I. LA GÉNÉRALISATION DE LA CONTRACTUALISATION DES MOYENS AU SERVICE D'UNE PLUS GRANDE AUTONOMIE DE GESTION
A. LE CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE MOYENS
Le
budget du commerce extérieur est caractérisé par
l'application d'un
contrat d'objectifs et de moyens
pour la
période 2000-2002, conclu en janvier 2000 entre la direction des
relations économiques extérieures et la direction du budget. Il
fait suite à trois contrats triennaux ayant permis de réduire de
20 % les emplois des services extérieurs de la DREE, et de 8 %
leurs crédits de fonctionnement en francs courants, grâce aux
gains de productivité obtenus par le développement de
l'informatique et des méthodes responsabilisant les gestionnaires.
Le nouveau contrat est particulièrement innovant :
- il associe aux missions de la DREE des objectifs et des
indicateurs
précis
de qualité et de performance
et fixe quatre grands
objectifs
: améliorer la collecte et la diffusion de
l'information économique, optimiser les outils financiers, renforcer
l'expertise et le rôle de la DREE dans les négociations
commerciales, et accroître l'efficience de l'ensemble ;
- il vise à
rompre avec les débats budgétaires
traditionnels
sur les emplois et le fonctionnement
, en faisant masse
des crédits et en les stabilisant par absorption des dérives. La
démarche budgétaire ne concerne que les crédits du
réseau à l'étranger et en région, sur lesquels la
DREE a une totale maîtrise, qui sont regroupés dans une dotation
globale contractuelle (DGC) inscrite sur trois chapitres budgétaires. En
matière d'emplois, le contrat d'objectifs et de moyens conduit à
ne plus raisonner en nombre d'emplois budgétaires (les emplois
n'étant pas comparables entre eux en termes de coût), mais en
masse indiciaire, avec un ajustement de la structure des emplois sur la
situation réelle. Le gestionnaire ne peut jamais avoir une structure
d'emplois réels correspondant exactement à celle,
théorique, figurant dans le vert budgétaire, qui est incompatible
avec la nécessaire
adaptation quotidienne aux aléas et aux
besoins
. D'où la proposition d'avoir une description des emplois
(corps, grade, indice, etc ..), mais sans indication de nombre, et une
masse indiciaire affectée en gestion à tel ou tel emploi en
fonction des besoins, le facteur limitant étant le nombre total de
points d'indice figurant au vert, c'est à dire la masse indiciaire.
L'autorisation parlementaire porte alors sur une masse indiciaire avec, en
contrepartie, la description de son utilisation en termes d'emplois dans le
rapport d'exécution de la loi de finances
.
Une cellule de gestion prévisionnelle des dépenses et de suivi de
la dotation a été mise en place afin de connaître les
contraintes et les marges de manoeuvres disponibles.
La DREE indique que «
la première année du contrat
s'est déroulée dans des conditions de forte dérive
monétaire qui ont pesé sur l'ensemble des dépenses
à l'étranger. Il est avéré que la souplesse
donnée par le contrat a permis, par une mobilisation de toutes les
ressources disponibles, d'absorber ces dérives, sauf pour les
indemnités de résidence qui, elles, conformément aux
dispositions du contrat, ont fait l'objet d'un abondement externe, et sans
conséquence sur le niveau d'activité des postes d'expansion
économique
».
B. LA DÉMARCHE CONTRACTUELLE À L'INTÉRIEUR DU RÉSEAU DE LA DREE
La
DREE s'est engagée dans une démarche contractuelle avec son
réseau
dans le cadre de programmes d'objectifs et de moyens, qui
constituent la déclinaison du contrat d'objectifs et de moyens
passé avec la Direction du budget. Ces programmes sont
arrêtés avec les chefs de postes d'expansion économique.
Trois d'entre eux ont été signés, avec les réseaux
de la DREE en Allemagne, aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne. Les prochains
programmes devraient être signés en 2002 avec les réseaux
en Inde, au Japon et en Chine. Environ 34 % des moyens du réseau de
la DREE devraient ainsi être intégrés dans des contrats
locaux en 2002 : la confection de ces programmes a été
réservée en priorité aux postes dont la gestion comporte
les enjeux budgétaires les plus lourds.
Par ailleurs, des contrats sont également en cours de discussion avec le
CFCE et le CFME-ACTIM pour la période 2000-2002.
Le programme conclu avec le réseau de la DREE aux Etats-Unis
Le
programme d'objectifs et de moyens liant la DREE aux services d'expansion
économique aux Etats-Unis porte sur la période 2001-2003, sous
réserve de sa compatibilité avec le prochain contrat d'objectifs
et de moyens liant la DREE et la direction du budget. Il participe de la
démarche de modernisation du Ministère de l'économie, des
finances et de l'industrie, et qu'il prend en compte la démarche
qualité engagée par la DREE.
Un état des lieux est établi, rappelant les missions de la DREE
et les caractéristiques géographiques et économiques
spécifiques des Etats-Unis. Il rappelle que «
les postes
actuels vivent sur un régime mixte de spécialisation technique et
de circonscription géographique
» et que des
réductions d'effectifs significatives ont affecté le
réseau, les effectifs globaux passant de 175 en 1990 à 130 en
1995 et 114 en 2000.
Un diagnostic précis est effectué :
«
Le programme d'objectif et de moyens pour la période
2001-2003 doit aussi tirer les leçons des points forts du dispositif
actuel (la sectorialisation est un gage de compétence, utile aux
entreprises françaises et motivant pour les agents dans un pays
où le « professionnalisme » est roi) comme de ses
lacunes structurelles :
- difficultés d'accès au réseau pour les entreprises
françaises, à cause de la complexité de la grille
existante ;
- limitations de la couverture géographique des secteurs : les
agents, (théoriquement compétents pour l'ensemble du territoire
américain), limitent leur action de prospection à la
« circonscription géographique » voire à
l'agglomération d'implantation du poste ;
- insuffisances des communications entre postes (compliquées par le
développement d'un état d'esprit de
« propriétaires » de secteurs, qui peut
réduire la qualité des activités de services de
prospection aux entreprises, comme d'ailleurs celle de la veille au
bénéfice des entreprises ou des administrations).
Le programme 2001-2003 devra enfin intégrer pleinement le défi de
l'Internet : outil indispensable à l'information des agents, moyen
de communication entre postes, outil de diffusion vis à vis de
l'extérieur, l'Internet est aussi un concurrent qui pose la question
radicale du positionnement des services d'expansion économique aux
Etats-Unis: ont-ils encore une place compte tenu de l'abondance et de la
richesse de l'information disponible sur la toile ?
»
Quatre objectifs principaux sont ensuite fixés :
- une amélioration de l'appui commercial aux entreprises
françaises par une simplification du dispositif (notamment avec la
mise en place d'une cellule chargée de la première réponse
aux entreprises, et traitement de l'orientation vers des interlocuteurs
français à l'aide d'un système innovant -centre d'appel
et/ou internet) ;
- une optimisation du travail en réseau (nomination
systématique de conseillers du commerce extérieur dans les
agglomérations moyennes, recherche de synergies avec les chapitres de la
chambre de commerce franco-américaine, mise en place d'une base de
donnée réunissant l'ensemble des dispositifs d'aide et de soutien
aux investissements disponibles localement) ;
- une systématisation du quadrillage du périmètre de la
politique commerciale et de la communication dans les « lieux
d'influence » (identification de
« décideurs » et recherche de contacts
systématiques afin de constituer des listes de relais
opérationnels) ;
- un élargissement de l'accès des entreprises françaises
aux financements multilatéraux et aux marchés de l'ONU (un
guichet unique « financements ONU et multilatéraux »
sera mis en place).
S'agissant des moyens humains et budgétaires, la DREE s'engage à
maintenir les effectifs au niveau nécessaire à l'accomplissement
des missions et objectifs décrits dans le contrat. Il est
précisé que «
le gestion du personnel est, davantage
encore que la contrainte budgétaire, une clé de la
réussite du programme (...) le chef des services d'expansion
économique aux Etats-Unis peut après consultation de la
Direction, procéder à des transferts d'agents entre les
différents postes du réseau des Etats-Unis, pour autant qu'il
puisse prendre en charge, sur ses économies de gestion, les frais
afférents à ces transferts. (...) après en avoir
préalablement informé l'administration centrale, [il] pourra
avoir recours sur ses économies de gestion à des concours
temporaires. Il lui appartiendra à la fin de chaque année
budgétaire de dresser, sur ce sujet, un bilan de sa gestion, qui
permettra d'évaluer la pertinence de ses orientations.
»
D'un point de vue budgétaire :
- les
dépenses de fonctionnement
courant
« sont fixées (...) à 1,303 millions d'euros par
an pendant la durée du contrat. Les surcoûts éventuels dus
aux variations de change sont couverts par redéploiement à
l'intérieur de l'enveloppe allouée. En contrepartie, les
économies de gestion, de structure ou de change, que le réseau EU
pourra dégager seront conservées par le réseau EU et les
crédits correspondants sont reportables. Ces crédits pourront
être affectés à des dépenses ponctuelles n'engageant
pas la Direction dans le long terme. A contrario, il appartiendra aux services
d'expansion économique aux Etats-Unis de prendre en charge leurs
décisions de gestion, une fois la réforme mise en place (par
exemple, prise en charge des déménagements à l'occasion de
ré-affectation d'agents dans d'autres postes aux
Etats-Unis
» ;
- s'agissant des
dotations aux amortissements
: «
le
réseau américain sera pilote pour expérimenter la mise en
place d'une comptabilité d'amortissement, pas supplémentaire vers
une comptabilité patrimoniale
».
- les
changements de structure d'effectifs ou du parc immobilier
(hors
titre V) peuvent se traduire par des économies ou un surcoût. Les
économies dégagées sont calculées à partir
des coûts moyens, et sont partagées
prorata temporis
l'année du fait générateur, à moitié
entre le réseau et la Direction. Calculées en année
pleine, elles viennent pour le réseau en recalage de la base de la
dotation de fonctionnement courant. Les économies immobilières
sont partagées sur cette même base, mais les augmentations sont
à la charge du décideur du changement de la structure. Les
économies de gestion concernant les charges de fonctionnement courant
restent acquises en totalité au réseau et les crédits
correspondants sont reportables.
Des pistes de réflexion sont ouvertes afin d'améliorer la
gestion :
- l'utilisation des cartes de paiement devrait permettre de réaliser des
gains importants notamment sur le budget des déplacements (achat des
billets sur internet) ;
- le recours au crédit-bail pour les véhicules et
équipements bureautiques est envisagé, de même que les
commandes groupées auprès des fournisseurs ou le recours
à des prestataires de services en matière informatique ;
- l'adaptation des recrutements en fonction des profils et des missions et la
renégociation des contrats immobiliers en fonction de l'évolution
des effectifs ;
- l'implantation sur un autre site que New York, voire en France, des services
d'appui à moins forte valeur ajoutée (premier accueil et tri des
entreprises).
Des indicateurs d'activité et de performance seront établis
dans le cadre du groupe de travail
9(
*
)
sur l'ensemble des indicateurs de
la direction et de ses services déconcentrés.
Le contrat pourra être révisé sur la base des enseignements
résultant de son application à l'occasion du bilan annuel,
dressé à partir de rapports contradictoires d'activités
rédigés par la DREE et les services d'expansion économique
aux Etats-Unis.
En matière de gestion administrative et comptable, la mise en oeuvre du
programme emporte également des effets importants :
Dans la situation actuelle, chaque poste (sauf celui d'Atlanta) effectue sa
propre comptabilité et utilise à plein temps ou à temps
partiel, les services d'une comptable, agent français expatrié,
soit un total de sept agents. L'objectif de regrouper toute la
comptabilité à Washington devrait être rendu possible par
l'utilisation nouveau logiciel « CIRCE »
10(
*
)
, qui a prévu le travail en
réseau et l'affectation à toutes dépenses saisies d'un
code géographique permettant l'individualisation du total des
dépenses effectuées par poste. Cette réforme devrait
permettre de faire passer l'effectif de comptables affectées aux
Etats-Unis de 7 à 3 agents.
Source : DREE
C. LA PRÉPARATION DE LA MISE EN OEUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
La DREE indique que, à l'intérieur de ses missions (définir le cadre et les règles des échanges, contribuer au développement international des entreprises et du territoire français, informer sur les enjeux de la mondialisation), les politiques qui s'y rattachent sont définies de façon arborescente. A terme, il sera précisé en face de chacune de ces politiques, les objectifs de moyen terme, et enfin les actions qui permettraient à horizon d'un an de tendre vers ces objectifs. Des indicateurs de performance seront associés à ces actions, dans une configuration qui servira notamment de préparation à une gestion conforme à la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001.
Réforme de la DREE : Définition de missions, de politiques et d'objectifs
La
réforme d'une administration, comme la restructuration d'une entreprise,
s'appuie sur deux démarches simultanées :
l'amélioration des processus existants, illustrée notamment par
la démarche qualité ; et le « pilotage par
la valeur », c'est-à-dire la confrontation permanente des
processus avec l'objectif de l'organisation - afin de se concentrer sur les
problèmes les plus pertinents et d'utiliser au mieux ses moyens.
La DREE a entamé en l'an 2000 la première démarche, qui
devrait conduire l'année prochaine à la certification de son
réseau ; elle s'attache, depuis quelques mois, à cerner sa
« création de valeur », grâce à un
groupe de travail interne sur les missions et indicateurs, réunissant
pour cette occasion des agents de la centrale et des agents du réseau
intervenant par le biais d'un forum sur l'intranet.
1. Le pilotage par la valeur : un schéma d'ensemble reliant de
façon arborescente les actions aux missions de la Direction
On ne peut bâtir d'indicateurs de performance sans les relier aux
missions qui doivent permettre de juger des performances
réalisées. Aussi, après avoir rappelé les trois
missions de la DREE (définir le cadre et les règles des
échanges, contribuer au développement international des
entreprises et à l'attractivité du territoire français,
informer sur les enjeux de la mondialisation), le groupe de travail a
défini, de façon arborescente, les politiques s'y rattachant, les
objectifs de moyen terme, et enfin les actions qui permettraient à
horizon d'un an de tendre vers ces objectifs, et qui doivent faire l'objet
d'indicateurs. Les fonctions "support" ou transversales telles que la
qualité, la gestion des moyens, la gestion des ressources humaines,
l'informatique sont prises en compte dans l'exercice, au sein d'un
quatrième groupe de politiques.
Deux exemples peuvent illustrer cette démarche. La réponse aux
déficits d'information et de contacts des entreprises sur les
marchés et opérateurs extérieurs est une des cinq
politiques de la mission de développement international des entreprises.
Accompagner, conseiller et mettre en contact les entreprises est un des
objectifs assignés à cette politique. Pour remplir cet objectif,
les PEE et DRCE organisent, entre autres actions, des missions d'entreprises.
Cette action sera associée à deux indicateurs de
performance : le nombre d'entreprises bénéficiaires et leur
taux de satisfaction.
Dans un autre domaine, la promotion de la transparence des schémas SPG
à l'OMC est une des actions déployées pour oeuvrer
à l'objectif d'insertion des pays en développement dans les
échanges internationaux. Cet objectif correspond à une des sept
politiques (l'articulation de la politique commerciale et de la politique de
développement) qui sous-tendent la mission de définition du cadre
et des règles de nos échanges. L'indicateur de performance de
cette action sera binaire : a-t-on convaincu - ou pas- nos partenaires de
l'UE, puis de l'OMC, de systématiser la notification des schémas
SPG à l'OMC ?
2. Un support pour les exercices à venir au sein du Ministère et
pour la démarche qualité
La rédaction précise et exhaustive des actions de la DREE, avec
des indicateurs associés, est avant tout un instrument de pilotage
interne. Les programmes des PEE et des DRCE et les conventions triennales de la
DREE avec le CFCE et UBIFRANCE se caleront sur les objectifs et les indicateurs
qui les concernent. Le système d'information devra s'appuyer sur cette
charpente, pour permettre d'évaluer les moyens consacrés à
chaque action, et faciliter le compte-rendu des résultats obtenus.
Mais cet outil constitue aussi le futur support conceptuel du pilotage de la
DREE au sein de l'Etat. La lettre de mission annuelle adressée au
Directeur par le Ministre, le rapport annuel, ou le futur contrat d'objectifs
et de moyen s'appuieront sur un nombre réduit d'actions et
d'indicateurs, sélectionnés dans cette base : les plus
concrets et les plus pertinents , à l'instar de ce qui est mis en
place par les administrations en Grande-Bretagne, en Australie ou aux Etats-Unis
Ce tableau d'ensemble est enfin nécessaire pour donner tout son sens
à la démarche qualité. L'amélioration de la
qualité des services rendus par la DREE à ses clients est une des
politiques poursuivies par la DREE. La démarche qualité
s'appuie aujourd'hui sur un petit nombre d'objectifs, qui ont
été choisis parmi l'ensemble des objectifs de la Direction, afin
d'être plus particulièrement mis en relief. Son
périmètre pourra être progressivement
élargi à de nouveaux objectifs et de nouveaux clients sur la
base de ce tableau.
3. Le besoin d'une définition des missions et d'objectifs : le
résultat d'une démarche itérative
La genèse de ce projet est en elle-même intéressante. On
pourrait penser que la définition précise de missions et
d'objectifs est un préalable à la définition d'indicateurs
de performance. En réalité, c'est le développement par
strates successives d'indicateurs, ainsi que l'expérience du premier
contrat d'objectifs et de moyens, qui ont fait ressentir le besoin d'une
définition plus claire des objectifs vers lesquels doit tendre la
Direction.
Dans le même temps, la DREE a engagé la démarche de
certification ISO de son réseau, qui vise à la satisfaction des
entreprises qui ont recours à ses services. Elle a alors pris la mesure
des besoins de l'ensemble de ses « clients », qu'ils
appartiennent à l'administration, à la représentation
nationale, au monde de l'entreprise ou à la société
civile, ce qui a permis d'écrire plus précisément ses
missions, ses politiques et ses objectifs.
Cette demande s'inscrit aujourd'hui clairement dans la préparation de la
mise en oeuvre de la nouvelle loi organique sur les lois de finances.
Source : DREE