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Projet de loi autorisant la ratification de l'accord de partenariat entre les membres du groupe des Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part.

 

N° 202

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 31 janvier 2002

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur :

- le projet de loi autorisant la ratification de l'accord de partenariat entre les membres du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part,

- et le projet de loi autorisant la ratification de l'accord interne entre les représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, relatif au financement et la gestion des aides de la Communauté dans le cadre du protocole financier de l'accord de partenariat entre les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique et la Communauté européenne et ses États membres, signés à Cotonou (Bénin) le 23 juin 2000, et à l'affectation des aides financières destinées aux pays et territoires d'outre-mer auxquels s'appliquent les dispositions de la quatrième partie du traité CE,

Par Mme Paulette BRISEPIERRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Xavier de Villepin, président ; MM. Michel Caldaguès, Guy Penne, André Dulait, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Robert Del Picchia, Jean-Paul Delevoye, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe François, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Henri Torre, André Vallet, Serge Vinçon.

Voir les numéros :

Sénat : 51 et 52 (2001-2002)

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Notre Haute Assemblée est saisie de l'accord de partenariat signé à Cotonou le 23 juin 2000 entre les quinze Etats membres de l'Union européenne et les 71 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), ainsi que d'un accord interne à l'Union européenne, étroitement lié au précédent, relatif aux modalités de financement de l'aide communautaire.

La volonté de nouer un partenariat privilégié avec les pays du Sud s'est manifestée dès la mise en place du Marché commun en 1957. Elle répond à une demande de la France motivée par une double préoccupation : d'une part, témoigner à l'intention des anciennes colonies que l'engagement européen n'est en rien contradictoire avec les liens tissés par l'histoire ; d'autre part, impliquer nos voisins européens dans la prise en charge du développement de ces pays.

Au cours des quarante dernières années, ce partenariat s'est adapté aux évolutions du contexte international.

- En 1957, le traité de Rome (dans sa quatrième partie - « association des pays et territoires d'outre-mer ») ouvre la possibilité de développer dans un cadre multilatéral des relations nouées jusque là sur une base seulement bilatérale. En outre, il institue le fonds européen de développement (FED) destiné à apporter aux pays africains une aide technique et financière.

- Après la grande vague de décolonisation du début des années 60, les relations entre les pays africains et les Européens sont renégociées dans le cadre des accords de Yaoundé (signés en 1963, renouvelés en 1969). L'aide européenne se concentre alors principalement sur l'Afrique noire francophone.

- Après l'adhésion du Royaume-Uni, la coopération européenne inclut certains pays du Commonwealth. Tel est le premier objet de la convention de Lomé signée en 1975. Toutefois, les négociations avec les quarante six Etats de la zone ACP sont aussi l'occasion de jeter les bases d'une véritable politique européenne de développement fondée sur le partenariat, un régime commercial privilégié et une aide financière versée dans le cadre des fonds européens de développement. Conclu pour une durée de cinq ans, l'accord a été renouvelé en 1979 (Lomé II - correspondant au cinquième FED), en 1984 (Lomé III - sixième FED) et en 1989 (Lomé IV). Cette dernière convention couvre une période de dix ans. Il était toutefois prévu qu'elle soit révisée à mi-parcours (Lomé IV bis). Parallèlement, le financement de la coopération a reposé sur des ressources accordées sur les périodes couvertes par les accords. Elles ont été multipliées par cinq entre 1975 et 2000.

Depuis 1975, le nombre des Etats ACP signataires s'est beaucoup accru : 46 en 1975, 58 an 1979, 66 en 1984, 71 aujourd'hui.

Avec 47 pays sur 71 (dont 33 pays les moins avancés (PMA) sur les 38 PMA), l'Afrique subsaharienne occupe encore une part prépondérante au sein du groupe ACP. Elle représente par ailleurs 95 % de la population de cette zone (583 millions d'habitants sur 610 millions) et a reçu 85 % de l'aide ACP affectée à des pays ou à une région déterminée (soit 13,4 milliards d'euros d'aide reçue sur la période 1986-1996 sur 16 milliards alloués aux ACP). La position éminente de l'Afrique a été encore renforcée par la décision d'associer l'Afrique du Sud comme « membre qualifié » compte tenu de son poids politique et économique (40 % du PIB de l'Afrique subsaharienne).

Les Etats de la zone Caraïbe se situent quant à eux -à l'exception notable de Haïti, de la Guyane et du Suriname- dans la catégorie des pays à revenu intermédiaire.

Ceux de la région Pacifique présentent une grande disparité entre, d'un côté, la Papouasie-Nouvelle Guinée qui regroupe à elle seule 70 % de la population et, de l'autre, des micro Etats comme Tuvalu qui ne comptent que quelques milliers d'habitants. La faible dimension de ces îles les rend particulièrement dépendantes de l'aide extérieure.

La mise en place d'une relation de partenariat avec un ensemble aussi vaste n'a pas réellement d'autre exemple dans les relations entre le Nord et le Sud. A cet égard, elle constitue sans doute l'une des dimensions les plus remarquables de l'action extérieure de l'Union européenne. Dans le même temps, conçu dans les années soixante-dix, le partenariat s'inscrit dans un contexte aujourd'hui très différent. En outre, il n'a pas toujours répondu aux espoirs qu'il avait suscités. Comment dès lors sauvegarder le principe même d'une relation privilégiée tout en adaptant celle-ci à la nouvelle donne internationale ?

Telle était sans doute la principale gageure qu'il revenait aux négociateurs de relever.

Votre rapporteur examinera successivement le bilan de l'accord de Lomé, les principaux enjeux liés à la renégociation du partenariat, les innovations introduites dans le nouvel accord et, enfin, les interrogations qu'il soulève.

I. UN BILAN CONTRASTÉ

A. DES OBJECTIFS AMBITIEUX

La coopération nouée entre l'Union européenne et les pays ACP n'a pas d'autre exemple dans les relations établies entre Nord et Sud. Son originalité repose sur la combinaison de trois traits spécifiques : la recherche d'un véritable partenariat, la mise à disposition de ressources financières importantes et enfin un régime commercial très favorable aux Etats ACP.

1. Un cadre d'action fondé sur le partenariat

La coopération, dont les principes et les modalités ont été fixés par les conventions successives, repose sur une base contractuelle, fruit de la négociation entre, d'une part, les Etats membres de l'Union européenne, d'autre part, les pays ACP. En outre, dans ce cadre général, l'aide financière et technique accordée à chacun des Etats ACP est définie par une convention conclue sous la forme d'un programme indicatif national. Ce cadre contractuel présente deux avantages majeurs.

En premier lieu, il favorise le dialogue entre les deux parties. Le souci de préserver, au-delà même des négociations, des échanges entre les pays ACP et ceux de l'Union européenne s'est traduit par la mise en place d'un système institutionnel articulé autour de trois organes paritaires : le Conseil des ministres ACP-UE (doté de compétences assez étendues dans la mesure où il peut modifier ou compléter certaines dispositions de la convention, définir les règles de passation et d'exécution des marchés et contrats financés par le FED), le Comité des ambassadeurs ACP-UE, enfin l'Assemblée paritaire ACP-UE -structure de caractère parlementaire et sans doute l'élément le plus original du dispositif.

En second lieu, le partenariat présente un autre atout : il permet de garantir les engagements -financiers principalement souscrits par les pays européens sur la durée et il assure à la fois pour les Etats bénéficiaires la sécurité et la visibilité de l'aide.