dépenses ordinaires, il représente plus de 40 % des dépenses brutes du budget général, mais il est le plus méconnu, quoique le plus varié par les thèmes abordés.

Il avait également insisté sur son caractère hétéroclite puisqu'il comprend les crédits destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux, et qui ne peuvent être inscrits dans le budget d'un ministère particulier.

2. L'évaluation non justifiée de certaines dépenses

En 2000, le budget des charges communes avait fait l'objet d'un effort indéniable de clarification, en raison de la suppression de 44 chapitres.

Il continue toutefois de souffrir d'un manque évident de lisibilité, accentué par les incertitudes pesant sur l'évaluation de certaines dotations.

Trois exemples au moins illustrent le caractère extrêmement vague de la budgétisation initiale de certains crédits :

- les dépenses éventuelles et accidentelles : il apparaît en effet que les dotations inscrites aux chapitres 37-94 et 37-95 constituent, en réalité, une réserve de crédits à l'utilisation aléatoire destinée à faire face aux besoins du moment, sans souci particulier pour les dispositions de l'ordonnance organique, comme l'a montré votre rapporteur spécial dans un rapport d'information publié en juillet dernier74(*). Ainsi, en 2001, les crédits pour dépenses accidentelles diminueraient de 690 millions de francs, sans la moindre justification, alors qu'ils avaient crû de plus de 260 % l'année dernière ;

- les dépenses de garantie : elles sont, selon le gouvernement, " difficilement prévisibles ", ce qui lui permet de moduler ces crédits en fonction de ses propres contraintes. En effet, lorsque des événements " imprévus " surviennent, les estimations de dépenses sont rarement ajustées en conséquence. Dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 1999, la Cour des comptes souligne " l'évolution erratique des dépenses de garantie observée depuis 1993 : à une forte baisse succède, l'année suivante, une non moins forte augmentation, en général non prévue dans les crédits initiaux, rectifiés du collectif de fin d'année ". Cette année-là, en effet, les crédits initiaux s'élevaient à 1,48 milliard de francs, alors qu'ils se sont établis à 14,6 milliards de francs en exécution, en raison de la mise en jeu de la garantie de l'Etat en faveur de l'UNEDIC, à hauteur de 10 milliards de francs, et du versement de 3 milliards de francs au profit de la Caisse centrale de réassurance, suite aux intempéries de l'hiver 1999 ;

- les mesures générales intéressant la fonction publique : le chapitre 31-94 est abondé, dans le projet de loi de finances pour 2001, de 3,02 milliards de francs au titre de l' " ajustement de provisions destinées à couvrir les prochaines évolutions de rémunérations publiques ". Il convient toutefois de s'interroger sur une telle dotation : en 1999, aucun crédit de ce type n'était inscrit, 230 millions de francs en 2000, puis 3,25 milliards de francs en 2001. 2000 étant la dernière année d'application de l'accord salarial de février 1998, faut-il voir dans cette dotation un moyen pour le gouvernement d'accroître les rémunérations des fonctionnaires75(*), par un recours à des crédits à son entière discrétion ?

B. UN BUDGET EXTRÊMEMENT CONTRAINT

Les crédits inscrits sur le budget des charges communes correspondent le plus souvent à des dépenses de constatation, ce qui lui donne un caractère extrêmement contraint, dont le Parlement est, le plus souvent, obligé de prendre acte.

1. La charge de la dette

La charge budgétaire de la dette connaît un évolution beaucoup plus défavorable qu'en 2000, puisqu'elle s'alourdit en raison de la remontée des taux d'intérêt.

La baisse constatée sur ce poste de dépenses en 2000, qui résultait d'éléments exogènes totalement indépendants de la politique gouvernementale, ne constitue qu'une exception au sein d'une tendance de hausse continue du poids de la charge de la dette.

Or, votre rapporteur spécial estime que, sur ce point précis, le gouvernement dispose de marges de manoeuvre : la dette s'accroissant des déficits budgétaires annuels, eux-mêmes engendrés par un niveau trop élevé de la dépense publique, il est urgent d'engager une politique engageant le reflux de cette dernière.

Du reste, il convient de préciser que la norme de progression des dépenses retenue dans le dernier programme pluriannuel de finances publiques, soit 1 % en volume sur les années 2001 à 2003, consiste essentiellement à prendre en compte la dérive spontanée de la charge de la dette.

Cette orientation, si elle se confirmait, serait extrêmement préoccupante pour nos finances publiques, car elle signifierait que, une fois encore, le budget de l'Etat verrait ses faibles marges de manoeuvre réduites par des dépenses stériles progressant de façon quasiment automatique.

2. Les dépenses en atténuation de recettes

Les dépenses en atténuation de recettes, et les remboursements et dégrèvements d'impôts en premier lieu, présentent elles aussi un caractère contraint extrêmement affirmé.

En effet, elles représentent environ 367 milliards de francs, soit près de la moitié des crédits inscrits au budget des charges communes.

Or, leur montant résulte essentiellement de mesures législatives proposées par le gouvernement, qu'il s'agisse de l'incidence de la réforme de la taxe professionnelle, de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, des mesures de baisse du taux de TVA, ou encore des mesures proposées pour 2001 en matière de fiscalité pétrolière.

3. Les dépenses de personnel

Les dépenses de fonction publique inscrites sur le budget des charges communes, qu'il s'agisse des rémunérations d'activité ou des charges de pension, sont également, par nature, peu sujettes à de réelles inflexions, à moins d'engager une réduction significative des effectifs des agents publics.

Il convient toutefois de rappeler qu'une faible part seulement de l'ensemble des dépenses de fonction publique figure au budget des charges communes, un peu plus de 62 milliards de francs sur 710 milliards de francs, soit 8,7 %.

Du reste, votre rapporteur spécial approuve le transfert des crédits de cotisations patronales au titre du régime d'assurance maladie des personnels civils titulaires de l'Etat, soit 23,60 milliards de francs, vers l'ensemble des sections du budget général, afin que chaque ministère puisse mieux appréhender la totalité des charges qu'il doit supporter. Il y voit une mesure de saine gestion à même de responsabiliser davantage les ministères dits " dépensiers ", et souhaite que de telles mesures, dans la limite du possible, se renouvellent à l'avenir.

C. VERS UNE MEILLEURE CONNAISSANCE DE LA SITUATION BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE DE L'ÉTAT

L'année dernière, votre rapporteur spécial avait consacré de longs développements dans son rapport à l'existence de " garanties implicites " à la charge de l'Etat, c'est-à-dire des engagements à plus ou moins long terme auxquels l'Etat et le secteur public devront faire face, et qui ne sont pas retracés en tant que tels dans le budget général.

C'est tout le problème du " hors-bilan ", ou " dette publique invisible ", qui fait l'objet d'une grande imprécision, le flou dont il est entouré empêchant la représentation nationale et les citoyens de connaître précisément la situation financière exacte de l'Etat.

La représentation nationale ne dispose ainsi que d'une vision tronquée de la dette de l'Etat.

Or, le gouvernement a annoncé des mesures visant à améliorer la connaissance de la réalité de la situation financière de l'Etat.

Une réforme de la comptabilité de l'Etat est en effet en cours. Elle poursuit quatre objectifs :

- essayer de doter l'Etat d'un système comptable plus proche du droit commun ;

- intégrer dans les comptes une information enrichie sous l'angle économique ;

- soutenir une démarche de performance dans la gestion des services publics ;

- assurer un meilleur suivi et une plus grande lisibilité des engagements de l'Etat à moyen et long terme.

Le compte général de l'administration des finances pour 1999, annexé au projet de loi de règlement de ladite année, comporte des premiers éléments répondant à ces objectifs : il continue de reposer sur une comptabilité de caisse, mais l'enrichit d'éléments patrimoniaux grâce à l'introduction d'éléments exprimés en termes de bilans et de comptes de résultat.

Il s'agit notamment de :

- la meilleure valorisation des immobilisations non financières et l'introduction, pour la première fois concernant les matériels et les équipements, de dotations aux amortissements : par exemple, les avancées réalisées en 1999 ont permis de valoriser de 500 milliards de francs les immeubles détenus par l'Etat, et recensés au Tableau général permanent des propriétés de l'Etat (TGPE) ;

- l'amélioration de la lisibilité du compte qui retrace les dotations et participations de l'Etat, les comptes consolidés et pas seulement les comptes sociaux des principales entreprises publiques étant prises en considération ;

- la comptabilisation de la dette en droits constatés en non plus en encaissements/décaissements ; ainsi, la totalité des charges de la dette inscrites au budget de l'Etat est retraitée en droits constatés, en vertu du règlement communautaire relatif à la comptabilité européenne - le SEC 95 -, les intérêts courus non échus étant pris en compte ;

- la création d'une provision pour dépréciation des créances fiscales ;

- la présentation, pour la première fois, dans une annexe relative au hors-bilan, d'engagements à moyen et long terme de l'Etat.

Une première prise en compte du hors-bilan

Le compte général de l'administration des finances pour 1999 comporte, pour la première fois, une annexe qui tente de préciser les engagements à moyen et long terme de l'Etat.

Trois secteurs d'intervention ont été retenus :

- les retraites des fonctionnaires de l'Etat des régimes spéciaux : toutefois, aucune indication chiffrée ne figurera dans l'annexe, seule une méthodologie étant précisée !

- les engagements de l'Etat en matière d'épargne-logement : l'engagement potentiel maximal a été estimé à 50 milliards de francs ;

- les garanties accordées par l'Etat aux entreprises, ainsi que les garanties à l'exportation passant par l'intermédiaire de la COFACE : ces engagements représentent 247 milliards de francs pour les premières et 534 milliards de francs pour les secondes.

Soit un total, hors pensions publiques, de 831 milliards de francs.

Il convient toutefois de préciser que le ministère de l'économie et des finances n'en est qu'à l'étape de la connaissance des engagements et pas de leur mode de comptabilisation.

Votre rapporteur spécial prend acte de ces mesures, dont il espère qu'elles contribueront réellement à accroître la transparence des comptes de l'Etat.

Il rappelle toutefois que, en matière de transparence, les outils techniques, aussi sophistiqués soient-ils, n'ont qu'une faible portée, tant que les habitudes, la " culture du secret " intrinsèque au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en particulier, ne changent pas.

La récente mission d'information de votre commission a bien montré que le niveau du solde budgétaire faisait l'objet de manipulations dans un souci d'affichage, quelle que soit la réalité.

CULTURE ET COMMUNICATION


CULTURE

Rapporteur spécial : M. Yann GAILLARD

I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS

En dépit des changements de personnes, les budgets de la culture se suivent et ont tendance à se ressembler : d'une année sur l'autre, les masses connaissent une évolution tout à fait similaire, tandis que l'on note, à quelques nuances près, les mêmes priorités que pour le budget 2000.

A. A. LES DOTATIONS EN PERSPECTIVE

Les chiffres de la présente loi de finances doivent être mis en perspective en considérant l'exécution 1999 et les premiers résultats de la gestion 2000.

1. Le budget pour 2001

A considérer les chiffres du « bleu budgétaire », le budget de la culture croît en termes de crédits de paiement de 590,2 MF pour atteindre 16,672 milliards de francs, soit une hausse de + 3,67 %.

En fait, à périmètre constant, ce budget atteint 16, 496 milliards de francs, soit une augmentation de 413,8 MF en valeur et + 2,57 % en pourcentage. Cette différence s'explique essentiellement par le transfert de 176 MF en provenance des charges communes à titre de participation aux charges de retraite, désormais imputées sur le budget de chaque ministère.

Les dépenses de fonctionnement passent de 7 553,2 à 7 905,8 MF, soit une progression de 352,5,de MF correspondant à un taux d'accroissement de + 4,67 %. Hors transfert des charges de retraites, la progression n'est plus que de 176,1 MF, soit une croissance de + 2,33 %. Elles représentent, en 2001, plus de 47 % du budget de la culture, la part des dépenses de personnel et celle des subventions de fonctionnement aux établissements publics atteignant respectivement 20,8 % et 22,4 %.

Les dépenses d'intervention sont cette année encore relativement privilégiées. Elles progressent de + 2,45 % pour se monter à 5 086,8 MF contre 4 965,2 MF, soit un accroissement de 121,6 MF. Les dépenses en capital connaissent globalement une croissance soutenue : 229,8 MF d'AP et 116,1 MF de CP supplémentaires, soit respectivement, une croissance de + 6,19 % et + 3,27 %.

Ainsi, cette année, pour la deuxième fois consécutive, les autorisations de programme connaissent une forte croissance avec + 6,19 % contre + 4,64 % l'année dernière, marquant l'inversion de la tendance par rapport à la diminution de - 4,91 % prévue par le budget pour 1999 après le rattrapage de 1998.

Tel est le contexte dans lequel se situe le présent projet de budget pour 2001, dont le tableau ci-dessous présente par titre les principales évolutions.

On note que le poids des établissements publics dans le budget du ministère de la culture tend à se renforcer : les subventions de fonctionnement et d'investissements, dont ils bénéficient représenteront en 2001 près de 27 % du budget de la culture. Les plus favorisés sont d'abord l'établissement public du Quai Branly qui verra ses dotations tripler ainsi que ceux de l'Ecole nationale des Arts décoratifs, du Centre national de la Danse, de la Bibliothèque publique d'information et de l'Ecole nationale des métiers de l'image et du son, dont les crédits augmenteront respectivement de + 32,5 %, + 28,2 %, + 26,2 % et + 14,8%. En revanche, les dotations des musées du Louvre et de Versailles baisseront de - 4,2 et - 55 %.

En définitive, les crédits de la culture représenteront 0,997 % du budget de l'État en 2001, à structure budgétaire constante. Ce pourcentage était de 0,981 en 2000, 0,969 en 1999 et 0,952 % en 1998. On se rapproche donc de l'objectif de 1 % du budget de l'État qu'il est désormais convenu de se fixer en matière culturelle et sur le sens duquel votre rapporteur spécial reviendra.

2. L'exécution budgétaire 1999

En 1999, comme pour la plupart des années récentes - sauf 1997 compte tenu de l'importance des annulations budgétaires - l'exécution budgétaire s'est révélée favorable au ministère : l'écart entre les crédits ouverts et les crédits inscrits en LFI atteint + 727,4 MF en valeur absolue, soit + 4,55 % des crédits.

En fait, l'écart négatif constaté pour les titres III et IV pour lesquels les ratios crédits ouverts sur crédits initiaux sont respectivement de 97,3 % et 85,4 % (par suite de transferts de crédits au ministère de l'équipement et au ministère de l'intérieur) est plus que compensé aux titres V et VI par le rattachement de fonds de concours et surtout les reports de crédits.

On peut souligner que l'effort de consommation progressive des reports, sensible jusqu'en 1997 - où il a bien fallu pallier les restrictions budgétaires -, a cessé depuis 1998 : le taux de consommation des crédits du titre V baissent à un niveau de l'ordre de 70 %, ce qui a abouti en 1999 comme en 1998 à laisser des reliquats disponibles en fin de gestion supérieurs à 900 MF : les reports représentaient ainsi en 1999 et en 2000 plus de 30,3 % des crédits ouverts.

Sur le titre V, la nette amélioration de ces dernières années pourrait se révéler précaire : si les reports n'ont plus atteint en 1999 que 3,9 % des crédits ouverts contre 7,3 % l'année précédente, les crédits disponibles en fin de gestion remontent à 370,3 MF par rapport aux 85,5 MF de 1998.

Cette tendance générale recouvre des évolutions contrastées entre les chapitres : tandis que les reports sur le chapitre 66-91diminuent par suite notamment des tensions sur les crédits de paiement pour ne plus représenter avec 9,2 MF qu'un peu plus du dixième des reports de l'exercice 1995, on assiste au contraire à la montée des reports sur le chapitre 66-20, qui passent au cours de la période de 7,1 MF à 144,9 MF.

L'importance des reports portant sur les dépenses en capital résulte de la combinaison de plusieurs phénomènes :

· Des facteurs de circonstance comme l'ouverture tardive des crédits correspondants aux 96 MF inscrits en loi de finances rectificative ;

· Les effets du contrat de gestion passés avec la direction du budget, sensibles en 1999 au niveau du chapitre 56-91 qui est, selon la Cour des comptes, à l'origine de l'essentiel du report de 198 MF de 1999 ;

· Les « aléas de programmation » des grosses opérations en cours inscrites, soit sur le même chapitre 56-91 ( acquisition et rénovation de l'American Center, rénovation de l'immeuble des «Bons Enfants» pour le relogement des services centraux du ministère), soit au chapitre 56-20 (Grand Palais et Centre de Chaillot) qui, selon votre rapporteur spécial, ne méritent pas forcément le qualificatif d'aléas tant les retards étaient déjà acquis au moment de l'inscription en loi de finances : on a ainsi délibérément mis en stock des crédits, quitte à en organiser le report dans le cadre du contrat de gestion.

3. La gestion budgétaire 2000

En 2000, comme pour le précédent exercice, on n'a pas noté de mesures de régulations significatives, les seules annulations constatées jusqu'à présent sont intervenues pour des raisons techniques et n'ont porté que sur des petits montants, inférieurs à 0,73 MF correspondants à des annulations de fonds de concours en titre V.

La novation de l'exercice provient de la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000. Les crédits votés dans ce cadre, sont en majeure partie destinés aux dépenses exceptionnelles occasionnées par la tempête de décembre 1999, afin, en particulier, de faire face aux dégâts constatés principalement sur le patrimoine monumental.

En ce qui concerne le titre III, les moyens nouveaux ont permis un ajustement des crédits de vacations des architectes conseils (+ 3 MF sur le chapitre 31-90) ainsi que des crédits d'entretien du patrimoine monumental et des bâtiments d'Etat (+ 30 MF sur le chapitre 35-20). Sur le titre IV, le chapitre 43-30 « interventions culturelles déconcentrées » a également reçu 30 MF destinés à des subventions pour l'entretien des monuments historiques n'appartenant pas à l'Etat. Quant au montant de 50 MF voté sur le chapitre 43-20 « interventions culturelles d'intérêt national », il s'agit de moyens nouveaux obtenus pour le secteur du spectacle vivant.

A ces crédits non négligeables, il faut ajouter des substantielles dotations supplémentaires en matière de patrimoine monumental : 242 MF en A.P. comme en C.P. sur le chapitre 56-20, ainsi que 195 MF sur le chapitre 66-20.

Dépenses en capital- Exécution de la LFI pour 2000 en AP (au 15 septembre)

Chapitres

LFI

Reliquat

LFR

Crédits ouverts

% Crédits ouverts /LFI

Taux de consommation au 15/09

5620

1 196 370 000

9 409 066

242 000 000

1 772 513 038

148,16 %

68,45 %

5691

809 630 000

601 249 833

0

1 445 254 954

178,51 %

48,07 %

5698

18 100 000

9 420 020

0

27 520 020

152,04 %

55,42 %

6620

510 785 000

64 991 024

195 000 000

770 776 024

150,90 %

71,13 %

6691

885 600 000

159 945 959

0

1 045 545 959

118,06 %

88,61 %

6698

289 000 000

4 051 614

0

293 051 614

101,40 %

95,56 %

Total

3 709 485 000

849 067 515

437 000 000

5 354 661 609

144,35 %

68,69 %

Dépenses en capital- Exécution de la LFI pour 2000 - Mouvements divers en CP
(au 15 septembre)

Chapitres

LFI

LFR

Reports

Annulations

Fonds de concours

Crédits ouverts

% Crédits ouverts /LFI

Taux de consommation
au 15/10

5620

1 144 890 000

242 000 000

718 440 305

-728 470

289 502 442

2 430 064 277

212,25 %

61,70 %

5691

708 701 000

0

197 992 530

0

14 375 121

931 068 651

131,38 %

50,52 %

5698

18 101 000

0

4 718 850

0

0

22 819 850

126,07 %

71,74 %

6620

407 215 000

195 000 000

77 034 773

0

0

679 249 773

166,80 %

70,34 %

6691

996 400 000

0

290 326 588

0

0

1 286 726 588

129,14 %

60,47 %

6698

288 000 000

0

2 964 152

0

0

291 517 152

101,22 %

74,74 %

Total

3 563 307 000

437 000 000

1 291 477 199

-728 470

303 877 563

5 641 446 292

158,32 %

61,33 %

B. DES PRIORITÉS MAINTENUES

Le présent projet de budget se retrouve tout à fait dans le prolongement des précédents : accent sur les dépenses d'interventions rééquilibrage Paris / province et relance de la décentralisation culturelle, maintien, enfin, de l'effort de création de postes budgétaires pour permettre la résorption de l'emploi précaire.

1. Le titre IV toujours privilégié ?

Le titre IV doit absorber 121,6 MF, sur les 413,8 MF supplémentaires que prévoit pour la culture le projet de loi de finances pour l'année 2001.

En raisonnant en termes de projet de loi de finances en non en LFI, c'est à dire hors réserve parlementaire, et en tenant compte des transferts et des mesures d'ajustement - qui viennent en déduction des crédits 2000 pour la détermination de la « base 2000 » -, l'effort de l'Etat - hors DGD - peut être estimé comme dans les documents du ministère à 140 MF.

Pour le ministère, cet effort, qui recouvre en fait les mesures nouvelles, doit venir s'ajouter aux 50 MF prévus dans le collectif budgétaire de juillet 2000.

Le spectacle vivant bénéficie d'un traitement particulier avec, pour la deuxième année consécutive, 80 MF de mesures nouvelles, ce qui prolonge l'effort particulièrement important de l'année 1999 (110 MF de mesures nouvelles).

Ainsi, les établissements publics du spectacle vivant bénéficieront-ils d'une nette augmentation de leur subvention (+ 6,6 % dont + 3 % en fonctionnement et + 3,6 % en investissement). Les théâtres nationaux verront aussi leurs moyens renforcés ( +13 MF en fonctionnement), en particulier, le Théâtre national de Chaillot, qui doit désormais accueillir également des spectacles de danse.

Les mesures de démocratisation culturelle annoncées par Madame Catherine Trautmann dans sa communication en conseil des ministres du 23 juin 1999 (extension aux 12 à 18 ans de la gratuité d'accès aux monuments historiques, gratuité d'accès aux monuments historiques le premier dimanche de chaque mois hors saison touristique, extension à tous les musées nationaux de la gratuité d'accès le premier dimanche de chaque mois) sont complétées par un renforcement des actions en faveur de l'enseignement et de l'éducation artistique.

Celles-ci font l'objet dans le projet de budget pour 2001 d'une attention soutenue : les établissements publics d'enseignement supérieur bénéficieront de 23,18 MF de mesures nouvelles pour leur fonctionnement et leur équipement courant, tandis que 18 MF de mesures nouvelles sont prévus, ce qui permettra de doter presque les deux tiers des lycées d'ateliers d'expression artistique.

2. La poursuite du rééquilibrage Paris - Régions

La ministre continue de se prévaloir d'un effort en faveur des équipements culturels locaux, dont les dotations sont comparées à celles consacrées aux grands équipements culturels parisiens.

Dans cette évolution, il faut faire la part :

· Des effets consécutifs à l'achèvement d'un certain nombre de grosses opérations parisiennes - comme le Musée Guimet, le Théâtre de l'Odéon, le Centre Georges Pompidou sans oublier le Grand Louvre -;

· Des retards dans la préparation du projet de rénovation du Grand Palais et d'aménagement de l'immeuble des «Bons Enfants», en attendant le lancement des travaux du Musée des Arts premiers.

Les tableaux ci-dessous témoignent de la disproportion des moyens engagés, puisqu'à l'exception du Cargo à Grenoble et de l'opération « fantôme » qu'est le Centre de la mémoire contemporaine de Reims, il s'agit de petites opérations.

Le fort rééquilibrage dont se prévalait le Gouvernement, se révèle comme votre rapporteur spécial l'avait pressenti, précaire, en ce sens qu'il n'a pas résisté à la montée en puissance du projet du Musée du quai Branly. De fait, le ratio crédits d'investissement consacrés aux équipements culturels en régions/crédits d'investissement consacrés aux équipements culturels nationaux est passé de 105 l'année dernière à 82 cette année.

Le tableau ci-dessous démontre le net décalage entre les deux plateaux de la balance : d'un côté on trouve de grands équipements lourds de l'autre, des équipements de proximité, auxquels s'ajoutent pour faire bonne mesure des projets souvent significatifs - votre rapporteur spécial pense notamment au centre d'art contemporain des abattoirs de Toulouse - mais d'une ampleur très limitée.

3. La décentralisation

La contractualisation constitue le corollaire du mouvement de déconcentration des crédits engagés par le ministère de la culture ; c'est ainsi qu'une mesure nouvelle de 17 MF est prévue pour accompagner la réforme des contrats de décentralisation dramatique et la mise en place d'un statut pour les centres chorégraphiques nationaux.

En outre, dans le contexte constitué par le développement des contrats d'agglomération de ville et de pays, il sera proposé aux collectivités locales volontaires de nouveaux protocoles de décentralisation culturelle débouchant sur une nouvelle répartition des responsabilités. Une enveloppe de 15 MF est prévue pour le lancement de ces « protocoles de décentralisation culturelle », qui devraient être au nombre de six à huit.

4. La résorption de l'emploi précaire

Face à une situation sociale instable, consécutive « à un recours injustifié à des agents précaires pour satisfaire les besoins permanents du service public », le ministère de la culture va poursuivre l'effort engagé l'année dernière avec l'accord du 10 juillet 2000 pour la résorption de l'emploi précaire. C'est ainsi que, comme en 2000, il est prévu en 2001 de stabiliser 300 emplois de vacataires de toutes les catégories grâce à la création de 190 emplois auxquels s'ajouteront 110 postes libérés par le transfert d'emploi contractuels vers les budgets des établissements publics.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

Depuis un certain nombre d'années déjà, on voit progressivement le ministère de la culture rentrer dans le rang.

Certes, le présent projet de budget continue de pouvoir faire état d'une croissance supérieure à celle du budget général et se rapproche de la « ligne bleue » du 1 %, mais le traitement de faveur budgétaire dont il bénéficie, ne le met plus à l'abri de l'obligation de compter.

De fait, le précédent ministre avait admis non sans un certain courage face à des milieux culturels nostalgiques de l'âge d'or des années 80, la nécessité de gérer.

Maintenant, il reste beaucoup de progrès à faire dans les esprits pour qu'au moment où l'on s'apprête à atteindre le sommet mythique du 1 %, trouver de nouveaux objectifs pour la culture qui ne se résolvent pas en un « toujours plus ».

Votre rapporteur spécial ne peut, à cet égard, dissimuler ses inquiétudes : régulariser des créations d'emplois, c'est sans doute inéluctable, mais à la condition de mettre en place les outils de contrôle de gestion qui s'imposent même à la culture ; assumer l'héritage des grands projets nationaux en faisant face aux besoins en investissement et, plus encore, en fonctionnement, c'est non moins inévitable, mais à la condition de ne pas sacrifier le long terme et, en particulier, le patrimoine monumental ;

A. L'APRÈS 1 %

L'administration missionnaire voire visionnaire des années soixante ou des années quatre-vingt, a laissé la place à une administration gestionnaire dont la marge de manoeuvre est chaque année plus étroite.

Alors que l'objectif du 1 % qui a mobilisé les énergies pendant 20 ans, est sur le point d'être atteint, on ne peut manquer de s'interroger à la fois sur le sens de l'objectif et sur la difficulté qu'il y aura à lui trouver un substitut dans un domaine caractérisé par des rigidités croissantes.

1. Les effets pervers du mythe

La longue marche vers le 1 % est donc sur le point de s'achever. Certes, il y a eu des accidents de parcours comme en 1997 qui a été caractérisée par une régression des crédits de près de - 3 % - et même d'environ - 8 % en raisonnant à périmètre constant - mais la progression reste spectaculaire, puisque l'on a assisté en un peu plus de vingt ans au quasi doublement de la part que représente la culture dans le budget de l'Etat.

Avec le recul, on ne peut que constater l'efficacité politique d'un objectif qui a placé la culture ou plutôt l'action culturelle au coeur des fonctions régaliennes de l'Etat .

Mais on peut aussi s'interroger sur les facteurs structurels qui ont permis d'atteindre cet objectif : une longue tradition d'interventionnisme que l'on peut résumer dans l'expression « d'Etat culturel », la tendance croissante à considérer la culture comme le vecteur privilégié de la communication gouvernementale dans un contexte marqué par une certaine interpénétration entre les mondes des médias et de la culture, la propension corrélative, enfin, à privilégier le spectaculaire et donc des grands équipements culturels, qui par la masse des investissements et, plus encore, les dépenses de fonctionnement qu'ils supposent, sont la cause directe de la montée des dépenses du ministère de la culture.

Du point de vue de l'économiste, la culture est un bien de luxe dont la consommation croît plus que proportionnellement au revenu. Il n'est donc pas illogique que sa part dans le budget des Français comme dans le budget de l'Etat augmente. Faut-il pour autant considérer cette croissance comme devant se poursuivre indéfiniment ?

A l'évidence, non.

D'abord, parce que cette revendication du « toujours plus » laisse planer le soupçon de ce qu'un tel objectif puisse révéler la propension des fonctionnaires concernés à développer leur activité indépendamment du public mais aussi celle de certains prestataires de services à ne vivre que de l'Etat. Accepter l'inflation budgétaire, c'est encourager, dans une certaine mesure, la fonctionnarisation d'activités dont on devrait penser au contraire qu'elles doivent rester, sinon libérales, du moins ne pas dépendre d'un seul commanditaire.

Ensuite, parce qu'elle aboutira inévitablement, compte tenu des contraintes budgétaires, à développer encore cette volonté d'affichage qui a déjà conduit à des pratiques de « bourrage d'enveloppe ».

La Cour des comptes note à cet égard dans la monographie qu'elle consacre au ministère de la culture dans son rapport sur l'exécution du budget 1999, que la création en 1997 du chapitre 41-10, dont les crédits relatifs aux bibliothèques, sont transférés intégralement en début d'exercice sur les chapitres 41-56 dotation générale de décentralisation et 41-56 DGD Corse du ministère de l'intérieur, est critiquable en ce qu'elle aboutit à « augmenter formellement de près d'un milliard le budget initial du ministère. » Dans le même ordre d'idée, le rattachement de l'architecture au ministère de la culture a contribué sensiblement à la réalisation de l'objectif.

En bref, la logique quantitative du 1 % a eu pour conséquence non seulement d'encourager les manipulations comptables mais encore d'entraîner des déformations dans la politique culturelle : privilégier ce qui se voit, vouloir faire d'abord du neuf, c'est être tenté d'empiler les équipements et les actions, au risque d'un surinvestissement d'autant plus évident que l'on ne remet pas en cause ce qui existe déjà ; faire de la culture ce que les économistes appellent un bien tutélaire, c'est aussi risquer de déconnecter l'offre de la demande.

Le nécessité d'anticiper sur les attentes d'un public naturellement conservateur justifie quelque audace ; mais faut-il pour autant se contenter, trop souvent, de salles sans spectateurs et d'expositions sans visiteurs ?

L'équilibre n'est pas chose facile à trouver entre un désengagement qui ferait de l'état un simple spectateur de la culture et une omniprésence de l'Etat culturel aboutissant, au nom de la primauté d'une logique de l'offre, à une action culturelle en circuit fermé.

2. Vers une refondation des objectifs de la politique culturelle ?

Gérer la stabilisation de ses moyens, assumer l'héritage des grands travaux et celui d'un patrimoine monumental considérable, tout en continuant de soutenir la création, tel est le défi auquel doit faire face le budget de la culture, alors que ses marges de manoeuvre ont tendance à se réduire.

Depuis 1997, environs 60 % des crédits du ministère sont consacrés à des dépenses de subvention, en fonctionnement, comme en investissement, au profit des établissements publics et des autres structures d'actions culturelles subventionnées.

Si l'on tien compte des crédits transférés à d'autres ministères et de ceux gérés notamment au 43-30 dans le cadre de procédures déconcentrées, on voit que les marges de manoeuvre du ministère proprement dit au niveau central sont de plus en plus limitées. La montée des dépenses du titre III constitue un autre facteur de rigidité puisqu'elles représentent désormais 47,5 % du budget contre moins de 40 % il y a seulement cinq ans.

A cela vient s'ajouter le fait que les dépenses exécutées par l'Etat hors subventions aux établissements publics, ne représentaient en 2000 que le tiers des crédits disponibles. Ainsi, dans le domaine des spectacles vivants et des arts plastiques, ce sont plus de 70 % des crédits qui sont déconcentrés.

Le « 1 % » s'est révélé un outil très efficace car il a permis de mobiliser toutes les énergies autour d'un critère simple lisible par tous. Il sera difficile de lui substituer un nouvel objectif. Face à la perspective d'une démobilisation des milieux de la création qui ont besoin d'un climat de confiance et de reconnaissance que la quête du 1 % alimentait naturellement, il faudra inventer autre chose et refonder les objectifs de la politique culturelle.

Certains réclament déjà que l'on déplace l'horizon à 1,5 voir 2 % ; pris au pied de la lettre un tel choix accentuerait les dérives ; mais pourquoi ne pas se fixer un nouvel objectif tenant compte des dépenses de tous les acteurs publics concernés, tant nationaux que locaux ? Pourquoi ne pas - dès lors que le 1 % est respecté - ne pas raisonner en fonction d'une d'enveloppe culture où seraient notamment retracés les efforts des collectivités territoriales ?

B. EFFETS ET MÉFAITS D'UNE RÉGULATION BUDGÉTAIRE LARVÉE 

Par ailleurs, on peut rattacher à cette même politique d'affichage, la pratique des régulations budgétaires clandestines : plutôt que d'annuler les crédits ouvertement par la voie du Journal Officiel, plutôt que d'accepter les amendements d'ajustement des crédits comme ceux proposés par la commission des finances du Sénat, au risque alors de faire apparaître une moindre croissance, voire une diminution des dotations budgétaires, il est plus commode de recourir à l'autocensure budgétaire.

1. Le contrat de gestion de 1999

Le contrat de gestion conclu au printemps 1999 entre les ministères des finances et de la culture afin d'assurer le respect d'un objectif de progression de 1 % des dépenses en volume, a notamment impliqué pour ce dernier l'engagement de maintenir un niveau de crédits reportés sur l'exercice 2000 au moins égal aux reports de 1998, soit 1053 MF.

La volonté de respecter ses engagements a notamment conduit le ministère à bloquer sur les titres V et VI, un montant global de 781 MF. Constatant que les crédits finalement reportés se sont montés à 1291,5 MF la Cour des comptes observe dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1999 : « une telle mesure de régulation, moins directement visible qu'une pure et simple annulation de crédits, conduit de facto à accroître la tendance à la sous-consommation déjà accentuée sur les chapitres d'investissement, à rendre en partie artificielle la définition des prévisions budgétaires, et à détériorer les relations de l'Etat avec ses partenaires, notamment en ce qui concerne la restauration du patrimoine monumental... »

2. Des incertitudes sur l'exercice 2000

Votre rapporteur spécial n'a pas encore pu obtenir d'informations sur le contenu et la portée du contrat de gestion qui devrait être décidé et ce à deux mois de la fin de l'exercice.

Ainsi, non seulement on institutionnalise une forme de « cavalerie budgétaire » d'autant plus pernicieuse qu'elle apparaît largement occulte, mais encore celle-ci est mise en oeuvre tardivement, ce qui ne peut que perturber la gestion du ministère, qui pourrait à nouveau connaître des tensions sur les crédits de paiement.

La réforme de l'ordonnance organique devra veiller à encadrer strictement ce genre de pratique qui tend à diminuer la portée de l'autorisation budgétaire.

C. L'AUGMENTATION DE L'EMPLOI : RÉGULARISATION OU RELÂCHEMENT ?

Après plusieurs années de régression ou de stagnation entre 1992 et 1995, les emplois budgétaires ont recommencé à croître depuis 1996. S'agit-il de régularisations indispensables permettant de « repartir sur le bon pied » ou de l'amorce d'un relâchement ?

1. La nécessaire résorption de l'emploi précaire

Sous la pression des grèves qui sont intervenues à la fin de l'année 1998 mais surtout au printemps 1999, le ministère de la culture a été amené à mettre en place un plan de résorption de l'emploi précaire.

269 agents ont ainsi été nommés et titularisés au 1er juillet 2000 dans le corps des agents techniques d'accueil, de surveillance et de magasinage, tandis que s'y ajouteront les 70 agents qui seront admis au concours spécial d'intégration dans le corps des agents administratifs et ceux qui réussiront les concours spéciaux de recrutements (18 et 14 postes réservés ) dans les corps des adjoints et secrétaires administratifs.

Ces dernières titularisations résultent des créations d'emplois que le ministère de la culture et de la communication a obtenues pour 2000, à savoir 206 emplois d'agents techniques d'accueil, de surveillance et de magasinage et 57 d'agents administratifs, augmentées des vacances d'emplois.

Par ailleurs, 15 emplois d'agents contractuels créés au budget des établissements publics à caractère administratif du musée du Louvre et du musée et du domaine national de Versailles, ont permis la stabilisation d'un nombre équivalent d'agents non titulaires rémunérés sur crédits et 32 créations d'emplois d'agents contractuels permettront la régularisation d'un nombre égal d'agents rémunérés par des associations "para-administratives".

Le projet de budget 2001 s'inscrit dans cette même logique en prévoyant la création de 300 emplois destinés à résorber l'emploi précaire, qui se décomposent de la manière suivante :

- 137 seront destinés à la stabilisation d'agents non titulaires dans la filière administrative dont 55 en catégorie B et 12 en catégorie A,

- 90 seront destinés à la filière de l'accueil, de la surveillance et du magasinage,

- 21 à la filière de documentation,

- 45 emplois seront créés pour stabiliser des personnels rémunérés par des associations dont 35 dans la filière recherche (pour les personnels de la carte archéologique) et 10 emplois d'agents contractuels,

- enfin, 7 emplois permettront l'intégration de 7 agents contractuels affectés depuis 1994 à la délégation générale à la langue française.

Par ailleurs, 111 emplois budgétaires devraient être créés au budget des établissements publics qui permettront pour partie de stabiliser des agents non titulaires rémunérés sur crédits.

2. Une augmentation des effectifs non négligeable

Hors établissements publics, les effectifs du ministère de la culture sont restés presque étales entre 1996 et 1999, en passant de 14 671 à 14 700. En revanche, à partir de 1999, le rythme s'accélère, puisque le nombre des emplois de l'Etat se monte à 14995 en 2000 et doit atteindre 15300 en 2001.

L'évolution des emplois dans les établissements publics apparaît structurellement orientée à la hausse : on part ainsi de 4 266 en 1997 pour atteindre 4812 en 2001, soit une augmentation de 546 emplois, dont seulement 167 correspondent à la stabilisation d'emplois précaires.

Globalement, ministère et établissements publics confondus, l'emploi passe entre 1996 et 1999- selon les informations fournies par le dossier de presse du ministère -, de 18.937 à 20.112, ce qui représente 1.175 créations de postes, dont une petite moitié seulement, correspond à des régularisations d'emplois précaires : 467 régularisation mais aussi 708 créations nettes, en 4 ans, ce qui est loin d'être négligeable du point de vue des finances de l'Etat.

D. DES PROGRES INEGAUX DANS LA MESURE DES COUTS ET DE L'EFFICACITE

En dépit d'avancées non négligeables, des progrès restent à faire pour mettre en place les outils de gestion indispensables non seulement à l'efficacité de l'action administrative mais encore au contrôle de l'emploi des fonds publics par la représentation nationale.

1. La lente mise en place des outils de suivi comptable

Dans l'ensemble, l'administration de la culture ne dispose pas encore des outils de gestion à la mesure des crédits dont elle a la charge.

A l'exception de la Comédie Française, exemplaire à cet égard, aucun des grands établissements culturels ne dispose encore d'une comptabilité analytique permettant de connaître le coût complet de ses opérations, même si un certain nombre d'entre eux ont mis en place des outils comptables sommaires.

A la Bibliothèque nationale de France, il n'est pas prévu, à l'heure actuelle, de mettre en place de comptabilité analytique dans la mesure où il a fallu mobiliser tous les moyens disponibles pour assurer le bon fonctionnement de l'informatique tournée vers le lecteur.

En revanche, des réflexions sont en cours tant au Centre national de la danse qu'au Conservatoire de Musique de Paris pour doter ces établissements de systèmes de comptabilité complets.

D'autres organismes possèdent déjà des outils comptables plus ou moins sophistiqués, inégalement performants :

· L'Opéra de Paris dispose - comme certains théâtres nationaux - d'un logiciel de codification analytique, qui permet de répartir les charges de gestion, les recettes et les activités annexes par production mais non les dépenses de fonctionnement générales et de personnel ( techniciens, choeurs, ballet) ;

· La Réunion des musées nationaux a un logiciel comptable JADE, qui s'est révélé inadapté à la diversité et à la complexité des tâches de l'organisme : on s'efforce d'en mettre en place une version améliorée pour le début 2002 ;

· Le Louvre a institué un système ventilant ses dépenses par grandes fonctions, telles qu'elles résultent du contrat d'objectif, mais sans prendre en compte les coûts de personnels essentiellement supportés par le ministère de la culture.

Trois remarques peuvent venir en conclusion de cet état des lieux : d'une part, on voit que les contrats d'objectifs peuvent jouer un rôle important dans la diffusion des techniques comptables, en ce qu'ils s'accompagnent de la définition d'indicateurs de performance ; d'autre part, les dépenses de personnel pourraient rester insuffisamment prises en compte à cause de l'importance des fonctionnaires travaillant dans ces organismes ; enfin, il convient de donner aux organismes qui sont en mesure de les utiliser efficacement, les moyens de mettre en place des outils comptables.

On retrouve ici un cas particulier de manque de lisibilité des comptes et donc des coûts qui résultent au sein même du budget de l'Etat des pratiques de détachement et de mise à disposition.

Par ailleurs, la poursuite du processus de déconcentration n'est pas favorable à l'exercice du contrôle parlementaire, ni même d'ailleurs à la connaissance par l'administration de l'action du ministère.

Le nouveau logiciel informatique, nommé "Quadrille", n'est toujours pas en place : outil de suivi comptable et d'analyse de la dépense, ce logiciel serait tout à la fois une aide à la gestion pour les directions régionales des affaires culturelles et une base de gestion analytique en consolidation à l'échelon national.

2. 2. La nécessité d'une évaluation de l'efficacité de la dépense 

En la matière, il semble que la situation évolue et que le ministère de culture soit sur le point de donner une impulsion nouvelle à ses travaux d'évaluation. En 1999, le comité de l'évaluation du ministère de la culture et de la communication a approuvé les conclusions de deux évaluations. Elles concernaient :

- les dispositifs d'aides à la traduction d'ouvrages français en langues étrangères ;

- les associations départementales et régionales de développement musical et chorégraphique (ADDMC et ARDMC).

En 2000, deux évaluations ont été lancées et seront achevées à l'automne. La première vise les mesures tarifaires (jeudi à 50 Francs) prises par le ministère de la culture et de la communication et concerne les cinq théâtres nationaux (Comédie-Française, Théâtre National de Strasbourg, Théâtre de la Colline, Théâtre de l'Odéon, Théâtre de Chaillot). La seconde vise la mesure des "dimanches gratuits" dans les musées. Pour la réaliser un panel d'enquête de 13 musées a été constitué : 12 musées nationaux (4 à Paris, 4 en Ile-de-France, 4 dans d'autres régions) et le Musée du Louvre. Il faut dans les deux cas évaluer l'impact socio-économique de la mesure pour en déterminer l'efficacité.

Maintenant, on remarque que les sujets choisis restent d'ampleur relativement limitée et que l'on ne s'attaque pas à des questions qui touchent au coeur de la politique culturelle.

Présenter le budget sous forme de programmes, réaliser comme le fait le ministère un rapport d'activité - au demeurant fort abstrait -, c'est bien, mais cela est de peu d'efficacité si l'on ne se donne pas en même temps les moyens d'évaluer la façon dont sont accomplies tout ou partie de ces grandes missions.

On remarque, par ailleurs, non sans une certaine satisfaction, que la réforme des aides aux compagnies théâtrales témoigne d'un nouvel état d'esprit moins favorable à la reconduction automatique des subventions : c'est ainsi que c'est plus de 170 compagnies nouvelles ont été aidées en 2000.

E. LE PATRIMOINE CONTRAINT PAR LE POIDS DES GRANDS TRAVAUX

En fait, l'abandon, au nom d'un pragmatisme non complètement dépourvu de fondement, du système des lois programmes sur le patrimoine, démontre que les arbitrages budgétaires se font, compte tenu de l'urgence, plutôt en défaveur du patrimoine.

On a tendance à privilégier ce qui se voit, l'action culturelle et les grands projets, au risque d'une détérioration de notre héritage, alors qu'avec la reconnaissance de l'intérêt du patrimoine du XXe siècle, notamment industriel, le nombre de bâtiments à protéger ne cesse d'augmenter.

1. La grande misère des monuments historiques

Sur les quelque 40 000 bâtiments protégés, 50 % appartiennent à des propriétaires privés, 45 % à des communes, 4 % à l'Etat.

Le nombre de monuments historiques « en péril » (état où, en l'absence de mesures de sauvetage ou d'intervention à très court terme, il y a un risque élevé de disparition de la totalité ou d'une partie du monument) ou celui des monuments en « état défectueux » (état où, en l'absence d'opérations de travaux à court terme, il y a un risque élevé de dégradation de la totalité ou d'une partie du monument) sont restés respectivement aux alentours de 470 et 3690 unités après une pointe au niveau de 487 et 3709 unités en 1998.

On pare manifestement au plus pressé sans avoir les moyens de mettre hors de danger des monuments, pourtant classés et donc considérés comme appartenant à l'héritage national.

On ne note pas dans le budget pour 2001 d'améliorations significatives. Ainsi au chapitre 35-20, qui depuis 1996 ne concerne plus que l'entretien des monuments historiques appartenant à l'Etat, les crédits inscrits en LFI continuent de rester au niveau de 80 MF : 77.9 MF en 1997 et 1998, 79 MF en 1999, 82 MF ( dont 3 millions de crédits non reconductibles) en 2000, 83 MF pour 2001 avec une mesure nouvelle de 1 MF à caractère tout à fait symbolique.

Les dépenses d'entretien pour les monuments historiques appartenant à l'Etat et, notamment, les 87 cathédrales et les 100 monuments ouverts au public ont représenté moins de 200 000 francs par bâtiment. La Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1999 souligne que pour pallier partiellement cette insuffisance, le ministère réserve sur ses crédits d'investissement de ses directions régionales du chapitre 56-20 des enveloppes dites d'interventions ponctuelles, afin de réaliser des interventions d'urgence : elle indique que ces ponctions sur les crédits du chapitre 56-20 se sont montées à 11,35 MF, sans qu'aucune évaluation fiable ne puisse être effectuée pour les crédits déconcentrés.

On remarque également que l'Etat fait toujours aussi peu d'efforts pour aider les propriétaires de monuments historiques. Ainsi la dotation prévue au chapitre 43-30 restera pour 2001 une fois de plus égale à 69 MF.

La tempête des 26 et 27 décembre 1999, dont le coût a été initialement estimé à 630 MF pour les bâtiments appartenant à l'Etat et 400 MF pour les autres bâtiments, a constitué le révélateur du mauvais entretien de nos monuments historiques.

Le collectif budgétaire du 13 juillet 2000, a ouvert en AP comme en CP 242 MF sur le chapitre 56-20 et 195 MF sur le chapitre 66-20 pour faire face à la situation. L'achèvement des réparations des dégâts causés par les tempêtes des 26 et 27 décembre 1999, notamment dans les domaines nationaux de Versailles et Saint-Cloud, à la Sainte-Chapelle du château de Vincennes ou aux cathédrales de Rouen et de Paris.

C'est en effet le domaine national de Versailles qui a subi les dégâts les plus spectaculaires évalués à 245 MF. Au delà des 5 MF de mécénat, 89 MF a été ouverts en AP dans le cadre du collectif budgétaire de printemps et une ouverture supplémentaire de 151 MF devrait intervenir dans le collectif budgétaire de fin d'année.

Il faut préciser que les collectivités locales et les propriétaires privés touchés par les intempéries qui souhaiteraient déléguer la maîtrise d'ouvrage des travaux à l'Etat, devront s'acquitter de leur participation, y compris les indemnités d'assurance sous la forme de fonds de concours au chapitre 56-20. Dans le cas contraire, si les collectivités ou les propriétaires privés souhaitent conserver la maîtrise d'ouvrage, ils devront adresser une demande de subvention à la direction régionale des affaires culturelles, subvention qui sera financée sur le chapitre 66-20.

En ce qui concerne la mise en oeuvre de ces procédures, il faut noter le point suivant : si les 300 MF prévus pour les bâtiments appartenant à l'Etat sont largement engagés, il n'en est pas de même des 200 MF destinés aux monuments historiques n'appartenant pas à l'Etat.

2. Les grandes opérations au jour le jour

Votre rapporteur spécial n'entend pas remettre en cause le principe des grandes opérations en cours. Ses observations portent en fait plus sur leur programmation financière - pourquoi inscrire des crédits dont on sait qu'ils ne pourront être engagés et qu'ils devront être reportés - et sur, pour deux d'entre elles, en l'occurrence la rénovation du Grand palais et du Palais de Tokyo, sur l'absence de projet de fond.

En 1998, votre commission des finances avait, à l'initiative de son rapporteur général, proposé dans le cadre de son budget alternatif un amendement tendant à diminuer les autorisations de programme du montant affecté à l'aménagement de l'immeuble dit des « Bons enfants » destiné à accueillir la quasi totalité des services du ministère de la culture actuellement dispersés sur 19 sites.

Il ne s'agissait pas, dans l'esprit de votre commission, de contester l'intérêt de l'opération. Mais, ce qui était apparu possible à votre commission en dépit des protestations véhémentes du ministre d'alors, apparaît raisonnable dans la mesure où deux ans après les travaux n'ont toujours pas commencé

Après avis favorable de la commission spécialisée des marchés, le marché de maîtrise d'oeuvre a été notifié en novembre 1999 à l'équipe d'architectes Francis Soler/Frédéric Druot, lauréate du concours organisé par le ministère de la culture et de la communication en 1995.

Le permis de construire a été déposé en mai 2000 auprès de la préfecture de région Ile-de-France ; il devrait être obtenu à l'automne 2000. La consultation des entreprises devrait être lancée fin janvier 2001, et selon le calendrier prévisionnel, les travaux débuteront en juillet 2001 pour être achevés au second trimestre 2003.

Le coût global prévisionnel, comprenant le coût des études et des travaux (TTC), s'élève à 358,5 MF à valeur d'avril 1999.

Les stocks d'AP ouvertes pour cette opération jusqu'à la loi de finances 2000 s'élèvent à 356,15 MF. Le projet de loi de finances pour 2001 comporte une ouverture de 5 MF au titre de l'aménagement de la cuisine du restaurant collectif. Les montants d'AP engagées au 1er septembre 2000 s'élèvent à 42,8 MF.

Comme on l'avait déjà souligné l'an passé, la restauration du Grand Palais, fermé depuis 1994, n'est toujours pas entrée dans sa phase opérationnelle.

On peut rappeler que l'enveloppe prévue pour la première phase de l'opération s'élève à 400 MF ; l'enveloppe de crédits nécessaires à la réalisation de la deuxième phase des travaux de consolidation et de restauration du bâtiment - partie nord - a été arrêtée à 384 MF.

L'opération a été financée progressivement à hauteur de 33 MF en 1994, 150 MF en 1998, 217 MF en 1999 et 30 MF en 2000 . Une ouverture de 40 MF, toujours en termes d'autorisations de programme, est prévue dans le projet de loi de finances pour 2001 au titre de la deuxième phase de cette opération.

Il a été précisé que les travaux se dérouleraient de la façon suivante :

 les travaux de la première tranche concernant essentiellement la grande Nef doivent démarrer au premier trimestre 2001 et durer 36 mois, pour s'achever à la fin du premier trimestre 2004 ;

 la deuxième phase des travaux de consolidation, qui portent sur le reste du Grand Palais, devrait intervenir au milieu de l'année 2002 et s'achever à la fin de l'année 2004 ;

 enfin, les travaux de restauration de façade et des sculptures devraient être réalisés entre 2003 et 2004. Les autorisations de programme prévues au projet de loi de finances pour 2001 permettent d'engager les études et les travaux à ce titre.

Votre rapporteur spécial peut à ce stade faire l'observation suivante : ce qui est étonnant, ce n'est pas que l'avenir du Grand Palais reste encore indéterminé, ce que l'on peut comprendre eu égard à la complexité de l'opération, au nombre de parties prenantes et à la diversité des choix possibles ; c'est plutôt que le ministère n'ait pas mis en place une structure d'analyse et de proposition chargée de procéder aux consultations qui s'impose pour éclairer la décision du ministre.

Le Palais de Tokyo, inauguré pour l'exposition de 1937 par Léon Blum a abrité le musée national d'art moderne jusqu'en 1976. Il aurait dû accueillir le Musée et l'Ecole du cinéma. Leur transfert à Bercy dans l'immeuble construit par Frank Gehry pour l'American Center, a de nouveau privé le bâtiment d'affectation, après que l'on ait dépensé quelques dizaines de MF d'études en pure perte.

La précédente loi de finances lui a trouvé une affectation provisoire avec le Centre de la jeune création française, un outil de diffusion largement souhaité tant par les artistes que les galeries. On note que le centre d'art n'occupera que 3000 mètres carrés sur 18 000 mètres carrés, ce qui laisse 15 000 mètres carrés sans affectation.

Il est précisé qu'il est prévu pour son installation 17 MF d'autorisations de programme, auxquels s'ajoutent des crédits de fonctionnements : 2 MF avait été inscrits en 2000 sur le chapitre 43-20 du budget de la culture pour 2000 ; pour 2001, année au cours de laquelle commencera pleinement l'activité du centre, une mesure nouvelle de 5 MF est prévue au projet de loi de finances. En plein exercice, la structure de gestion du centre devrait fonctionner avec une subvention publique de 10 MF, auxquelles devraient s'ajouter les ressources générées par son activité (billetterie), les redevances de concessions (restaurant, librairie...) et les recettes de parrainage et de mécénat.

Le lancement du projet du Musée des arts premiers semble s'effectuer dans des conditions normales. Le projet dont la charge, financée à part égale par le ministère de la Culture et le ministère de l'Education nationale, été évaluée, en investissement, à 1,1 milliard de francs a déjà donné lieu à des engagements de crédits. En 1999, ont déjà été inscrits 15 MF de frais de fonctionnement, 50 MF de frais d'acquisition et 124 MF en AP (34 MF en CP).

Il faut souligner comme on l'avait déjà fait l'année dernière que le sort de ces deux bâtiments est étroitement lié à la solution qui sera donné au problème général d'affectation des lieux ou des collections, qu'il s'agisse de l'actuel Musée des arts africains et Océaniens, dont l'avenir préoccupe tout particulièrement votre rapporteur spécial, ou des collections du Musée national d'art moderne, qui ne pourront pas indéfiniment comprendre l'art du XX e siècle et l'art vraiment contemporain.

Votre rapporteur spécial comprend ceux qui, notamment parmi les créateurs, regrettent l'insuffisance de telle ou telle dotation, mais il ne critiquera pas le présent projet de budget en raison de la croissance trop modérée de ses crédits

Il reste convaincu que, si de nouvelles actions doivent être financées, elles peuvent l'être par redéploiements de crédits pour les crédits de fonctionnement et d'intervention ou, en ce qui concerne les investissements, par un réaménagement du phasage des opérations ou la remise à plat des priorités.

Une étude approfondie de l'offre culturelle est indispensable. Celle-ci passe par une évaluation systématique d'une politique que son objet ne peut mettre a priori au-dessus des considérations d'efficacité de la dépense.


COMMUNICATION AUDIOVISUELLE

Rapporteur spécial : M. Claude BELOT

III. LES DONNÉES BUDGÉTAIRES ET FINANCIÈRES

Le budget du secteur public de la communication audiovisuelle pour 2001, tel qu'il est retracé dans le fascicule jaune « secteur public de la communication audiovisuelle », s'élève à 20.604,1 millions de francs contre à 19.421 millions de francs en 2000, soit une augmentation de 6,1 % par rapport à la précédente loi de finances initiale.

Cette progression globale de 1183,1 millions de francs, est la résultante d'une hausse de 1.472,5 millions de francs des ressources publiques (+ 10,3 %) et d'une baisse de 255,3 millions de francs (-6 %) des ressources propres des organismes.

Le partage entre ressources publiques et ressources propres doit s'effectuer en 2000 sur la base d'un rapport 76,7 % / 23,3 %, contre 73,3 % / 26,7 %, en 2000 et 69,4 et 30,6 % en 1999.

Il y a là l'effet d'une politique délibérée d'affirmation des missions de service public ; il faut y voir aussi la conséquence d'une certaine contraction de la place des chaînes publiques sur le marché publicitaire.

A. L'EFFORT PUBLIC DANS LE SECTEUR AUDIOVISUEL

Le présent budget reflète indiscutablement les engagements pris par l'Etat dans le cadre de la loi n°2000-719 du 1er août 2000 sur la communication audiovisuelle.

1. Les crédits budgétaires

Les crédits budgétaires progressent de + 133,13 %. Ce chiffre recouvre deux évolutions inverses :

· maintien en francs courants au niveau de 452 millions de francs, des dotations inscrites au budget du ministère des affaires étrangères (chapitre 42/14),

· net accroissement des crédits inscrits aux services généraux du Premier Ministre (Chapitre 46-01), qui passent de 900 millions de francs à 2164,2 millions de francs (TTC). Cette évolution amplifie la forte progression déjà enregistrée l'année dernière.

2. La redevance

Dans le projet de loi de finances déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale, les recettes hors taxes de redevance augmentent de 377,9 millions de francs pour atteindre 13 222,8 millions de francs H.T. Cette augmentation de 2,94 % est à comparer à l'accroissement de 737,8 millions de francs - soit une croissance de 6,02 % - constaté en 2000.

Après être passée de 700 à 735 francs de 1997 à 1998 et à 744 francs en 1999, la redevance, qui a été portée à 751 francs en l'an 2000, ne doit pas connaître d'augmentation pour 2001.

Ainsi la progression des recettes prévues pour 2001 résulte exclusivement de l'accroissement du nombre de comptes payants par suite de la non augmentation du taux de la redevance.

La progression est donc soutenue mais en ralentissement par rapport à la tendance de ces dernières années au cours desquelles le produit de la redevance à cru nettement plus vite que le taux de la taxe par suite des contrôles mais également de la forte augmentation du nombre de téléviseurs vendus : ainsi, en 1999, le produit a connu une croissance qui s'est située à 3,3 points au dessus de celle de la redevance elle-même.

Le ralentissement de l'expansion de l'assiette - on a enregistré au premier semestre 2000, 340 500 comptes couleur supplémentaires, contre 387 500 au premier semestre 1999, - pourrait s'expliquer par l'importance des remises gracieuses consécutives aux instructions gouvernementales.

Quant à la question des excédents qui avait suscité une belle unanimité des parlementaires, elle pourrait se reposer dès lors que l'excédent non distribué de l'exercice 1999 atteint 200 millions de francs.

On remarque également que les coûts directs du service de la redevance, qui s'élèvent à 482,4 millions de francs, comme pour l'année 2000, font désormais l'objet d'un versement direct au budget général et non d'un rattachement par voie de fonds de concours pour satisfaire à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, telle qu'elle résulte de sa décision n°94-351 du 29 décembre 1994.

B. L'ÉVOLUTION DES RESSOURCES COMMERCIALES

La publicité télévisée, qui absorbait en 1987 moins de 25 % des recettes publicitaires des grands médias, en mobilise aujourd'hui plus du tiers, en dépit des multiples contraintes réglementaires.

Les recettes du secteur public sont la résultante de facteurs multiples : nouvelles limitations introduites par la dernière loi audiovisuelle, concurrence accrue, également, des chaînes privées qui n'ont jamais été aussi dynamiques au niveau publicitaire.

On note que les chaînes hertziennes ne ressentent pas encore aux niveaux de leurs recettes l'impact de certaines évolutions à long terme comme la multiplication des chaînes thématiques ou le développement d'Internet, en dépit d'un nouveau mode de mesure de l'audience, qui permet de prendre en compte la part des chaînes thématiques .

1. Les recettes publicitaires des chaînes publiques en 2000 et perspectives pour 2001

Compte tenu des difficultés rencontrées par France 2 et France 3 pour réaliser leurs objectifs publicitaires, il a été prévu dans le présent projet de loi de finances pour 2001 que les ressources propres du secteur public audiovisuel atteindront 4809,6 milliards de francs, soit un niveau inférieur de quelque 230 millions de francs à celui annoncé en loi de finances initiale pour 2000.

Ce recul de 4,6 % des ressources propres correspond à celui, plus sensible, des recettes de publicité et de parrainage. Les objectifs prévisionnels du groupe France télévision s'établissent à 3508,4 millions de francs contre 3790,2 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2000, soit un recul de 281 millions de francs. La régression est encore plus nette par rapport aux objectifs 1999, qui avec 4352 millions de francs s'établissaient à un niveau supérieur de 844 millions de francs aux perspectives actuelles pour 2001.

Cette évolution reflète la baisse des objectifs publicitaires assignés à France 2 et France 3 en application de la loi du 1er août 2000, que le gouvernement avait déjà anticipé en décidant d'abaisser à partir du 1er janvier 2000 de 10 à 12 minutes de la durée moyenne des écrans publicitaires en heure glissante, durée qui sera diminuée à 8 minutes en 2001.

Ce recul intervient paradoxalement alors que le marché publicitaire est en pleine expansion : ainsi, les investissements publicitaires à la télévision sont-ils en progression de 10,8 % sur les sept premiers mois à 17,2 millards de francs selon les données Secodip.

Cette hausse des investissements publicitaires est due à une bonne conjoncture mais également à la hausse de la durée d'écoute moyenne par individu âgé de "4 ans ou plus", qui a progressé de 16 minutes à 3 heures 41 minutes par jour par rapport à la même période en 1999. La durée d'écoute par téléspectateur a dans toutes ses "tranches" progressé significativement.

Par suite de cette audience croissante, le coût d'utilisation de la télévision est en baisse de 2,3 % par rapport à juillet 1999 auprès de la principale cible des "ménagères de 15 à 49 ans". De plus, le coût/GRP (base 30 secondes), l'indicateur rapportant le tarif brut d'un spot de 30 secondes à l'audience de l'écran publicitaire, a profité aux annonceurs, puisque le coût moyen aura été de 17 560 francs.

Parmi les familles de médias, la télévision, avec 21,9 milliards de francs de chiffres d'affaires et 33,6% de part de marché, se situe derrière la presse qui reste encore nettement le premier support publicitaire avec 28 milliards de francs de chiffre d'affaires et 43% de part de marché.

2. La place du secteur public sur le marché publicitaire

Compte tenu des nouvelles contraintes imposées pour la diffusion publicitaire par les cahiers des charges des chaînes (10 minutes par heure glissante au lieu de 12 minutes et 4 minutes maximum pour un même écran), les objectifs fixés par la Loi de Finances 2000 sont en diminution par rapport à l'année précédente :

Les objectifs 2000 sont donc en net retrait : France 2 se situe à un niveau inférieur de 14% tant par rapport aux objectifs que par rapport aux réalisations 1999 ; France 3 présente des écarts moindres dans la mesure où les objectifs 2000 avaient intégré un décalage de plus de 150 millions entre objectifs et réalisations en 1999.

Cette évolution reflèterait en partie une variation plus forte du volume de publicité diffusable sur France 3 que sur France 2, soit respectivement -22% et - 25% - compte tenu de la structure de la grille.

Ce différentiel d'évolution entre les objectifs et le volume diffusable ainsi que l'érosion des audiences sur les cibles « commerciales » privilégiées par les annonceurs, ont conduit les conseils d'administration des deux chaînes à retenir, dans leur budget 2000, des objectifs de publicité nettement inférieurs à ceux fixés par la Loi de Finances.

Par rapport à ces objectifs, les réalisations se situent en fait sensiblement au dessus des perspectives budgétaires révisées et même de ceux initialement fixés par la loi de finances pour France 2. En revanche, France 3 reste en dessous des objectifs fixés par la loi de finances pour 2000.

Cette évolution traduit à la fois les limitations en matière d'écrans et un certain tassement de l'audience des ménagères de moins de 50 ans dont on sait qu'elle est particulièrement recherchée par les annonceurs.

Ainsi, voit-on que si en termes de recettes globales, France télévision maintient à peu près son chiffre d'affaires en dépit d'une diminution de 26 % de ses espaces publicitaires en volume, elle perd 5 points de part de marché publicitaire entre le premier semestre 1999 et le premier semestre 2000, malgré le redressement de l'audience comme le montrent les tableaux ci-dessous.

C. LES RÉSULTATS FINANCIERS

Sur le plan financier l'année 1999 aura été difficile pour France 2 et France 3, ainsi que pour RFO et Radio France qui ont connu des résultas déficitaires.

1. Les sociétés du groupe France télévision

Le CSA a porté l'appréciation de « satisfecit préoccupé » sur la gestion de France 2 et France 3, pour lesquels l'exécution budgétaire 2000 se présente sous des auspices plus favorables.

a) France 2

Le résultat net comptable accuse un déficit de -249,9 millions de francs, à comparer aux excédents de 3,7 et 58,5 millions de francs enregistrés en 1998 et 1997. Il est dû pour partie à un changement du mode comptabilisation des amortissements dérogatoires et se monte hors variation de méthodes comptables à - 121,6 millions de francs.

On se rapproche ainsi du déficit constaté en exécution budgétaire soit - 90,8 millions de francs, qui résulte, comme en 1998, d'un surcroît de dépenses (+77,8 millions de francs) amplifié par des réalisations de recettes moindres que prévu (-13,5 millions de francs).

On peut noter les points suivants :

· les charges de personnel se sont accrues de 3,3% en dépit des postes non pourvus, tandis que les effectifs moyens permanents continuent d'augmenter : + 209 emplois depuis 1997 pour un effectif total fin 1999 de 1541 ;

· le coût de la grille est maîtrisé en dépit des surcoûts liés à la couverture de la guerre du Kosovo, ce qui est corroboré par le fait que le résultat d'exploitation est voisin de l'équilibre (-3,8 millions de francs), hors changement de méthodes comptables

b) France 3

Le déficit comptable s'établit à - 118,6 millions de francs pour un résultat budgétaire de -98,7 millions de francs. Cette dégradation s'explique essentiellement par une moins value des recettes publicitaires de 116,5 millions de francs et par la poussée des charges qu'elles résultent de la couverture du Kosovo ou de la difficulté à maîtriser les charges de personnel : on remarque, ainsi un accroissement de 238 unités du personnel moyen permanent de la chaîne qui atteint 3975 fin 1999.

c) La cinquième

La chaîne a vu ses comptes se maintenir à l'équilibre en 1999 avec un bénéfice comptable de +0,4 million de francs. Ces résultats méritent les commentaires suivants :

· Avec 41,5 millions de francs, les recettes publicitaires sont deux fois plus importantes que celles prévues au budget ;

· Les dépenses de personnel sont maîtrisées, tandis que les charges de structures sont en régression de 3,2 millions de francs après les économies déjà réalisées en 1997 et en 1998.

2. Les autres organismes de l'audiovisuel public

Deux organismes sur cinq accusent des résultats négatifs, ce qui est préoccupant tant pour Radio France que pour RFO.

a) L'Institut national de l'audiovisuel

Au delà du résultat comptable positif de 5,2 millions de francs, il faut noter, après le recentrage de l'organisme sur ses missions de collecte et de conservation du patrimoine audiovisuel, deux évolutions positives :

· L'amélioration de 2,2% des recettes contractuelles ;

· La forte diminution des charges -33.7 millions de francs consécutives tant à la maîtrise des dépenses de personnel qu'à celle des frais de fonctionnement.

b) ARTE-France

Le résultat comptable est positif avec +11,3 millions de francs en 1999.

On note les points suivants :

· Le tassement des charges d'exploitation hors programme  -16,2 millions de francs - ainsi que des dépenses liées aux programmes -3,2 millions de francs  ;

· La régression des charges de personnel de 4,9 millions de francs due pour partie au recul de 6,1% de l'effectif moyen pondéré de la chaîne ;

c) Radio France

Le résultat comptable s'établit à -39 millions de francs. On remarque à cet égard :

· Que ce déficit tient pour une part à la forte hausse des dotations pour provisions,

· Mais aussi des dérapages en matière de dépenses de personnel qui sont en dépassement de plus de 43,9 millions de francs par rapport au budget initial, dont on observe qu'elles sont financées en partie par une reprise de provision de 11 millions de francs destinée à couvrir des départs en retraite, et qu'elles portent sur des personnels occasionnels ;

· la bonne tenue des recettes de publicité et de parrainage.

d) RFO Réseau France Outre-mer

Dans un contexte marqué par une nette érosion de l'audience, la société a dégagé un déficit comptable de 45,9 millions de francs, supérieur de 25 millions de francs à celui de 1998.

On note les éléments suivants :

· L'exécution budgétaire révèle un léger dépassement pour les charges, compensé par de bonnes performances en matière de recettes publicitaires ;

· La dégradation du résultat d'exploitation en déficit de -51,1 millions de francs par suite de la diminution des reprises de provision, ainsi que de la situation financière : le niveau de la trésorerie se dégrade fortement passant de +85,5 à -22,3 millions de francs de 1199 à 1999.

e) RFI Radio France Internationale

L'excédent comptable se monte en 1999 à +0,3 millions de francs contre un déficit de 8,4 millions de francs l'année précédente.

On peut noter que ce résultat est acquis grâce à des économies de fonctionnement sur un budget révisé en baisse et que l'excédent d'exploitation combiné avec le retard sur le budget d'équipement, a permis une nette amélioration de la trésorerie, qui passe de -8,1 à +20,1 millions de francs à la fin de 1999.

IV. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS

La conviction profonde de votre rapporteur spécial est que le présent budget, en dépit de dotations apparemment flatteuses, ne donne pas aux sociétés nationales de programmes des moyens à la mesure des ambitions audiovisuelles, qu'il leur assigne.

Le gouvernement ne fait pas preuve de la lucidité nécessaire dans l'analyse de la situation. Il réduit les ressources propres du secteur public pour les remplacer par des subventions naturellement aléatoires, tout en lui demandant d'être présent sur tous les fronts. Bref, en prétendant renforcer le service public, on ne fait que le fragiliser, éludant ou différant des réformes inéluctables à un moment de mutations considérables, sauf à réduire le périmètre du secteur public.

(1) Les enjeux et les besoins ne sont pas proprement perçus

Le Gouvernement ne voit pas ou ne veut pas voir la vitesse des bouleversements dans l'audiovisuel et le caractère irrésistible de ces évolutions.

Loin de susciter les débats qui s'imposent, il encourage en fait certaines nostalgies en faisant adopter une nouvelle loi audiovisuelle déjà dépassée à peine adoptée.

(a) Les conséquences de l'internationalisation ne sont pas tirées

Le gouvernement ne perçoit pas les enjeux et ne peut faire prendre conscience aux Français, comme aux multiples acteurs du secteur, des nécessités de l'heure.

L'idée d'exception culturelle, qui viendrait permettre à la France de se tenir à l'écart de la révolution audiovisuelle mondiale, est une illusion dangereuse si elle accrédite l'idée que notre pays peut jouer selon ses propres règles et que l'on peut contrer les nouvelles multinationales à coups de déclarations de principes.

Peut-on un instant croire et surtout laisser croire que la diplomatie suffira à endiguer les forces du marché dans un secteur audiovisuel sans frontières, qu'il suffit d'adopter quelques règlements supplémentaires et de mettre un peu plus d'argent public, sans s'appuyer aussi sur des entreprises privées fortes ?

S'il est légitime et même impératif de distinguer les logiques privées et publiques dans l'audiovisuel, faut-il pour autant exacerber une opposition, alors que chacun des secteurs a son rôle à jouer dans la défense de l'identité française ? Confronter aujourd'hui encore systématiquement secteur public et secteur privé, stimuler une méfiance encore endémique dans certains milieux à l'égard de ces dernières en dépit de leurs succès populaires, est une attitude à courte vue.

La France a besoin d'entreprises privées fortes sur leur marché national. Elle doit leur offrir un cadre législatif stable et prévisible, pas trop éloigné de celui en vigueur à l'extérieur de nos frontières, si l'on veut leur donner les moyens de se développer et, surtout, de ne pas perdre, tôt ou tard, leur indépendance.

Défendre l'audiovisuel public est une cause nationale, qui mérite, au moment où l'on risque d'être noyé sous un flot d'images venues d'ailleurs, qu'on y mette le prix.

Chacun doit faire les efforts qui s'imposent qu'il s'agisse de l'Etat, des acteurs du secteur ou des Français eux-mêmes dont les mentalités doivent évoluer pour se mettre au diapason de celles de l'Europe et du monde.

(b) L'importance des financements nécessaires n'est pas mesurée

La cristallisation du débat sur la question des ressources publicitaires masque les vrais enjeux. Au nom d'un idéal de pureté plus nostalgique qu'adapté à l'air du temps, le gouvernement prive les entreprises du secteur public de recettes publicitaires, alors qu'elles ont besoin de toutes les ressources disponibles pour faire face aux investissements qu'exigent le numérique et la situation financière précaire dans laquelle se trouvent un certain nombre de sociétés de radio et de télévision.

Le montant des investissements nécessaires est toujours méconnu par un Etat qui se comporte plus en contrôleur sourcilleux qu'en actionnaire. Celui-ci condamne du même coup les entreprises publiques à la léthargie voire à l'asphyxie, en les privant non seulement de perspectives de développement mais encore de la marge de manoeuvre dont elles ont besoin pour se réformer.

Pourtant, indépendamment même de ce qu'exige le lancement du numérique terrestre, il faut au secteur public, s'il ne veut pas être marginalisé, des moyens en croissance suffisamment forte pour ne pas être complètement décroché par rapport aux entreprises privées.

La mise en place du numérique terrestre exige des moyens substantiels évalués par le président de France télévision aux alentours de 1,5 milliards de francs sur cinq ans.

A l'heure actuelle, les projets des chaînes « Info » et de chaînes « sport » en particulier, créneau déjà occupé avec succès par le secteur privé, sont en panne de financement, alors que la loi a réservé au secteur public une douzaine de chaînes.

Or, le temps presse, sinon pour le déblocage des fonds, du moins pour la visibilité des projets d'investissement : tandis que le CSA doit procéder à ses appels à candidatures dès le premier semestre 2001, TDF - qui perd son monopole - prévoit d'investir 3 milliards de francs et se déclare prêt à garantir que 50% du territoire fin 2001 début 2002 et 75% 18 mois plus tard. On note que la date la plus couramment envisagée pour la fin de la diffusion simultanée des programmes en hertzien (le " switch off ") est 2012.

Certes, France télévision peut compter sur la réalisation de sa participation dans TPS évaluée aux alentours d'un milliard de francs, mais ce montant reste modeste.

Par ailleurs, parce que le secteur public est en compétition avec les chaînes privées, il doit bénéficier de ressources courantes -indépendamment de ses besoins d'investissements propres pour acheter des programmes mais aussi se placer sur le marché de l'interactivité-, dont la croissance reste du même ordre de grandeur que celle de ses concurrentes.

Telle est la logique qui a conduit votre rapporteur spécial à estimer à la suite des travaux du groupe de travail de la commission des finances qu'il a eu l'honneur de présider, le besoin de financement global de France télévision, à trouver à l'horizon de cinq ans, auxquels il faut ajouter entre 3 et 3,8 milliards de francs de ressources publiques courantes annuelles et entre 800 et 1800 millions de francs de dotation en capital.

Ce montant reste une estimation minimale, d'une part parce qu'il serait à porter à 4,6 milliards de francs si l'on se fixait un objectif de 5 % de croissance des ressources du secteur public audiovisuel et non de 3 ou 4% comme dans le tableau ci-dessus, d'autre part, parce qu'il ne prend pas en compte, ni le coût de 35 heures, ni la satisfaction des besoins des autres sociétés de l'audiovisuel, et notamment de celles qui ne seront pas intégrées dans la nouvelle société holding : Radio France mais également l'INA, RFI ou RFO doivent, elles aussi, disposer des moyens d'accomplir leurs missions et de s'adapter au numérique

(c) La convergence des technologies est méconnue notamment en matière de télévisions locales

Toutes les grandes démocraties ont développé un réseau dynamique de télévisions locales. La France fait figure d'exception à la règle.

La baisse des coûts de diffusion et l'arrivée du numérique terrestre devraient changer les données d'un problème que la dernière loi audiovisuelle s'est efforcée d'éluder.

Dans leur rapport de novembre 1998, MM. Michel FRANCAIX, député (PS) de l'Oise, et Jacques VISTEL, conseiller d'Etat, estiment qu'il est "nécessaire de donner aux télévisions locales les chances d'un nouveau départ... La télévision locale n'est pas une fausse bonne idée. Elle fait entrer dans le monde médiatique de nouveaux acteurs qui en sont souvent absents, animateurs, associatifs, décideurs, élus. Elles doivent être le lien d'autres modes de créativité, de participation, d'insolence de l'esprit qui, tout en se dégageant du modèle télévisuel dominant, apporte un sentiment d'appartenance locale".

D'un côté, les dépenses de fonctionnement restent lourdes : Le coût moyen d'une télévision locale se contentant de diffuser des programmes locaux, informations, débats et documentaires, serait de 20 à 25 millions de francs par an. De l'autre, les ressources restent insuffisantes, compte tenu des restrictions à la publicité télévisée applicables à certains secteurs.

Au-delà de la question du financement, MM. Francaix et Vistel soulèvent le problème du manque de fréquences hertziennes disponibles et se demandent dans quelle mesure il serait possible d'obtenir la cession par les armées de certaines fréquences qui leur sont attribuées.

La question de la redistribution par le Conseil a rebondi à la suite d'un arrêt du Conseil d'État. Dans son arrêt du 29 juillet 1998, Sarl JL Electronique, la haute juridiction a annulé la décision du CSA de refus du lancement d'un appel aux candidatures au motif que les raisons invoquées par le CSA ne figuraient pas au nombre des limitations prévues à l'article ler de la loi de 1986.

Il en est résulté un afflux de demandes et une reprise par le CSA de l'attribution des fréquences. La situation se présente de la façon suivante :

·  En juin dernier, le CSA a procédé ainsi aux auditions publiques des candidats ayant répondu aux appels lancés le 17 novembre 1999 en vue de la création de télévisions d'expression locale à Clermont-Ferrand, à Luçon, aux Sables d'Olonne et à Tours ; fin juin 2000, on a appris que c'est Clermont 1ère, chaîne privée hertzienne dont le quotidien La Montagne est l'opérateur principal qui a reçu l'autorisation d'émettre ;

·  Le CSA a lancé deux nouveaux appels de candidatures en vue d'autoriser les chaînes de télévision à Remiremont et à Troyes ; par ailleurs, le CSA a retenu dans le cadre de l'appel lancé en février 1999 pour la région de Bordeaux le projet TV7 ;

· Le CSA a agréé la modification du capital de la société Télé Lyon Métropole marquant le désengagement de la société TVLD (groupe Vivendi) au profit du groupe Le Progrès et de la société 2 RBI. Nouvel actionnaire principal de la chaîne locale lyonnaise, Le Progrès en sera désormais l'opérateur ;

·  Enfin, on note que CanalWeb, qui diffuse des programmes de télévision sur Internet, s'est associé à cinq partenaires de la presse régionale (Le Parisien, Sud-Ouest, le Télégramme de Brest, la Nouvelle République du Centre-Ouest et la Dépêche du Midi) pour lancer TVWebRégions, premier réseau de télévisions locales sur Internet.

Certes, la loi présente quelques avancées mais bien timides par rapport aux besoins. En fait, elle prévoit trois catégories de dispositions :

·  S'agissant du problème général, il est, d'une part, prévu à l'article 59, que le Gouvernement s'engage à déposer dans un délai d'un an, devant le Parlement, un rapport « qui présentera les possibilités de développement de télévision citoyenne de proximité » et d'autre part réaffirmé la vocation régionale de France 3 à l'article 4 ;

·  S'agissant du numérique terrestre, le texte dispose : « pour les services à vocation locale, les zones géographiques sont préalablement déterminées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel. Celui-ci fixe le délai dans lequel les candidatures doivent être déposées et publie la liste des fréquences pouvant être attribuées dans la zone considérée, accompagnée des indications concernant les zones dans lesquelles peuvent être implantées des stations d'émission et la puissance apparente rayonnée. » En outre, dans les déclarations de candidatures présentées par les éditeurs de services constitués sous forme de sociétés ou d'associations, il est prévu de faire mention, notamment, de la part de programmation réservée à l'expression locale. Par ailleurs, le texte prévoit de faciliter la reprise des chaînes câblées sur le numérique hertzien en disposant que « il veille en outre à favoriser les services à vocation locale, notamment ceux consistant en la reprise des services locaux conventionnés au titre de l'article 33-1. » ;

·  Enfin, en ce qui concerne le câble, le texte permet d'officialiser son caractère de service public en prévoyant que « l'affectation d'un canal à temps complet ou partagé à la commune ou au groupement de communes intéressées, destiné aux informations sur la vie communale et, le cas échéant, intercommunale. L'exploitation du canal peut être confiée à une personne morale avec laquelle la commune ou le groupement de communes peuvent conclure un contrat d'objectifs et de moyens définissant des missions de service public et leurs conditions de mise en oeuvre, pour une durée comprise entre trois et cinq années civiles. Ce contrat est annexé à la convention prévue à l'article 33-1.».

La prudence du Gouvernement ne répond pas à l'attente de nos concitoyens qui voient dans les télévisons locales un moyen de cultiver leur identité et d'approfondir la démocratie.

Les projets se multiplient notamment autour de la presse quotidienne régionale, qui tiennent compte de l'évolution rapide des techniques du fait de la convergence qui rapproche les métiers des médias.

L'histoire s'accélère. Les barrières à l'entrée ont tendance à tomber avec les progrès de la miniaturisation des matériels, qui permettent une polyvalence accrue des personnels. Le coût d'un programme de télévision en « narrowcasting » serait compris entre 5 et 20 millions de francs.

Les possibilités nouvelles des techniques de « streaming », qui permettent à Internet d'offrir des services proches de ceux de la « Vidéo on demand », l'irruption prochaine des technologies à haut débit, tout converge pour faciliter l'apparition de nouveaux acteurs à des coûts maîtrisables, dès lors que ceux-ci ne cherchent pas à avoir accès à des programmes « premium », qui font l'objet de surenchères entres les géants du secteur.

(2) Les handicaps structurels sont négligés

Sauver l'audiovisuel public eût demandé plus de réalisme et surtout de courage politique pour prendre les mesures qui s'imposent, même si elles sont difficiles, à commencer par des réformes de structure et l'augmentation de la redevance au niveau de celles des pays comparables.

Productivité et responsabilité sont des impératifs catégoriques faute desquels l'argent public que l'on s'apprête à injecter, a toutes les chances de s'évaporer.

On note qu'en échange du renouvellement de la redevance et de son augmentation progressive, le gouvernement de M. Blair a demandé au nouveau directeur général de la BBC, M Greg Dycke, non seulement d'accroître les recettes commerciales mais aussi de supprimer un millier d'emploi dans les services administratifs, notoirement plus développés qu'en France. La formule de Greg Dycke pour la BBC, selon laquelle « il faut choisir entre le changement et la mort lente, » vaut également pour France Télévision.

(a) Les gains de productivité ne sont pas recherchés

La mise en place des 35 heures aurait dû être l'occasion de rechercher systématiquement des gains de productivité pour mettre le secteur public au niveau du secteur privé. En dépit des tentatives des uns ou des autres sur le terrain, force est de constater que ceux-ci ne sont pas assez soutenus par leur tuteur et actionnaire, l'Etat, pour remettre à plat une organisation désuète du fait de l'apparition de nouvelles technologies permettant la polyvalence.

Il est tout à fait significatif à cet égard que la renégociation d'une nouvelle convention collective semble abandonnée. Le dialogue social doit être intensifié pour amener les excellents professionnels que comporte le secteur public, à comprendre les impératifs d'une concurrence accrue.

(b) La définition d'un cadre comptable de droit commun n'est pas une priorité

Les chaînes et stations de l'audiovisuel public devraient être, du point de vue de leur gestion, des entreprises comme les autres. Or c'est loin d'être le cas. Une fois de plus, les contacts que votre rapporteur spécial a eus avec certains responsables du secteur, montrent que ceux-ci épuisent leur énergie à batailler avec la tutelle et, en particulier, avec la vraie tutelle de l'audiovisuel public, c'est-à-dire le ministère des finances, au lieu de la concentrer sur la gestion de leur entreprise.

Il est grand temps que l'on accorde, en toute transparence, une autonomie normale aux entreprises publiques de communication audiovisuelle. Celles-ci doivent pouvoir investir et donc emprunter comme le font leurs concurrentes du secteur privé.

De ce point de vue également, le renforcement du contrôle d'Etat, consécutif à la malheureuse affaire dite des animateurs - producteurs, aboutit en fait à des lourdeurs dans la gestion, notamment des rémunérations, ce qui ne facilite pas le travail des responsables. Il y a là une réflexion à entreprendre pour remplacer les contrôles a priori par des contrôles a posteriori et surtout redonner au conseil d'administration sa vraie place comme dans toute entreprise.

(3) Les moyens financiers ne sont pas mis à niveau

Votre rapporteur spécial est convaincu que le secteur public ne résistera à la concurrence des chaînes privées que s'il fait les efforts de productivité indispensables et si l'Etat lui donne les moyens d'investir.

Les besoins d'investissements résultent certes de la mise en place du numérique terrestre qui constitue une des dernières chances du secteur public de conserver une part de marché suffisante pour accomplir les missions qui lui sont assignées.

Mais ces besoins sont aussi indépendants de l'ouverture de ce nouveau marché et tiennent à la nécessité pour le secteur public de disposer des moyens suffisants pour investir dans des contenus suffisamment attractifs qu'il s'agisse de payer les droits de plus en plus lourds exigés pour les retransmissions sportives ou de conserver leurs animateurs vedettes - ce qui est un problème pas seulement pour la télévision mais également pour la radio - ou de faire réaliser des émissions de fiction de prestige.

Pour sauver le modèle audiovisuel français, il faut y mettre les moyens financiers. Le rapporteur spécial considère à cet égard que non seulement il faut conserver la redevance mais encore avoir le courage de l'augmenter pour la mettre au niveau de celle des grands pays européens.

Ainsi, les britanniques devront-ils s'acquitter d'une redevance de 109 livres soit environ 1100 francs à partir d'avril prochain, tandis qu'il est prévu que son montant augmente de 1,5% par an afin de financer les investissements liés au numérique de terre.

(a) Une promesse d'un milliard de dotation en capital manifestement insuffisante

Le milliard de francs promis par la ministre de la culture et de la communication pour le développement des chaînes numériques hertziennes de France télévision fera l'objet d'une dotation spécifique, qui n'est pas prévue au titre de la loi de finances pour 2001. Celle-ci a indiqué que cette somme doit être prélevée sur le compte spécial de privatisation, précisant que la dotation sera assise sur les choix qui seront faits pour mettre en oeuvre tel ou tel projet inscrit dans les contrats d'objectifs et de moyens des chaînes.

1 milliard de francs, c'est beaucoup si cette dotation en capital est donnée à des organismes qui ne font pas les efforts pour porter leur compétitivité au niveau des chaînes privées ; mais c'est peu si l'on veut donner à France télévision les moyens de soutenir la concurrence.

On doit poser le problème en ces termes : TF1 voit ses dépenses d'exploitation et d'investissement croître de plus de 10 % par an, tandis que le budget de France Télévision, lui, ne progresse que de 3 % environ.

L'évolution du budget de l'audiovisuel public tend à suivre celle du budget de l'État, alors que ceux de ses concurrents privés augmentent à la vitesse d'un marché en plein développement.

Votre rapporteur spécial propose de reprendre, en raison de leur caractère démonstratif , les projections, certes schématiques, qu'il a effectuées dans le cadre du groupe de travail déjà cité, des besoins de France Télévision suivant deux cas de figure :

·  un calcul assez large des besoins courants estimés par rapport à un taux de croissance de 4 % par an en moyenne jusqu'à 2005, avec en contrepartie une évaluation au plus juste des besoins en capital à un niveau de l'ordre de 500 millions de francs ;

·  Une évaluation moins généreuse des besoins courants calculés sur la base d'une augmentation de 3 % par an en moyenne jusqu'à 2005, mais assortie en revanche d'une estimation beaucoup plus large des besoins en capital portés dans cette hypothèse à 1,5 milliard de francs.

Considérant que les besoins de reconstitution des fonds de roulement peuvent être évalués au minimum à 300 millions de francs et ce en calculant les besoins au plus juste, il ressort de ce tableau - commenté et justifié dans le corps du rapport écrit pour distinguer les flux des stocks- qu'il faut trouver aux alentours de 4 milliards de francs à l'horizon 2005.

(b) L'aménagement du régime de la redevance et surtout son augmentation sont éludés

Au moment où le Royaume-Uni augmente et annonce un plan de revalorisation à moyen terme de sa redevance - complété par un plan d'économies drastiques - votre rapporteur spécial estime qu'il faut non seulement se poser la question du mode de perception de la redevance mais encore de son niveau. On peut souscrire assez largement aux analyses et aux propositions contenues dans le rapport de l'inspection générale des finances de novembre 1999, intitulé « rapport d'enquête sur le coût, l'efficacité et les perspectives d'évolution du service de la redevance audiovisuelle », dont on trouvera les principales conclusions dans le corps du rapport.

Défavorable comme l'inspection des finances à une budgétisation des ressources de l'audiovisuel public ainsi qu'à son financement par le produit des jeux, dans la mesure où il est essentiel de conserver au travers de la redevance un lien citoyen entre les Français et leur télévision, votre rapporteur spécial, estime que l'on pourrait effectivement adosser la redevance sur la taxe d'habitation mais sans les confondre : il s'agirait d'envisager une identité du fait générateur - disposer d'un local à usage d'habitation - et donc de l'identifiant informatique du contribuable/redevable, tout en distinguant les avis d'imposition et les modalités de perception de façon à ne pas créer de confusion des responsabilités entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Quelques problèmes restent encore à résoudre comme celui des résidences secondaires mais une telle réforme, qui passe aussi par un renforcement des pouvoirs juridiques des services compétents - droit de communication amélioré, utilisation de l'avis à tiers détenteur -, permettrait à la fois d'augmenter substantiellement les ressources de l'audiovisuel public. Elle aurait aussi l'avantage de régler le problème des exonérations et, notamment, celle des titulaires du revenu minimum d'insertion dans une perspective de clarification, à l'opposé du « bricolage » proposé par l'Assemblée nationale à l'article 19 bis en première partie de loi de finances avec l'exonération des personnes non imposables âgées de 70 ans et plus.

Dans cette optique le service de la redevance, dont votre rapporteur a pu apprécier l'efficacité, ne serait pas supprimé mais simplement restructuré pour ne plus avoir à traiter que l'émission des avis d'imposition et du contentieux, déchargeant en ce qui concerne cette dernière tâche les services de la comptabilité publique, ce qui devrait limiter les réaffectations et donc le coût social de la réforme.

Quant au niveau de la redevance, dont on a vu qu'il était nettement inférieur à celui des autres grands pays européens, votre rapporteur estime que, surtout à défaut d'une réforme d'envergure de la redevance en augmentant sensiblement le produit, il faudrait en augmenter le montant, non seulement pour rattraper le retard pris sur l'évolution des prix et du SMIC, mais encore pour permettre le financement de toutes les activités qui vont aller de pair à l'expansion des marchés de l'Internet et du numérique de terre.

Une augmentation planifiée sur plusieurs années à l'instar des britanniques paraît une piste intéressante, même si votre rapporteur conçoit qu'elle puisse être difficile à faire admettre par une opinion publique facilement hostile à la redevance.

Sans moyens adaptés aux objectifs multiples qu'on lui assigne, sans véritable doctrine, l'audiovisuel public est en danger. L'insuffisance de financement public pourrait conduire à remettre en cause le périmètre du secteur public audiovisuel.

Des mutations technologiques, économiques et sociales sont en cours. La lucidité doit nous faire admettre qu'à bien des égards ces évolutions nous dépassent et qu'il serait vain, voire dangereux, de croire qu'on pourrait y échapper. Il incombe au Parlement et au gouvernement de l'expliquer aux Français.

Maintenant, accepter une évolution ne veut pas dire la subir. On peut préserver une démocratie à la française, mais à condition de faire preuve de réalisme et de s'en donner les moyens. Force est de constater qu'on n'en voit guère les signes dans le présent budget.


PRESSE

Rapporteur spécial : M. Claude BELOT

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

A structure constante, hors abonnements de l'État à l'AFP, les crédits inscrits au budget général consacrés directement aux aides à la presse, diminuent de 1,96 % pour se monter, en 2001, à 255,7 millions de francs, soit un recul de 5,1 millions de francs par rapport à 2000.

Avec la dotation de l'AFP, qui croit de 5,6 millions, les crédits qui concernent la presse, sont pratiquement étales avec 868,7 millions contre 868,2 millions dans la loi de finances initiale pour 2000.

Sur une longue période les dotations ont connu une progression très limitée. Ainsi, les crédits du chapitre 41-10 n'ont progressé que de 6,9 millions de francs et + 2,8% en pourcentage depuis 1997 ; au cours de la même période les dotations de l'AFP se sont accrues - + 34,4 millions - soit une augmentation de 5,9%.

Le jugement qui peut être porté sur ce budget doit toutefois être nuancé et ne peut se fonder sur ces seuls chiffres qui n'épuisent pas l'action du Gouvernement en matière de presse.

D'une part, une bonne partie de l'aide à la presse passe désormais par le Fonds de modernisation de la presse dont les crédits viennent compléter de façon substantielle ceux du chapitre 41-10.

D'autre part, l'appréciation de la politique de l'AFP ne peut se faire en fonction de l'attitude de l'État client mais doit se faire aussi en sa qualité d'actionnaire.

A. LES AIDES DU BUDGET DES SERVICES GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE

Les aides budgétaires à la presse sont inscrites au chapitre 41-10 et, pour ce qui concerne l'AFP, au chapitre 34-95 du budget des services généraux du Premier Ministre.

On note que ces crédits n'ont encore fait au cours de l'exercice 2000 l'objet d'aucune mesure de régulation budgétaire.

1. Les aides à certaines formes de presse

Elles devraient augmenter, en 2001, de 10 % : 48,2 millions de francs contre 43,8 millions de francs dans le précédent budget.

a) Le fonds d'aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires

Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2001sont en croissance de 12,8 %, ce qui, après le rattrapage intervenu l'année dernière, place ce poste avec 30 millions de francs de crédits, à un niveau supérieur de près de 14 millions de francs à celui de 1997.

Deux quotidiens, "La Croix" et "L'Humanité", entrent dans cette catégorie et bénéficient régulièrement de cette aide. "La Croix" a reçu 9,4 millions de francs en 1997, 10,9 millions de francs en 1998 et 11,4 millions de francs en 1999 ; sur les mêmes périodes, "L'Humanité" a reçu respectivement 6,2 millions de francs, 7,99 millions de francs et 8,3 millions de francs.

En 1999, la répartition a été effectuée sur la base de 0,512 franc par exemplaire vendu avec une diminution de 50% de la subvention au-delà de 20 millions d'exemplaires.

La deuxième section, dont la création résulte de la réforme de 199776(*), concerne les quotidiens à prix très faible, jugés très intéressants sur le plan de la diffusion de la pensée, mais qui n'ont pas un prix facial élevé. L'aide qui ne peut représenter plus de 15% des crédits inscrits à cet article, s'est montée à 0,0134 franc par exemplaire vendu. Trois titres sont concernés : Mon quotidien, le Petit Quotidien et l'Actu. L'aide que ces titres recevront, est très faible mais leur affiliation à cette section leur permet de bénéficier du tarif postal préférentiel prévu par l'article D19-2 du code des postes et des télécommunications.

On note qu'avec 30 millions de francs de crédits, l'aide atteint le triple de celle qui était accordée en 1982.

Votre rapporteur ne dispose d'aucune information pour l'exercice 2000, dans la mesure où la répartition des 26,6 millions de francs est « en cours ». Il lui a été également indiqué, dans les mêmes termes que l'année dernière, que pour l'an 2001, « il est également envisagé de tenir compte de la faiblesse du tirage dans les critères de répartition " .

Les difficultés que rencontrent actuellement les entreprises de presse - Bayard presse et l'Humanité - qui éditent les deux quotidiens bénéficiaires de cette aide devraient engager le Gouvernement à une réflexion plus large sur ce que peut faire l'État pour aider ce type de presse mais aussi sur les limites d'une telle intervention.

b) Le fonds d'aide aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux d'information politique et générale à faibles ressources de petites annonces

Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2001 se montent à 9 millions de francs, soit une augmentation de 500.000 francs par rapport à l'année 1999.

L'élargissement des conditions d'accès, instauré par le décret du 20 novembre 1997, a permis de limiter les conséquences de la hausse des tarifs postaux. En 1999, on comptait 11 bénéficiaires de l'aide - au titre de la première section - avec des subventions s'étageant de 192.600 francs pour la Dordogne libre à 1,215 million de francs pour la Marseillaise. La dotation de 2000, qui s'élevait à 8,5 millions de francs est toujours en cours.

c) Le fonds d'aide à la presse régionale d'information générale et politique

Créé à l'occasion de la loi de finances pour 1996 et régi par le décret du 10 mai 1996, ce fonds, qui était doté de 8 millions en 1998, 8,4 millions de francs en 1999 et 8,7 millions de francs en 2000, voit sa dotation pour 2001 augmenter de + 500.000 francs pour être portée à 9,2 millions de francs.

2. Les autres aides directes

Elles ont été regroupées après divers changements de nomenclature sur le chapitre 41-10 des crédits des services généraux du Premier Ministre.

a) Le fonds d'aide à l'expansion de la presse française à l'étranger

Les crédits de ce fonds passent de 23 millions de francs à 24 millions de francs pour 2001, soit une augmentation de 4,35 %.

On note qu'en dépit de cette augmentation, on reste encore loin des montants du début des années 1990 et notamment de 1996, où les crédits s'étaient montés à 37 millions de francs.

Ainsi, le nombre de bénéficiaires du Fonds peut-il être en hausse sensible : 46 éditeurs ont été aidés en 2000, contre 40 en 1999. Cette augmentation est due à un nombre important de demandes qui a permis de compenser le départ de 3 titres. Par ailleurs, 6 dossiers ont été refusés dans la mesure où les publications concernées ne correspondaient pas aux objectifs du Fonds.

Alors que les Nouvelles Messageries de la Presse Parisienne ( NMPP) avaient pâti de la baisse de la subvention globale depuis 1996, l'augmentation des crédits en 2000 a permis d'inverser ce mouvement. Ainsi, leur aide atteint 13,127 millions de francs soit 56.62 % du montant du Fonds. Elles utilisent l'aide essentiellement pour abaisser le coût des transports aériens vers les pays les moins riches, afin de rendre la presse française plus accessible à des populations dotées de peu de moyens.

Les efforts en faveur des publications scientifiques, médicales et culturelles ont été poursuivis, dans la mesure où ces titres correspondent plus particulièrement aux objectifs du Fonds, et sont vendus par abonnement, ne bénéficiant donc pas du réseau NMPP. Par exemple, il convient de noter que la subvention aux éditions SPES Masson est passée de 145.000 F en 1996 à 300.000 F en 2000, soit une augmentation de 50.000 F par rapport à 1999. De même, cette réorientation a profité à la SARL Pour la Science qui bénéficie, pour la première fois cette année, d'une aide d'un montant de 20.000 F.

Par ailleurs, Unipresse, qui véhicule principalement des titres de presse spécialisée, a vu sa subvention passer de 4.060.000 F en 1999 à 4.100.000 F en 2000.

b) L'aide au portage

Cette aide reste une des priorités du Gouvernement. D'un montant total de 60 millions de francs, est répartie en deux postes :

·  un article 42, Remboursement des cotisations sociales de portage : cette aide, instituée en 1995, avait culminé à 8 millions de francs en 1998 plafonne désormais à 7,5 millions de francs depuis 1999. Ces crédits visent à compenser intégralement le coût des charges sociales liées au portage des quotidiens nationaux. 9 quotidiens nationaux bénéficient du fonds : Les Echos, France Soir, L'Humanité, International Herald Tribune, Paris Turf, La Tribune, Libération, Le Monde et Le Figaro, ces deux derniers titres absorbant en 1999 environ un tiers de l'ensemble de l'aide.

·  par ailleurs, a été créé, en 1997, un fonds d'aide au portage. Doté de 15 millions de francs à l'article 35, ce fonds a bénéficié d'une augmentation rapide de ses crédits ; ceux-ci sont passés à 45 millions de francs pour 1998, 49,5 millions de francs en 1999, 50,5 millions de francs en 2000 sont portés à 52,5 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2001, soit une augmentation de 4 %. Elle est répartie, à hauteur de 25 %, au prorata de la diffusion globale par portage et, à hauteur de 75 %, au prorata de sa progression au cours des deux dernières années. Au total ce sont 59 journaux qui bénéficient du régime en 2000 : 7 quotidiens nationaux ( 20,5%), 31 quotidiens régionaux (67,6%) et 21 quotidiens départementaux ( 11,7%).

c) Le fonds d'aide au multimédia

Ce fonds, créé en 1997 et géré par l'Institut pour le Financement du Cinéma et des Industries Culturelles (IFCIC), a pour objet d'accorder aux entreprises de la presse écrite une avance partiellement remboursable, à hauteur de 30 %, afin de permettre de développer des projets offrant au public des accès aux contenus des journaux, magazines et revues sur les nouveaux supports numériques.

Sa dotation, inscrite à l'article 36 est simplement maintenue en francs courants à 15 millions de francs depuis sa création en 1998. Cette stabilité se justifie par la sous-consommation des crédits - 10 millions de francs dépensés en 1999 sur 15 millions de francs ouverts constatée sur ce poste, qui s'explique par le fait que ce fonds fait largement double emploi avec les actions financées par le fonds de modernisation.

d) Les allégements de charges de télécommunication

L'article 10, « Communications téléphoniques des correspondants de presse », des services généraux du Premier Ministre, constitue un poste sensible.

On peut rappeler que les crédits avaient été présentés dans le projet de loi de finances pour 1998 en diminution de près de 50 % ; l'importance attachée par la presse à ce type d'aide avait conduit les assemblées à augmenter les crédits prévus pour les porter à 26 millions.

3. Les aides indirectes inscrites au budget des SGPM

a) Le remboursement à la SNCF des réductions de tarif accordées à la presse.

Comme l'on sait, la SNCF accorde des réductions de tarifs aux publications inscrites à la commission paritaire, réductions qui font l'objet d'une compensation financière inscrite au présent budget.

Depuis le 1er janvier 1998, les taux de prise en charge s'établissent à 70 % pour les quotidiens et à 22 % pour les périodiques.

L'article 10, « Réduction de tarif SNCF pour le transport de presse », des crédits des services généraux du Premier Ministre, est doté pour 99,5 millions de francs de crédits dans le projet de loi de finances pour 2001 contre 101 millions de francs en 2000, 102 millions de francs en 1999 et 95 millions de francs en 1998. On note toujours que la baisse est considérable par rapport aux crédits inscrits en 1996 et 1997, qui s'étaient élevés respectivement à 119 et 140,4millions de francs.

Les pouvoirs publics ont résilié la convention de 1998 et demandé au Sernam de prendre à sa charge le différentiel constaté en 1998 entre les besoins - environ 104,4 millions de francs - et la dotation budgétaire de 95 millions de francs. 

Mais il n'en reste pas moins que le contentieux avec le SERNAM n'est pas réglé, celui-ci pouvant mettre en avant l'importance de l'arriéré le fait que la subvention diminue plus vite que les tonnages transportés.

Des conventions provisoires ont été conclues entre l'État et la SNCF pour 1999 et 2000 fixant la compensation à 90 millions de francs.

Il est précisé, à cet égard, que « dans un premier temps, l'indemnité compensatrice sera calculée en fonction des taux précédemment mentionnés, et ne pourra excéder 90 millions de francs. Dans un second temps, le montant de l'indemnité sera décompté des crédits budgétaires et permettra de dégager une somme affectée au remboursement de la dette de l'État à l'égard de la SNCF. Ainsi, la dette sera diminuée au minimum de 11 millions de francs en 2000, et de 9,5 millions en 2001. L'arriéré devrait donc être réduit à 9,559 millions de francs fin 2001 ".

b) La contribution au plan social de la presse parisienne

Dotée de 26 millions de francs en 1996, cette aide a vu ses crédits réduits de presque 50 % dans les projets de loi de finances pour 1997 et 1998. Avant de se stabiliser en 1999 au niveau de 13,5 millions de francs, montant maintenu en francs courants dans le projet de loi de finances pour 2000.

La diminution de 9,5 millions de francs de ce poste, qui n'est plus doté que de 4 millions de francs, s'explique par la fin du plan actuel soutenu par l'État.

c) Les abonnements à l'Agence France Presse

Le chapitre 34-95, abonnements souscrits par les administrations au service d'informations générales de l'AFP, des crédits des services généraux du Premier Ministre, est doté de 613 millions de francs en 2001.(contre 607,4 millions de francs en 2000, 600,2 millions de francs en 1999 et 588,7 millions en 1998), soit une croissance de 0,92 %. Ce budget de reconduction intervient au moment où tandis que les charges s'accroissent -que les augmentations résultent de la baisse de l'Euro ou de la mise en oeuvre des 35 heures - le président sortant a dû renoncer à moderniser l'agence faute du soutien du Gouvernement qui l'avait, sinon directement nommé, du moins favorisé sa désignation.

B. LE FONDS DE MODERNISATION

Comme votre rapporteur l'a rappelé, c'est l'article 62 de la loi de finances pour 1998 qui a institué un compte d'affectation spéciale n°902-32 intitulé : "Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale » et l'a alimenté par une taxe de 1 % sur certaines dépenses de publicité « hors médias ».

Son produit s'est élevé à 141,7 MF en 1998 (Les crédits non utilisés ont été reportés sur l'exercice suivant), puis à 157,2 MF en 1999. Le montant du produit de la taxe retenu dans la loi de finances 2000 est de 160 MF. Au 31 juillet 2000, la direction générale des impôts a encaissé un montant de 156,9 MF, ce qui, compte tenu de l'expérience acquise en 1999, ne permet pas d'escompter un produit sensiblement supérieur en fin d'année.

On reste assez loin des espérances exprimées lors du vote du dispositif, qui se situaient plutôt aux alentours de 300 à 400 millions de francs. Bien que le produit de la taxe ait été considéré comme normal dans les réponses aux questionnaires écrit de votre rapporteur spécial, la ministre vient de demander au secrétaire d'État au Budget de « veiller au meilleur fonctionnement possible de la perception de la taxe afin d'assurer la pérennité du Fonds de modernisation".

Le décret n° 99-79 du 5 février 1999 relatif au fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale, modifié par le décret n° 99-356 du 7 mai 1999, définit les actions éligibles et les dépenses prises en compte pour le calcul des aides.

Ces critères sont présentés comme très ouverts et permettent tous les projets de modernisation, qu'il s'agisse des rédactions, des imprimeries, des services commerciaux ou des réseaux de distribution, à l'exception des investissements de simple renouvellement.

Les aides accordées prennent la forme de subventions, d'avances remboursables ou de dépenses d'études, qui s'inscrivent dans une logique de projet. En effet, il a été précisé à votre rapporteur spécial qu'il est exclu pour les pouvoirs publics que les aides de ce fonds se transforment en contribution à la gestion des entreprises de presse. Il s'agit, au contraire, de prise en compte de véritables projets de développement dont les publications assument au moins 70% du coût.

Les décisions d'attribution sont prises par le ministre chargé de la communication après avis d'un comité d'orientation, présidé par un conseiller d'État.

Le comité d'orientation du fonds s'est réuni pour la première fois en juin 1999 afin d'étudier les premières demandes au titre du « régime dérogatoire » permettant d'apporter une aide à des opérations d'investissement déjà engagées à la date de la réunion du comité d'orientation.

Le montant total de l'aide accordée à un projet, sous forme de subvention et d'avance, ne peut dépasser 40% du montant des dépenses éligibles. Le plafond peut cependant être porté à 50% des dépenses éligibles pour les projets collectifs. L'octroi d'une subvention ou d'une avance est subordonné à la conclusion, entre l'État et le bénéficiaire, d'une convention fixant notamment les conditions d'attribution de l'aide et prévoyant, s'il y a lieu, l'échéancier de remboursement de l'avance et de pénalités applicables. Une commission de contrôle sera chargée de vérifier la conformité de l'exécution des projets aux engagements pris par les bénéficiaires des aides versées par le fonds.

En ce qui concerne les montants de la subvention susceptible d'être accordée à un projet de modernisation, il convient de distinguer :

· la presse quotidienne d'information politique et générale plafonnée à 12 MF et à 30% des dépenses comprises dans l'assiette de l'aide,

· la presse hebdomadaire régionale d'information politique et générale et les agences plafonnées à 2 MF et à 30% des dépenses comprises dans l'assiette de l'aide.

Au titre des avances susceptibles d'être accordées à un projet de modernisation, le plafonnement est fixé à :

· pour la presse quotidienne à 18 MF et à 30% des dépenses,

· pour la presse hebdomadaire régionale et les agences à 3 MF et à 30% des dépenses.

Le montant total des aides accordées depuis la création du Comité est de 326,5 MF et concerne 200 dossiers recevables.

La somme de 326,5 MF se répartit en 316 MF au titre de subvention et 10,5 MF au titre d'avance.

REPARTITION PAR FAMILLE DE PRESSE POUR L'ANNEE 2000

TOTAL

 

28/01/2000

21/04/2000

22/06/2000

 

Presse Hebdomadaire Régionale

9 941 637

5 911 194

3 270 110

19 122 941

Presse Quotidienne Départementale.

1 892 134

2 537 965

4 134 707

8 564 806

Presse Quotidienne Nationale

1 216 785

29 467 193

3 136 081

33 820 059

Presse Quotidienne Régionale

37 825 871

24 698 422

28 775 650

91 299 943

Agences

1 137 900

452 660

186 065

1 776 625

TOTAL

52 014 327

63 067 434

39 502 613

154 584 374

C. BILAN DES AIDES INDIRECTES A LA PRESSE

Les aides indirectes peuvent être évaluées à près de 7,5 milliards de francs en 1999, et sont à la charge :

- de deux entreprises publiques (La Poste et la SNCF), à hauteur des deux tiers,

- des collectivités locales, pour plus de 16 %, en raison de l'exonération de la taxe professionnelle,

- de l'État, pour le solde, soit 16 %, également, en raison d'une fiscalité adaptée à la presse.

Les aides publiques à la presse en 1998, 1999 et 2000 (en millions de francs)

 

1998

1999

2000

I- Dépense fiscale de l'État en faveur de la presse

     

1- Taux super réduit de TVA (1)
(art. 298 septies du CGI)

1200(2)

1200(2)

1200(2)

2- Régime spécial de provisions pour investissement
(art. 39 bis du CGI)

150(2)

55(2)

50(2)

II- Dépense fiscale des collectivités locales
exonération de taxe professionnelle (article 1458 du CGI)

1 235 (2)

1 206(2)

1 207 (2)

III- Aides indirectes des entreprises publiques

     

1- Coût du transport postal supporté par La Poste

3350(2)

3252(2)

3104(2)

2- Contribution de l'État au service obligatoire de transport de presse par la poste

1850

1850

1900

TOTAL

7785(2)

7563(2)

7461(2)

(1) Dépense fiscale calculée par rapport au taux réduit de TVA de 5,5 %.

(2) estimation

Les chiffres 1999 sont semblables à ceux fournis pour 1998. La différence par rapport aux chiffres de l'an dernier résulte d'un léger ajustement à la baisse du coût du transport postal, de la hausse de la contribution de l'État au service obligatoire, qui passe de 1.850 à 1.900 millions de francs, ainsi que de la baisse de l'évaluation du coût de l'article 39 bis . C'est ce dernier poste qui est à l'origine de la baisse de l'ensemble de l'évaluation.

II. OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

La presse se porte plutôt bien. Elle semble avoir enrayé le déclin de son lectorat comme le souligne le rapport de Diffusion contrôle : " L'ensemble des chiffres de Diffusion contrôle montre la remarquable vitalité de ce secteur et surtout le maintien de son extraordinaire diversité, avec une certitude : il n'y a pas de véritable usure structurelle de la presse ".

Ce constat optimiste ne doit pas laisser croire qu'il n'y a pas de problèmes et que la presse écrite ne doit pas, encouragée par l'État - ou non découragée...par lui -, s'adapter à un environnement économique

L'actualité témoigne de la restructuration des titres qu'il s'agisse des régions du nord - avec Nord Eclair et la Voix du Nord - ou de l'est - avec l'Est républicain et la Liberté de l'Est. Dans la presse magazine aussi, les concentrations s'accélèrent : les journaux du groupe Bonnier se rapprochent d'Hachette, Havas prend le contrôle de mieux vivre et de l'étudiant, tandis que les éditions Taillandier (Historia) passent sous le contrôle du Point.

M. Mario Monti, commissaire européen en charge de la concurrence s'intéresse aux aides à la presse française, tandis que, le 26 mai dernier, Mme Viviane Reding, commissaire européen à l'éducation et la culture, a déclaré : «Il est évident que la presse, activité économique, est soumise aux règles de la concurrence, notamment en ce qui concerne la distribution. »

Le Premier ministre a rappelé "que l'économie de la presse ne peut-être traitée seulement à l'aulne des règles de concurrence et commerciale s'il faut reconnaître que l'attitude soupçonneuse de Bruxelles nous oblige à attentifs et rigoureux dans l'attribution de ces aides.

La conviction de votre rapporteur spécial est qu'il ne faut pas se faire trop d'illusion sur la capacité de notre pays à cultiver son exception française dans un monde rendu de plus en plus concurrentiel par les nouvelles technologies.

A. LES NOUVELLES FRONTIÈRES TECNOLOGIQUES DE LA PRESSE

Face au défi des nouvelles technologies qui révolutionnent les techniques de fabrication mais aussi leur environnement concurrentiel avec Internet, la presse entre de plein pied dans l'ère du multimédia, au point de faire évoluer son attitude face aux médias audiovisuels.

Constatant le recul régulier de son lectorat dans les grandes villes, notamment auprès des jeunes lecteurs, la quasi-disparition de la radio locale d'information au profit des réseaux musicaux nationaux, ainsi que le fait que l'information locale se réduit bien souvent aux décrochages locaux, la PQR, cantonnée actuellement à l'édition « papier », considère que sa survie passe par l'acquisition d'un savoir-faire dans le domaine de l'image et du son .

C'est cet objectif consistant à constituer des groupes multimédias, qui l'ont ainsi amené à vouloir se développer dans les télévisions locales.

1. L'adaptation au multimédia et à Internet

La presse a dans l'ensemble compris que le multimédia constituait une chance pour elle de mettre en valeur ses multiples savoir-faire, notamment en matière d'information de proximité.

Confronté au problème de la rentabilité de ses initiatives, la presse a intensifié une forme de coopération.

L'expérience de couplage publicitaire connue aujourd'hui sous l'appellation PQR 66, a été étendue à Internet, le syndicat de la presse quotidienne régionale ayant formé au début de l'année 1998 le GIE Web 66, constitué avec Real Media Europe, afin de développer le marché publicitaire sur Internet. Ce groupement a vocation à commercialiser de l'espace publicitaire sur Internet, dont le prix sera fonction du nombre de pages effectivement vues. Il regroupe 18 titres (dont La Voix du Nord, Le Parisien, La Dépêche et Sud-Ouest) possédant au total une trentaine de sites sur Internet.

L'objectif du groupement est d'offrir aux annonceurs sur Internet une plate-forme nationale capable de valoriser des audiences régionales. Il permet à ses membres de créer une seule régie publicitaire avec une tarification unifiée et des bilans de campagne publicitaire centralisés.

La presse hebdomadaire régionale s'est également dotée d'un site Internet et d'un outil publicitaire commun qui doit permettre à un annonceur de publier ses campagnes nationales dans les 215 titres du SPHR (régie contrôlée à 51 % par les éditeurs et à 49 % par Havas régie).

Il peut également être mentionné une fédération de l'offre de contenus par certains groupes de presse (exemple du site Internet du groupe Sud-Ouest).

On note enfin dans le cadre du Fonds de modernisation, chaque famille de presse a déposé un projet collectif dont les investissements sont subventionnés à hauteur de 50 %. La presse quotidienne nationale regroupe 4 titres (Le Monde, Le Parisien, Libération, Le Figaro) pour l'aménagement de distributeurs automatiques de journaux dans le métro et obtient une aide de 5 MF.

La presse quotidienne départementale a présenté un projet de gestion des actifs numériques et bénéficie de 780 000 francs.

La presse quotidienne régionale a déposé 3 dossiers collectifs concernant la gestion des petites annonces, la collecte publicitaires et l'étude du lectorat pour une aide globale de 3,6 MF.

Enfin, les agences regroupées dans un projet KIOSK-Agence (création d'un site Internet commun aux 13 agences "pionnières") bénéficient d'une subvention de 172 KF.

2. Des initiatives dans le domaine de la television de proximité et des médias

Au titre des initiatives de regroupement de la PQR, il convient également de mentionner la création en 1995 du GIE "France Images Régions", réseau des sociétés de production de la PQR regroupant dix titres. Celui-ci collabore notamment avec TF1 et LCI ainsi que pour les décrochages locaux de M6.

Mais, l'essentiel du changement s'est concrétisé dans le domaine de la télévision où la presse, en l'occurrence la PQR a manifesté clairement son intention de prendre l'initiative.

Ainsi, a-t-elle créé au premier semestre 1999 un GIE de réflexion, Télévision Presse Région (TPR). Celui-ci s'est exprimé à l'occasion de la consultation publique lancée par le gouvernement sur la télévision numérique terrestre. Cette consultation a été effectuée de juin à la fin septembre 1999 sur quatre thèmes: la place du secteur public audiovisuel dans la diffusion numérique terrestre ; l'impact de celle-ci sur l'industrie des programmes ; les conditions du meilleur équilibre possible entre câble, satellite et hertzien terrestre et la compatibilité de ce développement technologique avec la création de télévisions locales.

La Presse Quotidienne Régionale réclame un statut spécifique dans l'articulation télévision locale/numérique hertzien. La PQR estime indispensable pour son avenir à moyen terme de se situer dans ce développement technologique en accédant aux télévisions locales. Elle précisait que, dès aujourd'hui, un ensemble de télévisions locales en diffusion terrestre analogique est économiquement viable s'il constitue une offre cohérente.

En conséquence, le TPR indiquait qu'il est candidat sur des fréquences analogiques disponibles en s'engageant à terme à une double diffusion analogique et numérique et demandait que la numérisation du réseau fasse l'objet d'un projet de financement adapté.

On peut noter que, pour être économiquement viable avec un budget d'exploitation compris entre 12 et 20 MF (les ressources publicitaires locales ne couvrant que 20 ou 30 % du budget annuel), il faut compter des investissements compris entre 7 et 12 MF et un effectif de 25 à 50 permanents ;

Ces moyens permettraient à toute télévision locale de produire deux heures quotidiennes de production propre en première diffusion qui seraient multidiffusées.

La rentabilité de l'ensemble suppose selon le groupement qu'existe simultanément 15 à 20 télévisions de ce type exploitées « prioritairement » par la PQR.

La presse est déjà présente en tant qu'opérateur dans les télévisions locales :

· La société Clermontoise de Télévision (groupe La Montagne) à Clermont-Ferrand

Décision d'autorisation n°2000-247 du 6 juin 2000 (la SCT n'avait pas sollicité d'appel aux candidatures, elle s'était portée candidate en réponse à l'appel du 17 novembre 1998 sur l'agglomération de Clermont-Ferrand). Une convention en vue de son autorisation a été signée le 29 mai 2000 ;

· La société Tv7 Bordeaux (groupe Sud Ouest) à Bordeaux

Décision d'autorisation n°2000-529 du 26 juillet 2000 (la société Tv7 Bordeaux n'avait pas sollicité d'appel aux candidatures, elle s'est portée candidate en réponse à l'appel du 2 février 1999 sur l'agglomération de Bordeaux. La société a été entendue en audition publique le 26 octobre 1999. Une convention en vue de son autorisation a été signée le 26 juillet 2000.

B. LA DISTRIBUTION EN CRISE

Le système de distribution de la presse, mis en place après la seconde guerre mondiale autour des Nouvelles Messageries de la Presse Parisienne, est aujourd'hui en crise.

L'enjeu est essentiel car le mode de distribution actuel dont les règles remontent toujours à la loi Bichet de 1947, constitue un enjeu essentiel pour le pluralisme et la démocratie française. Or ce sont les principes « d'équité et d'égalité de traitement » et de «solidarité» entre les titres qui garantissent la diversité des publications sont de plus en plus difficiles à appliquer.

L'État, qui a accompagné l'effort d'adaptation des NMPP, semble aujourd'hui attendre pour intervenir à nouveau de façon active que la profession trouve un nouveau consensus sur un mode de régulation et notamment la « péréquation » des coûts de distribution entre les différentes formes de presse.

1. L'exacerbation de la concurrence

On assiste à l'amorce d'un processus de concurrence sauvage avec la montée en puissance des Messageries Lyonnaises de presse - MLP - qui en dépit d'un poids économique bien inférieur contribue à fragiliser le système.

On a vu depuis deux ans un certain nombre de titres quitter les MNPP pour les MLP. Le passage, en 1999, de l'hebdomadaire Point de vue ainsi que de Marianne et du mensuel Historia, des NMPP aux MLP ont manifesté une certaine redistribution des cartes. En passant aux MLP dans des conditions jugées satisfaisantes, l'hebdomadaire aurait ainsi économisé 6 millions de francs.

Une des raisons de la crise vient de ce que les magazines acceptent de plus en plus mal de supporter une bonne part des coûts d'un système conçu pour les quotidiens.

Pour le dernier exercice connu le rapport de force économique restait très déséquilibre : les NMPP, c'est 20 milliards de chiffre d'affaires, 2,8 milliards d'exemplaires distribués et 2500 employés, contre 2,65 milliards de francs, 200 millions d'exemplaires et 400 employés pour les MLP.

2. Des efforts d'adaptation non négligeables

Pour faire face à la concurrence les NMPP, structure coopérative gérées par Hachette, ont cherché à diminuer leur coût d'intervention de 14 % à 9 %.

Ce résultat n'a été obtenu qu'à la suite d'une série de plans de restructuration, aidés par l'Etat, ce qui a abouti à des mouvements sociaux d'autant plus difficiles à régler que la direction de la NMPP est confrontée au puissant Syndicat du livre, aujourd'hui divisé - ce qui ne facilite pas la gestion des conflits.

Le premier plan quadriennal de modernisation des NMPP (1994-1997), présenté en juillet 1993, comprenait un volet social, prévoyant 717 départs échelonnés sur la période parmi les ouvriers de l'entreprise.

Par le protocole d'accord du 27 décembre 1993, l'État a accepté d'apporter sa participation financière à ce plan social, au moyen d'une convention Fonds national pour l'emploi (FNE), dérogatoire à la règle commune pour une somme de 136,4 millions de francs maximum sur l'ensemble de la période 1994-2001 (année de passage en retraite des ouvriers partis en 1997) visant assurer le financement partiel des allocations spéciales FNE.

Toutefois, les économies réalisées - évaluées à 680 millions de francs ont été redistribuées aux éditeurs et aux diffuseurs conformément aux termes de la convention entre l'État et les NMPP : sur 4 ans. Les NMPP ont engagé en 1998 un nouveau plan quadriennal de modernisation, dont elles attendent une économie supplémentaire de 300 à 350 millions de francs et en conséquence une nouvelle baisse de leur taux d'intervention qui passerait ainsi de 9 à 7 %.

Une baisse supplémentaire des effectifs est prévue qui portera sur 4 à 500 personnes entre 1998 et 2001. Le régime dérogatoire qui leur avait été accordé en la matière ayant expiré en juin 1999, les NMPP sont aujourd'hui soumises au droit commun des congés de conversion et ne bénéficient plus d'un soutien particulier de l'État pour leur reconversion.

3. Sortir de la crise

Les NMPP ont enregistré pour l'exercice 1999 des pertes de 390,4 millions de francs après 36 MF de bénéfices en 98, en raison des provisions qu'elles ont constituées pour leur plan de modernisation.

La direction a proposé un plan stratégique de modernisation, compte tenu de la situation caractérisée par un déficit d'exploitation qu'elle estime à 129 millions de francs en l'an 2000, et qui pourrait se creuser selon elle jusqu'à 277 millions de francs en 2003.

Les conséquences de ce plan sur l'emploi ne laissent pas de créer des remous. Adoptée dans son principe en février, à la suite des discussions entre Hachette et les représentants des éditeurs, la réforme des NMPP a déjà connu un début d'exécution avec la réduction des coûts de distribution, qui devraient passer de 9 % à 6 % en 2003.

Le plan, qui a pour objectif de réaliser 464 millions de francs d'économies par an d'ici à 2003, prévoit de nombreuses suppressions de postes :

- une réorganisation des centres et en particulier la suppression de celui de Bobigny (Seine-Saint-Denis), spécialisée dans la gestion des invendus,

- une réduction du nombre de dépositaires de 350 aujourd'hui à près de 200 à l'horizon 2003, en les complétant par 30 plates-formes logistiques pour sécuriser la distribution des quotidien,

- le siège des NMPP devrait voir ses effectifs passer de 744 à 533 personnes.

Au total, ces réductions d'effectifs affectent l'ensemble des catégories : 429 ouvriers, 129 employés et 239 cadres.

Mais faute d'avoir obtenu l'accord des pouvoirs publics pour l'engagement d'un plan social FNE, - 650 personnes qui seraient âgées de plus de 55 ans en 2003 - des discussions sont en cours pour l'adoption d'une convention-cadre de branche sur le modèle de celle appliquée dans le secteur de l'automobile, prévoyant des mises à la retraite anticipée à partir de cinquante-sept ans.

Par ailleurs, à titre de contribution à l'effort de redressement, Hachette s'est engagé à suspendre la perception de sa redevance d'opérateur, d'environ 90 millions de francs.

L'accord conclu entre Hachette et les éditeurs prévoyait une aide publique de 200 millions à 250 millions de francs de l'État justifiée par la prise en compte de la mission « d'intérêt collectif » que représente la gestion des quotidiens, à l'origine d'importants surcoûts mais le nouveau ministre semble moins enclin que son prédécesseur à engager l'État dans cette voie.

« Le gouvernement a précisé la ministre dans une interview au journal les Echos, souhaite que les différents partenaires - l'opérateur, les éditeurs, la direction de l'entreprise - traitent ensemble le dossier et définissent le meilleur plan possible pour les NMPP. C'est à eux qu'il appartient de prendre en charge l'avenir de l'entreprise qui est une entreprise privée. La distribution fait partie intégrante de l'économie des entreprises de presse. L'État est prêt à accompagner une réforme de la distribution. Encore faut-il qu'elle s'appuie sur un projet plausible, chiffré et négocié. »

Elle précise que « le gouvernement a été sollicité par les NMPP pour apporter une contribution de 1 milliard à raison de 250 millions de francs par an pendant quatre ans. On peut s'étonner que cette demande intervienne à un moment où les comptes des entreprises et des groupes de presse sont bénéficiaires de la croissance, ce dont je me réjouis. Or la revendication de l'aide de l'État doit s'accompagner d'une réelle transparence étayée au moins par une comptabilité analytique. Pour l'instant, elle n'a fait l'objet d'aucune justification convaincante. »

« Toute aide de l'État à la distribution de la presse, a-t-elle conclu, doit être économiquement justifiée, juridiquement fondée, et évidemment tournée vers les lecteurs. »

Ce retrait de l'État traduit la volonté de celui-ci d'inciter les professionnels à prendre leurs responsabilités pourrait s'interpréter comme un désengagement que peut laisser craindre la diminution de l'aide inscrite au titre du plan social dans le présent budget.

Au moment ou doit se tenir une table ronde sous la présidence de M. Yves de Chaisemartin, président du Conseil supérieur des messageries de presse, il conviendrait que la ministre justifie cette politique rigoureuse ne finisse par aboutir à une sorte de laisser faire.

C. LES RELATIONS PRESSE POSTE A NOUVEAU EN SUSPENS ?

Ces accords État/presse/Poste de 1996, dits Galmot, ont permis de fixer un nouveau cadre relationnel entre l'État, La Poste et la presse jusqu'à la fin 2001.

La grille tarifaire précédente, outre les subventions croisées qu'elle générait, était considérée par la Poste et la presse comme peu incitative, notamment dans la mesure où elle ne tenait pas suffisamment compte du niveau de préparation des dépôts et du degré d'urgence.

Cet accord donnant-donnant avait notamment pour objectif d'assurer un financement plus équilibré du transport postal de presse, alors qu'une mission des inspections générales avait évalué à 28% le taux de couverture par La Poste de ses coûts en 1993, et d'offrir à la presse un cadre favorable à son développement, grâce à une souplesse accrue du cadre réglementaire fixé pour l'accès aux tarifs du transport postal de presse et à un meilleur contrôle de la qualité de ce transport.

Le tableau ci-après donne des évaluations provisoires du partage des coûts du transport postal de la presse entre l'État, la Poste et la presse depuis 1997. Ces évaluations se fondent sur des méthodes de calcul, qui devraient être revues lors de la mise en place du nouveau système de comptabilité analytique de La Poste, qui devrait être opérationnel pour les comptes 2000.

 

1997

1998

1999

Coût global (1)

7387

7424

7461

Recettes (1)

2137

2322

2507

Contribution du Budget Général

1900

1850

1850

Source : La Poste. Chiffres en millions de francs

(1) presse éditeur et associative du régime intérieur (exclut la presse administrative et l'international.)

Après trois ans et demi d'application, l'État estime qu'il a respecté ses engagements tarifaires en contribuant au transport postal de presse à hauteur des engagements fixés par le contrat de plan.

La presse a pour sa part subi une revalorisation annuelle de 8,45% en termes réels des tarifs fixés pour le transport postal de presse, ainsi que la restructuration et la différenciation de ces tarifs. En effet, sans remettre en cause le principe de l'aide de l'État à l'ensemble des différentes formes de presse, le gouvernement a souhaité que la presse concourant prioritairement au pluralisme d'expression et à la démocratie bénéficie d'un soutien particulier. Les publications d'information politique et générale paraissant au moins une fois par semaine bénéficieront, au terme de l'application des accords Galmot, d'un tarif postal inférieur de 28% à celui des autres publications.

L'État a procédé à l'établissement de dispositifs d'accompagnement de la revalorisation tarifaire pour en limiter les effets dans les cas les plus difficiles. Un dispositif de plafonnement et d'étalement des hausses a permis de lisser dans le temps les évolutions tarifaires les plus importantes sur les cinq années.

Pour compléter ce dispositif, l'État a également mis en place un observatoire des tarifs postaux de transport de presse sur quatre années. Il permet aux publications les plus fragilisées de bénéficier d'un soutien financier. Le montant des mesures allouées de 1997 à 2000 s'élève à 30 millions de francs et concerne plus de cent publications chaque année.

Enfin, La Poste a fait bénéficier la presse de ses progrès de productivité en infléchissant ses hausses tarifaires d'un taux annuel de 1,5% et met actuellement en place la comptabilité analytique qui permettra d'affiner l'évaluation du coût du service obligatoire du transport postal de presse.

Il y a un débat sur la qualité du service rendu par la poste. La Fédération nationale de la presse française (FNPF) et le Syndicat de la presse magazine et d'opinion (SPMI) ont demandé, au printemps dernier, réparation du préjudice subi du fait de grèves de La Poste.

A l'issue d'une négociation de plusieurs mois, la FNPF et la SPMI ont obtenu que ces préjudices fassent l'objet d'une indemnisation forfaitaire, l'importance de ces préjudices - qu'ils résultent du non-achememinement, de l'acheminement retardé ou des perturbations du courrier - n'étant pas évaluée.

La réparation consiste en un "droit de tirage" calculé par l'éditeur sur la base d'un mois de facturation des affranchissements en post impact et fac-similé. Ce mois est choisi par l'éditeur sur la période du 1er février 1999 au 31 janvier 2000. L'indemnisation de l'éditeur est égale à 20 % de la somme en question. Elle vient s'imputer sur la facture de courriers commerciaux (affranchissements des post impact et fac-similé).

La participation de l'État à la prise en charge du coût du service obligatoire du transport et de l'acheminement de la presse est déterminée pour la durée du contrat d'objectif et de progrès, c'est-à-dire jusqu'en 2001.

Toute la question est de savoir ce qui va se passer après cette date. La complexité du problème est suffisamment réelle pour que l'on se préoccupe dès maintenant du renouvellement de cet accord.

La ministre a indiqué à cet égard qu'elle comptait s'entretenir prochainement de ce dossier avec le: secrétaire d'Etat à l'Industrie: "Dans la mesure où les éléments de comptabilité analytique de la Poste pour l'année 2000 ne seront connus et utilisables qu'à la fin 2001, il me paraît raisonnable d'envisager les renégociations des accords Galmot au cours du premier semestre 2002».

D. AGENCE FRANCE PRESSE : LE CHANGEMENT IMPOSSIBLE ?

En mars 1999, M. Eric Giuily a été désigné par le conseil d'administration de l'AFP pour succéder à M. Jean Miot.

Le choix d'Eric Giuily était, à l'évidence, celui de l'État qui, sans être représenté au conseil d'administration, assure toujours l'essentiel des ressources de l'AFP.

Or le même Eric Giuily a fini par démissionner en octobre dernier faute d'obtenir de l'État les moyens de sa politique.

Votre rapporteur spécial avait analysé dans son précédent rapport les handicaps qui entravaient le développement de l'AFP.

Sans entrer dans le débat sur les méthodes de management et sur le détail de tel ou tel objectif stratégique, votre rapporteur spécial ne peut que constater que le diagnostic du président démissionnaire lui apparaît largement justifié : le statut et plus généralement les moyens de l'Agence ne sont pas adaptés au marché moderne de l'information. Il ne peut que regretter dans ses conditions que l'Etat n'ait pas su au bon moment mettre son poids -notamment financier- dans la balance pour faire évoluer l'institution.

Il ne reste qu'à espérer que l'on donnera au nouveau président, M. Bernard Eveno, les moyens juridiques et financiers que l'on avait refusé à son prédécesseur.

L'enjeu est clair, c'est la marginalisation de l'entreprise. On ne rappellera jamais assez que l'agence Reuters pèse maintenant vingt fois plus lourd que sa concurrente française, alors que leur poids économique était équivalent au début des années 60.

1. Un statut hybride inadapté à un environnement concurrentiel

Le statut de l'AFP, adopté en 1957, lui assigne explicitement une mission d'intérêt général qui consiste à fournir une information « exacte » et « impartiale », tout en lui conférant un « rayonnement mondial » .

L'AFP fonctionne à la manière d'une coopérative où la presse française est à la fois cliente et administrateur. La dépendance financière à l'égard de l'État se double d'une lourdeur de fonctionnement liée à l'ambiguïté du statut de l'agence, soulignée par un rapport de l'inspection des finances remis en juin 1998 , qui a été communiqué à votre rapporteur spécial.

Ce rapport, extrêmement critique, mettrait en évidence, selon des informations de presse, à la fois l'absence de politique commerciale, les erreurs d'acquisition de certaines filiales, l'organisation centralisée de l'entreprise, l'absence de contrôle de gestion.

Ni véritable service public ni société à but commercial, l'agence, qui emploie 2000 personnes (1200 journalistes dont 200 photographes), doit se satisfaire d'un statut législatif hybride qui date de 1957.

La particularité de ce statut, c'est qu'il fait de l'agence une société de droit privé, soumise aux règles du droit commercial, mais sans capital social, donc sans actionnaires. Elle compte ses clients parmi ses administrateurs mais, curieusement, pas l'État. Or celui-ci contribue, par le biais d'abonnements à couvrir 46 % du chiffre d'affaires de l'agence (1,2 milliard de francs).

Pour permettre l'expansion de l'Agence sur les marchés internationaux, Eric Guily avait souhaité faire évoluer ce statut sur un certain nombre de points d'inégale importance :

· Il s'agissait, au départ du moins, car cette ambition avait dû bien vite être oubliée de permettre à l'Agence de trouver des partenaires privés capable de d'associer à l'agence pour développer de nouvelles activités et explorer de nouveaux marchés, ainsi que de créer des filiales soumises au droit commun des sociétés commerciales ;

· Il s'agissait également de permettre à la société d'exécuter un budget en déficit et de permettre à l'Agence de financer son développement par des obligations ou des prêts participatifs ;

· Il avait été envisagé diverses adaptations des structures : allongement de la durée du mandat du président qui aurait pu passer de 3 à 5 ans, de faire évoluer la composition du Conseil d'administration dans la mesure où sa composition ne reflète plus la clientèle actuelle de l'Agence : on n'y trouve ainsi que deux représentants de l'audiovisuel public alors qu'il faudrait sans doute faire une place aux sociétés privées de l'audiovisuel comme des activités multimédias

Dans une déclaration écrite, il a jugé que l'attitude du gouvernement risquait "d'empêcher la poursuite de l'effort de développement sans précédent engagé avec le budget 2000".

2. Le rôle de l'État en question ?

L'Agence France-Presse traverse une crise morale et financière dans laquelle l'État par son abstention, ses hésitations porte une part de responsabilité.

A mesurer chichement son effort financier, à refuser de considérer comme une urgence la réforme de statut pourtant inadaptés et surtout à ne pas appuyer l'indispensable mise à plat de l'organisation et du fonctionnement de l'Agence, il n'en facilite pas le redressement.

"La réforme du statut de l'AFP n'est pas un sujet à l'ordre du jour", a déclaré le nouveau ministre de la culture et de la communication, lors de la présentation de son budget pour 2001:»Il y a eu une proposition de la direction de l'AFP, qui n'a reçu l'agrément ni de l'État, ni du Conseil d'Administration de l'Agence", a-t-elle poursuivi , pour préciser: "Il ne peut y avoir d'évolution du statut que par rapport à un projet dûment accepté par le Conseil d'Administration. Ce n'est pas le cas. Pour l'instant l'AFP doit se développer dans le cadre de son statut actuel".

Quant au budget de l'Agence on ne peut se contenter de le reconduire en francs constants - encore faudrait-il tenir compte dans ce genre d'entreprise de la baisse de l'Euro - quand il faut lui donner les moyens d'investir et ce n'est pas l'abandon d'un prêt participatif qui suffira à la chose.

L'État reproche à l'ancien président de ne pas avoir su obtenir les soutiens nécessaires. Soit. Mais, ce qui semble certain c'est que les réorganisations indispensables ne vont pas se retrouver facilitées par le fait qu'un certains nombre de forces peu favorables à l'adaptation de l'Agence à son environnement de marché vont se sentir confortées dans leur résistance par le départ de M. Guily.

Sans capital social, sans assouplissement du carcan que constituent certaines règles statutaires comme l'équilibre des comptes, l'Agence ne peut résister à ses concurrents. Il faut donc agir en concertation avec toutes les forces qui à l'intérieur et à l'extérieur de l'Agence, ont intérêt à son développement et non à sa survie plus ou moins artificielle

Ici comme dans le secteur audiovisuel, il faut donner au secteur public les moyens de lutter à armes égales, c'est à dire mettre les moyens nécessaires tant sur le plan réglementaire que financier pour lui permettre de faire face à la concurrence.

Nombreux sont ceux qui, comme votre rapporteur spécial, sont attachés à l'organisme au nom de la présence culturelle française dans le monde : l'AFP est un peu comme la voix et le regard de la France sur le monde dans un monde de l'information sous influence anglophone.

Vouloir préserver une forme d'exception française, c'est légitime mais il serait illusoire de croire, dans le domaine des médias encore moins qu'ailleurs, que l'on peut faire fonctionner nos entreprises dans l'ignorance des règles concurrentielles qui les entourent.

ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE


SERVICES FINANCIERS

Rapporteur spécial : M. Bernard ANGELS

Les crédits du fascicule " Economie, finances et industrie " regroupent désormais l'ensemble des moyens de l'action du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. La compétence de votre rapporteur spécial est toutefois limitée aux opérations budgétaires concernant le périmètre des " services financiers ", périmètre que le " bleu " budgétaire nouveau rend particulièrement délicat à cerner.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

A. LE PROJET DE BUDGET POUR 2001

Le total des crédits prévus pour 2001 au titre du fascicule " Economie, finances et industrie " s'élève à 92,8 milliards de francs, soit une augmentation de 2,2 % en niveau par rapport aux dotations inscrites en loi de finances initiale pour 2000.

Budget de l'économie, finances et industrie

(en millions de francs)

     

Variations

 

2000

2001

Niveau

en %

Titre III - Moyens des services

       

Rémunérations des personnels

38.575

39.957,4

+ 1.382,4

+ 3,6

Pensions et allocations

11.407,8

11.511,5

+ 103,7

+ 0,9

Charges sociales

1.701,8

3.110,9

+ 1.409,1

+ 82,8

Sous-total personnel

51.684,6

54.579,8

+ 2.895,2

+ 5,6

Matériels et fonctionnement des services

5.413,2

6.310

+ 896,8

+ 16,6

Subventions de fonctionnement

1.008,8

1.063,1

+ 54,3

+ 5,4

Dépenses diverses

7.208,7

7.408,2

+ 199,5

+ 2,8

Sous-total fonctionnement

13.630,7

14.781,3

+ 1.150,6

+ 8,4

Total titre III

65.315,3

69.361,1

+ 4.045,8

+ 6,6

Titre IV - Interventions publiques

15.749,8

14.788,6

- 961,2

- 6,1

Titre V - Investissements de l'Etat

       

(AP)

1.607,4

1.054,1

- 553,3

- 34,4

(CP)

1.788,5

899

- 889,5

- 49,7

Titre VI Subventions d'investissement (AP)
(CP)


7.383
7.887,5


4.968,5
7.716,2


- 2.414,5
- 171,3


- 32,7
- 2,2

Totaux DO + CP

90.741,2

92.764,9

+ 2.023,7

+ 2,2

Malgré les questions de votre rapporteur spécial, l'identification des crédits des seuls " services financiers ", impossible à effectuer à partir du " bleu ", ne lui a pas encore été fournie. Les données transmises comportent l'addition des crédits des différentes directions appartenant traditionnellement au champ des " services financiers " avec les crédits de l'agrégat " administration générale " qui intègrent des dotations communes aux services financiers et aux services du secrétariat d'Etat à l'industrie. Si les résultats de cette addition permettent " d'approcher " le périmètre des " services financiers ", ils ne rendent pas un compte entièrement exact de celui-ci. On rappelle que l'an dernier 1,1 milliard de francs de crédits auparavant rattachés au fascicule " Industrie " dans son titre III avaient été intégrés dans le nouveau fascicule, dont une partie importante au titre des dotations communes.

Il semble que le ministère, au nom de l'intégration des services, ne souhaite plus se livrer à ces distinctions. Votre rapporteur spécial s'en inquiète à l'heure où la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 s'oriente, à l'inverse, vers une identification des coûts complets des différentes missions publiques. Il ne peut que s'en remettre aux données fournies par les services pour apprécier les crédits demandés en 2001 au titre des services financiers.

Evolution du budget des " services financiers "(1)
entre la loi de finances pour 2000 et le projet de loi de finances pour 2001

(en millions de francs)

 

LFI 2000

PLF 2001

Variation en %

TITRE III
MOYENS DE FONCTIONNEMENT

62.599,7

63.539,1

1,50 %

Personnel
(chapitres 31 à 33)

50.906,9

51.277,6

0,73

Actions sociale
(chapitre 33-92)

765,2

783,9

2,45

Fonctionnement et Modernisation

10.506,6

11.043,5

5,11

dont moyens de fonctionnement
(chapitres 34-97, 34-98, 37-07, 37-50, 37-70)

10.426,6

10.585,5

1,52

dont crédits de modernisation
(chapitre 37-92)

80,0

458,0

472,50

Autres crédits

347,3

339,7

- 2,17

Subventions de fonctionnement
(chapitre 36-10)

73,7

94,3

27,95

TITRE IV
INTERVENTIONS PUBLIQUES

413,5

317,3

- 23,27

TOTAL DEPENSES ORDINAIRES

63.013,2

63.586,3

1,34

TITRE V
INVESTISSEMENTS
Autorisations de programme
Crédits de paiement



943,0
982,0



940,4
702,8



- 0,27
- 28,43

TOTAL GENERAL DES CREDITS DE PAIEMENT

63.995,2

64.559,2

0,88

(1) A partir de l'addition des crédits des agrégats 11 (juridictions financières), 12 (DGCP), 13 (DGI), 14 (DGDDI), 15 (INSEE), 16 (DREE), 17 (DGCCRF) et 31 (Administration générale).

Le tableau ci-dessus récapitule les évolutions budgétaires à structure constante. Aux moyens qu'il décrit, il faut donc apporter plusieurs modifications afin de parvenir aux crédits demandés dans le projet de loi de finances pour 2001.

Il faut d'abord tenir compte de la poursuite des opérations de réintégration au budget général de crédits jusque là financés sur fonds de concours ou à partir de ressources extrabudgétaires. L'an dernier, elles avaient porté sur un montant de crédits de 2.264 millions de francs, avec :

 301 millions de francs au titre des crédits de " l'article 55 " qui concernait une recette directement prélevée au profit des conservations des hypothèques ;

 1.716 millions de francs au titre de différents autres " fonds de concours " ;

 247 millions de francs correspondant à la prise en charge par le budget d'actions de certains centres techniques industriels jusque là financées par des taxes parafiscales supprimées ou réduites dans le cadre du projet de loi de finances.

En 2001, les " rebudgétisations " s'élèveraient à 1.944,3 millions de francs.

Sur ce montant, 169,5 millions de francs de crédits rebudgétisés sont hors périmètre du tableau qui précède puisqu'ils correspondent à des taxes parafiscales perçues par les centres techniques de l'industrie.

Reste pour les " services financiers " un montant de 1.774,8 millions de francs réintégrés au budget en 2001 (v. infra).

Enfin, des transferts de crédits interviennent principalement en provenance du budget des charges communes pour un montant brut de 1.335,7 millions de francs, qui concernent les cotisations patronales autrefois inscrites dans le budget des charges communes.

Un transfert de sens contraire intervient à hauteur de 225 millions de francs, qui vient alléger les crédits de l'agrégat " administration générale et dotations communes " et doit être pris en considération pour apprécier la variation réelle des crédits.

Une fois neutralisés, les transferts entre fascicules, l'augmentation du budget initial pour 2001 s'élève à 0,9 %.

La destination des crédits fait ressortir la part essentielle (près de 60 %) occupée par les crédits de rémunération des personnels et, plus encore, l'importance prise pour les charges de personnel. "Tout compris", elles absorbent plus de 80 % des crédits ouverts.

La place relative des dépenses d'interventions publiques est négligeable avec moins de 0,5 % du total, tandis que celle des investissements, toujours modeste s'inscrit en baisse cette année (1,1 % du total).

B. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Les charges budgétées au titre des dépenses de personnel s'élèvent à 53,6 milliards de francs et progressent de 5,5 %.

Evolution des crédits pour charges de personnel

(en millions de francs)

     

Variation

 

2000

2001

En niveau

En %

Rémunérations principales d'activité des titulaires

26.587,7

26.863,7

+ 276

+ 1

Rémunération des non-titulaires

296,4

306,7

+ 10,3

+ 3,5

Indemnités

9.195,6

10.232,5

+ 1.036,9

+ 11,3

Sous-total (I)

36.079,7

37.402,9

+ 1.323,2

+ 3,7

Pensions (II)

11.407,8

11.511,5

+ 103,7

+ 0,9

Autres charges sociales (III)

3.360,4

4.739,7

+ 1.379,3

+ 41

Total (I) + (II) + (III)

50.847,9

53.654,1

+ 2.806,2

+ 5,5

Elles se répartissent entre :

 des dépenses de rémunération pour 37,4 milliards de francs (69,8 % du total) ;

 des dépenses de pensions pour 11,5 milliards de francs (21,4 % du total) ;

 et des crédits pour charges sociales pour 4,7 milliards de francs (8,8 % du total).

La présentation budgétaire des charges de personnel s'améliore du fait de la rebudgétisation de certains crédits. Toutefois, des progrès restent à accomplir pour que le " bleu " permette d'identifier les charges budgétaires des différentes missions assurées par le ministère.

1. Les rémunérations d'activité

a) Le dynamisme des crédits indemnitaires

Les crédits de rémunérations d'activité s'établiraient à 37,4 milliards de francs, en progression de 3,7 % avec un supplément de 1.323,2 millions de francs.

Votre rapporteur est en attente d'une réponse permettant de chiffrer l'impact des budgétisations entreprises en 2001 sur ce poste de dépenses et, ainsi, d'isoler exactement la part de son augmentation due à des changements de méthode. Mais, il apparaît d'ores et déjà que la progression des rémunérations d'activités telle qu'elle est présentée en quasi-totalité la résultante de ces réintégrations.

L'augmentation des crédits de rémunération survient alors que les effectifs budgétaires concernés seraient réduits de 110 unités (0,06 % des effectifs pour 2001). Il est vrai que cette réduction des emplois budgétaires n'exerce aucun effet sur les crédits de rémunération (v. infra).

La répartition des rémunérations d'activité entre rémunérations principales (27,2 milliards) et indemnités diverses (10,2 milliards) est illustrative de l'importance prise dans ce budget par les rémunérations accessoires. Ses conséquences ne sont pas mineures (v. infra). Ce phénomène se renforce encore cette année sous l'effet des rebudgétisations. Les crédits pour indemnités s'accroissent de 11,3 % alors que les rémunérations principales ne progressent que de 1 % sous l'effet des aménagements apportés à la structure des emplois.

b) Une légère réduction des emplois

Le tableau ci-dessous récapitule, à structure constante, l'évolution des effectifs des services financiers entre 1996 et 2001.

Variation des emplois entre 1996 et 2001

 

1996

2001

Variations

Administration centrale

7.311

1.178

N.S.

Services financiers à l'étranger

110

0

N.S

Juridictions financières

1.653

1.793

+ 140

Trésor public

55.008

55.508

+ 500

DGI

79.460

77.978

- 1.482

Douanes et droits indirects

20.317

19.969

- 348

Expansion économique à l'étranger

1.216

1.125

- 91

INSEE

6.793

6.653

- 140

DGCCRF

3.746

3.703

- 43

Service de la redevance

1.531

1.433 (1)

- 98

Autres

685

1.191

NS

TOTAL

177.830

179.705(2)

NS

(1) Chiffres pour 2000

(2) Hors " service de la redevance "

Entre 1991 et 1995, les effectifs budgétaires des services financiers ont diminué de 1.617 unités.

Par rapport à cette tendance, l'année 1996 avait marqué une inflexion puisque le nombre des effectifs budgétaires s'était accru de 251 unités, à la suite de titularisations.

La politique d'emploi du ministère pour 1997 avait repris le mouvement de réduction des effectifs. Elle s'était traduite par une réduction de 0,8 % par rapport à leur niveau théorique de 1996, soit 1.419 emplois supprimés. En 1998, le nombre net des suppressions d'emplois avait porté sur 555 emplois, soit - 0,3 %. Pour 1999, le nombre net des emplois supprimés s'était élevé à 680.

Entre 1999 et 2000, les variations d'effectifs telles que prévues étaient les suivantes :

 Direction générale des impôts (DGI)

- 416

- Direction générale de la comptabilité publique (DGCP) - 130

- 130

- Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI)

- 31

- Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)

- 34

- Direction générale de la concurrence de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF)

- 6

- Direction des relations économiques extérieures (DREE)

- 10

- Administration générale

- 31

- Juridictions financières

+ 2

- Autorité de régulation des télécommunications

+ 2

Elles comportaient 654 suppressions d'emplois à quoi devaient s'ajouter des transferts nets d'emplois à hauteur de 73 emplois, pour l'essentiel au profit des services du Premier ministre et du budget de l'environnement.

Pour 2001, les variations d'emplois qui apparaissent dans le " bleu " devaient concerner principalement les directions à réseau (la DGI et la DGCP).

Sur fond de stabilisation des effectifs du ministère, avec des emplois budgétaires maintenus à 179.705, les emplois des " services financiers " seraient réduits de 85 unités.

Pour 2001, les principales évolutions qui apparaissent dans le " bleu " seraient les suivantes :

- Administration centrale

- 170

-  DGCP

+ 1.389

- Service de la redevance

- 1.439

- DGI

- 50

- DGDDI

- 5

- INSEE

- 4

- Cour des comptes et chambres régionales des comptes

+ 139

- Conseil de la Concurrence

- DGCCRF

+ 18

+ 12

Les variations apparaissent massives mais la réalité est toute autre puisqu'elles proviennent pour l'essentiel de transferts entre sections. Ainsi, les effectifs du service de la redevance ne sont supprimés que pour être intégrés dans les emplois budgétaires de la DGCP. De la même manière, les emplois dont semblent bénéficier en masse les juridictions financières ne proviennent que de transferts. 136 emplois sont transférés depuis l'administration générale (115 emplois), la DGCP (13 emplois), la DGI (7 emplois) et la Douane (un emploi).

Les mouvements réels sont donc beaucoup plus réduits que ceux retracés dans le " bleu ".

Les suppressions d'emplois concernent :

- la DGI : 43 emplois,

- la DGCP : 31 emplois,

- l'INSEE : 4 emplois,

- les Douanes : 24 emplois,

- l'administration générale : 28 emplois.

Elles s'élèvent au total à 110 emplois.

Des redéploiements apparaissent au profit de :

- la DGCCRF : 12 emplois,

- des juridictions financières : 10 emplois,

- et des services hors périmètre des services financiers : 85 emplois.

La réduction des emplois observée en 2001 tranche, par sa modicité, avec les tendances récentes et les gains d'efficacité annoncés, ici ou là, lors des différents épisodes de la réforme du ministère (v. infra). Il faut, pour en apprécier la portée, mettre ces mouvements d'emplois en relation avec la situation réelle des effectifs.

Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie - Effectifs par direction et service au 1er janvier 2000

 

Effectifs budgétaires

(1) Effectifs réels payés en agent

(2) Effectifs réels pays en EATP

 

Personnel titulaire

Autre personnel


Total

Personnel titulaire

Autre personnel


Total

Personnel titulaire

Autre personnel


Total

Chapitre budgétaire

A

B

C

D

(3)

 

A

B

C

D

(3)

 

A

B

C

D

(3)

 

Administration centrale et services rattachés (4)

3.731

2.760

5.321

0

624

12.436

3.470

2.671

6.026

0

967

13.134

3.413

2.549,4

5.698,7

0

940,2

12.601,3

Contrôles économiques et financiers

197

       

197

181

       

181

180,6

       

180,6

Inspection générale des finances

110

       

110

83

       

83

83

       

83

Cour des comptes

341

44

100

0

 

485

314

46

129

0

7

496

313

45,2

124,7

0

7

489,9

Chambres régionales des comptes (5)

547

255

367

0

 

1.169

399

68

227

0

 

694

397,1

66,2

216,3

0

 

679,6

Institut national de la statistique et des études économiques

1.418

1.921

3.046

0

272

6.657

1.367

1.994

3.203

0

259

6.823

1.334,7

1.903,6

2.967,4

0

251,4

6.457,1

Service de l'expansion économique à l'étranger et directions régionales du commerce extérieur

346

 

57

0

735

1.138

176

 

40

0

866

1.082

176

 

40

0

866

1.082

Services financiers à l'étranger

38

     

72

110

25

     

66

91

25

     

66

91

Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes

1.466

1.424

727

 

74

3.691

1.463

1.461

800

15

77

3.816

1.416,4

1.397,4

734,1

14,5

73

3.635,4

Trésor public et service de la redevance

9.844

17.805

27.793

 

110

55.552

9.697

19.029

30.236

0

92

59.054

9.559,5

17.670,4

27.641,3

0

90,9

54.962,1

Direction générale des impôts et cadastre

18.848

23.308

35.595

0

277

78.028

19.432

24.357

39.353

93

320

83.555

18.828,8

22.916,5

35.663,6

92,1

308,4

77.809,4

Direction générale des douanes et droits indirects

3.315

7.044

9.571

0

44

19.974

3.384

7.113

9.618

27

80

20.222

3.326,9

6.959,5

9.361,2

26,4

79,8

19.753,8

Total MINEFI

40.201

54.561

82.577

0

2.208

179.547

39.991

56.739

89.632

135

2.734

189.231

39.054

53.508,2

82.447,3

133

2.682,7

177.825,2

(1) Un agent travaillant à temps partiel est compté une unité - (2) EATP = équivalent agent à temps plein - (3) Comprend : contractuels, ouvriers de l'Etat, auxiliaires sur emplois vacants de titulaires et cadres territoriaux du Trésor public - (4) Hors emplois inscrits sur les chapitres 37-06 (ART) et 37-93 (Actions de modernisation budgétaire et comptable) - (5) Ces effectifs budgétaires sont utilisés également par les chambres régionales pour rembourser les agents mis à disposition par les autres directions ou d'autres organismes

Cette récapitulation montre l'existence d'une situation globale de sous-emploi. Ainsi, aux 179.547 emplois budgétaires du ministère correspondent 177.825,2 emplois réels, soit 1.721,8 emplois effectifs de moins que les emplois théoriques. Cette situation concerne tout particulièrement les services à réseau du ministère. Ainsi, les suppressions d'emplois programmées à la DGI, à la DGCP et aux Douanes laisseront vacants 176, 559 et 197 emplois budgétaires respectivement.

2. Les autres charges de personnel :

Les charges de pension budgétées ne progresseraient de 1 %, soit une variation inférieure à celle qui est prévue pour les prix. Cette dotation pourrait sous-estimer les besoins. De plus, si, à court terme, la progression du volume des pensionnés ne paraît pas alarmante, la pyramide des âges du ministère fait qu'à horizon de moyen terme des départs massifs en retraite exerceront une pression financière très forte et peu maîtrisable.

*Dans le cadre d'une évolution spontanée des effectifs

Source : INSEE

A horizon 2013, le cumul des départs en retraite concernera 105.688 agents soit près de 59 % des effectifs budgétaires du ministère.

S'agissant des charges sociales, le niveau des crédits budgétés dans le fascicule pour 2001, en hausse de 82,8 % d'une année sur l'autre rend mieux compte de la situation réelle et répond à une observation critique récurrente de votre rapporteur spécial.

Une part importante des charges sociales n'était en effet pas retracée dans le budget mais dans celui des charges communes.

Il n'en reste pas moins que le niveau des cotisations sociales correspondant à la part de l'Etat mais aussi celui des cotisations acquittées par les agents est minoré du fait de l'importance des indemnisations dans les rémunérations versées aux agents du ministère. Cette singularité avantageuse est renforcée par la politique sociale très favorable du ministère de l'économie et des finances. En effet, celui-ci offre à ses personnels un régime privilégié. A ce propos, il faut citer le rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution de la loi de finances pour 1997 : "Par ailleurs, la répartition par ministère des dépenses de prestations et versements facultatifs, comparée à celle des rémunérations, fait toujours apparaître une nette distorsion entre les différents budgets puisque, avec respectivement 19,2 % et 9 % des rémunérations et indemnités payées sur crédits budgétaires, la défense et les services financiers reçoivent respectivement 28,1 % et 29,6 % des prestations".

C. LES AUTRES DÉPENSES

Les dépenses d'intervention, en fort repli, s'élèveraient à 317,3 millions de francs, soit une nouvelle baisse de 23,3 %.

Les crédits d'investissement diminueraient de 28,4 %, pour les crédits de paiement.

Les crédits prévus pour assurer la politique d'investissement du ministère s'élèvent à 702,8 millions de francs contre 982 millions l'an dernier.

D. EVOLUTION COMPARATIVE PAR AGRÉGAT

Le tableau ci-après retrace la structure du budget des services financiers et l'évolution des crédits par grand agrégat.

Ce budget est avant tout le budget des services déconcentrés du ministère.

La place du Trésor public - les services extérieurs de la direction de la comptabilité publique - et de la direction générale des impôts (DGI) est prépondérante avec plus de 55 % des crédits.

Présentation par agrégats

(en millions de francs)

 

Dotation 1999

Dotation 2000

Dotation 2001

Part dans le total (%)

Variation (%)

Administration générale et dotations communes

18.431,2

18.784,9

19.134,2

28,4

1,8

Cour des Comptes et chambres régionales des comptes

588,8

620,4

663,6

1,0

7

Trésor public

12.921

13.168,1

15.639,2

23,1

18,8

Direction générale des impôts

19.538,6

21.970,3

21.944,8

32,5

- 0,1

Direction générale des douanes et des droits indirects

4.814,6

4.995,5

5.561,9

8,3

11,3

INSEE

1.906,2

1.882,2

1.922,4

2,8

2,1

Service de l'expansion économique à l'étranger

1.302,5

1.426,6

1.347,1

2,2

- 5,6

DGCCRF

1.139,1

1.158,2

1.231,4

2

6,3

TOTAL

60.642

64.006,2

67.444,6

100

5,5

II. OBSERVATIONS

A. UNE ANNÉE GRISE POUR LA MODERNISATION DU MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE ET DES FINANCES

Les efforts de modernisation du ministère comportaient d'abord une unification des services de l'industrie et du secrétariat d'Etat aux PME, commerce et artisanat. Elle se traduit par le regroupement des moyens budgétaires de ces départements ministériels.

Le regroupement des moyens ne paraît pas jusqu'alors avoir eu d'incidence importante sur leur niveau, si bien que, budgétairement, l'on peut évoquer plutôt une superposition qu'une rationalisation.

Une vision étroitement budgétaire ne rend sans doute pas compte de la totalité des effets attendus d'une plus grande intégration des services. Mais il faudra néanmoins veiller à l'impact budgétaire d'une optimisation des moyens qu'elle rend possible.

La réforme du ministère s'est également traduite dans la logique d'un rapport demandé à l'été 199777(*) afin de parvenir à de plus grandes synergies entre les différentes composantes du ministère au niveau central et dans les services déconcentrés, par plusieurs réaménagements de structures avec :

- la création d'une direction des affaires juridiques qui regroupe le service juridique et de l'agence judiciaire du Trésor, le secrétariat général de la commission centrale des marchés et les bureaux "juridiques" de la direction générale de l'administration et des finances du secrétariat d'Etat à l'industrie ;

- la création de la direction du personnel, de la modernisation et de l'administration qui regroupe les directions transversales du "pôle finances" et du "pôle industrie" ;

- la création d'une direction des relations avec les publics et de la communication ;

- la réintégration du service de la législation fiscale à la mouvance de la direction générale des impôts ;

- les réformes de la direction de la comptabilité publique et de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

Ces aménagements étaient supposés déboucher sur une amélioration de la gestion des moyens. Cet objectif devait déboucher sur des gains d'efficacité à effets budgétaires. Il serait utile de les mesurer.

Mais, la modernisation du ministère comportait surtout un projet visant à créer un service public fiscal de meilleure qualité. Il s'agissait, dans le prolongement des réformes de management des services qui avaient débouché sur la conclusion d'un contrat d'objectifs et de moyens entre la direction générale des impôts et la direction du budget, d'opérer des regroupements de structures destinés à promouvoir un interlocuteur fiscal unique et à décloisonner les administrations chargées de la gestion de l'impôt.

Dans son rapport d'information sous-titré " Pour une modernisation du service public de l'impôt ", votre rapporteur spécial vous avait proposé de vous rallier au principe d'une réforme indispensable et devant déboucher sur l'instauration d'une administration fiscale unique.

Constatant que les missions fiscales de la DGI étaient partagées dans des conditions créant des duplications et des cloisonnements peu propices à davantage d'efficacité et d'efficience et remarquant que, malgré de réels efforts pour améliorer l'animation de son réseau la DGI, à l'image de nombreuses administrations françaises, peinait à démontrer sa capacité à s'adapter aux légitimes demandes des administrés, il avait formulé un schéma de réforme pour progresser vers une administration fiscale unique.

Il réitère ses propositions qui consisteraient à unifier la DGI et la DGCP en procédant l'intégration dans une même administration des services de la DGI et du Trésor Public pour supprimer les cloisonnements et les superpositions actuelles.

Elle engendrerait une unité d'animation et de gestion au niveau national et au niveau local.

La dualité des réseaux de recouvrement n'a pas de justification et doit être supprimée, le réseau de la DGI adhérant progressivement au nouveau réseau comptable ou aux services chargés d'établir l'impôt.

L'unification des services doit déboucher sur une unification des systèmes informatiques et, plus généralement, sur une intégration des systèmes d'information.

Une fusion complète de la DGI et de la DGCP s'impose. Elle doit respecter quelques principes.

L'unification des réseaux et la fluidité qui en résultera entre des services aux fonctions interdépendantes ne doit pas signifier la banalisation de chaque fonction et, en particulier, le mélange des fonctions d'établissement et de recouvrement de l'impôt. Cette perspective relève d'une étape ultérieure des réformes dont tous les termes devront être rigoureusement envisagés. En l'état actuel des choses, cette appréciation manque de maturité et, d'ailleurs, le maintien de l'identité de la fonction comptable en dépenses, dont la remise en cause n'est pas envisagée, appelle naturellement une même solution en recettes.

Pour que les gains attendus de l'unification de la DGI et de la DGCP soient maximaux, il convient de promouvoir les modalités d'intégration les plus simples.

Dans cette perspective, il faut tenir compte des réalités suivantes :

- les regroupements sur sites qui étaient envisagés supposaient des difficultés majeures (le nombre des agents concernés était considérable - 17.000 agents pour la seule DGCP ; les désimplantations-réimplantations qui devaient s'ensuivre posaient des problèmes de coûts mal maîtrisés ; la dualité " hôtels des impôts des entreprises " - " hôtels des impôts des particuliers " réinstaurait des cloisonnements qu'on souhaitait éviter...) ;

- pour des avantages mineurs : l'intérêt d'une fusion de la DGCP et de la DGI est de supprimer des duplications et des cloisonnements coûteux en instaurant une administration atteignant la masse critique et dotée d'une animation unique et cohérente ; le regroupement sur site ne s'impose pas à l'heure des technologies modernes de communication et peut s'avérer contreproductif en termes d'accessibilité pour les administrés puisqu'il supposera un éloignement des services fiscaux.

Enfin, votre rapporteur spécial persiste à considérer qu'il convient de mettre à l'étude un élargissement des missions de l'administration nouvelle ainsi créée qui pourrait être chargée du recouvrement des droits de douane et des cotisations sociales.

Il a pris acte de l'abandon du projet de réforme défendu par le précédent ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi que des décisions présentées au comité technique paritaire ministériel du 28 avril 2000.

Il rappelle que, selon le communiqué à la presse publié alors, ce qui est désormais dénommé " réforme-modernisation du ministère " consiste à promouvoir cinq axes de réforme : la simplification, la transparence, l'adaptation-formation aux nouvelles technologies, le dialogue et l'expérimentation. Des décisions concrètes ont été annoncées, par exemple l'utilisation d'une déclaration rapide préremplie pour l'impôt sur le revenu, un accueil meilleur et simplifié pour répondre aux demandes des usagers, l'expérimentation de maisons locales de services publics économiques et financiers, la création d'un interlocuteur fiscal unique des particuliers et d'un interlocuteur économique unique des entreprises afin de faciliter leur activité... Des priorités d'action ont été retenues et, notamment, un " grand " effort d'utilisation de l'informatique et de formation aux nouvelles technologies. Enfin, depuis, un secrétaire général du ministère chargé d'assurer notamment la coordination et le suivi de cette " réforme-modernisation " a été nommé.

Des expérimentations sont en cours. En matière d'interlocuteur fiscal unique, des sites participeront à plusieurs expérimentations qui concerneront l'accueil des contribuables, commun aux services du Trésor public et des impôts, la mise en oeuvre d'un réseau intranet reliant plusieurs services des impôts et du Trésor public, un rapprochement entre un centre des impôts et la recettes des impôts correspondante.

En outre, le ministère indique avoir " largement " engagé la création d'une direction des grandes entreprises au sein de la Direction générale des impôts, lieu unique de déclaration et de paiement pour les très grandes entreprises (17.000 entreprises aux chiffres d'affaires supérieur à 4 milliards de francs) ainsi que la mise au point d'une nouvelle informatique fiscale centrée sur la création d'un compte fiscal unique du contribuable.

L'on peut certes se féliciter qu'une démarche plus pragmatique prévale mais il convient d'en suivre les résultats concrets. Votre rapporteur spécial s'y attachera. Mais d'ores et déjà, il ne peut que constater :

- la suspension du projet de déclaration des revenus pré-remplie par les services de la direction générale des impôts, la " déclaration express ", qui, visant à améliorer le service rendu aux contribuables, aurait permis de dégager des gains d'efficacité chiffrés à plus de 600 emplois ;

- la suspension du " contrat d'objectifs et de moyens de la DGI " qui devait notamment se traduire par une réduction nette des emplois de 440 unités en 2001 ;

- malgré la création d'un chapitre nouveau (37-92-91-31) regroupant les crédits nécessaires à la mise en place d'un nouveau système d'information des administrations fiscales doté de 265 millions de francs de crédits, un effort budgétaire consacré à la mise à niveau de l'informatique du ministère qui paraît encore très éloigné de besoins, dont la définition ne pourra d'ailleurs, intervenir que très progressivement en raison des incertitudes sur l'organisation finale des services.

Votre rapporteur spécial souhaiterait qu'un rapport annuel, réellement informatif, soit adressé au Parlement afin de faire le bilan, en continu, de la " réforme-modernisation " du ministère.

B. L'EFFORT DE SINCÉRITE BUDGÉTAIRE SE POURSUIT

Depuis le budget pour 1999, les documents budgétaires présentent une image des moyens du ministère beaucoup plus fidèle que celle qu'ils donnaient depuis au moins cinquante ans.

Cet effort de sincérité, salué en son temps par la commission des finances, est venu pour beaucoup des efforts déployés par elle pour convaincre le ministère de sa nécessité. Il se poursuit cette année ce dont il faut se féliciter. Toutefois, il faut encore progresser vers plus de lisibilité et plus d'exactitude du budget du ministère.

1. L'écart considérable entre les moyens décrits par le projet de loi de finances initiale et les moyens réellement disponibles a été largement comblé depuis 1999

Il existait traditionnellement un écart considérable entre le budget des services financiers voté par le Parlement et les moyens réellement disponibles. Au terme de divers rattachements de "fonds de concours" et du fait de l'existence de crédits "hors budget", l'écart entre les moyens apparents du ministère et ses moyens réels était usuellement de l'ordre du quart des crédits ouverts par la loi de finances initiale.

Ces pratiques pour le moins peu satisfaisantes avaient été régulièrement dénoncées par votre commission des finances.

Le Conseil constitutionnel devait, dans sa décision n° 97-395, donner raison à son opiniâtreté en faisant prévaloir la position adoptée par le Sénat à l'initiative de sa commission des finances et inviter le gouvernement à une régularisation dès le projet de loi de finances pour 1999.

Dès lors, une importante série de régularisations est intervenue.

Les régularisations intervenues en 1999

La régularisation entreprise dans le budget pour 1999 a comporté un volet recettes et un volet dépenses.

S'agissant des recettes, les évolutions notables suivantes ont été enregistrées :

- une masse de " crédits de l'article 6 " a été intégrée à la ligne 309 de recettes non fiscales de l'Etat pour 6.682 millions de francs ;

- le compte de rémunérations accessoires du cadastre a été inscrit à la ligne 328 pour 61 millions de francs ;

- le compte de rémunérations accessoires des hypothèques a été inscrit à la ligne 505 pour 77 millions de francs.

Ces "budgétisations" se sont ajoutées à celles qui avaient été réalisées en 1998 et qui concernaient :

 Tout d'abord la Masse des douanes, organisme chargé du logement des agents des douanes, devenu établissement public si bien que le compte 466-24 qui retraçait ses opérations avait été supprimé début 1998 et transféré dans les faits dans les écritures de l'établissement dont le budget prévisionnel pour 1998 s'élevait à 128 millions de francs. Cette régularisation s'apparentait moins à une budgétisation qu'à une solution juridique axée sur un démembrement de l'Etat.

 Une partie des recettes provenant de rémunérations pour services rendus par le Trésor public (37 millions de francs sur 49 millions de francs) par voie de création d'un fonds de concours instauré par décret n° 98-903 du 8 octobre 1998 dont la mise en oeuvre est intervenue au 1er janvier 1999. Les cinq contributions concernées étaient les suivantes :

- celle versée par l'Office national des forêts pour les tâches de recouvrement confiées au Trésor public ;

- celles versées par les caisses de crédit municipal pour le paiement de leurs chèques aux guichets des comptables du Trésor ;

- celles versées par ces mêmes caisses pour les précomptes sur traitement effectués par les comptables du Trésor pour les prêts qu'elles accordent ;

- celles versées par divers organismes pour les paies à façon réalisées par les départements informatiques du Trésor ;

- celles versées par les OPHLM qui ont opté pour un comptable direct du Trésor.

En dépenses, les " budgétisations " se sont élevées à 11,1 milliards de francs et ont principalement porté sur les " crédits de l'article 6 " et les " crédits de l'article 5 ".

De nouveaux progrès ont été acquis dans la loi de finances pour 2000.

Les régularisations intervenues dans la loi de finances pour 2000

L'essentiel des régularisations entreprises a concerné les moyens de l'industrie qui ne relève pas de votre rapporteur spécial.

Toutefois, quelques mesures ont concerné les services traditionnels du ministère de l'économie et des finances.

Il s'agissait principalement de la régularisation des " crédits de l'article 55 " pour 301 millions de francs. Ces crédits représentaient la contrepartie d'un prélèvement opéré sur les salaires des conservateurs des hypothèques et étaient destinés à financer certains frais de fonctionnement des conservations des hypothèques.

Il restait à traduire entièrement la prescription de l'article 110 de la loi de finances pour 1996, plusieurs comptes continuant à échapper à toute présentation budgétaire.

Les crédits restant à réintégrer au budget général dont l'évaluation concernait principalement les comptes extrabudgétaires de la comptabilité publique alimentés à partir de l'activité d'épargne des services.

2. Les régularisations supplémentaires prévues dans le projet de loi de finances pour 2001

Le montant des régularisations budgétaires prévues en 2001 s'élève à 1.774,8 millions de francs. Il se répartit comme suit :

- 1.554,8 millions de francs de crédits pour la DGCP dont 482,4 millions de francs au titre du service de la redevance audiovisuelle ;

- 220 millions de francs pour la DGDDI.

Les régularisations concernant la DGCP portent pour :

- 1.062 millions de francs sur une partie des ressources extra-budgétaires liées à la gestion de l'épargne (compte n° 466-171) ;

- 482,4 millions de francs correspondant à des fonds de concours versés par le compte d'emploi de la redevance audiovisuelle ;

- 10,4 millions de francs de ressources extra-budgétaires versés par la Caisse autonomie nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSS) et les associations syndicales autorisées.

Les régularisations concernant la DGDDI intéressent :

- pour 150 millions de francs, la suppression de sept fonds de concours, alimentés en contravention avec l'article 19 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 par des ressources fiscales ;

- et, pour 70 millions de francs, les ressources extra-budgétaires du compte n° 466-122 " Recouvrements pour compte de tiers encaissés par les receveurs des administrations financières ".

Après ces normalisations, le ministère indique que le processus de normalisation budgétaire aura été quasiment mené à son terme.

Cette assertion appelle un assentiment qu'il faut toutefois assortir de quelques nuances.

3. Des progrès restent à accomplir

Si l'on est désormais loin de la situation intolérable où le ministère-gardien de l'orthodoxie budgétaire cumulait toutes les irrégularités budgétaires, le budget du ministère reste à améliorer du point de vue de sa régularité et de sa lisibilité.

Plusieurs sources d'irrégularités doivent encore être taries. Il en va ainsi du maintien d'un nombre désormais relativement modeste de ressources extrabudgétaires. Elles concernent d'abord plusieurs comptes (notamment les comptes n°s 451-26, 451-27 et 466-176) ouverts à la DGCP. Ce dernier compte n° 466-176 a représenté 2,6 millions de francs en 1999 et abonde les moyens des services comptables en Polynésie française. Les deux premiers comptes cités sont plus conséquents et consolidées les dépenses extrabudgétaires qu'ils financent dépassent 100 millions de francs.

Enfin, alors que cette ressource dépassait 170 millions de francs en 1998 et se caractérise par sa prévisibilité rien n'est prévu pour inscrire au budget les crédits correspondant à la rémunération des services rendus aux collectivités locales. Le maintien hors budget de certaines opérations concerne également la DGI puisque les " salaires " des conservateurs des hypothèques (plus de 2 milliards de francs en 1999) restent, inexplicablement, non budgétés.

Les bases légales et réglementaires de nombreux régimes indemnitaires restent à poser. Cette exigence, solennellement affirmée lors de la dernière discussion au Sénat du budget ministériel, par le précédent ministre de l'économie et des finances doit être mise en oeuvre sans tarder.

Les surnombres constatés par la Cour des comptes doivent être régularisés. Ils interviennent en violation de l'autorisation parlementaire et consiste, en dehors de toute légalité, à dépasser les quotas par grade d'emplois autorisés. Le projet de budget pour 2001 porte d'ailleurs la marque d'une volonté de recomposition de la structure des emplois au profit d'emplois plus qualifiés. Mais, votre rapporteur spécial est hors d'état d'approcher les effets budgétaires en année pleine de cette restructuration. Il ne s'en félicite que davantage que la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 en cours s'oriente vers une présentation pluriannuelle de l'impact des mesures budgétaires nouvelles.

Des progrès de lisibilité restent en effet à accomplir.

Votre rapporteur spécial rappelle d'abord que malgré les rebudgétisations intervenues, il resterait plus de 800 millions de francs de fonds de concours rattachés en exécution au budget du ministère en 2001. Il souhaite que ces fonds de concours soient évalués dès le projet de loi de finances initiale.

Il souligne également que les documents budgétaires ne permettent pas d'apprécier le coût budgétaire des différentes missions assurées par le ministère. A l'heure où la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 s'oriente vers le regroupement des crédits par objectif, cette constatation est inquiétante.

En effet, alors même que les agrégats récapitulés dans le " bleu " restent des agrégats " organiques " et sont donc très éloignés des " programmes " par mission que l'on souhaite promouvoir, la répartition des crédits proposée dans le projet de budget pour 2001 ne parvient même pas à affecter à chaque direction générale ses propres moyens.

Enfin, la présentation des moyens reste lacunaire. Les informations relatives aux effectifs ne permettent pas, on l'a vu, d'évaluer l'impact budgétaire des repyramidages en cours et aucune donnée physique satisfaisante ne vient éclairer sur le positionnement géographique ou fonctionnel des effectifs réels. Les crédits d'informatique et de formation ne sont pas identifiables alors qu'il s'agit de deux axes essentiels de la " réforme-modernisation " du ministère. Enfin, des évolutions considérables portent sur certains crédits sans nulle explication. Il en va ainsi des crédits prévus pour rémunérer les prestations de la Banque de France qui, passant de 809 à 932 millions de francs, progressent de plus de 15 % sans qu'aucune justification ne soit apportée.

C. OBSERVATIONS DIVERSES

Votre rapporteur spécial souhaite formuler quelques observations générales. L'une porte sur l'accessibilité aux travaux réalisés par les services du ministère ; l'autre sur la nécessité d'adapter les moyens aux " plans de charge " de plusieurs services du ministère ou de réfléchir à l'évolution de ceux-ci.

1. L'accessibilité aux travaux réalisés par les services du ministère doit être totalement repensée

Le ministère de l'économie et des finances, traditionnellement présenté comme une forteresse, doit poursuivre son ouverture. Cette impérieuse nécessité appelle une réflexion de fond.

D'ores et déjà des évolutions ont eu lieu. Le législateur financier en a voulu ainsi en adoptant plusieurs dispositions visant à renforcer l'accès des membres des commissions des finances aux informations administratives et aux documents financiers dans le cadre du premier collectif pour 2000. Il faut comprendre ces dispositions comme répondant au voeu régulièrement exprimé par votre rapporteur spécial que les missions des corps de contrôle fassent l'objet d'un meilleur partage d'informations. Des progrès importants ont été réalisés ces dernières années avec, en particulier, l'accès élargi aux travaux de la Cour des Comptes. Mais, les travaux de certains corps de contrôle, au premier rang desquels, ceux de l'inspection générale des finances, continuent d'être le monopole du ministre. Il ne font l'objet de publications ou d'informations qu'indirectement, par voie de fuites dans la presse généralement.

Les dispositions précitées doivent permettre d'asseoir les missions de contrôle des membres des commissions des finances. L'instauration d'une saisine parlementaire aurait supposé un bouleversement des cultures qui ne paraît pas immédiatement prévisible. En revanche, il est impératif que les sollicitations des rapporteurs spéciaux soient correctement accueillies et, pour assurer l'effectivité de ces dispositions, une communication régulière des travaux de contrôle achevés et de ceux dont la programmation est acquise devrait être assurée.

Mais, il faut aller plus loin. Il faut d'abord améliorer la diffusion des statistiques dont le ministère a le monopole et dont il assure la centralisation.

Le développement des nouvelles technologies doit être utilisé à cet effet. De plus, les services d'expertise du ministère doivent être mieux à l'écoute des tiers, qu'il s'agisse des organismes indépendants d'études économiques ou du Parlement.

A cet égard, les réticences de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) à poursuivre les relations établies avec le Sénat doivent être interprétées comme la manifestation d'un repli sur soi synonyme de rétention de l'information économique. L'INSEE doit faire preuve de plus d'ouverture et, sur la base de conventions claires, engager ses services à participer à la vie démocratique du pays, première exigence à satisfaire par un service public.

Une observation semblable vaut pour la Direction de la Prévision. S'il est normal que le Parlement accepte chaque année de doter l'exécutif des moyens d'analyse économique nécessaires à son action, s'il est naturel qu'il n'interfère pas plus qu'il n'est raisonnable dans la façon dont le gouvernement anime ces moyens, il est fâcheux que ceux-ci soient entièrement monopolisés par lui. Une solution d'efficience consisterait à réserver une part, même modeste, du plan de charge de la direction de la prévision au Parlement qui, sur la base d'un conventionnement sans ambiguïté, pourrait mobiliser les moyens techniques de la direction de la Prévision.

On notera d'ailleurs que, dans le passé, un tel aménagement a existé, qu'il convient donc de réactiver. En ce sens, la remise à votre commission au cours de l'année d'une étude portant sur l'évolution de la dette publique a constitué un progrès d'étape qu'il faut poursuivre.

2. Il est nécessaire d'adapter les moyens aux " plans de charge " des services ou de réfléchir à une évolution de ces derniers

Sans prétendre à l'exhaustivité, votre rapporteur spécial souhaite rappeler quelques constats.

Le premier d'entre eux porte sur les difficultés que connaît le ministère à adapter le positionnement territorial des " services à réseaux " aux défis que leurs missions les conduit à relever. Il en va tout particulièrement ainsi pour les services fiscaux dont l'implantation territoriale n'apparaît pas adaptée à la localisation des masses fiscales. La carte du déploiement de la DGCP pose un problème particulier. Les préoccupations d'aménagement du territoire sont certainement légitimes mais il faudra les satisfaire en coordonnant beaucoup mieux qu'aujourd'hui l'implantation sur le territoire des différentes entités à vocation financière et économique.

Le second constat est relatif aux missions de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). Le missions qui sont les siennes sont excessivement disparates et lui imposent des contraintes qu'elle ne peut satisfaire.

Sachant que plusieurs des missions de la DGCCRF sont partagées avec d'autres administrations, votre rapporteur spécial souhaite explorer les rationalisations qu'on pourrait envisager.


INDUSTRIE

Rapporteur spécial : M. Jean CLOUET

Les crédits de l'industrie sont récapitulés dans quatre des seize agrégats distingués par le " bleu " de l'économie, des finances et de l'industrie.

Les dépenses de fonctionnement des services du secrétaire d'Etat responsable du secteur n'y sont pas incluses.

Elles ont été fondues, depuis la loi de finances pour 1999, dans celles de l'immense ministère de la rue de Bercy.

I. VUE D'ENSEMBLE (PRÉSENTATION PAR AGRÉGAT)

Les quatre agrégats qui constituent ce qu'il est convenu d'appeler " le budget de l'industrie "78(*), leurs parts respectives au sein de celui-ci, et leurs montants, sont les suivants :

Chaque agrégat comprend de grosses dotations telles celles consacrées :

 au commissariat à l'énergie atomique (chapitre 45-10 - article 40 : 2.358 MF soit à peu près les 2/3 du premier agrégat)

 au développement de la recherche industrielle et à l'innovation (chapitre 66-01 : 1.550 MF, soit presque la moitié du deuxième agrégat)

 à l'aide postale au transport de la presse (chapitre 44-80 - article 60 : 1.900 MF, soit 43 % du troisième agrégat)

 aux charbonnages de France (chapitre 45-10 - article 10 : (993 MF) et à l'équipement naval (chapitre 64-93 : 903 MF), qui consomment, respectivement 66 % (les deux tiers) et 20 % (le cinquième) de l'agrégat " accompagnement des mutations industrielles ".

Cette présentation ne semble pas très heureuse car l'agrégat " amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises " fait figure de " fourre-tout ".

Outre l'aide postale, précitée, au transport de la presse, il comprend des crédits, quelque peu hétéroclites respectivement destinés à :

 la formation (subventions à des écoles comme les mines de Paris ou Supelec) ;

 le développement de la normalisation et de la certification et la promotion de la qualité des produits ;

 le contrôle et la régulation des télécommunications (Agence nationale des fréquences et Agence de régulation des télécommunications).

Au total, la poste et les télécommunications, auxquelles étaient consacrés auparavant un agrégat spécifique mobilisent plus de 60 % de cet ensemble de dépenses.

II. PRÉSENTATION PLUS DÉTAILLÉE PAR PRINCIPALES FINALITÉS

La présentation détaillée des crédits, qui suit, a l'avantage de reposer sur une distinction, plus fine que celle qui résulte de la répartition par agrégat.

Huit domaines sont ainsi différenciés :

énergie et matières premières

innovation et recherche

action en faveur des PMI (petites et moyennes industries) et du développement local

amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises

actions de formation

normalisation et promotion de la qualité

postes et télécommunications

restructurations et conversions

Cette ventilation, toutefois, n'est pas parfaite, car des chevauchements entre différents objectifs sont inévitables :

La formation, par exemple, (domaine 5) concerne aussi les postes et télécommunications (domaine 7) ainsi que les actions en faveur des PMI (domaine 3), dans la mesure où certaines écoles d'ingénieurs contribuent à des créations d'entreprises ou à des transferts de technologie.

Enfin, l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises (domaine 4) peut bénéficier aux PMI comme aux autres.

III. PREMIÈRE ANALYSE DES ACTIONS ET DE LA RÉPARTITION DES CRÉDITS DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT

Les données qui précèdent permettent de présenter, en première analyse, des remarques générales sur les principales actions du secrétariat d'Etat à l'industrie auxquelles correspondent ses dépenses les plus importantes.

Le domaine d'intervention du secrétariat d'Etat se situe souvent aux frontières des compétences des ministères :

  de la recherche (la contribution de l'industrie représente plus de 10 % du BCRD), avec, en général, une bonne synergie (partage des subventions au CEA, des aides à l'innovation...)

 de l'environnement, dans un contexte qui peut être marqué par des rivalités ou des tensions (en ce qui concerne par exemple les actions en matière de sûreté ou l'autorité sur les DRIRE). En effet, pour le ministère de l'environnement, le développement industriel n'est pas une fin en soi, contrairement au point de vue du secrétariat d'Etat à l'industrie.

Ce " budget " (qui n'en est pas un véritablement) subit encore lourdement le poids du passé industriel de notre pays (déclin irréversible du charbon, difficultés de l'équipement naval). Les crédits correspondants représentent près de 30 % de ses dépenses (sans compter la dotation en capital à Charbonnages de France).

Il est consacré, dans une large mesure, à l'industrie lourde. Ensemble, le nucléaire (2,8 milliards de francs) le charbon (3 milliards de francs hors reconversion et dépenses sociales), les infrastructures pétrolières (282,3 millions de francs) et l'équipement naval (903 millions de francs) mobilisent près de 7 milliards, c'est à dire près de la moitié de ses crédits.

Mais il doit cependant permettre à notre pays de s'adapter à de profonds changements, liés non seulement à la rapidité de l'évolution des techniques (notamment dans le domaine de l'information et de la communication) mais aussi à la libéralisation, imposée au niveau européen, des secteurs de l'électricité, du gaz et de la poste, ainsi qu'aux événements susceptibles d'affecter les conditions de notre approvisionnement énergétique.

A. CONCERNANT L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS

Des comparaisons peu significatives.

Les comparaisons qui peuvent être effectuées entre les crédits inscrits dans les lois de finances initiales pour 2000 et 2001 sont souvent peu significatives en raison :

 des changements de périmètre budgétaire effectués ;

 de l'importance considérable de certains reports de crédits ;

 des modifications résultant des lois de finances rectificatives ou de mesures de régulation ou de transferts prises en cours d'exercice.

a) concernant les modifications de structures budgétaires, prévus pour 2001, on note :

 le transfert au budget de l'environnement des crédits de l'Institut de protection et de sûreté nucléaires (IPSN) qui entraîne la suppression de l'article 30 du chapitre 45-10 (doté de 959,9 millions de francs) et explique la diminution globale des crédits de l'agrégat " énergie et matières premières " ;

 une restructuration des crédits relatifs à la prévention des risques industriels (suppression de l'article 50 du chapitre 44-80 " environnement et risques industriels " et création, à ce même chapitre, de deux nouveaux articles correspondant le premier à la subvention versée à l'INERIS79(*), et le deuxième, à la gestion de l'après-mines80(*)) ;

 toujours au chapitre 44-80 apparaît un autre article nouveau consacré aux " actions dans le domaine nucléaire " (il s'agit notamment de l'inventaire national, confié à l'ANDRA81(*), des déchets radioactifs...) ;

 la CRE (commission de régulation de l'électricité), instituée en cours de gestion 2000, se voit affecter un chapitre doté, en 2001, de 60 millions de francs ;

 Par ailleurs, la budgétisation progressive des ressources des centres techniques, alimentés encore assez largement par le produit de taxes parafiscales, explique la forte augmentation des crédits du chapitre 44-05 qui leur est consacré (+ 165,5 millions de francs soit + 67 %) et la création, en son sein, d'un nouvel article 30, relatif aux organismes relevant des secteurs de la mécanique ;

 enfin, est prévue une ligne budgétaire (article 60) destinée aux " autres modes de conversion " au sein du chapitre 64-96 (reconversion et restructurations industrielle).

a) S'agissant des reports, on constate, à certains chapitres concernant des dépenses en capital, des stocks de crédits de paiement, en compte au titre des exercices précédents82(*) , proprement ahurissants :

 17,76 milliards (soit davantage que le total du budget de l'industrie pour 2001) au seul chapitre 66-01 " développement de la recherche industrielle et de l'innovation ", dont la dotation ne baisse que de 10 % ;

 17,3 milliards (même ordre de grandeur) au chapitre 66-92 " actions dans le domaine de l'énergie et des matières premières " ;

 13,25 milliards au titre de l'équipement naval (chapitre 64-93) ;

 2 milliards enfin, soit plusieurs fois le montant de la dotation annuelle, de l'ordre de 40 MF, pour les études relatives à l'industrie, à l'énergie et aux matières premières (chapitre 54-93).

Le seul ajustement significatif qui semble avoir été réalisé en 2002, pour tirer les conséquences de ce type de situation, réside dans la baisse de 44 % du chapitre 64-96 " Reconversions et restructurations ".

c) Concernant, enfin, les autres modifications apportées à la loi de finances initiale, en cours d'exercice, elles avaient été importantes en 1999, du fait :

 de la loi de finances rectificative du 31 décembre 1999 (ouverture de 2.418 MF en AP, dont 2.330 MF au titre de l'aide à la construction navale83(*) et de 646,3 MF en CP dont 200 MF en raison de la budgétisation, exigée par la Commission européenne, des charges d'emprunts de Charbonnages de France) ;

 de mesures d'annulation (390 MF en CP et 400 MF en AP) portant, plus particulièrement, sur les crédits de paiement du titre VI ;

 enfin, de transferts, soit au détriment des crédits de l'industrie (dépollution du site de Salsigne), soit, surtout, en leur faveur (de l'ordre de 6 à 7 milliards de francs chaque année, en provenance du budget de la Défense pour le financement des activités du CEA).

2. Les principales priorités

Sous les réserves qui viennent d'être présentées, l'analyse des données chiffrées qui précèdent, dans la mesure où elles affectent des dotations qui ne connaissant pas de problèmes majeurs de consommation de crédits, fait apparaître de nettes priorités.

Par rapport à la progression moyenne de ce budget, de 1,3 % à structure constante, sont privilégiés les crédits consacrés :

- aux PMI et au développement local (+ 6 %), plus particulièrement dans le cadre des contrats de plan Etat-régions (+ 8,6 %) ou en ce qui concerne la diffusion des techniques (+ 9,2 %) et la procédure ATOUT d'aide aux " sauts technologiques ", dont le succès ne se dément pas ;

- à la création d'entreprises (+ 9,4 % à l'article 10 du chapitre 44-80 " subventions à différents organismes ") et aux actions concourant à l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises ;

- à la formation (+ 4,7 %, + 35 MF hors telecom et + 5 % pour le GET) ;

- dans le secteur de l'énergie, au CEA (+ 280 MF, soit + 13,8 % au titre IV), dont les missions sont importantes et se diversifient, à l'ADEME, au titre de la maîtrise de l'énergie (+ 73 MF, soit + 57,5 %), et, enfin, au Fonds de soutien aux hydrocarbures (+ 75 MF, soit + 50 % au titre VI), pour des raisons beaucoup moins évidentes.

A ces actions, destinées à la préparation de l'avenir, s'ajouteront des interventions plus ponctuelles (+ 100 MF du Fonds d'industrialisation des bassins miniers) au profit des sites de Decazeville et d'Albi-Carmaux.

IV. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. CONCERNANT LA PRÉSENTATION DES CRÉDITS

L'impossibilité d'individualiser les dépenses de fonctionnement du secrétariat d'Etat à l'industrie et les changements successifs de nomenclature et de périmètres budgétaires compliquent la tâche de votre rapporteur, en rendant peu lisibles les documents à sa disposition et difficiles les comparaisons d'un exercice à l'autre.

B. LES MODIFICATIONS DE LA LOI DE FINANCES INITIALE

1 - Il faut à l'évidence " recalibrer " certaines dotations pour tenir compte de leur sous-consommation manifeste (AP " dormantes " du CEA, stock considérable de CP consommables au titre des années antérieures au chapitre 66-01 " développement de la recherche industrielle et innovation " que le secrétaire d'Etat définit comme " le chapitre stratégique du ministère ", crédits d'étude du chapitre 54-93).

En revanche, il est compréhensible que les AP d'aides à la construction navale aient fortement augmenté avant la date fatidique d'arrêt des aides à la commande fixée au 31 décembre 2000.

2 - Les transferts considérables en provenance du ministère de la défense au profit du CEA contribuent également à priver le vote des crédits inscrits dans la loi de finances initiale d'une partie de sa signification.

3 - Heureusement, il ne reste plus que deux fonds de concours rattachés à ce budget (pour l'exploitation des oléoducs de l'OTAN et le développement régional des PMI).

C. DANS LE DOMAINE DE L'ÉNERGIE

1 - Au vu de la crise pétrolière actuelle, et des impératifs de la lutte contre l'effet de serre, il semble nécessaire de ne pas se contenter de maintenir l'option nucléaire ouverte à l'horizon 2010 mais d'accélérer les travaux sur le réacteur nucléaire du futur (sans négliger les économies d'énergie et les énergies renouvelables).

2 - Votre rapporteur compte interroger le secrétaire d'Etat sur les raisons de la forte hausse (+50 %), présentée comme un " rattrapage " des subventions d'investissements destinées aux actions du FSH (Fonds de soutien des hydrocarbures), d'autant que la situation des entreprises du secteur para-pétrolier, selon les informations disponibles, est florissante.

D. EN MATIÈRE DE SÛRETÉ INDUSTRIELLE

S'agissant du nucléaire, comme de l'action des DRIRE (Direction régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement), il ne faut pas qu'un accroissement des responsabilités du ministère de l'environnement, sous couvert du respect du principe de séparation entre exploitant, contrôleur et expert, conduise à des déperditions de compétences ou à des réductions, au profit d'autres priorités, des dépenses correspondantes.

E. DANS LE DOMAINE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

1 - Face à l'accroissement considérable de ses activités (1159 décisions ou avis rendus en 1999 contre 459 en 1997), l'accroissement des moyens de l'ART prévu pour 2001 semble bien modeste (+9 MF) surtout en personnel (consolidation de 2 transferts d'emplois et créations de 3 emplois supplémentaires portant l'effectif budgétaire total à 149 emplois).

Par ailleurs, il est inadmissible que continuent à ne pas être appliquées les dispositions, voulues par le législateur84(*), selon lesquelles l'agence devrait bénéficier du produit des rémunérations perçues pour les services qu'elle rend ainsi que du produit de taxes et redevances diverses liées à ses activités et seulement, en complément, de subventions nécessitées par l'accomplissement de ses missions.

2 - Votre rapporteur se félicite, en revanche, de la mise en place de " France Télécom R&D " dont les travaux, non exclusivement basés sur la satisfaction des besoins de la clientèle à court terme, comme on aurait pu le craindre, doivent contribuer à préserver l'excellence de notre niveau de recherche en matière de télécommunications.

Il est souhaitable que la valorisation de ces recherches (transferts de technologie, création de start-up) s'accentue et que se développent des partenariats dans ce domaine, notamment dans le cadre du RNRT (réseau national de la recherche en télécommunication) par ailleurs subventionné par le secrétariat d'Etat.

F. L'EMBELLIE DES CHANTIERS NAVALS

Les chantiers de l'Atlantique (filiale d'Alstom) ont pu profiter de la reprise du marché des paquebots grâce à une amélioration de leur compétitivité.

Plus généralement, la stratégie des constructeurs français a consisté en :

- un repositionnement sur ce marché et celui des méthaniers (secteurs à forte valeur ajoutée, moins soumis à la concurrence du sud-est asiatique) ;

- l'orientation vers certains " créneaux " (ascenseurs, blocs sanitaires, isolation et conditionnement d'air, agencement des cabines...).

Hors plaisance, la construction navale civile représente en France encore près de 27.000 emplois.

Selon le " bleu " de l'industrie, la part de marché française serait passée de 1,22 % en 1998, à 1,6 % en 2000 dans l'ensemble des secteurs et de 21 % à 24 % en ce qui concerne celui du transport de passagers.

Il est à espérer que l'imposition de normes plus sévères (pétroliers multicoques...) au niveau international, conduise à un remplacement de navires vétustes par des unités plus sophistiquées, provoquant une reprise des constructions dont les chantiers français pourraient tenter de profiter.


PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES,
COMMERCE ET ARTISANAT

Rapporteur spécial : M. René BALLAYER

Par rapport à l'ensemble des entreprises de l'industrie, du commerce et des services (hors agriculture, services financiers et administrations), les Petites et Moyennes Entreprises (PME), selon la définition 85(*) européenne (moins de 250 salariés) représentent :

- la presque totalité du nombre d'entreprises (99,6 %)

- les deux tiers des personnes occupées (66 %)

- plus de la moitié (53 %) du chiffre d'affaires et de la valeur ajoutée.

Le secrétariat d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation n'a pas vocation à s'occuper de l'intégralité des PME mais seulement de celles dites commerciales, artisanales et de services, dont les activités ne concernent pas, par exemple, l'industrie (PMI), l'agriculture ou la pêche, ou encore l'innovation qui relèvent d'autres tutelles...

I. VUE D'ENSEMBLE DES MOYENS DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT

Le secrétariat d'Etat aux PME artisanales, commerciales et de services, dispose :

- des moyens humains et matériels de la DECAS (Direction des entreprises commerciales, artisanales et des services), soit 182 agents au 1er juillet 2000, et du réseau des délégués régionaux au Commerce et à l'Artisanat (DRCA) ;

- des crédits récapitulés dans l'agrégat 25 (" interventions en faveur du commerce, de l'artisanat et des services ") du " bleu " de l'Economie, des finances et de l'industrie, qui représentent pour 2001, 388,79 MF ;

- du FISAC (Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce), alimenté par la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat prélevé sur les grandes surfaces et doté, en 2000, de 410 MF. D'autres ressources extra-budgétaires, moins importantes, bénéficient par ailleurs à l'EPARECA (Etablissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux), aux fonds locaux d'adaptation du commerce rural, au FNPCA (fonds national de promotion et de communication de l'artisanat) etc...

- des contributions, enfin, des fonds européens : près de 380 MF du FEDER (Fonds européen de développement régional) en 1999 et 52 MF, au titre du fonds social européen (FSE), en 1998.

II. ÉVOLUTION DES CRÉDITS

A. DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Les dépenses de fonctionnement des services du secrétariat d'Etat ont été intégrées dans l'ensemble de celles du gigantesque ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie.

D'après les réponses au questionnaire budgétaire, le fonctionnement de la DECAS a mobilisé, en 2000, 4,14 MF auxquels il convient d'ajouter 3,8 MF de frais d'études.

B. DÉPENSES D'INTERVENTION ET D'INVESTISSEMENT

1. Les acteurs

Le secrétariat d'Etat agit, dans la plupart des cas, non pas seul, mais de concert avec

a) les collectivités territoriales (contrats de plan)

b) les organismes consulaires (chambres de commerce et de métiers)

c) d'autres organismes " relais " (organisations professionnelles, associations, etc...)

2. Les finalités

Les moyens budgétaires et extrabudgétaires, engagés par le secrétariat d'Etat et ses partenaires, tendent à venir en aide aux PME commerciales artisanales et de service, en vue de promouvoir :

- la formation professionnelle des commerçants et artisans ;

- le maintien (adaptations, restructurations, reprises...) ou le développement (créations...) d'entreprises ;

- l'accès des PME concernées au crédit (prêts bonifiés ou conventionnés, garanties d'emprunts...).

Mais la DECAS joue aussi un rôle important dans la mise au point des textes législatifs et réglementaires applicables au commerce et à l'artisanat.

a) Les aides à la formation

Les aides à la formation du secrétariat d'Etat privilégient :

- la formation initiale (sensibilisation aux métiers de l'artisanat, apprentissage, formation de primo-demandeurs d'emplois...)

- la formation à la création-reprise d'entreprises

- la formation des assistants techniques du commerce et des acteurs de l'animation économique.

b) Les actions économiques

On peut distinguer

- les actions menées dans le cadre des contrats de plan, individuelles d'une part (ORAC, opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce), collectives ou immatérielles d'autre part (FRAC : fonds régionaux d'aide au conseil, utilisation des NTIC : nouvelles technologies de l'information et de la communication) ;

- les autres interventions qui recouvrent cinq thèmes :

 développement économique des entreprises artisanales (actions structurantes de modernisation financées, notamment, par le FASA, c'est-à-dire le Fonds d'aménagement des structures artisanales)

 développement des réseaux d'appui aux entreprises (création, transmission, conseil aux très petites entreprises, aides à l'exportation)

 le soutien aux métiers d'art

 les aides à des unions locales de commerçants et d'artisans (abondées, traditionnellement, à titre non reconductible)

 le soutien à la mise en oeuvre du dispositif de réduction du temps de travail.

Subventionnée ainsi par les crédits du FISAC et du Fonds social européen, l' " animation économique " des chambres de métiers et des organisations professionnelles comporte deux volets, actions de bases permanentes, notamment qualitatives, d'une part, actions sectorielles, d'autre part qui peuvent s'insérer dans des politiques d'aménagement rural ou urbain.

c) L'accès au crédit

De plus en plus, la garantie d'emprunts tend à se substituer à la bonification, car le gouvernement estime que le niveau des taux d'intérêt n'influe que faiblement sur la demande de crédits.

La SORAFIS a négocié, dans ce sens, des conventions :

- avec des sociétés de cautionnement mutuel (mécanismes de co-garanties) ;

- avec les réseaux bancaires (délégations de garantie, sur des critères simplifiés) ;

afin de faciliter la mobilisation de crédits en faveur des très petites entreprises.

3. Le budget

Le tableau suivant retrace l'évolution de 2000 à 2001 des dotations de l'agrégat 25 (commerce, artisanat, services) du bleu de l'Economie, des finances et de l'industrie.

III. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. SUR L'EXÉCUTION DES PRÉCÉDENTS BUDGETS

1 - L'importance de certains reports s'explique par des difficultés de mise au point de contrats ou de conventions avec les partenaires du secrétariat d'Etat ou par l'utilisation de méthodes de régulation discutables (dites " de contingentement ", consistant à freiner les dépenses en début d'exercice).

Les reports ont été particulièrement importants en ce qui concerne les crédits de paiement du FASA (5,8 MF) et des contrats de plan (12 MF).

S'agissant du FASA, on peut en être conduit à s'interroger a posteriori sur le bien fondé de la forte augmentation des mêmes CP en 2000 (+2 MF).

2- Dans le chapitre concerné (64-02) le montant des AP et des CP en compte au 1er janvier 2000 (reliquats des années précédentes) est important (respectivement, environ 350 et 260 MF). Cela témoigne de l'existence de problèmes de consommation de crédits notamment pour l'exécution des contrats de plan, du fait de la complexité de la mise en oeuvre d'opérations engageant plusieurs personnes.

B. SUR LE BUDGET 2001

1 - Le maintien du budget en francs courants (soit un effritement en francs constants) aurait été acquis, aux dires des services, de haute lutte.

La baisse des crédits du FASA a, quasiment, gagé l'augmentation de ceux consacrés aux contrats de plan qui apparaissent comme la priorité budgétaire de 2001.

2 - De toute façon, le montant de ce seul budget (388,8 MF) n'est guère significatif de l'ensemble de l'effort des pouvoirs publics en faveur des PME (près de 8 milliards de dépenses budgétaires et 12 milliards de " dépenses fiscales " en ce qui concerne l'Etat, aux contributions duquel s'ajoutent celles des communautés européennes, des collectivités territoriales, des organismes consulaires...).

3 - Le montant du FISAC devrait être du même ordre que l'an dernier (410 MF). Comme lors de l'exercice précédent, ce fonds devrait être utilisé pour compenser l'interruption du versement des aides du Fonds social européen (FSE) en faveur de " l'aide à l'installation et à la création d'activités des jeunes à la recherche d'un emploi " (la conformité à cet objectif de l'utilisation des fonds versés pour son exécution n'ayant pas pu être prouvée par certaines chambres des métiers).

La part des opérations rurales, dont la gestion pourrait être davantage déconcentrée, semble en diminution. Les demandes de subventions augmentent, ce qui n'est pas le cas de la dotation.

Le contrôle parlementaire de l'utilisation du FISAC pose problème, comme celui des dépenses financées par d'autres ressources extrabudgétaires (EPARECA, FNPCA...).

4 - La simple reconduction des crédits (depuis maintenant plusieurs exercices) oblige à de salutaires efforts tendant à améliorer l'efficacité des dépenses : substitution d'une logique de projet à une logique de guichet pour l'attribution de subventions désormais négociées dans le cadre de conventions ou de contrats avec des partenaires sélectionnés pour leur motivation.

Recherche d'un " effet de levier " maximum (par les contrats de plan ou les bonifications d'intérêt, etc...).

5 - En matière de formation professionnelle, une priorité, discutable, semble accordée au commerce.

Le bleu (p.190) définit un objectif " d'adaptation de l'offre de formation aux besoins des entreprises, principalement commerciales, qui constituent un important gisement d'emploi ".

Or, le potentiel de création d'emplois que recèle l'artisanat est sans doute au moins aussi considérable, mais nécessite un effort supérieur d'anticipation et de formation initiale.

Des pénuries de main d'oeuvre qualifiées peuvent y être, de plus en plus souvent, constatées (métiers du bâtiment, métiers de bouche...).

Il importe de se pencher, de façon urgente, sur le problème de l'apprentissage artisanal et de son financement.

C. REMARQUES DIVERSES

1 - Une très intéressante étude86(*) comparative souligne des spécificités françaises en matière de prêts bancaires au PME : faiblesse de la dette à court terme en particulier. En France, la flexibilité financière est assurée par mise en réserve et placement des résultats alors qu'en Allemagne, elle l'est par le système bancaire (découverts sous forme de lignes permanentes).

Les relations entre les PME et les banques sont beaucoup plus confiantes et fidélisées outre-Rhin. Les partenaires se connaissent mieux, ce qui aide à résoudre le problème de l'expertise préalable à l'octroi d'un crédit (diminution des coûts de contrôle et de collecte de l'information...).

Le coût de traitement des dossiers, avec la faiblesse des garanties, est l'une des principales raisons des difficultés d'accès au crédit des très petites entreprises françaises.

2 - La simplification administrative nécessite un combat permanent.

a) On peut se demander, comme semble le sous-entendre M. Laurent Fabius dans ses récentes déclarations, si les 35 heures ne risquent pas, dans les PME, de brider la croissance et la création d'emplois. En tout cas, la réduction du temps de travail mobilise, dans ce budget, des crédits qui auraient pu, sans doute, être plus utilement consacrés à d'autres objectifs.

b) Comme chaque année, il est répondu à votre rapporteur que les produits recueillis par l'intermédiaire du mécanisme, très complexe 87(*), d'alimentation des fonds locaux d'adaptation du commerce rural ont été " trop modestes pour permettre des interventions ".

Dès lors, pourquoi ne pas supprimer ce dispositif qui, en outre, fait double emploi avec le FISAC ?

IV. ARTICLE RATTACHÉ

Figure traditionnellement dans la loi de finances de chaque année, un article, rattaché au présent budget, relatif à l'actualisation de la taxe pour frais perçue par la chambre des métiers (ce prélèvement sur les entreprises artisanales comporte un droit fixe et un droit additionnel à la taxe professionnelle dont les conditions de recouvrement sont précisées par l'article 1601 du code général des impôts).

Aucun article rattaché n'a été inscrit dans le projet de loi de finances pour 2001, sans que l'on sache s'il s'agit d'un oubli ou de la simple conséquence de l'absence de toute mesure d'actualisation de la taxe susvisée, qui serait simplement tacitement reconduite (mais le droit en vigueur le permet-il ?).


COMMERCE EXTÉRIEUR

Rapporteur spécial : M. Marc MASSION

I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS

Dans le projet de loi de finances pour 2001, les crédits consacrés à l'intervention de l'Etat dans le domaine du commerce extérieur s'élèvent à 3,16 milliards de francs en crédits de paiement, en diminution de 4,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2000. Il convient cependant de noter que les crédits consacrés à la participation de la France à l'exposition universelle de Hanovre ne sont naturellement pas reconduits en 2001. Sans tenir compte de ces crédits exceptionnels, la diminution est inférieure à 1 %.

Les crédits consacrés à l'appui aux relations économiques extérieures sont répartis dans trois fascicules budgétaires différents :

- celui des services financiers contient les crédits mis à la disposition des structures publiques d'appui au commerce extérieur organisées autour de la direction des relations économiques extérieures (DREE) et de ses services extérieurs en région et à l'étranger, ainsi que des organismes placés sous leur tutelle : le Centre français du commerce extérieur (CFCE), l'Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises (CFME-ACTIM), et le Centre d'information du volontariat international (CIVI) nouvellement créé.

- le fascicule des charges communes regroupe les crédits pour le financement des garanties et assurances diverses, des études, des bonifications d'intérêt ainsi que des interventions en faveur des PME ;

- enfin, le fascicule comptes spéciaux du Trésor contient le compte 903-07 qui retrace les prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement.

LES MOYENS DU COMMERCE EXTERIEUR

en millions de francs

LFI 2000

PLF 2001

% 01/00

1 - RESEAU DES POSTES D'EXPANSION ÉCONOMIQUE ET DES DRCE

1069.6

1 085,00

+ 1,4 %

Personnels

Provision pour effet change-prix

Fonctionnement

Informatique

Immobilier AP

CP

Effectifs budgétaires

675,1

355,5

24

15

15

1.138

663,2

17,2

365,6

24

15

15

1.125

-

-

-

-

-

- 1,2

2 - ORGANISMES D'APPUI AU COMMERCE EXTERIEUR

242

262

+ 8,3 %

CFCE

CFME-ACTIM

CIVI

BIE + BITD

125

116,39

-

0,61

128

127,39

6

0,61

+ 2 %

9%

-

-

3 - EXPOSITIONS UNIVERSELLES

115

-

-

Exposition de Hanovre

115

-

-

4 - INTERVENTIONS EN FAVEUR DES PME EXPORTATRICES, SOUTIEN AUX GRANDS CONTRATS ET AIDE PROJETS

     

Titre III

Rémunération Natexis Banque

Rémunération AFD

Evaluation préalable des projets

Etudes

Titre IV

Stabilisation et de bonification

Titre VI

Contrats de Plan Etats/Régions AP

CP

FASEP AP

CP

Titre I " Charges communes "

Assurance crédit

Assurance prospection

Risque de change

Risque économique

CST 903-07

Prêts du Trésor AP

CP

SousTotal AP + DO

CP + DO

27

11

7,5

400

45

43,25

280

300

(*)

290

-

300

1.450

500

2.810,5

1.878.75

15

11

0

2

0

62

42

0

100

(*)

175

-

250

1.000

1.220

1.640

1.815

- 44 %

+ 9%

NS

NS

+ 38 %

- 3 %

NS

- 67 %

-

- 40 %

-

- 17 %

-

NS

- 20 %

+ 13%

Total AP + DO

CP + DO

4.237,12

3.305,37

2.862

3.162

- 32 %

- 4 %

(*) LIGNE DEVENUE EXCÉDENTAIRE ET VENANT EN RECETTES DU BUDGET

Le budget du commerce extérieur est caractérisé par la mise en application du contrat d'objectifs et de moyens pour la période 2000-2002, conclu fin janvier 2000 entre la direction des relations économiques extérieures et la direction du budget. Il fait suite à trois contrats triennaux ayant permis de réduire de 20 % les emplois des services extérieurs de la DREE, et de 8 % leurs crédits de fonctionnement en francs courants.

Le nouveau contrat est particulièrement innovant sur deux plans :

- il associe aux missions de la DREE des objectifs et des indicateurs précis de qualité et de performance et fixe quatre grands objectifs : améliorer la collecte et la diffusion de l'information économique, optimiser les outils financiers, renforcer l'expertise et le rôle de la DREE dans les négociations commerciales, et accroître l'efficience de l'ensemble.

- il vise à rompre avec les débats budgétaires traditionnels sur les emplois et le fonctionnement, en faisant masse des crédits et en les stabilisant par absorption des dérives. La démarche budgétaire ne concerne que les crédits du réseau à l'étranger et en région, sur lesquels la DREE a une totale maîtrise.

A. LA POURSUITE DE LA RÉFORME DU SERVICE DE L'EXPANSION ÉCONOMIQUE

Les moyens du secrétariat d'Etat au commerce extérieur comprennent d'une part, les services de l'expansion économique dirigés par la direction des relations économiques extérieures (DREE) ; d'autre part, les organismes parapublics d'appui au commerce extérieur le (Centre français du commerce extérieur -CFCE- et l'Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises CFME -ACTIM).

1. La confirmation de la rationalisation et du redéploiement des moyens de la direction des relations économiques extérieures

a) Les dotations pour 2001 sont stabilisées

Le budget du réseau des postes d'expansion économique et des DRCE (titres III et V) pour 2001 voit ses crédits augmenter légèrement de 1,4 %, soit 1,085 milliard de francs contre 1,070 milliard en 2000.

Pour les dépenses de personnel, la dotation, qui avait diminué régulièrement dans le cadre du contrat triennal 1996-1999, a été stabilisée pour la durée du contrat d'objectifs et de moyens. Cependant, une provision de 17,2 millions de francs a été inscrite pour faire face à l'effet change-prix sur les indemnités de résidence des agents à l'étranger, compte tenu de la baisse de l'euro. Cet élément est en effet exclu de la stabilisation prévue par le contrat d'objectifs et de moyens.

Un transfert de 10,14 millions de francs a également été effectué vers le chapitre 37-07 pour rectifier l'oubli d'une partie des indemnités de résidence des CSNA en 2000.

Aucun emploi n'est supprimé. En revanche, le contour de l'enveloppe a été modifié avec le transfert à la DPMA de 13 emplois des DRCE, afin de permettre à leurs titulaires d'avoir un déroulement de carrière normal.

La dotation pour l'informatique est de 24 millions de francs et permet de faire face aux renouvellements des équipements et au développement de l'intranet de la DREE. Les crédits d'informatique ont fait l'objet d'un accord triennal avec la direction du budget qui prévoit l'inscription d'une dotation annuelle de 24 millions de francs pour les budgets 1999, 2000 et 2001 et l'exonération de toute régulation et de tout gel sur les trois années.

Enfin, les crédits pour dépenses d'investissement sont maintenus à 15 millions de francs en autorisations de programmes et en crédits de paiement, conformément aux dispositions du contrat d'objectifs et de moyens. Ils permettront essentiellement de faire face aux dépenses de rénovation du parc immobilier existant.

b) La rationalisation du réseau à l'étranger se poursuit

La Direction des relations économiques extérieure a procédé à un redéploiement important de ses moyens à l'étranger afin de renforcer l'appui aux entreprises françaises dans les pays émergents.

La mise en oeuvre de trois plans de suppression d'emplois a contraint la DREE de dégager de forts gains de productivité, comprenant :

- le développement des outils informatiques et de communication, qui ont notamment permis de compenser la suppression de 169 emplois de catégorie C ;

- la rénovation des méthodes de travail, par le biais de la facturation des prestations et de la démarche qualité devant conduire à une certification ISO 9000 de l'ensemble des postes d'expansion économique d'ici 2002 ;

- le recrutement d'experts et de personnes proches du monde de l'entreprise dans les postes d'expansion économique ;

- la simplification des procédures et une politique immobilière d'acquisition de bureaux et de logements.

La DREE s'adapte en permanence à l'évolution économique des pays. La flexibilité de sa politique d'implantation doit permettre de procéder plus facilement à des fermetures de postes, des ouvertures d'antennes et des relocalisations, soit en acquisition, soit en location. Le regroupement avec les différents services français implantés à l'étranger est également privilégié, dès lors qu'il apparaît fonctionnel et permettant de réaliser des économies budgétaires.

Afin d'améliorer sa capacité d'analyse sur les questions économiques ou multilatérales et de suivi des grands secteurs stratégiques, la DREE a mis en place une nouvelle organisation en réseau, associant un certain nombre de PEE bénéficiant de moyens renforcés. La coordination du travail des postes au niveau régional constitue un axe important de réforme de la DREE, motivé par l'évolution des demandes des entreprises et du contexte des échanges (développement de l'intégration régionale notamment). La mise en place de ces réseaux ne nécessite pas de modifications de structures, à l'exception du réseau des caraïbes (fermeture du PEE de Haïti, renforcement du rôle régional de Miami et augmentation des moyens de la DRCE d'Antilles-Guyane).

Enfin, la démarche qualité de la DREE, conçue sur la base du référentiel ISO 9001 (qui inclut les activités de conception en sus des activités de production) a été mise en oeuvre à partir du 1er septembre 1999 dans trois postes pilotes qui ont reçu le certificat de conformité aux exigences de la norme pour les activités " d'appui au développement international des entreprises françaises ". Une seconde phase incluant six nouveaux sites pilotes vise à vérifier si la diversité des postes constitue un obstacle à la certification de l'ensemble du réseau, qui doit être terminée, selon une procédure d'échantillonnage, pour le début de l'année 2002.

2. La restructuration des organismes d'appui au commerce extérieur

Le montant global des dotations aux organismes d'appui au commerce extérieur pour 2001 s'élève à 262 millions de francs, contre 242 millions de francs en 2000 (hors dotation exceptionnelle destinée à financer le pavillon français à l'exposition universelle de Hanovre), soit une progression de 8,3 %.

a) Le CFCE

Les moyens destinés au Centre français du commerce extérieur (CFCE) augmentent en 2001 de 2 % pour s'élever à 128 millions de francs.

Cette subvention se décompose en deux parties :

La première, d'un montant de 120 millions de francs, s'insère dans l'exercice de contractualisation engagé pour 3 ans qui vise à une réduction de la subvention de l'Etat, accompagnée d'un gel de la masse salariale à son niveau 1999. Cette réduction est rendue possible du fait :

- d'un accroissement des ressources propres du CFCE, qui ont progressé de près de 25 % entre 1996 et 1999 et assurent à l'organisme une plus grande autonomie financière. Elles représentaient 36 % des dépenses de l'organisme en 1996 contre 52 % en 1999. Grâce au recentrage de ses activités, le CFCE table sur une augmentation de 25 % de son activité commerciale, et un passage de 34 à 44,2 millions de francs de sa marge sur intervention entre 2000 et 2002 ;

- de la contraction des dépenses de personnel, suite au plan social de 1997-1998 qui a vu le départ de 151 agents, soit 30 % des effectifs du CFCE. Pour l'organisme, les économies cumulées sur la période 1997-1999 représentent ainsi près de 90 millions de francs ;

- du maintien des dépenses de fonctionnement à leur niveau de l'année 2000 .

8 millions de francs doivent permettre le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication.

Le CFCE, en tant que centrale de diffusion de l'information sur les marchés extérieurs, doit se donner les moyens de suivre l'évolution rapide du marché. La dotation spécifique de 8 millions de francs doit permettre de développer de nouveaux produits et services en lignes, en continuant d'investir dans l'outil informatique et les supports électroniques de diffusion de l'information.

b) Le CFME ACTIM

Les crédits attribués à l'Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises, née de la fusion du Comité français des manifestations et économiques (CFME) et de l'Agence pour la coopération technique industrielle et économique (ACTIM) en 1997, sont en progression de 11 millions de francs, et s'établissent à 127,39 millions de francs.

Cette dotation doit permettre de maintenir l'activité de l'organisme à son niveau actuel (soit 200 opérations collectives, dont 3 expositions françaises et près de 90 participations collectives d'entreprises françaises dans les salons internationaux), en venant compenser les deux effets suivants :

l'impact de la baisse des départs dans le cadre de la procédure des Coopérants du Service National en Entreprises (CSNE).

Le budget du CFME ACTIM a depuis de nombreuses années bénéficié de ressources importantes issues de la procédure des CSNE (les revenus issus de la procédure représentaient près de 50 % des ressources propres de l'organisme, soit 40 millions de francs en 1998). La fin du service national obligatoire et les incertitudes qui pèsent sur le développement du volontariat international appellent une compensation.

La baisse du nombre de CSNE de 3.690 en 1998 à 3.019 en 1999 a entraîné une diminution des recettes nettes de l'organisme de près de 10 millions de francs, dont 5 millions de francs ont déjà été compensés dans la loi de finances rectificative pour 1999. Les chiffres actuels montrent une stabilisation, voire une reprise du nombre de CSNE à un niveau de 3.300, ce qui laisse penser que la perte serait limitée en 2000.

Un accroissement de 5 millions de francs de la dotation permet de consolider en loi de finances initiale la perte certaine de recettes des CSNE. Cette rebudgétisation devra être poursuivie pendant plusieurs années, puisque le CFME ACTIM devra gérer la nouvelle procédure du volontariat international à l'équilibre. Pour maintenir son niveau d'activité sans tenir compte des recettes issues de la procédure CSNE, la subvention de l'Etat devra donc augmenter de 10 millions de francs par an au cours des années 2002 et 2003.

L'accroissement du taux d'aide aux PME lors de leur participation à des salons-expositions.

Le coût d'accès aux sections collectives organisées dans les salons-expositions est souvent considéré comme trop élevé par les petites entreprises. Calculé sur la base des dépenses opérationnelles, le taux d'aide du CFME ACTIM s'établit, en moyenne, pour les dernières années, à 33,5 %.

Le secrétariat d'Etat au commerce extérieur souhaite que cette aide dépasse 50 %, afin d'encourager les petites entreprises françaises à participer aux salons et expositions à l'étranger. Cette augmentation de la subvention versée par le CFME ACTIM représente un coût supplémentaire évalué à 6 millions de francs par an.

c) Le Centre d'Information du Volontariat Interntional (CIVI)

Dans le cadre de la fin de la procédure des coopérants du service national et de son remplacement par le volontariat, le CFME ACTIM reste chargé de la gestion des futurs volontaires en entreprise, mais assure désormais également la promotion et l'information sur l'ensemble du dispositif de volontariat international (y compris au sein des services de l'Etat à l'étranger) auprès des jeunes, des écoles et des entreprises. Pour ce faire, le " Centre d'Information du Volontariat International " (CIVI) a été créé et est installé provisoirement à la " Maison des Français à l'Etranger ". Il est appelé ultérieurement à s'installer au sein des nouveaux locaux du CFME ACTIM.

Ce centre, destiné à remplacer le BCSN (Bureau Commun du Service National), a pour rôle d'informer les jeunes, de promouvoir le volontariat international, d'enregistrer les candidatures, et de fournir des statistiques aux services affectataires (Ministère des affaires étrangères, DREE et CFME ACTIM).

Le budget de fonctionnement du CIVI sera réparti entre le CFME ACTIM et le ministère des affaires étrangères au prorata du nombre de candidats affectés. Le budget s'élève à 7,33 millions de francs en 2000, dont 4 millions de francs destinés à financer des campagnes d'information.

Pour 2001, le budget prévisionnel s'élève à 13 millions de francs, dont 8,9 millions de francs de campagne d'information et de promotion.

Compte tenu de la participation du ministère des affaires étrangères, une dotation budgétaire de 6 millions de francs a été inscrite pour assurer le lancement du volontariat international, en complément des ressources propres dégagées par le CFME-ACTIM sur ses recettes des CSNE. A partir de 2002, le CIVI devrait devenir autonome sur le plan budgétaire.

B. L'AMÉLIORATION DES DISPOSITIFS EN FAVEUR DES PME

1. L'assurance-prospection

Le montant retenu pour l'assurance-prospection dans le projet de loi de finances pour 2001 s'élève à 175 millions de francs, en diminution de 40 % par rapport à l'année 2000.

Cette diminution vise à adapter la dotation initiale des crédits aux besoins réels. En effet, le coût budgétaire de la procédure pour l'Etat a été en réduction en 1999 et en 2000 par rapport aux années antérieures. Cette réduction s'explique par l'évolution à la baisse du nombre de contrats signés en 1998 et en 1999, ce qui a pour conséquence mécanique une baisse des indemnités à verser pour les nouveaux contrats en 1999 et en 2000. La COFACE anticipe un coût comparable pour l'année 2001.

L'assurance prospection est un soutien financier aux PME pour le repérage de marchés porteurs à l'étranger et l'établissement de courants d'exportation. La COFACE prend en charge une partie des dépenses engagées par l'entreprise dans un premier temps (période de garantie). L'assuré rembourse ensuite les sommes perçues sur la base de ses recettes d'exportation (période d'amortissement). En cas d'échec de la prospection, le reliquat non remboursé à l'issue du contrat reste acquis à l'entreprise.

Sous trois formes différentes (assurance-foire, assurance prospection normale et assurance-prospection simplifiée), ce dispositif aide les exportateurs à faire face à leurs dépenses de prospection sur les marchés étrangers. Son faible coût de l'assurance prospection permet d'obtenir un effet de levier considérable puisqu'il s'élève à environ 60 francs d'exportations nouvelles pour 1 franc de dépense publique.

La désaffection relative des PME à l'égard de la procédure de l'assurance-prospection s'explique d'une part, par les effets négatifs de la crise dans les pays émergents en 1998 et 1999, et, d'autre part, par la reprise de la croissance économique en France. La combinaison de ces deux facteurs a en effet incité les entreprises à se replier sur le marché national, et à limiter leurs démarches de prospection sur les marchés lointains.

A l'initiative de la DREE, le fonctionnement de l'assurance-prospection va être simplifié :

- un mécanisme d'avance sur indemnité sera instauré pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 1,5 million d'euros ;

- le critère d'indépendance des entreprises sera supprimé : désormais, l'assurance-prospection sera ouverte à toute entreprise dont le chiffre d'affaires est inférieur à 150 millions d'euros ;

- la procédure administrative et les délais d'instruction des dossiers vont être raccourcis.

Ces mesures doivent permettre de faire progresser l'utilisation de l'assurance-prospection par les entreprises.

2. Les crédits du Fonds d'Etudes et d'Aide au Secteur Privé (FASEP)

Afin de faciliter l'implantation des petites et moyennes entreprises françaises à l'étranger et de simplifier les instruments mis à leur disposition, le Ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie a décidé la création d'un Fonds de garantie, dénommé FASEP-garantie, qui se substitue aux différents instruments de financement de l'investissement antérieurs. Ce dispositif comporte deux volets, l'un sur les fonds propres, l'autre sur les crédits d'investissement, la garantie ne couvrant que le risque d'origine économique.

Doté de 300 millions de francs, ce fonds a été confié à trois partenaires : la BDPME à travers sa filiale SOFARIS, l'Agence française de développement (AFD) et la COFACE. Sur la dotation de 300 millions de francs, 200 millions de francs ont été versés en 1999 et 100 millions de francs en 2000 au groupement de gestionnaires (SOFARIS-AFD-COFACE, le premier étant chef de file). Cette procédure ne devrait pas avoir d'autre impact budgétaire puisque les organismes gestionnaires ont en effet la responsabilité financière de réabondement du fonds si l'indemnisation des sinistres venait à l'épuiser.

Le premier Comité d'engagement a eu lieu le 13 juillet 1999. De juillet 1999 à juin 2000, douze projets ont été acceptés pour un montant global de concours de 45,3 millions de francs représentant un engagement en risque de 20,2 millions de francs. Cependant, ces résultats ne sont pas significatifs compte tenu des délais de mise en oeuvre de la procédure, et l'utilisation de celle-ci devrait se développer à l'avenir.

3. Les crédits consacrés au commerce extérieur dans les contrats de plan Etat-régions

Le montant des autorisations de programme prévues au titre du volet "commerce extérieur" des contrats de plan pour 2001 s'élève à 62 millions de francs, soit une augmentation de 47,8  %. La dotation de 62 millions de francs en autorisations de programme correspond à la dotation 2001-2006, répartie uniformément (le montant 2000-2006 étant de 417 millions de francs, dont 45 millions inscrits dans la loi de finances initiale pour 2000).

On constate que les reliquats de crédits sur l'ensemble du Plan précédent demeurent encore importants (40 millions de francs environ), compte tenu du chevauchement d'une année à l'autre de l'attribution d'une aide et des délais liés à la liquidations des procédures. Ces crédits pourront néanmoins être utilisés grâce au report des autorisations de programme non consommées.

La nouvelle génération des contrats de plan devrait renforcer l'appui de l'Etat à l'internationalisation des entreprises, en modernisant le dispositif des aides et en les adaptant aux évolutions du commerce international. En effet, les besoins exprimés par les PME ont, pour la plupart, été satisfaits dans l'élaboration des nouveaux contrats de plan :

- le bénéfice des aides est étendu aux sociétés de services, non éligibles dans le Plan précédent, et un effort particulier est accompli en faveur des nouvelles technologies et des nouveaux réseaux de communication, devenus des vecteurs importants de l'internationalisation des entreprises. En particulier, il n'est plus nécessaire de produire trois bilans comptables pour pouvoir bénéficier des aides, condition qui constituait un frein pour les entreprises nouvelles ayant une vocation internationale (dans le domaine des nouvelles technologies de l'information et de la communication notamment).

- les procédures administratives sont simplifiées : les formulaires sont désormais plus synthétiques, et les informations demandées facilement mobilisables par l'entreprise. Certaines régions disposent de guichets spécialisés par type d'aide. Par ailleurs, une réflexion sur la simplification de la liquidation des aides est menée afin d'améliorer le traitement des dossiers, en supprimant notamment la contrainte de la vérification des pièces justificatives des dépenses.

Les aides du volet extérieur des contrats de plan Etat-Région s'adressent aux PME qui disposent de produits compétitifs, sont peu exportatrices et ont besoin d'un soutien public pour engager une démarche de développement internationale. L'aide régionale constitue une première étape, essentielle dans le développement de l'entreprise, qui permet de structurer sa démarche export et de bénéficier ultérieurement d'appuis nationaux ou communautaires pour un projet plus ciblé, sur des marchés plus lointains.

Les crédits des contrats de plan permettent de financer :

- des aides de proximité à l'exportation, qui se déclinent en actions de prospection individuelles, en actions de promotion du commerce international et en actions de formation ;

- des aides aux nouvelles technologies du commerce international, orientées sur les nouveaux réseaux de communication et l'accès à l'information économique ;

- des aides à l'implantation, liées à la mise en place d'une structure commerciale légère à l'étranger (bureau de représentation).

C. LA RÉDUCTION DU COÛT BUDGÉTAIRE DES PROCÉDURES FINANCIÈRES DE SOUTIEN À L'EXPORTATION

1. Les procédures gérées par Natexis Banque

Les procédures gérées par Natexis Banque pour le compte de l'Etat (chapitre 44-97, article 38 : " participation de l'Etat au service d'emprunts à caractère économique ") incluent l'ancienne procédure de bonification de la BFCE, la procédure de stabilisation gérée par Natexis et les accords de consolidation. Aucun crédit n'est inscrit pour 2001, car les taux anticipés par le marché conduisent à des prévisions de dépenses inférieures à la trésorerie disponible.

2. L'assurance-crédit

Le coût budgétaire de d'assurance-crédit, gérée par la COFACE pour le compte de l'Etat, est nul depuis plusieurs années, car le montant des récupérations dépasse celui des indemnités. Cette situation excédentaire s'explique par les règlements enregistrés sur les principaux pays débiteurs au titre des accords de consolidation, et la politique de couverture prudente. Les reversements de la Coface à l'Etat figurent en recettes non fiscales. Ils se sont élevés à 4 milliards de francs pour l'année 2000 et sont évalués à 11 milliards de francs pour l'année 2001, compte tenu d'un report de 7 milliards de francs de l'année 2000 sur l'année 2001.

3. La garantie de risque économique

Le coût de la garantie de risque économique diminue de 16,7 % par rapport à 2000 pour s'établir à 250 millions de francs en 2001. Compte tenu de la trésorerie dont bénéficie à ce jour le gestionnaire de la procédure, l'inscription d'une enveloppe de 250 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2001 devrait suffir pour faire face aux contraintes de gestion, aux dépenses prévues et aux nouvelles promesses accordées.

4. les crédits consacrés aux " dons d'aide extérieure "

Les crédits consacrés aux dons d'aide extérieure (chapitre 68-00 " aide extérieure) passent de 280 millions de francs à 0 franc en autorisations de programme et de 300 millions de francs à 100 millions de francs en crédits de paiement. Ce chapitre comporte un " socle " de dépenses prévisibles (en particulier le FASEP-études), et des dépenses liées aux aléas de la conjoncture internationale et au rôle que la France entend mener vis à vis de certains pays en développement ou émergents (Tunisie, Palestine, Kosovo, Maroc...).

En autorisations de programme, la forte réduction des engagements est due à la fin des dépenses exceptionnelles engagées en 1998 et en 1999 (dotation du FASEP-Garantie, fonds " Garantie Maroc " doté de 200 millions de francs, transferts à l'Agence Française de Développement pour la Palestine, le Kosovo et la Tunisie notamment), et à la réduction de la consommation au titre du FASEP-études (90 millions de francs en 1999, dont 20 millions de francs d'aide d'urgence à l'Indonésie).

Le report d'autorisations de programme qui en résulte, cumulé à la dotation votée, conduit à des ressources de 625 millions de francs en 2000, alors que les besoins sont estimés à 365 millions de francs. Les besoins identifiés en 2001 s'élèvent à 225 millions de francs, dont 180 millions de francs pour le FASEP-études. Compte tenu des reports prévisibles, aucune dotation n'est donc nécessaire en 2001.

En crédits de paiement, la prévision d'exécution par Natexis est de 238 millions de francs en 2000. La dotation de 100 millions de francs tient donc compte de cette prévision et des reports.

5. La réserve pays émergents

La " réserve pays émergents " permet d'accompagner des entreprises françaises sur des marchés difficiles et lointains. Il convient de souligner que les protocoles financiers rapportent désormais plus au budget de l'Etat qu'ils ne lui coûtent : la charge nette du Compte spécial du Trésor est devenue négative en 2000 (-1,6 milliard de francs en estimation), sans compter les remboursements d'intérêts (1,1 milliard de francs en 2000), qui abondent le budget général. Les protocoles ont été réformés, le nombre de pays éligibles a augmenté, et l'objectif de privilégier les cofinancements a été réaffirmé.

En autorisations de programme, pour la première fois, les ressources de la réserve pays émergents non utilisées l'an passé ont pu être reportées. Elles s'élèvent à 2,57 milliards de francs en 2000. La programmation effectuée par la DREE montre qu'une trentaine de projets d'ores et déjà identifiés correspondent à 1,8 milliard de francs de prêts du Trésor. Au total, compte tenu des projets en attente de signature, le Secrétariat d'Etat au commerce extérieur estime à 2,25 milliards de francs l'espérance réelle d'engagement en 2000. Le reliquat à l'issue de l'exercice 2000 est donc estimé à 320 millions de francs. La dotation inscrite dans le projet de loi de finances pour 2001, d'un montant de 1 milliard de francs, tient compte de cette prévision de reports.

En crédits de paiement, les besoins pour 2000 seront couverts grâce aux reports et à une diminution du montant des provisions constituées auprès des organismes gestionnaires. Pour 2001, la dotation nécessaire pour couvrir les besoins a été estimée à 1,220 millions de francs.

6. L'évaluation préalable des projets

Ce chapitre sert à financer les missions d'évaluation préalable de projets sur protocoles effectuées par des experts indépendants. Sur une dotation de 7,5 millions de francs en 1999, seulement 2 millions de francs ont été consommés. La forte réduction du nombre de projets évalués et le recours croissant à des corps de contrôle de l'Etat, moins coûteux, expliquent ce faible montant.

La consommation devrait augmenter en 2000, compte tenu du nombre important de projets identifiés au titre des protocoles et du fait que ce chapitre pourra financer dès cette année des missions de suivi, et non plus seulement d'évaluation préalable.

Compte tenu du report de 4,5 millions de francs de 1999 sur 2000, aucune dotation n'a été inscrite dans le projet de loi de finances pour 2001. Par contre, 2 millions de francs ont été inscrits pour mener, à la demande du Ministre, des études dans le domaine du commerce extérieur.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

1. Une politique engagée en faveur des PME

Le secrétariat d'Etat au commerce extérieur poursuit l'effort engagé depuis quelques années en faveur de l'amélioration du dispositif d'information, d'accueil et de prestations de services à destination des petites et moyennes entreprises. Cet effort est largement justifié, dès lors que :

- les grandes entreprises sollicitent moins les structures publiques d'appui au commerce extérieur, compte tenu de leur expérience, acquise avec l'ouverture croissante des économies ;

- les PME constituent la " clientèle " principale des structures publiques d'appui au commerce extérieur : 97 % de la clientèle des PEE, 95 % de celle des DRCE, plus de 90 % de la clientèle du CFCE et 73 % de la clientèle du CFME ACTIM ;

- les comparaisons avec les pays voisins de la France montrent un manque d'appétence certain des PME françaises pour un développement à l'international. Sur les 2,3 millions d'entreprises en activité sur le territoire français, moins de 5 % participent en effet aux exportations de biens. Près des trois quart des exportations françaises sont réalisées par les grands groupes.

La création d'une " mission PME " au sein de la DREE en septembre 1999 témoigne de la volonté de rénover les procédures proposées aux PME. L'identification des petites entreprises dont le potentiel international est susceptible d'être développé et de leurs besoins en terme d'appui, ont constitué une première étape de cette démarche. L'élargissement de l'accès à l'information des petites entreprises et la simplification des procédures et des conditions d'éligibilité à celles-ci sont des facteurs essentiels du développement du tissu de PME exportatrice dans notre pays.

Plusieurs initiatives ont, à cet égard, été développées par la DREE. L'opération " Le Fil de l'Export " permet notamment aux entreprises de bénéficier d'une information rapide et gratuite sur les procédures d'appui au commerce extérieur, et sur les organismes compétents.

Concernant les procédures d'appui proprement dites, votre rapporteur se félicite des aménagements proposés pour le mécanisme de l'assurance-prospection, qui permettront d'élargir le champ des entreprises éligibles aux aides. Il considère également que la majoration de l'aide du CFME ACTIM aux entreprises souhaitant participer à des foires et des salons à l'étranger constitue une mesure complémentaire importante afin de développer la prospection des marchés étrangers par les PME françaises.

2. La réforme du dispositif dans les régions

La volonté d'orienter les efforts de la DREE en direction des petites entreprises doit s'accompagner d'une plus grande publicité et d'une plus grande collaboration entre les organismes en charge du commerce extérieur dans les régions. En effet, votre rapporteur considère que l'échelon régional est le lieu d'un dialogue privilégié avec les PME.

Les " Ateliers Techniques Régionaux ", mis en place en février 2000, visent à mobiliser dans chaque région l'ensemble des décideurs économiques pour mettre en oeuvre une politique coordonnée du commerce extérieur en faveur des PME. Cette mobilisation s'appuie sur un partenariat renforcé entre les services de l'Etat, ceux des régions et les réseaux consulaires.

Dans chaque région une grille matricielle croisant l'offre (les secteurs prioritaires) et la demande (les marchés porteurs) a été développée. Cette grille doit permettre de définir des projets opérationnels pour les entreprises, par la constitution de Programmes d'actions régionaux pour le développement international (PARDI), chaque secteur prioritaire faisant l'objet d'un programme spécifique.

Votre rapporteur constate avec intérêt le développement des initiatives développées dans le cadre des contrats de plan Etat-régions. Il considère en effet que la publicité, l'accès à l'information et la simplification de procédures constituent des éléments déterminants pour développer l'internationalisation des PME, trop souvent découragées par la complexité institutionnelle des structures d'appui et la complexité administrative des procédures qu'elles leur proposent. La simplification ne constitue donc pas un objectif marginal, mais est au coeur de l'enjeu de l'internationalisation des PME.

3. L'insuffisante clarté des comptes du commerce extérieur

Le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1999 critique à plusieurs reprises l'insuffisante clarté et le traitement comptable peu orthodoxe des crédits afférents aux garanties à l'exportation :

Les relations entre le Trésor et la Coface ne sont pas décrites de façon satisfaisante dans les comptes de l'Etat. (...)

Comme en 1998 et malgré des résultats encore positifs, la réduction des versements attendus de la Coface au Trésor (7 milliards en loi de finances initiale, ramenés à 3 milliards en loi de finances rectificative) a été amplifiée en exécution puisque la Coface n'a effectué aucun versement. (...) Au final, compte tenu des risques pesant sur l'équilibre du compte Etat à la Coface, il a été décidé de ne pas procéder au prélèvement des 3 milliards pourtant prévus en LFR 1999.(...)

Les annulations de dettes ne sont pas distinguées en tant que telles dans le compte de la Coface et n'apparaissent donc pas distinctement dans le tableau de financement de l'assurance crédit qui ne traduit que des opérations de trésorerie. (...)

L'importance des ajustements opérés avec quelques correspondants privilégiés du Trésor, tels la Coface ou la Caisse des dépôts et des consignations, met à nouveau en évidence l'opacité des relations financières que l'Etat entretient avec ces organismes. "

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, l'évolution de la conjoncture internationale, et notamment la hausse du prix du pétrole, ont permis d'éviter la mise en jeu d'indemnisations importantes sur certains pays à risque élevé : la volonté de consolider à moyen terme l'équilibre du compte de L'État à la Coface a conduit à ne pas opérer de prélèvement en 1999.

Toujours selon le ministère, le solde du compte de la Coface, qui ressort à 18,2 milliards au 31 décembre 1999, constitue une réserve financière destinée à faire face aux risques de sinistres sur les opérations de la Coface bénéficiant de la garanti