CHAPITRE III
L'APPRÉCIATION GLOBALE DES FINANCES
PUBLIQUES
S'inscrivant dans la démarche initiée lors de l'examen des trois précédents projets de loi de finances initiale, votre rapporteur général estime qu'il est indispensable de porter un regard d'ensemble sur la gestion des finances publiques françaises et, dans le cadre de l'actuel programme pluriannuel des finances publiques pour 2004-2006, de les comparer utilement avec celles de nos principaux partenaires économiques 36 ( * ) .
I. LA FRANCE ET SES ENGAGEMENTS EUROPÉENS : UN PACTE DE STABILITÉ OU UN PACTE DE CROISSANCE ?
A. LES RÈGLES COMMUNAUTAIRES EN MATIÈRE DE FINANCES PUBLIQUES
Le pacte de stabilité et de croissance (PSC) consiste, formellement, en une résolution (dépourvue de force juridique) adoptée par le Conseil européen le 17 juin 1997 à Amsterdam, et en deux règlements :
- l'un, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi qu'à la surveillance et à la coordination des politiques économiques (1466/97), prévoit que chaque Etat membre doit rendre public chaque année un « programme de stabilité » à moyen terme, le Conseil pouvant adresser des recommandations aux pays s'écartant de ce programme ;
- l'autre (1467/97) définit les programmes de stabilité ou de convergence et précise la procédure concernant les déficits excessifs.
La résolution fixe l'objectif d'un retour à une situation proche de l'équilibre à moyen terme, sans mentionner d'échéance particulière 37 ( * ) .
1. L'interdiction d'un déficit public supérieur à 3 % du PIB et d'une dette publique supérieure à 60 % du PIB
L'interdiction d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB a pour base juridique l'article 104 (ex-104 C) du traité instituant la communauté européenne. Un protocole annexé au traité de Maastricht, instaurant la procédure concernant les déficits excessifs, fixe la règle selon laquelle le déficit public ou la dette publique ne peut être supérieur à respectivement 3 % et 60 % du PIB. La discipline budgétaire est censée avoir été respectée si le déficit public ne dépasse pas 3 % du PIB 38 ( * ) .
Les modalités de mise en oeuvre de cette procédure sont définies par le règlement précité n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997, qui prévoit que le déficit n'est pas excessif lorsque le PIB réel de l'Etat membre « enregistre une baisse annuelle d'au moins 2 % ». Par ailleurs, dans la résolution citée ci-avant, les Etats se sont engagés à ne pas invoquer le bénéfice de cette dernière disposition lorsque la baisse annuelle du PIB réel serait inférieure à 0,75 %.
Lorsque des sanctions sont décidées contre un Etat membre, le Conseil doit, « en principe », exiger avant tout que cet Etat « effectue un dépôt non porteur d'intérêts » 39 ( * ) .
* 36 Pour ce qui relève des prélèvements obligatoires et de leur évolution, ainsi que, plus généralement, des liens entre le présent projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale, on se reportera très utilement au rapport d'information « Baisse des prélèvements : pour un contrat de législature », n° 48 (2002-2003).
* 37 En effet, elle prévoit que les Etats membres « s'engagent à respecter l'objectif budgétaire à moyen terme d'une position proche de l'équilibre ou excédentaire, conformément à leurs programmes de stabilité ou de convergence, et à prendre les mesures budgétaires correctrices qu'ils jugent nécessaires pour atteindre les objectifs énoncés dans leurs programmes de stabilité ou de convergence dès qu'ils disposent d'informations indiquant un dérapage sensible, effectif ou prévisible, par rapport à ces objectifs ».
* 38 Ou si le rapport entre le déficit public et le PIB a diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de 3 % du PIB, ou si le dépassement de la valeur de référence n'est qu'exceptionnel et temporaire et que le rapport entre le déficit public et le PIB reste proche de 3 %.
* 39 Le montant du premier dépôt comprend un élément fixe égal à 0,2 % du PIB et un élément variable égal à un dixième de la différence entre le déficit exprimé en points de PIB et la valeur de référence (3 % du PIB). Les dépôts supplémentaires sont, quant à eux, égaux à cette différence. En tout état de cause, les dépôts annuels ne peuvent excéder 0,5 % du PIB de l'Etat concerné. Ces dépôts sont, « en principe » convertis en amende « dans les deux années suivant la décision d'imposer la constitution du dépôt » si le déficit excessif n'a pas été corrigé.