5. Les incertitudes pesant sur l'avenir du FNDS
Les dispositions de la loi organique relatives aux comptes d'affectation spéciale entreront en vigueur le 1 er janvier 2005. Le FNDS ne pourra alors plus fonctionner de la même manière qu'aujourd'hui, puisque les recettes prélevées sur la Française des Jeux, qui constituent la majeure partie de ses ressources, ne correspondent pas à la définition des comptes d'affectation spéciale donnée par l'article 21 de la nouvelle loi organique, qui dispose que les recettes particulières de ces comptes « sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».
L'existence même du FNDS est donc aujourd'hui remise en question et l'urgence de sa pérennisation est patente. Il est possible de concevoir sommairement cinq évolutions potentielles :
- une rebudgétisation intégrale du FNDS . Cette hypothèse a été évoquée par le passé mais ne paraît pas devoir être privilégiée en ce qu'elle comporte trois obstacles majeurs, tant pour le mouvement sportif que pour le ministère des sports : l'absence de garantie effective de stabilité des ressources du fait de l'application potentielle de la régulation budgétaire, les difficultés techniques relatives au maintien des procédures actuelles de concertation et d'implication du mouvement sportif dans la gestion du FNDS, et du point de vue du ministère des possibilités de reports plus limitées (mais qui le seront également pour les comptes d'affectation spéciale, cf. infra ). En outre, dans ses réponses au projet de rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2001, le ministère rappelle que « la fongibilité des crédits du FNDS avec les moyens dévolus aux autres actions du ministère rendra difficile voire impossible un suivi clair de la mise en oeuvre des décisions du conseil du FNDS », ce qui suppose un outil de comptabilité analytique performant et une définition claire du mandat du conseil du Fonds ;
- une combinaison entre budgétisation partielle (des actions nationales par exemple) et décentralisation accrue des crédits , auprès des régions notamment qui constituent un échelon pertinent dans la gestion actuelle du FNDS. Cette option pourrait impliquer que des transferts de compétences soient précisés par voie législative. La participation déjà déterminante des collectivités locales à la politique publique du sport ne paraît cependant pas devoir être amplifiée par de telles dispositions, qui tendraient en outre à faire courir le risque d'un amenuisement excessif du rôle de l'Etat dans la promotion du sport ;
- la création d'une « Fondation du sport ». Avancée par le Président de la République et M. Jean-François Lamour, ministre des sports, cette proposition semble intéressante et mérite un examen attentif, en particulier de ses modalités juridiques et fiscales. Une fondation présenterait un certain nombre d'avantages (souplesse de gestion, possibilité de faire appel au mécénat privé et à la générosité du public...), mais également des obstacles potentiels, tels que le statut et le mode juridique de création, le rôle déterminant du conseil d'administration (dans lequel l'Etat devrait par conséquent s'assurer une emprise réelle) et l'assujettissement, même au taux réduit, à l'impôt sur les sociétés. Une telle structure, dont le principal intérêt est sans doute d'étendre le champ des possibles en matière de financements, pourrait s'inspirer de l'exemple anglais de la Sports Aid Foundation , créée en 1976 pour attirer des capitaux privés et publics afin de financer l'entraînement de sportifs de haut niveau. Les partenaires privés potentiels pourraient être associés au titre du mécénat, dont les retombées en termes d'image de marque constituent un capital immatériel, mais également dans une logique plus tangible de retour sur investissement en bénéficiant d'une part des revenus de nouvelles installations cofinancées ;
- la création d'un établissement public industriel et commercial , permettant une autorité claire de l'Etat et une gestion financière moins rigide. La caractère industriel et commercial plutôt qu'administratif d'une telle structure permettrait également d'intégrer une logique commerciale, et partant, de faire bénéficier l'Etat de fonds de concours, mais tendrait en contrepartie à externaliser un peu plus le financement du sport, par rapport à un compte d'affectation spéciale qui ne constitue qu'une entité budgétaire ;
- le maintien du FNDS en tant que compte d'affectation spéciale, mais avec de nouvelles ressources présentant un lien direct avec l'activité sportive. Cette voie paraît exclue dans la mesure où les recettes directement affectables constituent à l'heure actuelle une part très minoritaire des ressources du FNDS, et même si l'on admet qu'elles présentent quelque marge d'amélioration, il est certain qu'elles ne pourront compenser le manque à gagner sur les autres recettes ne présentant pas de lien direct. Le maintien du FNDS impliquerait donc de faire preuve d'une certaine imagination sur le plan budgétaire. Il faut également relever que l'application aux comptes d'affectation spéciale de la limitation à 3 % du montant des reports constituera une difficulté de gestion supplémentaire.
Une solution mixte, combinant fondation et établissement public industriel et commercial, est actuellement à l'étude au ministère . Ses contours juridiques 10 ( * ) et financiers sont encore relativement flous, en particulier la place de l'Etat au sein du conseil d'administration et la nature du lien entre l'établissement public et la fondation. M. Jean-François Lamour, ministre des sports, a cependant bien précisé lors de son audition par la commission des affaires culturelles du Sénat le 5 novembre 2002 que les éventuelles ressources issues de partenaires privés seraient exclusivement complémentaires dans le cadre d'une enveloppe budgétaire croissante, et ne se substitueraient donc pas, ne serait-ce que partiellement, aux actuelles ressources. Il conviendra également d'examiner dans les prochains mois la compatibilité du projet du ministère avec les orientations du ministère des finances, dont on peut a priori penser qu'il ne serait pas hostile à l'hypothèse d'une rebudgétisation du Fonds .
* 10 La question d'une création par décret en Conseil d'Etat ou par voie législative, a l'instar de la Fondation du patrimoine (loi du 2 juillet 1996), se pose notamment.