IV. UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DES CONSÉQUENCES DES PROCHAINS ÉLARGISSEMENTS DE L'UNION
A. LE RENFORCEMENT DES PRINCIPES DÉMOCRATIQUES FONDATEURS DE L'UNION
Plus l'Union compte de membres, plus il est nécessaire de rappeler ce qui fait le ciment de la construction européenne : la référence commune aux principes et valeurs de la démocratie. A cet égard, la mise en place, par le traité de Nice, d'un mécanisme d'alerte en cas de risque de violation des droits fondamentaux constitue un apport utile.
A Amsterdam les Quinze avaient décidé d'ajouter au titre premier du traité sur l'Union européenne un nouveau paragraphe sur les valeurs fondatrices de l'Union et d'instaurer un mécanisme de sanctions en « cas de violation grave et persistante des droits » fondamentaux. La procédure s'articule en deux temps (art. 7 TUE) :
1. le Conseil européen constate d'abord à l'unanimité (moins la voix de l'Etat membre visé) l'existence d'une telle violation, sur proposition d'un tiers des Etats membres ou de la Commission et après avis conforme du Parlement européen (majorité des deux tiers des voix représentant une majorité de députés).
2. le Conseil des ministres décide ensuite, à la majorité qualifiée, de suspendre certains des droits dont bénéficie l'Etat sanctionné, y compris le droit de vote.
Ce nouveau dispositif n'est pas d'un usage aisé : il ne pourrait être déclenché que tardivement -lorsque les circonstances visées se produisent effectivement- et il repose sur une procédure lourde -exigence d'un constat à l'unanimité du Conseil européen. Il paraissait plus efficace d'intervenir à titre préventif et d'une manière plus souple.
La nécessité de préserver la cohérence d'une Europe élargie autour de principes communs rendait opportune l'adaptation du dispositif de l'article 7. L' « affaire autrichienne » en avait également montré l'intérêt.
C'est pourquoi, à l'exception du Royaume-Uni et du Danemark longtemps réticents, les Etats membres se sont accordés sur la nécessité de compléter le mécanisme prévu à Amsterdam par un mécanisme d'alerte. Les débats, difficiles, ont principalement porté sur les conditions de vote au sein du Conseil pour constater le risque de violation des droits. Plusieurs délégations récusaient le recours à la majorité qualifiée qui risquait d'introduire une rupture d'égalité entre « grands et « petits » pays sur une question pour laquelle l'importance de la population ne pouvait entrer en ligne de compte. La France, quant à elle, préconisait une règle de vote à même de rendre effectif l'usage de cet instrument (refus de l'unanimité moins un ou d'une majorité des neuf dixièmes). Cette position l'a finalement emporté.
Le souci de souplesse se manifeste par trois voies différentes (art. 7 § 1 TUE) :
- un droit d'initiative largement ouvert : le tiers des Etats, la Commission, le Parlement européen ;
- un mode de décision reposant sur la majorité des quatre cinquièmes du Conseil après avis conforme du Parlement européen ;
- la possibilité d'apporter une réaction graduée en fonction de la gravité de la situation : le Conseil peut constater qu'il existe un « risque clair de violation grave », par un Etat membre, des libertés ou droits fondamentaux ; le Conseil entend alors au préalable l'Etat membre intéressé et peut lui adresser ensuite les recommandations nécessaires ; le Conseil peut aussi, avant de recourir au constat, demander à des personnalités indépendantes de présenter, dans un délai raisonnable, un rapport sur la situation dans l'Etat en question. L'expérience du rapport des sages, qui avait permis de sortir de l'impasse autrichienne, a ainsi été reprise.