B. ANALYSE RÉTROSPECTIVE
A structure constante, la progression des crédits demandés pour l'enseignement supérieur dans le projet de loi de finances pour 2003 est la plus faible depuis plus de quinze ans.
Comme l'exposera votre rapporteur spécial, ce ralentissement résulte principalement de l'ajustement des crédits demandés pour les investissements et pour les bourses aux crédits réellement consommés .
Évolution du budget de l'enseignement supérieur
(en milliards d'euros)
|
LFI |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
PLF 2003 |
|
Montant total |
6,02 |
6,14 |
6,43 |
6,79 |
7,17 |
7,39 |
7,79 |
8,00 |
8,54 |
8,74 |
8,83 |
|
Augmentation en % |
+ 9,6 |
+ 1,9 |
+ 4,8 |
+ 8,3 |
+ 5,5 |
+ 3,1 |
+ 5,5 |
+ 2,6 |
+ 6,8 62 ( * ) |
+ 2,2 |
+ 1,05 |
|
Augmentation à structure constante en % |
+ 9,2 |
+ 5,7 |
+ 4,9 |
+ 7,0 |
+ 4,5 |
+3,2 |
+ 5,7 |
+ 2,6 |
+ 2,7 |
+ 2,2 |
+ 1,05 |
|
Augmentation à structure constante et en volume 63 ( * ) en % |
+ 6,9 |
+ 4,0 |
+ 3,2 |
+ 5,5 |
+ 3,2 |
+ 2,3 |
+ 5,2 |
+ 1,9 |
+ 1,3 |
+ 0,5 |
- 0,3 |
|
Part en % du budget de l'enseignement supérieur dans le budget de l'éducation nationale |
14,0 |
13,8 |
13,9 |
14,0 |
14,5 |
14,5 |
14,6 |
14,5 |
14,4 |
14,2 |
14,1 |
Sources : ministère de l'éducation nationale, Cour des Comptes, Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2003.
Quoi qu'il en soit, il convient toutefois de signaler que le montant des crédits demandés pour l'enseignement supérieur dans le projet de loi de finances pour 2003 :
- repose sur l'hypothèse d'une absence de revalorisation du point de la fonction publique en 2003, d'une part ;
- ne tient pas compte de la mesure de revalorisation du point de la fonction publique de 0,7 % à partir de décembre 2002 annoncée au printemps dernier par l'ancien gouvernement et confirmée le 26 septembre 2002 par le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire, d'autre part 64 ( * ) .
Comme plus de 60 % des crédits de la section budgétaire sont directement affectés à des dépenses de personnel très largement indexées sur le point de la fonction publique, la seule mesure de revalorisation prévue pour décembre 2002 devrait ainsi accroître les dépenses consacrées à l'enseignement supérieur en 2003 d'environ 0,4 point supplémentaire.
Si l'on en tenait compte, la progression du budget de l'enseignement supérieur ressortirait ainsi à environ + 1,4 % en 2003, ce qui correspond à une stabilisation en volume.
Entre 1990 et 2003 , le budget de l'enseignement supérieur aura toutefois augmenté , à structure constante, de 98 % à prix courants, et de 65 % à prix constants .
Évolution annuelle depuis 1990 du budget de l'enseignement supérieur
à structure de 1990 constante
(en milliards d'euros)
|
1990 |
1991 |
1992 (1) |
1993 |
1994 (2) |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 (3) |
2002 |
2003 PLF |
|
|
Titre III |
3,09 |
3,37 |
3,57 |
3,96 |
4,21 |
4,41 |
4,70 |
4,93 |
5,20 |
5,42 |
5,58 |
5,69 |
5,98 |
6,14 |
|
Titre IV |
0,64 |
0,73 |
0,85 |
0,98 |
0,84 |
0,92 |
1,00 |
1,03 |
1,04 |
1,14 |
1,22 |
1,32 |
1,33 |
1,33 |
|
Titre V |
0,07 |
0,10 |
0,26 |
0,17 |
0,17 |
0,16 |
0,16 |
0,20 |
0,14 |
0,13 |
0,07 |
0,09 |
0,05 |
0,03 |
|
Titre VI |
0,35 |
0,41 |
0,49 |
0,53 |
0,54 |
0,58 |
0,65 |
0,64 |
0,63 |
0,73 |
0,75 |
0,75 |
0,67 |
0,64 |
|
Total |
4,15 |
4,61 |
5,17 |
5,64 |
5,77 |
6,07 |
6,51 |
6,80 |
7,02 |
7,42 |
7,63 |
7,85 |
8,03 |
8,19 |
(1) 1992 - Transfert de la section Scolaire vers la section Supérieur : création des IUFM (1,15 MdF)
(2) 1994 - Transfert de la section Supérieur vers la section Scolaire : Allocations IUFM (1,22 MdF)
(3) 2001 - Transfert des Charges communes vers la section Supérieur : Cotisations sociales (2,15 MdF)
Source : ministère de l'éducation nationale
Cette progression s'est accompagnée d'une modification de la structure des dépenses caractérisée notamment par :
- la part croissante des dépenses d'action sociale , qui représentaient 18 % des crédits demandés pour 2003, contre 15 % en 1990 ;
- le repli des dépenses d'investissement, puisque la part des crédits de paiement des titres V et VI dans le budget de l'enseignement supérieur a baissé progressivement de 13,6 % en 1992 à 7,6 % en 2003.
La progression du budget de l'enseignement supérieur doit cependant être rapportée à l'évolution des effectifs d'étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur (Universités, IUFM, IUT).
Évolution des effectifs de l'enseignement supérieur 65 ( * )
(en milliers)
|
Année universitaire |
1992-1993 |
1993-1994 |
1994-1995 66 ( * ) |
1995-1996 |
1996-1997 |
1997-1998 |
1998-1999 |
1999-2000 |
2000-2001 |
2001-2002 |
2002-2003 |
|
Effectifs dépendants du budget de l'enseignement supérieur 67 ( * ) |
1.389 |
1.507 |
1.557 |
1.594 |
1.578 |
1.550 |
1.530 |
1.526 |
1.532 |
1.514 |
1.500 |
|
dont IUT |
85 |
93 |
99 |
103 |
109 |
113 |
115 |
117 |
119 |
118 |
118 |
|
dont IUFM |
59 |
75 |
83 |
86 |
86 |
83 |
82 |
82 |
80 |
84 |
84 |
|
Nombre total d'étudiants |
1.964 |
2.090 |
2.134 |
2.169 |
2.156 |
2.132 |
2.119 |
2.128 |
2.151 |
2.142 68 ( * ) |
nc |
Source : ministère de l'éducation nationale (prévisions pour l'année universitaire 2002-2003).
Les chiffres retranscrits dans le tableau ci-dessus, qui ont été transmis par le ministère de l'éducation nationale à votre commission dans le cadre des réponses aux « questionnaires budgétaires », doivent toutefois être interprétés avec précaution. On peut ainsi observer qu'ils divergent de ceux qui sont reportés dans le bleu budgétaire (qui prévoit par exemple 122.000 étudiants en IUT à la rentrée 2002, au lieu de 118.000). En outre, ils diffèrent légèrement de ceux qui avaient été transmis l'an passé, et diffèrent de ceux transmis cette année en réponse à une autre question de votre rapporteur spécial, sans que les changements de méthodologie ou de périmètre afférents n'aient été explicités.
Par ailleurs, on peut s'interroger sur la qualité des prévisions d'effectifs étudiants 69 ( * ) . En effet, le ministère de l'éducation nationale prévoyait l'an passé une hausse de 1 % des effectifs dépendant du budget de l'enseignement supérieur entre la rentrée 2000 et la rentrée 2002 (soit + 0,4 % à la rentrée 2001 et + 0,6 % à la rentrée 2002). Mais il estime cette année que ces effectifs se seront au contraire repliés de plus de 2 % entre ces deux dates (- 1,2 % à la rentrée 2001 et - 1 % environ à la rentrée 2002). Même si cette erreur de prévision peut sans doute trouver à s'expliquer dans les inflexions récentes des choix d'orientation comme du nombre des bacheliers, elle n'en demeure pas moins excessive pour des prévisions à très court terme portant sur des stocks (et non pas des flux), par surcroît très largement déterminés par des facteurs démographiques.
Sous ces réserves, le rapprochement du budget de l'enseignement supérieur et de l'évolution des effectifs d'étudiants permet de distinguer trois sous-périodes :
- sur la période 1993-1996 , le budget de l'enseignement supérieur s'accroît en moyenne de 6,7 % par an à prix courants (et de 4,9 % par an à prix constants), dans un contexte caractérisé par la poursuite de la démocratisation rapide de l'accès aux universités (le nombre d'étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur progressant ainsi de 5 % par an en moyenne). Rapporté au nombre d'étudiants concernés, le budget de l'enseignement supérieur est stable (- 0,1 % par an en moyenne à prix constants) et les dépenses totales par étudiant demeurent inférieures de 20 à 40 %, selon les modes de calcul, par rapport à la moyenne des pays de l'OCDE ;
- les années 1997-1999 permettent un certain rattrapage . En effet, la progression du budget de l'enseignement supérieur se ralentit à 4,3 % par an en moyenne à prix courants (et de 3,6 % par an à prix constants), mais dans un contexte nouveau de décroissance des effectifs, puisque le nombre des étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur baisse de 1,3 % par an en moyenne entre la rentrée universitaire 1996 et la rentrée universitaire 1999. Rapporté au nombre d'étudiants concernés, le budget de l'enseignement supérieur augmente ainsi de près de 5 % par an à prix constants ;
- enfin, la période 2000-2003 se caractérise par le ralentissement continu du budget de l'enseignement supérieur à structure et prix constants (+ 0,9 % par an en moyenne), cependant que les effectifs étudiants dépendants du budget de l'enseignement supérieur poursuivent leur repli (- 0,5 % par an en moyenne) malgré un léger rebond à la rentrée 2000. Rapporté au nombre d'étudiants concernés, le budget de l'enseignement supérieur ne progresse donc plus que de 1,5 % par an à prix constants . En outre, la part du budget de l'enseignement supérieur dans le budget de l'éducation nationale baisse continûment (de 14,6 % en 1999 à 14,1 % en 2003 70 ( * ) ).
Évolution du ratio budget de l'enseignement supérieur/ effectifs d'étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur
|
PLF |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Évolution du budget à structure et à prix 71 ( * ) constants (en %) |
+ 6,9 |
+ 4,0 |
+ 3,2 |
+ 5,5 |
+ 3,2 |
+ 2,3 |
+ 5,2 |
+ 1,9 |
+ 1,3 |
+ 0,5 |
+ 0,0 72 ( * ) |
|
Effectifs dépendants du budget de l'enseignement supérieur à la rentrée précédente (en milliers) |
1.389 |
1.507 |
1.557 |
1.594 |
1.578 |
1.550 |
1.530 |
1.526 |
1.532 |
1.514 |
1.500 |
|
Évolution des effectifs (en %) |
+ 5,9 |
+ 8,5 |
+ 3,3 |
+ 2,4 |
- 1,0 |
- 1,7 |
- 1,3 |
- 0,3 |
+ 0,4 |
- 1,2 |
- 1,0 |
|
Évolution du ratio budget à prix constants / effectifs d'étudiants (en %) |
+ 1,0 |
- 4,5 |
- 0,1 |
+ 3,1 |
+ 4,2 |
+ 4,1 |
+ 6,6 |
+ 2,2 |
+ 0,9 |
+ 1,7 |
+ 1,0 |
Source : ministère de l'éducation nationale (prévision pour l'année universitaires 2001-2002 et 2002-2003), calculs du Rapporteur spécial.
Pour compléter ces éléments de contexte, on peut enfin observer que ces dernières années se caractérisent aussi par une forte hausse du nombre d'étudiants étrangers (+ 6 % en 1999-2000, puis + 9,4 % en 2000-2001 et + 12,6 % en 2001-2002) : après avoir baissé jusqu'à l'année universitaire 1997-1998, et s'être stabilisé à 122.000 en 1998-1999 (soit 8,6 % des étudiants des universités), ce nombre a ainsi atteint 159.000 lors de l'année universitaire 2001-2002 (soit 11,4 % des étudiants).
Les étudiants étrangers à l'université : évolution 1985-2001
|
France métropolitaine + DOM |
1985-1986 |
1990-1991 |
1995-1996 |
1996-1997 |
1997-1998 |
1998-1999 |
1999-2000 |
2000-2001 |
2001-2002 |
|
Effectifs |
131.979 |
136.306 |
130.376 |
125.746 |
122.111 |
122.126 |
129.469 |
141.616 |
159.463 |
|
Variation annuelle en % |
3,5 |
-4,4 |
-3,6 |
-2,9 |
0,0 |
6,0 |
9,4 |
12,6 |
|
|
Proportion d'étudiants étrangers en % |
13,6 |
11,5 |
8,8 |
8,6 |
8,5 |
8,6 |
9,1 |
9,9 |
11,4 |
Source : ministère de l'éducation nationale.
Origine géographique et répartition par discipline des étudiants étrangers à l'université en 2001-2002
|
France métropolitaine + DOM |
Droit |
Sciences éco, AES |
Lettres, sciences humaines |
Sciences et STAPS |
Médecine, pharmacie, dentaire |
IUT |
Total |
% par nationa-lité |
|
Europe |
6 507 |
5 749 |
20 065 |
5 415 |
3 230 |
941 |
41 907 |
26,3 |
|
- Union européenne |
4 142 |
2 959 |
13 094 |
3 491 |
1 878 |
654 |
26 218 |
16,4 |
|
dont : |
||||||||
|
Allemagne |
915 |
620 |
2560 |
760 |
427 |
127 |
5409 |
3,4 |
|
Italie |
505 |
325 |
2072 |
547 |
255 |
77 |
3781 |
2,4 |
|
Espagne |
423 |
340 |
1708 |
573 |
270 |
68 |
3382 |
2,1 |
|
Grande-Bretagne |
501 |
287 |
1486 |
245 |
68 |
74 |
2661 |
1,7 |
|
Grèce |
495 |
213 |
1306 |
208 |
96 |
11 |
2329 |
1,5 |
|
Portugal |
296 |
282 |
993 |
322 |
129 |
121 |
2143 |
1,3 |
|
Belgique |
326 |
265 |
840 |
290 |
310 |
84 |
2115 |
1,3 |
|
Luxembourg |
216 |
257 |
602 |
267 |
208 |
5 |
1555 |
1,0 |
|
- hors Union européenne |
2 365 |
2 790 |
6 971 |
1 924 |
1 352 |
287 |
15 689 |
9,8 |
|
dont : |
||||||||
|
Roumanie |
507 |
559 |
860 |
591 |
699 |
39 |
3255 |
2,0 |
|
Pologne |
376 |
308 |
1277 |
224 |
83 |
58 |
2326 |
1,5 |
|
Bulgarie |
406 |
640 |
855 |
248 |
104 |
17 |
2270 |
1,4 |
|
Russie |
249 |
395 |
1047 |
195 |
76 |
25 |
1987 |
1,2 |
|
Asie |
1 989 |
4 141 |
9 585 |
4 229 |
3 112 |
695 |
23 751 |
14,9 |
|
dont : |
||||||||
|
Chine |
185 |
1968 |
2179 |
975 |
93 |
135 |
5535 |
3,5 |
|
Liban |
325 |
399 |
600 |
899 |
988 |
22 |
3233 |
2,0 |
|
Corée du Sud |
123 |
102 |
1494 |
149 |
41 |
25 |
1934 |
1,2 |
|
Turquie |
350 |
410 |
728 |
259 |
92 |
85 |
1924 |
1,2 |
|
Japon |
109 |
70 |
1353 |
57 |
19 |
7 |
1615 |
1,0 |
|
Syrie |
54 |
55 |
262 |
314 |
910 |
3 |
1598 |
1,0 |
|
Viet Nam |
121 |
387 |
355 |
399 |
211 |
120 |
1593 |
1,0 |
|
Afrique |
9 979 |
17 361 |
19 876 |
20 877 |
9 668 |
4 245 |
82 006 |
51,4 |
|
dont : |
||||||||
|
Maroc |
2 815 |
5 456 |
5 848 |
7 406 |
2 378 |
2 172 |
26 075 |
16,4 |
|
Algérie |
1 055 |
1 502 |
3 522 |
4 036 |
3 173 |
313 |
13 601 |
8,5 |
|
Tunisie |
726 |
1 428 |
1 826 |
2 125 |
992 |
153 |
7 250 |
4,5 |
|
Sénégal |
849 |
1 587 |
1 775 |
1 355 |
195 |
405 |
6 166 |
3,9 |
|
Cameroun |
663 |
694 |
689 |
934 |
524 |
160 |
3 664 |
2,3 |
|
Côte d'Ivoire |
650 |
994 |
530 |
588 |
266 |
97 |
3 125 |
2,0 |
|
Madagascar |
239 |
894 |
583 |
545 |
568 |
124 |
2 953 |
1,9 |
|
Congo |
491 |
590 |
577 |
402 |
246 |
263 |
2 569 |
1,6 |
|
Gabon |
340 |
479 |
686 |
600 |
116 |
45 |
2 266 |
1,4 |
|
Maurice |
177 |
357 |
478 |
345 |
159 |
57 |
1 573 |
1,0 |
|
Amériques |
1 362 |
946 |
6 684 |
1 596 |
655 |
129 |
11 372 |
7,1 |
|
dont : |
||||||||
|
États-Unis d'Amérique (USA) |
233 |
116 |
2 123 |
114 |
27 |
10 |
2 623 |
1,6 |
|
Brésil |
187 |
110 |
804 |
296 |
115 |
14 |
1 526 |
1,0 |
|
Océanie |
34 |
26 |
144 |
22 |
11 |
4 |
241 |
0,2 |
|
Apatrides ou non déclaré |
23 |
18 |
83 |
34 |
15 |
13 |
186 |
0,1 |
|
Toutes nationalités |
19 894 |
28 241 |
56 437 |
32 173 |
16 691 |
6 027 |
159 463 |
100,0 |
|
Proportion d'étrangers |
11,2 |
16,9 |
11,8 |
10,0 |
11,9 |
5,1 |
11,4 |
Source : ministère de l'éducation nationale.
Cette évolution contra-cyclique tend à masquer la forte baisse des effectifs d'étudiants français dans les établissements dépendant du budget de l'enseignement supérieur : - 4 % entre les années universitaires 1998-1999 et 2001-2002.
On peut se féliciter de l'attractivité retrouvée de notre enseignement supérieur, mais la poursuite de cette évolution pourrait soulever de manière de plus en plus aiguë la question du coût du service offert aux étudiants étrangers.
* 62 La forte progression du budget de l'enseignement supérieur entre l'an 2000 et 2001 résulte pour une large part de l'inscription au budget de l'enseignement supérieur, à partir de 2001, à hauteur de près de 330 millions d'euros, du financement des cotisations patronales d'assurance maladie des fonctionnaires du département ministériel, alors que cette opération faisait jusqu'en l'an 2000 l'objet d'un transfert en gestion à partir du budget des charges communes.
* 63 Déflaté de l'indice implicite des prix du PIB.
* 64 Les crédits évaluatifs destinés aux rémunérations et aux charges sociales ont d'ailleurs été presque systématiquement sous-estimés au cours de la période 1990-2002. En pratique, ces crédits sont alors abondés en cours d'année par des transferts en gestion en provenance du budget des charges communes, puis les effets en année pleine des mesures de revalorisation du point de la fonction publique sont automatiquement pris en compte dans le cadre des « mesures acquises » du budget de l'année suivante. Cela fausse évidemment la comparaison d'une année sur l'autre de l'évolution des crédits.
* 65 Ces statistiques sont sans double compte (ou double inscription) au sein du monde universitaire (IUT inclus), mais comportent des doubles comptes entre les universités et les établissements d'enseignement supérieur. Ces doubles comptes sont généralement estimés à 5 % des effectifs universitaires.
* 66 Changement de source statistique et de périmètre à partir de 1994-1995.
* 67 Hors territoires d'Outre-mer.
* 68 Estimations pour 2001-2002.
* 69 Votre rapporteur spécial s'était déjà étonné l'an passé de l'incapacité du ministère à dénombrer rétrospectivement le nombre de boursiers de manière fiable.
* 70 Cette évolution est toutefois accentuée par le dynamisme des dépenses de pension de l'éducation nationale, qui sont toutes inscrites au budget de l'enseignement scolaire (y compris pour les personnels de l'enseignement supérieur. Hors pensions, la part de l'enseignement supérieur dans le budget de l'éducation nationale s'inscrit toutefois également en repli (de 17,6 % en 1999 à 17,3 % en 2003).
* 71 Déflaté de l'indice implicite des prix du PIB.
* 72 Y compris l'effet prévisible de la revalorisation du point de la fonction publique prévue pour décembre 2002.