Projet de loi organique relatif au référendum local

EXAMEN DES ARTICLES

Article unique
(chapitre II et chapitre IV nouveau du titre unique du livre premier de la première partie du code général des collectivités territoriales)
Participation des électeurs aux décisions locales

Cet article unique, composé de deux paragraphes, a pour objet d'insérer un nouveau chapitre, relatif à la participation des électeurs aux décisions locales et composé d'une section unique consacrée au référendum local, dans le titre unique (« Libre administration des collectivités territoriales ») du livre premier (« Principes généraux de la décentralisation ») de la première partie (« Dispositions générales ») du code général des collectivités territoriales.

Le premier paragraphe ( I ) tend ainsi à transformer le chapitre II, relatif à la coopération décentralisée, en un chapitre IV , les articles L. 1112-1 à L. 1112-7 du code général des collectivités territoriales devenant respectivement les articles L. 1114-1 à L. 1114-7.

Il opère également les changements de référence rendus nécessaires par cette renumérotation, l'article L. 1722-1 et le 3° de l'article L. 1781-2 du code général des collectivités territoriales prévoyant en effet l'application de ces dispositions à Mayotte.

Il est prévu de créer un chapitre III , intitulé « expérimentation », dans le projet de loi organique relatif à l'expérimentation par les collectivités territoriales, déposé en premier lieu sur le bureau de l'Assemblée nationale parallèlement au dépôt du présent texte sur le bureau du Sénat.

Ce choix singulier s'explique par le souci compréhensible de faire figurer les dispositions organiques prévues par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 en tête du code général des collectivités territoriales. L'adoption concomitante des deux projets de loi organique devrait permettre d'éviter toute incohérence formelle.

Votre rapporteur observe toutefois qu'il n'est pas de bonne pratique législative de déplacer des chapitres entiers d'un code car la renumérotation des articles qu'ils contiennent implique de procéder à de nombreuses coordinations, sans lesquelles la loi deviendrait inapplicable. Or, compte tenu de la pléthore de textes en vigueur, les risques d'oubli sont importants. Par ailleurs, les utilisateurs connaissent les dispositions déplacées sous leur numérotation d'origine et il n'est pas sain de leur attribuer, sans modification de fond, une nouvelle numérotation.

Le second paragraphe de cet article a pour objet de réécrire le chapitre II du titre unique du livre premier de la première partie du code général des collectivités territoriales, désormais intitulé « Participation des électeurs aux décisions locales ».

Ce chapitre comprendrait une section unique (« Référendum local ») divisée en deux sous-sections (« Dispositions générales » et « Information des citoyens, campagne électorale et opérations de vote »), au sein desquelles figureraient respectivement les articles L.O. 1112-1 à L.O. 1112-7 et les articles L.O. 1112-8 à L.O. 1112-12.

CHAPITRE II
PARTICIPATION DES ÉLECTEURS AUX DÉCISIONS LOCALES

Section unique
Référendum local

Sous-section 1
Dispositions générales

Votre commission des Lois vous propose d'adopter sans modification ces intitulés, qui sont fidèles aux dispositions de l'article 72-1 de la Constitution.

Le projet de loi relatif aux transferts de compétences aux collectivités territoriales, actuellement en préparation, devrait prochainement ajouter à ce chapitre une autre section consacrée aux consultations locales.

Article L.O. 1112-1 nouveau
du code général des collectivités territoriales
Référendum local sur les projets de délibération
de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale

Cet article a pour objet d'autoriser l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale à soumettre à référendum local tout projet de délibération tendant à régler une affaire de la compétence de cette collectivité.

1. La possibilité de recourir au référendum local décisionnel serait ouverte aux collectivités territoriales, à l'exclusion de leurs groupements

Seules seraient concernées les collectivités territoriales , c'est-à-dire, aux termes de la nouvelle rédaction de l'article 72 de la Constitution issue de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République : les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier que sont, par exemple, la collectivité territoriale de Corse et la ville de Paris et les collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité législative en application de l'article 74 de la Constitution.

Actuellement, seuls les communes et les établissements publics de coopération intercommunale peuvent organiser des consultations, revêtant la valeur de simples avis : les premières sur toute affaire relevant de leur compétence, les seconds sur les affaires relevant de leur compétence en matière d'aménagement.

Il s'agit donc, pour les départements, les régions et les collectivités territoriales à statut particulier, d'une véritable innovation.

Comme on l'a vu dans l'exposé général, en l'absence de mesure d'extension expresse, les dispositions du présent projet de loi organique ne seraient applicables ni aux collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité législative ni à la Nouvelle-Calédonie . Il appartiendra aux différentes lois organiques statutaires en préparation d'en assurer la transposition, moyennant les adaptations nécessaires, car la rédaction de l'article 72-1 de la Constitution vise toutes les collectivités territoriales de la République, au rang desquelles figure bien entendu la Nouvelle-Calédonie ainsi que l'ont rappelé votre commission des Lois et Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, lors des débats consacrés à la révision constitutionnelle ^{5 ( * )} .

En revanche, le projet de loi organique n'ouvre pas aux groupements de collectivités territoriales , en particulier aux établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre, la possibilité d'organiser un référendum décisionnel local.

De fait, alors qu'ils se sont vu reconnaître expressément la possibilité, d'une part, d'être habilités à déroger à titre expérimental aux lois et règlements régissant l'exercice de leurs compétences, d'autre part, d'être désignés « chefs de file » pour l'exercice de compétences croisées, les groupements de collectivités territoriales ne sont pas mentionnés au deuxième alinéa de l'article 72-1 de la Constitution.

Bien plus, l'Assemblée nationale a rejeté en première lecture de la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République deux amendements, présentés par M. Gilles Bourdouleix et défendus par M. Augustin Bonrepaux ^{6 ( * )} , ayant pour objet de permettre aux communautés urbaines, aux communautés d'agglomération et aux communautés de communes d'organiser des référendums décisionnels locaux et aux électeurs de leurs communes membres de bénéficier du droit de pétition.

Telle est la raison pour laquelle le Président René Garrec observait, lors de l'examen en deuxième lecture de la loi constitutionnelle, qu'« en l'absence de mention explicite, les groupements de collectivités territoriales, qui se sont vu reconnaître le bénéfice des nouvelles dispositions de la Constitution relatives au droit à l'expérimentation locale et à la désignation de « chefs de file » pour l'exercice de compétences croisées, ne devraient pas pouvoir recourir à ces instruments de démocratie directe locale . ^{7 ( * )} »

M. Pascal Clément, président de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, indiquait quant à lui dans son rapport de première lecture : « si l'instauration d'un référendum consultatif au niveau de la structure intercommunale présente un certain intérêt, il n'en est pas de même du référendum décisionnel, qui aurait pour conséquence de permettre de faire trancher par la population un différend entre communes membres et groupements ; les légitimités démocratiques étant différentes, l'instauration de ce référendum décisionnel n'apparaît pas souhaitable ^{8 ( * )} . »

Les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale pourront toujours, comme les y autorise l'article L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales, organiser de simples consultations , de leur propre initiative, sur proposition de l'ensemble des maires de leurs communes membres ou à la demande du cinquième des électeurs de ces communes, sur les affaires relevant de leur compétence en matière d'aménagement .

Selon les indications communiquées à votre rapporteur et conformément au souhait exprimé par l'Assemblée des communautés de France, le prochain projet de loi de décentralisation pourrait élargir le champ des consultations intercommunales.

Cette réflexion mérite d'être engagée dans la mesure où le développement de l'intercommunalité se traduit par un transfert progressif des compétences des communes aux établissements publics de coopération intercommunale qui restreint d'autant le champ des référendums décisionnels susceptibles d'être mis en oeuvre par les conseils municipaux.

2. Le référendum devrait porter sur un projet de délibération relevant de la compétence de la collectivité territoriale

Conformément au deuxième alinéa de l'article 72-1 de la loi fondamentale, le référendum décisionnel local ne pourrait porter que sur un projet de délibération tendant à régler une affaire relevant de la compétence de la collectivité territoriale .

L'emploi du singulier indique, comme le confirme le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-3 dans le code général des collectivités territoriales, que l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ne pourrait demander aux électeurs d'effectuer un choix entre plusieurs solutions mais devrait, au contraire, soumettre à leur approbation un seul projet de délibération.

Le juge administratif veillait déjà à ce que l'objet de la consultation relève effectivement de la compétence de la commune, déclarant par exemple illégales des consultations sur le principe du maintien de populations étrangères sur le territoire national ^{9 ( * )} ou sur l'opportunité d'un projet d'autoroute ^{10 ( * )} . Le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-3 tend à lui donner les moyens, sur saisine du représentant de l'Etat, d'empêcher la tenue d'un scrutin illégal.

Le champ des projets de délibération susceptibles d'être soumis au référendum local ne fait l'objet d' aucune restriction , comme en témoigne l'emploi de l'adjectif « tout ». Toutes les délibérations des assemblées locales seraient ainsi concernées, y compris celles qui échappent à l'obligation de transmission au représentant de l'Etat. L'article L.O. 1112-7 nouveau du code général des collectivités territoriales soumettrait d'ailleurs le texte adopté par voie de référendum aux règles de publicité et de contrôle applicables aux actes des collectivités territoriales.

Cependant, en disposant que les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent être soumis à la décision de ses électeurs, le deuxième alinéa de l'article 72-1 de la Constitution semble interdire l'organisation d'un référendum sur un projet de délibération ayant le caractère d'un voeu ou d'une recommandation .

Telle est déjà l'interprétation par le juge administratif des dispositions de l'article L. 2142-2 du code général des collectivités territoriales, selon lesquelles la consultation des électeurs organisée par le conseil municipal ne peut porter que « sur les décisions que les autorités municipales sont appelées à prendre pour régler les affaires de la compétence de la commune ^{11 ( * )} . »

3. L'initiative du référendum décisionnel local appartiendrait à l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale et non aux électeurs

Enfin, la décision d'organiser un référendum reviendrait exclusivement à l' assemblée délibérante de la collectivité territoriale. Dans le silence de la loi organique, les règles de droit commun seraient applicables.

Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales sont ainsi convoquées par leur président. Un délai est prévu par la loi, différent selon les niveaux de collectivités.

L'initiative de la convocation et la fixation de l' ordre du jour de la réunion reviennent généralement à l'exécutif. Toutefois, et même si aucun délai de convocation n'est prévu par la loi, celui-ci est tenu ^{12 ( * )} d'accéder aux demandes émanant :

- de la majorité des membres du conseil municipal dans les communes de moins de 3.500 habitants ;

- du tiers des membres de l'assemblée délibérante dans les communes de 3.500 habitants et plus ^{13 ( * )} , les départements et les régions,

- de la commission permanente du conseil général ou régional ^{14 ( * )} .

Des règles de quorum sont prévues. Ainsi, aux termes de l'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal ne délibère valablement que lorsque la majorité de ses membres en exercice est présente. Si, après une première convocation, ce quorum n'est pas atteint, il est à nouveau convoqué à trois jours d'intervalle et délibère alors valablement sans condition de quorum. Les articles L. 3121-14 et L. 4132-13 disposent, quant à eux, que le conseil général et le conseil régional ne peuvent délibérer que si la majorité absolue de leurs membres en exercice est présente, la condition de quorum n'étant plus exigée trois jours plus tard.

Contrairement à ce qui est prévu pour les consultations dans les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, les électeurs inscrits dans une collectivité territoriale ne pourraient obtenir de l'assemblée délibérante qu'elle se prononce sur l'opportunité de soumettre à référendum un projet d'acte ou de délibération.

Le deuxième alinéa de l'article 72-1 de la Constitution dispose en effet que les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative , être soumis par voie de référendum à la décision des électeurs de cette collectivité.

Lors de l'examen en première lecture de la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, le Sénat avait rejeté un amendement, présenté par notre collègue Robert Bret et plusieurs membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à reconnaître un droit d'initiative aux électeurs.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, avait alors souligné que « rien n'empêche[rait] les électeurs de faire une pétition pour demander un référendum. Le deuxième alinéa, je le répète, concerne uniquement le référendum organisé à l'initiative d'une collectivité ^{15 ( * )} . »

La différence entre la procédure prévue actuellement pour les consultations communales et intercommunales sur des opérations d'aménagement et celle qui devra être mise en place par la loi destinée à encadrer la mise en oeuvre du droit de pétition tient au fait que, dans le premier cas, les électeurs sont assurés d'obtenir l'inscription de leur demande de consultation à l'ordre du jour de l'organe délibérant de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale, celui-ci pouvant refuser d'y donner suite après en avoir débattu, alors que le droit de pétition consacré par la révision constitutionnelle du 28 mars dernier ne leur permettra que de solliciter l'inscription de leur demande à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale, celle-ci restant libre d'en débattre ou non.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous demande d'adopter le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-1 dans le code général des collectivités territoriales sans modification .

Article L.O. 1112-2 nouveau
du code général des collectivités territoriales
Référendum local sur les projets d'acte de l'exécutif
d'une collectivité territoriale

Cet article a pour objet d'autoriser l'exécutif d'une collectivité territoriale à soumettre à référendum local, sous réserve de l'autorisation préalable de l'assemblée délibérante de la collectivité, tout projet d'acte relevant de ses attributions.

1. Une initiative réservée à l'exécutif de la collectivité territoriale mais subordonnée à l'obtention préalable de l'autorisation de son assemblée délibérante

Le terme d'« exécutif » désigne le maire de la commune, le président du conseil général et le président du conseil régional ^{16 ( * )} . Il est employé dans de nombreux articles du code général des collectivités territoriales, même si le président du conseil général et celui du conseil régional sont également qualifiés d'« organes exécutifs » du département et de la région. S'agissant de la collectivité territoriale de Corse, l'exécutif désigne, pour certaines attributions, le conseil exécutif de Corse et, pour d'autres, le seul président du conseil exécutif.

Seul l'exécutif d'une collectivité territoriale pourrait prendre l' initiative de soumettre à référendum local un projet d'acte relevant de ses attributions propres ^{17 ( * )} .

En revanche, la décision d'organiser le référendum local serait subordonnée à l' accord de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale. Cette condition se justifie notamment par le coût d'un tel scrutin et ses conséquences sur l'équilibre budgétaire de la collectivité.

D'un point de vue formel, le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-3 dans le code général des collectivités territoriales confie d'ailleurs à une délibération de l'assemblée locale le soin d'organiser les modalités du référendum, de fixer la date du scrutin, de définir la question posée aux électeurs et de les convoquer. Actuellement, pour les consultations organisées par les communes, les électeurs sont convoqués par un arrêté du maire.

2. Un champ potentiellement très vaste

De la même façon que le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-1 dans le code général des collectivités territoriales autorise l'organisation d'un référendum local sur tout projet de délibération d'une assemblée délibérante locale, le présent article prévoit que tout projet d'acte relevant des attributions de l'exécutif d'une collectivité territoriale pourrait être soumis à la décision des électeurs de cette collectivité.

Dans un arrêt du 29 décembre 1995, M. Géniteau, le Conseil d'Etat avait déjà considéré que « les décisions des autorités municipales sur lesquelles les électeurs peuvent préalablement être consultés sont celles qui relèvent soit de la compétence du conseil municipal soit des compétences propres du maire agissant au nom de la commune . »

Toutefois, les actes relevant des attributions de l'organe exécutif d'une collectivité territoriale sont extrêmement divers . Certaines attributions sont détenues en propre, d'autres par délégation de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale. Certaines sont exercées au nom de la collectivité, d'autres au nom de l'Etat.

Les actes des exécutifs locaux

Les maires exercent une double fonction d'agent de l'Etat et de chef de l'administration communale . En tant qu'agents de l'Etat, ils sont responsables de la publication et de l'exécution des lois et règlements et ont la qualité d'officiers de police judiciaire et d'officiers d'état civil.

En tant que chefs de l'administration communale, les maires sont tout d'abord chargés de l'exécution des décisions des conseils municipaux mais disposent également d'un certain nombre d'attributions propres ^{18 ( * )} . Seuls représentants de la commune, ils sont chargés de la représenter en justice. Enfin, ils exercent, sous le contrôle du préfet, les pouvoirs de police administrative.

L'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales offre aux conseils municipaux la possibilité de déléguer aux maires, pour la durée de leur mandat, un certain nombre de compétences limitativement énumérées ^{19 ( * )} , parmi lesquelles figure la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget.

L'acte de délégation doit définir les limites de la délégation avec une précision suffisante, le conseil municipal devant notamment préciser la rubrique déléguée et non déléguer une partie de ses attributions ^{20 ( * )} . Le maire ne peut subdéléguer à ses adjoints.

Il s'agit d'une délégation de pouvoir et non d'une simple délégation de signature. Le maire est dès lors seul compétent, pendant toute la durée de son mandat, pour statuer sur les matières qui font l'objet de la délégation, le conseil municipal étant dessaisi de sa compétence par l'effet de la délégation -il lui est interdit de n'accorder une délégation que pour une opération déterminée.

Aux termes de l'article L. 2122-23, le maire doit rendre compte à chacune des réunions obligatoires du conseil municipal et ce dernier peut toujours mettre fin à la délégation.

Les présidents de conseil général et de conseil régional préparent et exécutent les délibérations des conseils généraux et régionaux. Ils sont les ordonnateurs des dépenses de leurs collectivités et prescrivent l'exécution des recettes. Seuls chargés de l'administration, ils gèrent le domaine de leur collectivité territoriale et, à ce titre, exercent les pouvoirs de police afférents à cette gestion, notamment en matière de circulation ; ils désignent des membres des assemblées délibérantes pour siéger dans des organismes extérieurs et nomment des gardes champêtres. Ils représentent leur collectivité en justice. Enfin, le président du conseil général exerce un certain nombre de compétences en matière d'action sociale.

En application des articles L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales, le conseil général et le conseil régional peuvent déléguer à la commission permanente une partie de leurs attributions, à l'exception de celles relatives au vote du budget et à l'approbation du compte administratif. La durée de la délégation n'étant pas indiquée, le juge administratif a simplement précisé qu'elle ne pouvait dépasser la date à laquelle il est procédé au renouvellement de la commission permanente ^{21 ( * )} .

Contrairement aux maires, les présidents de conseil général ou régional ne peuvent recevoir de délégation sauf , depuis la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, pour réaliser des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget ou des opérations financières utiles à la gestion de ces emprunts ^{22 ( * )} , ni bénéficier d'une subdélégation de la commission permanente ^{23 ( * )} .

La situation des départements et des régions s'écarte donc de celle des communes à un double titre : dans le cas des départements et des régions le bénéficiaire de la délégation ne peut pas être le chef de l'exécutif, sauf dans le cas précité, mais seulement la commission permanente, organe collégial, tandis que la délégation de compétence peut être plus large qu'en matière communale, puisque seules sont exclues les compétences proprement budgétaires.

Se pose donc la question du champ des projets d'acte susceptibles de faire l'objet d'un référendum local .

Dans son arrêt du 28 décembre 1995 précité, le Conseil d'Etat a jugé légale l'organisation d'une consultation locale sur la délivrance d'un permis de construire. Les communes peuvent donc actuellement organiser des consultations aussi bien sur un projet d'acte réglementaire, par exemple un plan local d'urbanisme, que sur une décision individuelle comme la nomination d'un fonctionnaire.

La rédaction proposée pour le présent article ne prévoit, elle non plus, aucune restriction selon la nature de l'acte. Elle semble simplement interdire, comme le laissait déjà entendre la décision du Conseil d'Etat de 1995, l'organisation d'un référendum local sur des actes accomplis par les maires au nom de l'Etat , puisque le deuxième alinéa de l'article 72-1 de la Constitution réserve cette possibilité aux projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence de la commune.

Cette situation est regrettable. Même si l'on peut faire confiance en la sagesse des élus locaux, il n'est pas souhaitable de permettre à une collectivité territoriale d'organiser un référendum sur une décision individuelle telle qu'une nomination, une sanction disciplinaire ou même la délivrance d'un permis de construire. Outre la charge disproportionnée qu'elle ferait peser sur les finances locales, une telle décision aurait pour conséquence de placer un individu sous le regard, parfois dépourvu de bienveillance, de l'ensemble des électeurs. Enfin, autoriser l'organisation d'un référendum local sur des projets d'acte individuel reviendrait à affaiblir l'autorité du maire.

Lors de l'examen en première lecture de la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République par le Sénat, M. Patrick Devedjian , ministre délégué aux libertés locales, avait d'ailleurs estimé que « le souhait exprimé par M. Charasse que tous les actes relevant de la compétence d'une collectivité territoriale ne puissent être soumis par la voie du référendum local aux électeurs me paraît pertinent. On n'imagine pas que les actes individuels, par exemple, le soient ^{24 ( * )} . »

Selon les indications fournies à votre rapporteur, l'absence de limitation dans le projet de loi organique du champ des actes susceptibles d'être soumis au référendum s'expliquerait par le risque d'inconstitutionnalité d'une telle restriction. La lettre du deuxième alinéa de l'article 72-1 de la Constitution dispose en effet que « Dans les conditions prévues par une loi organique, les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité . » Interdire à une collectivité locale d'organiser un scrutin sur telle ou telle catégorie d'acte pourrait ainsi s'avérer contraire au principe de libre administration.

Votre commission des Lois ne partage pas cette interprétation. La rédaction du deuxième alinéa de l'article 72-1 de la Constitution ouvre une possibilité, en employant le terme « peuvent », et dispose que ses conditions de mise en oeuvre seront fixées par une loi organique. Elle ne fait pas référence à « tout » projet de délibération ou d'acte. Enfin, les travaux préparatoires à la révision constitutionnelle sont explicites sur la volonté du Constituant d'autoriser le législateur organique à restreindre le champ des actes susceptibles d'être soumis à référendum local.

Il serait pour le moins paradoxal que le Parlement, après s'être interdit d'expliciter tous les termes de la Constitution au motif que cette dernière doit conserver sa concision et sa solennité, ne puisse ensuite en préciser les dispositions dans la loi organique.

Enfin, il convient de relever à nouveau que l'emploi du singulier indique, comme le confirme le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-3 dans le code général des collectivités territoriales, que l'exécutif ne pourrait demander aux électeurs de faire un choix entre plusieurs solutions mais devrait, au contraire, soumettre à leur approbation un seul projet d'acte.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture du texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-2 dans le code général des collectivités territoriales.

En premier lieu, cet amendement tend à préciser, conformément à la rédaction proposée par le projet de loi organique pour insérer un article L.O. 1112-3 dans le code général des collectivités territoriales, que le projet d'acte relevant des attributions de l'exécutif d'une collectivité territoriale serait soumis à référendum local par l'assemblée délibérante de cette collectivité et non par l'exécutif lui-même. En effet, la convocation des électeurs résulterait désormais d'une délibération de l'assemblée locale et non d'un arrêté de l'exécutif. Bien entendu, s'agissant d'attributions qu'il exerce en propre, l'initiative du référendum resterait une prérogative du seul exécutif .

En second lieu, cet amendement tend à exclure explicitement du champ des projets d'acte susceptibles d'être soumis à référendum local :

- les projets d'acte relevant d'attributions qui ne seraient pas exercées par l'exécutif au nom de sa collectivité , par exemple les actes du maire agissant au nom de l'Etat, ce qui était implicite ;

- les projets d'acte individuel , tels que la délivrance d'un permis de construire.

Votre commission des Lois vous demande d'adopter le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-2 dans le code général des collectivités territoriales ainsi modifié .

Article L.O. 1112-3 nouveau
du code général des collectivités territoriales
Pouvoirs de l'assemblée délibérante pour l'organisation du référendum - Question posée aux électeurs - Contrôle de légalité

Cet article a pour objet de confier le soin de déterminer les modalités d'organisation du référendum local à l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ayant décidé d'y recourir, de déterminer la question posée aux électeurs et de soumettre au contrôle de légalité la délibération organisant le scrutin.

1. Les prérogatives de l'assemblée délibérante en matière d'organisation d'un référendum local restent encadrées

Le premier alinéa dispose, dans une première phrase, que l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale serait chargée de déterminer les modalités de l'organisation du référendum local, qu'il porte sur un projet de délibération ou sur un projet d'acte relevant des attributions de l'exécutif, de fixer le jour du scrutin et de convoquer les électeurs.

En fait, comme le prévoit l'alinéa suivant, le référendum devrait avoir lieu au moins deux mois après la transmission au préfet de la délibération organisant le scrutin.

S'agissant des modalités d'organisation du référendum, la collectivité territoriale l'ayant décidé serait tenue, en application du texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-8 dans code général des collectivités territoriales, de réaliser et de mettre à disposition du public un dossier d'information .

Le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-9 fixe, quant à lui, les dates d'ouverture et de clôture de la campagne et les conditions d'habilitation des partis et groupements politiques. La campagne en vue du référendum serait elle aussi organisée par la collectivité territoriale ayant décidé d'y recourir, sous réserve des dispositions prévues par un décret en Conseil d'Etat. Ce dernier imposerait notamment aux communes de réserver des emplacements pour les affiches des partis et groupements politiques habilités.

Enfin, le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-11 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les dispositions relatives aux opérations préparatoires au scrutin, au déroulement des opérations de vote, au recensement des votes et à la proclamation des résultats.

Au total, selon les indications communiquées à votre rapporteur, la collectivité territoriale décidant de recourir au référendum local serait libre de faire tout ce qui ne serait pas interdit par la loi organique et ses mesures d'application, par exemple fixer les conditions du recours à la propagande écrite par les partis et groupements politiques habilités à participer à la campagne ou leur rembourser elle-même certaines de leurs dépenses.

La seconde phrase du premier alinéa détermine la question qui devrait être posée aux électeurs. Elle dispose, en effet, que ces derniers devraient faire connaître par « oui » ou par « non » s'ils approuvent le projet de délibération ou d'acte soumis à référendum.

Une collectivité territoriale ne pourrait donc pas demander aux électeurs de choisir entre plusieurs projets de délibération ou d'acte . Par définition, un référendum a pour objet de demander aux électeurs d'approuver ou de rejeter un projet. Une assemblée n'a également d'autre choix que de voter pour ou contre le projet sur lequel elle délibère, il est vrai après l'avoir amendé. Offrir une alternative entre plus de deux solutions risquerait, au demeurant, d'empêcher l'émergence d'une majorité claire. La rédaction retenue présente le mérite d'imposer aux élus locaux d'assumer pleinement leurs responsabilités en soumettant à la décision des électeurs un unique projet. Enfin, le texte soumis à référendum local aurait lui-même, s'agissant d'un projet de délibération, fait l'objet de débats et d'amendements au sein de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet :

- d'une part, de préciser qu'une même délibération de l'assemblée locale, soumise à l'obligation de transmission au représentant de l'Etat, déterminerait les modalités d'organisation du référendum local, fixerait le jour du scrutin, convoquerait les électeurs et préciserait la question qui leur serait posée ;

- d'autre part, d'expliciter les limites dans lesquelles cette compétence serait enserrée, un délai de deux mois entre la transmission de la délibération au représentant de l'Etat et le jour du scrutin devant être prévu afin de permettre l'exercice du contrôle de légalité, et le libellé de la question devant être rédigé de manière à permettre aux électeurs de décider, en répondant par « oui » ou par « non », s'ils approuvent le projet de délibération ou d'acte.

2. Un contrôle de légalité destiné à prévenir tout référendum illégal

Le second alinéa du texte proposé par cet article pour insérer un article L.O. 1112-3 dans le code général des collectivités territoriales a pour objet de fixer les modalités du contrôle de légalité exercé sur la délibération organisant le référendum local.

Celle-ci devrait être transmise au représentant de l'Etat dans un délai de deux mois au moins avant la date du scrutin.

Le préfet disposerait d'un délai de dix jours , à compter de la réception de la délibération, pour la déférer au juge administratif s'il l'estimait illégale, en demandant la suspension de son exécution selon la procédure du référé prévue à l'article L. 521-1 du code de justice administrative.

Cette procédure permet au juge des référés, quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, d'ordonner la suspension de l'exécution de cette décision ou de certains de ses effets, s'il est saisi d'une demande en ce sens, lorsque l' urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

Rappelons que, selon les termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative, le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et doit se prononcer dans les meilleurs délais .

Sont juges des référés les présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, ainsi que les magistrats qu'ils désignent à cet effet parmi ceux ayant une ancienneté d'au moins deux ans et au moins le grade de premier conseiller.

Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision.

Bien entendu, la délibération organisant le référendum local serait susceptible de faire l'objet, outre d'un déféré préfectoral, d'un recours pour excès de pouvoir dans les mêmes conditions que les autres délibérations de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale.

Ces dispositions sont ainsi destinées à empêcher la tenue d'un référendum illégal . Les contrôles du représentant de l'Etat et du juge administratif devraient porter, selon les indications fournies à votre rapporteur, non seulement sur la légalité de la délibération organisant le scrutin mais également sur celle du projet soumis à la décision des électeurs.

Le contrôle auquel serait soumis le projet d'acte ou de délibération préalablement au scrutin ne serait nullement exclusif du contrôle de légalité exercé à l'issue de son éventuelle adoption par les électeurs . L'article L.O. 1112-7 nouveau du code général des collectivités territoriales soumettrait en effet le texte adopté par voie de référendum aux règles de publicité et de contrôle applicables à une délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou à un acte de son exécutif. Le juge administratif pourrait ainsi examiner tout moyen qui n'aurait pas été invoqué lors du contrôle en amont du référendum.

Il est toutefois singulier de faire référence au code de justice administrative alors que les articles L. 2131-6, L. 3132-1 et L. 4142-1 du code général des collectivités territoriales prévoient une procédure spécifique de contrôle des actes des communes, départements et régions .

Les dispositions du code de justice administrative prévoient que le juge des référés doit statuer dans les meilleurs délais sur la demande de suspension. Aux termes de l'article L. 523-1, ses décisions sont rendues en dernier ressort. En revanche, un délai d'un mois lui est imposé lorsqu'il examine les actes des collectivités territoriales ; l'exécution de l'acte déféré est automatiquement suspendue en matière d'urbanisme, de marchés et de délégations de service public mais celui-ci redevient exécutoire si le juge n'a pas statué dans un délai d'un mois à compter de sa réception ; enfin, les décisions du juge des référés statuant sur des actes des collectivités territoriales sont susceptibles d'appel.

Par ailleurs, le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-3 dans le code général des collectivités territoriales ne précise pas quel serait le juge administratif compétent pour examiner le recours, alors que les référés contre les actes des collectivités territoriales sont actuellement portés devant le tribunal administratif .

Telles sont les raisons pour lesquelles, votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de préciser la procédure du référé contre les délibérations organisant des référendums locaux.

Plutôt que de viser les dispositions du code de justice administrative, il s'inspire de la rédaction prévue par le code général des collectivités territoriales en matière de référés.

Il impose au juge administratif de se prononcer dans un délai d'un mois, en premier et dernier ressort, sur la demande de suspension du référendum local, afin d'éviter à la collectivité territoriale de rester trop longtemps dans l'incertitude ou d'engager des dépenses inutiles pour l'organisation du scrutin.

Il dispose explicitement que le juge administratif devrait examiner la légalité non seulement de la délibération organisant le référendum mais également du projet de délibération ou d'acte soumis aux électeurs.

Il transpose la procédure de « référé liberté » aux termes de laquelle, lorsque la délibération organisant le référendum local ou le projet de délibération ou d'acte soumis à référendum est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle, le président du tribunal administratif ou le magistrat délégué par lui en prononce la suspension dans les quarante-huit heures. Cette procédure pourrait trouver à s'appliquer, par exemple, si une collectivité territoriale décidait d'organiser un référendum dans un délai inférieur à un mois sur une mesure de police attentatoire à une liberté individuelle.

Enfin, l'amendement précise que les recours seraient portés devant le tribunal administratif.

Votre commission des Lois vous demande d'adopter le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-3 dans le code général des collectivités territoriales ainsi modifié .

Article L.O. 1112-4 nouveau
du code général des collectivités territoriales
Obligation pour les maires d'organiser un référendum décidé par une autre collectivité territoriale que la commune

Cet article a pour objet de préciser les conditions d'organisation d'un référendum décidé par une autre collectivité territoriale qu'une commune : région, département ou collectivité à statut particulier.

Le premier alinéa impose au représentant de l'Etat de notifier la délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale décidant l'organisation du référendum, dans un délai de quinze jours, aux maires des communes situées dans le ressort de cette collectivité. Le préfet serait toutefois dispensé de cette obligation en cas d'acceptation par le juge administratif de son éventuelle demande de suspension.

Aux termes du second alinéa , les maires des communes concernées seraient tenus d'organiser le scrutin . En cas de refus, le représentant de l'Etat, après les en avoir requis, pourrait y procéder d'office.

Agissant au nom et pour le compte de l'Etat, les maires qui refuseraient d'organiser un référendum seraient en effet soumis au pouvoir hiérarchique du préfet, ainsi que le prévoient actuellement les articles L. 2122-27 à L. 2122-34 du code général des collectivités territoriales. Dans un arrêt du 1 ^er mai 1914, Barthez, le Conseil d'Etat a considéré que les opérations électorales faisaient partie des fonctions spéciales dont le maire était chargé sous l'autorité du préfet.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel et vous demande d'adopter le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-4 dans le code général des collectivités territoriales ainsi modifié .

Article L.O. 1112-5 nouveau
du code général des collectivités territoriales
Prise en charge des dépenses liées à l'organisation du référendum

Cet article a pour objet de préciser les conditions de prise en charge des dépenses liées à l'organisation du référendum.

1. Une dépense obligatoire pour la collectivité ayant décidé de recourir au référendum

Il dispose, dans un premier alinéa, que ces frais constitueraient une dépense obligatoire pour la collectivité territoriale ayant décidé de recourir au référendum local et précise, dans second alinéa, qu'il en irait de même si le représentant de l'Etat était conduit à se substituer d'office à un maire pour l'organisation du scrutin.

Aux termes de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales, ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que les dépenses nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l'a expressément décidé .

Les dettes exigibles sont des dettes liquides, certaines et non sérieusement contestées (Conseil d'Etat, 12 mars 1982, Société pour le développement touristique de Pralognan-la-Vanoise).

Une liste non exhaustive des dépenses obligatoires des communes, des départements et des régions figure aux articles L. 2321-1, L. 3321-1 et L. 4321-2 du code général des collectivités territoriales.

Dans sa décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990, le Conseil constitutionnel a jugé que, « si le législateur est compétent pour définir les catégories de dépenses qui revêtent pour les collectivités territoriales un caractère obligatoire (...), toutefois les obligations ainsi mises à la charge d'une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration . »

Le premier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle du 28 mars dernier, consacre désormais la liberté de dépenses des collectivités territoriales mais confie à la loi le soin de l'encadrer. Cette dernière peut donc toujours prévoir des dépenses obligatoires.

L'article L. 1612-15 précise également la procédure applicable pour sanctionner le non respect du caractère obligatoire d'une dépense.

La chambre régionale des comptes saisie, soit par le représentant de l'Etat dans le département, soit par le comptable public concerné, soit par toute personne y ayant intérêt, constate qu'une dépense obligatoire n'a pas été inscrite au budget ou l'a été pour une somme insuffisante. Elle opère cette constatation dans le délai d'un mois à partir de sa saisine et adresse une mise en demeure à la collectivité territoriale concernée.

Si, dans un délai d'un mois, cette mise en demeure n'est pas suivie d'effet, la chambre régionale des comptes demande au représentant de l'Etat d'inscrire cette dépense au budget et propose, s'il y a lieu, la création de ressources ou la diminution de dépenses facultatives destinées à couvrir la dépense obligatoire. Le représentant de l'Etat dans le département règle et rend exécutoire le budget rectifié en conséquence. S'il s'écarte des propositions formulées par la chambre régionale des comptes, il assortit sa décision d'une motivation explicite.

Il ne suffit pas q'une dépense obligatoire pour une collectivité territoriale soit inscrite à son budget, encore faut-il qu'elle fasse l'objet d'un mandatement . L'article L. 1612-16 précise qu'à défaut de mandatement d'une dépense obligatoire par le maire, le président du conseil général ou le président du conseil régional suivant le cas, dans le mois suivant la mise en demeure qui lui en a été faite par le représentant de l'Etat dans le département, celui-ci y procède d'office. Ce délai est porté à deux mois si la dépense est égale ou supérieure à 5 % de la section de fonctionnement du budget primitif.

2. L'absence de précision sur les modalités de calcul et de remboursement des dépenses exposées par les communes

L'organisation d'un référendum local engendrera plusieurs types de dépenses.

Certaines seront directement à la charge de la collectivité territoriale ayant décidé d'organiser le scrutin . Il s'agit des frais afférents à l'impression du dossier d'information prévu à l'article L.O. 1112-8, des bulletins de vote, des procès-verbaux devant être établis dans chaque bureau de vote, des affiches officielles...

D'autres devront être supportées par les partis et groupements politiques habilités à participer à la campagne, en particulier les frais liés à la réalisation et à l'apposition des affiches, à la propagande écrite et à l'organisation de réunions électorales. Le projet de loi organique n'impose pas à la collectivité territoriale ayant décidé d'organiser le référendum de prendre en charge une partie de ces dépenses. Elle sera toutefois libre de le décider.

Les communes seront, quant à elles, appelées à faire l'avance des frais d'assemblées électorales, selon l'expression retenue à l'article L. 70 du code électoral. Il s'agit des dépenses concernant l'aménagement, la remise en état des lieux de vote après le scrutin, l'achat, la mise en place des panneaux d'affichage au début de la campagne électorale, leur enlèvement après l'élection, leur répartition et leur entretien et des frais de manutention hors des heures ouvrables.

Le présent projet de loi organique ne précise pas les modalités de calcul et de remboursement des dépenses supportées par les communes pour l'organisation d'un référendum local décidé par une autre collectivité.

Afin de prévenir tout contentieux, votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir le remboursement forfaitaire des dépenses résultant des assemblées électorales tenues dans les communes, au moyen d'une subvention calculée en fonction d'éléments objectifs : le nombre des électeurs inscrits dans la commune et le nombre des bureaux de vote qui y sont installés. Le montant de cette subvention serait fixé par décret. Le second alinéa du texte proposé par cet article pour insérer un article L.O. 1112-5 serait supprimé car ses dispositions sont redondantes avec celles du premier alinéa.

Ce dispositif s'inspire de celui mis en place en application de l'article L. 70 du code électoral. Votre rapporteur souhaite en outre attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de relever le montant d'un forfait, fixé à 0,09 euros par électeur inscrit le jour du scrutin et à 38,11 euros par bureau de vote pour chacun des deux tours lors des élections législatives de 2002, qui ne permet pas actuellement de couvrir les dépenses réellement exposées par les communes.

Votre commission des Lois vous demande d'adopter le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-5 dans le code général des collectivités territoriales ainsi modifié .

Article L.O. 1112-6 nouveau
du code général des collectivités territoriales
Interdiction d'organiser un référendum local pendant certaines périodes

Cet article a pour objet de déterminer les périodes pendant lesquelles aucun référendum local ne pourrait être organisé.

L'article L. 2142-6 du code général des collectivités territoriales, relatif à la consultation des électeurs d'une commune sur les affaires communales, dispose actuellement qu'aucune consultation ne peut avoir lieu à partir du 1 ^er janvier de l'année civile qui précède l'année du renouvellement général des conseils municipaux ni durant les campagnes électorales précédant les élections au suffrage universel direct ou indirect. Deux consultations portant sur un même objet ne peuvent intervenir dans un délai inférieur à deux ans. Un délai d'un an doit s'écouler entre deux consultations.

Au termes du premier alinéa du présent article, cette interdiction s'appliquerait aux référendums décisionnels locaux à compter du premier jour du sixième mois précédant celui au cours duquel il doit être procédé au renouvellement général ou au renouvellement d'une série de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale.

Selon le deuxième alinéa , aucun scrutin, ni aucune campagne en vue d'un référendum, ne pourrait avoir lieu pendant la durée de la campagne électorale ou le jour du scrutin prévus pour :

- le renouvellement général des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ;

- le renouvellement de chacune des séries des conseillers généraux ;

- le renouvellement général des députés ;

- le renouvellement de chacune des séries des sénateurs ;

- l'élection des membres du Parlement européen ;

- l'élection du Président de la République.

En outre, aucun référendum local ne pourrait être organisé pendant la durée de la campagne ni le jour du scrutin prévus pour un référendum décidé par le Président de la République.

Enfin, une collectivité territoriale ne pourrait organiser un référendum local pendant la durée de la campagne ni le jour du scrutin prévus pour une consultation qui se déroulerait sur son territoire en application :

- du dernier alinéa de l'article 72-1 de la Constitution, qui ouvre à la loi la possibilité de solliciter l'avis des électeurs concernés, d'une part, sur la création d'une collectivité territoriale à statut particulier ou la modification de son organisation, d'autre part, sur la modification des limites des collectivités territoriales ;

- du premier alinéa de l'article 72-4 de la Constitution, selon lequel le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe de l'Assemblée nationale et du Sénat, peut décider de consulter les électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif ;

- du second alinéa de l'article 72-4 de la Constitution, selon lequel aucun changement d'une collectivité située outre-mer ou d'une partie de cette collectivité du régime de l'assimilation législative, déterminé par l'article 73 de la Constitution, vers celui de la spécialité législative, prévu par l'article 74 de la loi fondamentale, ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait été préalablement recueilli par le Président de la République sur proposition du Gouvernement ou du Parlement ;

- du dernier alinéa de l'article 73 de la Constitution, selon lequel la création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer ou l'institution d'une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu'ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités.

Ne serait pas interdite, en revanche, l'organisation concomitante de référendums locaux décidés par une région, un département et une commune, par plusieurs communes d'un même département ou par plusieurs départements d'une même région.

Les risques de conflit entre référendums locaux organisés sur un même territoire devraient être ténus compte tenu du principe de répartition par « blocs » des compétences entre collectivités territoriales.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de clarifier la rédaction des deux premiers alinéas de cet article en distinguant les interdictions qui s'appliquent à toutes les collectivités territoriales et celles qui n'en concernent que quelques unes .

Il convient également de relever le risque de chevauchement d'une campagne électorale et d'une campagne en vue d'un référendum . En effet, le projet de loi organique interdit l'organisation d'un référendum décisionnel local dans les six mois qui précèdent le renouvellement de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale alors que l'article L. 52-4 du code électoral prévoit la prise en compte des dépenses exposées en vue d'une campagne électorale un an avant l'élection concernée. Les partis et groupements habilités à participer à la campagne en vue d'un référendum organisé, par exemple, neuf mois avant une élection locale devraient donc prendre garde à bien distinguer les dépenses exposées pour ce scrutin de celles engagées en vue de la campagne électorale.

Aux termes du troisième et avant-dernier alinéa , la décision de recourir au référendum local deviendrait caduque en cas de dissolution de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale ou de démission de tous ses membres en exercice, ou en cas d' annulation devenue définitive de l'élection de tous ses membres.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de préciser que l'organisation d'un référendum local devrait être annulée non seulement en cas de dissolution de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale l'ayant décidée, de démission de tous ses membres ou d'annulation définitive de leur élection, mais également en cas, par exemple, d'élections législatives dues à une dissolution de l'Assemblée nationale ou de référendum décidé par le Président de la République. La rédaction proposée permettrait par ailleurs d'éviter qu'un référendum organisé par une collectivité territoriale soit reporté pour des faits survenus dans une autre collectivité territoriale.

Enfin, le dernier alinéa de cet article interdit à une collectivité territoriale de prévoir deux référendums sur un même objet dans un délai d' un an . Sur ce point, votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel.

Elle vous demande d'adopter le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-6 dans le code général des collectivités territoriales ainsi modifié .

Article L.O. 1112-7 nouveau
du code général des collectivités territoriales
Adoption, entrée en vigueur et contrôle
des textes soumis à référendum local

Cet article a pour objet de déterminer les règles concernant l'adoption, l'entrée en vigueur et le contrôle des délibérations et actes soumis à référendum local.

1. Les conditions d'adoption du projet de délibération ou d'acte

Le premier alinéa dispose que, pour être adopté, un projet devrait réunir la majorité des suffrages exprimés .

Cette règle est traditionnelle aussi bien en matière de consultations que de référendums.

La loi n° 2000-391 du 9 mai 2000 organisant une consultation de la population de Mayotte avait ainsi prévu que le corps électoral se prononcerait à la majorité des suffrages exprimés. Il en est de même du projet de loi organisant une consultation des électeurs de Corse sur la modification de l'organisation institutionnelle de la Corse, adopté par le Sénat le 14 mai dernier.

De la même façon, l'article premier du décret n° 2000-666 du 18 juillet 2000 portant organisation du référendum sur la loi constitutionnelle relative à la durée du mandat du Président de la République avait prévu que le corps électoral déciderait à la majorité des suffrages exprimés.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de subordonner également la valeur décisionnelle des résultats d'un référendum local à un taux de participation minimum , fixé à 50 % des électeurs inscrits . Plusieurs arguments militent en faveur d'une telle solution :

- une condition analogue a été récemment prévue par les Etats désireux d'adhérer à l'Union européenne ;

- elle est également prévue, en France, pour les fusions de communes et, en Allemagne et au Portugal, pour les référendums décisionnels communaux ;

- les délibérations des assemblées locales ne peuvent, elles non plus, être adoptées en l'absence de quorum ;

- le Conseil de l'Europe s'y est déclaré favorable dans une recommandation n° 96 de 2002 ;

- subordonner la valeur des résultats des référendums locaux à un taux de participation minimum permettrait d'éviter d'imposer des choix minoritaires à la population. Si ce taux n'était pas atteint, les résultats auraient la valeur d'un simple avis pour la collectivité territoriale.

Votre rapporteur tient à souligner que cette condition a été demandée par les représentants de l'ensemble des associations d'élus locaux qu'il a rencontrés . Les membres des groupes socialistes du Sénat et de l'Assemblée nationale avaient d'ailleurs proposé de l'insérer dans la Constitution lors de la discussion de la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République. Le Gouvernement s'était alors engagé à réserver une suite favorable à cette demande dans le cadre de l'examen du projet de loi organique.

Le Président René Garrec écrivait ainsi dans son rapport de première lecture, présenté au nom de votre commission, sur la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République que « la loi organique prévue pour mettre en oeuvre le référendum local décisionnel devra exiger des seuils de participation, afin de valider le résultat de la consultation et de ne pas imposer des choix minoritaires à la population ^{25 ( * )} . »

Les membres du groupe socialiste avait ainsi présenté un amendement selon lequel le projet de délibération ou d'acte soumis au référendum n'aurait pu être adopté que si la moitié au moins des électeurs inscrits avait participé au scrutin. Notre collègue Michel Charasse déclarait en séance publique, le 5 novembre 2002 : « En effet, mes chers collègues, aujourd'hui, pour adopter une délibération en conseil municipal, général ou régional, il faut le quorum ! Si le quorum n'est pas atteint, le conseil peut être convoqué trois jours après ; là, le nombre des présents est valable quel qu'il soit. Pensez-vous vraiment que l'on puisse accepter, demain, qu'une minorité de 10 % ou 15 % des électeurs inscrits qui viennent voter au référendum puisse adopter une délibération ^{26 ( * )} ? »

Mme Ségolène Royal, députée, avait elle même défendu en première lecture à l'Assemblée nationale un amendement analogue prévoyant que « la délibération ou l'acte qui recueille une majorité de bulletins favorables lors d'un référendum est directement adopté lorsque la moitié au moins des électeurs inscrits a participé au scrutin ». Elle soulignait alors que « le résultat du référendum doit être incontestable et il faut inciter les exécutifs qui l'organisent à se mobiliser pour obtenir une forte participation ^{27 ( * )} . »

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales précisait quant à lui que « la notion du nombre significatif d'électeurs participants doit être retenue. Cependant, [...] ces précisions relèvent de la loi organique et le Gouvernement veillera, bien entendu, à ce qu'un seuil de participation figure dans celle-ci. C'est indispensable. »

Auparavant, M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, avait souligné que, « d'une manière générale, il est certain que l'expression de la démocratie directe doit être encadrée pour parer aux abus, pour éviter que ne soient imposés des choix minoritaires à la population, voire pour empêcher la paralysie des institutions par des groupes de pression. Le texte que nous vous proposons permettra précisément cet encadrement. La loi, simple ou organique selon les cas, déterminera les conditions, les modalités et la périodicité des recours à ces nouveaux outils du suffrage universel. Elle veillera, notamment, à assurer les conditions d'une juste représentativité en termes de participation, ainsi que le contrôle du déroulement de ces opérations et de la validation des résultats . »

2. Les règles de publicité et de contrôle

Le second alinéa de cet article prévoit que le texte adopté par voie de référendum serait soumis aux règles de publicité et de contrôle applicables à une délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou à un acte de son exécutif.

Rappelons que la légalité d'un acte administratif ne dépend pas des conditions de sa publication ou de sa notification (Conseil d'Etat, 27 janvier 1961 Daunizeau). En revanche, les modalités de sa publicité conditionnent sa sécurité juridique :

- la publicité adéquate d'un acte est une condition nécessaire à son exécution, les articles L. 2131-1, L. 2131-3, L. 3131-1, L. 3131-4, L. 4141-1 et L. 4141-4 du code général des collectivités territoriales disposant ainsi que les actes pris par les autorités des collectivités locales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés ;

- le délai de recours contre un acte administratif ne commence à courir qu'à compter de la date à laquelle il est régulièrement porté à la connaissance de ses destinataires (Conseil d'Etat, 19 février 19993, Nainfa). Les décisions individuelles doivent faire l'objet d'un double mode de publicité : la notification, qui fait courir le délai à l'égard des destinataires (Conseil d'Etat, 12 juin 1998, Mme Lemaire), et l'affichage qui fait courir le délai à l'égard des tiers (Conseil d'Etat, 11 octobre 1957, Pierrotet).

Signalons que l'article 6 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a reconnu l' affichage comme un mode de publicité suffisant, au même titre que la publication, pour rendre exécutoires les actes des collectivités territoriales. Il a par ailleurs consacré la possibilité d'assurer la publicité de ces actes, à titre complémentaire et non exclusif, sur support numérique.

Enfin, il convient de relever que la soumission des textes adoptés par voie de référendum local aux règles de contrôle applicables aux délibérations des assemblées locales et aux actes des exécutifs locaux impliquerait, d'une part, que tous ne seraient pas soumis à l' obligation de transmission au préfet , d'autre part, qu'ils seraient susceptibles d'un recours devant les juridictions administratives .

La liste des actes dont le caractère exécutoire est subordonné à leur transmission au représentant de l'Etat figure aux articles L. 2131-2, L. 3131-2, L. 4142-2 du code général des collectivités territoriales. Ce sont les délibérations des assemblées locales, les actes relevant d'un pouvoir de police, les actes réglementaires, les conventions relatives aux marchés, aux emprunts ou aux concessions et affermages de services publics locaux, les principales décisions individuelles concernant les agents territoriaux, les ordres de réquisition du comptable, les décisions relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique prises par des sociétés d'économie mixtes locales pour le compte d'une collectivité territoriale et, s'agissant de la commune, diverses dispositions relatives à l'urbanisme.

Contrairement aux lois adoptées par référendum national, dont le Conseil constitutionnel se refuse à examiner la conformité à la Constitution, les délibérations et actes adoptés par référendum local seraient susceptibles de voir leur légalité contestée devant le juge administratif.

L'article 60 de la Constitution confie au Conseil constitutionnel le soin de veiller à la régularité des opérations de référendum prévues aux articles 11 et 89 et d'en proclamer les résultats.

En application de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel :

- il est consulté sur l'organisation des opérations de référendum et avisé sans délai de toute mesure prise à ce sujet (article 46) ;

- il peut présenter des observations concernant la liste des organisations habilitées à user des moyens officiels de propagande (article 47) ;

- il peut surveiller sur place le déroulement des opérations par l'intermédiaire de délégués choisis parmi les magistrats de l'ordre judiciaire ou administratif (article 48) ;

- il assure directement la surveillance du recensement général (article 49) ;

- il examine et tranche définitivement toutes les réclamations (article 50) ;

- enfin, il proclame les résultats.

En revanche, dans sa décision n° 62-20 DC du 6 novembre 1962, confirmée par la décision n° 92-313 DC du 23 septembre 1992, le Conseil constitutionnel s'est déclaré incompétent pour connaître de la conformité à la Constitution d'une loi adoptée par référendum , « expression directe de la souveraineté nationale », estimant que la loi fondamentale ne lui confiait que « la régulation de l'activité des pouvoirs publics . »

L'article 12 de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a modifié l'article 60 de la Constitution afin d'exclure toute compétence du Conseil constitutionnel à l'égard des référendums locaux.

Logiquement, le présent projet de loi organique a pour objet de confier au juge administratif le soin de contrôler non seulement la régularité du scrutin (article L.O. 1112-12 nouveau du code général des collectivités territoriales) mais également, selon le second alinéa de cet article, la légalité de l'acte ou de la délibération adoptée.

Ses compétences étant clairement définies et les résultats d'un référendum local ne constituant pas l'expression de la souveraineté nationale mais d'une section du peuple seulement, il ne pourrait, contrairement au Conseil constitutionnel, refuser de se prononcer sur la légalité de la délibération ou de l'acte adopté par les électeurs d'une collectivité territoriale.

Les travaux préparatoires à la loi constitutionnelle du 28 mars dernier montrent que la possibilité pour le juge administratif d'annuler les résultats d'un référendum local soit en raison de l'irrégularité des opérations électorales soit en raison de l'illégalité du texte adopté par les électeurs était clairement envisagée. Le président de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, M. Pascal Clément, écrivait ainsi dans son rapport de première lecture que « le projet d'acte ou de délibération adopté aurait la valeur d'un acte administratif et ferait l'objet d'un contrôle de légalité dans les mêmes conditions que les actes des collectivités territoriales ^{28 ( * )} . »

Ainsi qu'il l'a été indiqué précédemment, le contrôle de la légalité de la délibération d'une assemblée locale décidant d'organiser référendum local et la procédure de référé prévus par l'article L.O. 1112-3 devraient conduire le juge administratif à se prononcer sur la légalité du projet d'acte ou de délibération soumis aux électeurs. Saisi une nouvelle fois de ce texte, après son adoption par référendum, le juge administratif pourrait examiner les moyens nouveaux qui seraient soulevés et rejeter les moyens qu'il aurait déjà examinés.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de précision et vous demande d'adopter le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-7 dans le code général des collectivités territoriales ainsi modifié .

Sous-section 2
Information des citoyens, campagne électorale et opérations de vote

Sur cet intitulé, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à substituer le terme d'« électeurs » à celui de « citoyens », plus idoine dans la mesure où les ressortissants communautaires pourraient participer aux référendums communaux.

Elle vous propose d'adopter cet intitulé ainsi modifié .

Article L.O. 1112-8 nouveau
du code général des collectivités territoriales
Mise à disposition du public d'un dossier d'information
sur l'objet du référendum

Cet article a pour objet de prévoir la mise à disposition du public d'un dossier d'information sur l'objet du référendum décidé par la collectivité territoriale, dans des conditions précisées par un décret en Conseil d'Etat.

L'article L. 2142-4 du code général des collectivités territoriales prévoit actuellement, pour les consultations décidées par les communes, qu'un dossier d'information sur l'objet de la consultation est mis à disposition du public sur place à la mairie et, le cas échéant, à la mairie annexe quinze jours au moins avant le scrutin.

L'article R. 2142-4 du même code précise que ce dossier d'information contient notamment la délibération qui a décidé la consultation, à laquelle sont annexées, le cas échéant, les observations formulées par les conseillers municipaux à l'occasion de cette délibération.

Il appartiendrait donc au décret en Conseil d'Etat de préciser le contenu du dossier d'information et le lieu dans lequel il devrait être tenu à la disposition du public.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur, le dossier d'information devrait comporter la délibération décidant l'organisation du référendum, le rapport de présentation de cette délibération et le texte du projet d'acte soumis aux électeurs ; il devrait être mis à la disposition du public dans les mairies des communes chefs-lieux de canton .

Le dossier d'information pourrait être consulté par l'ensemble des habitants et non par les seuls électeurs. Cette disposition s'inscrit dans le droit fil de l'article L. 2141-1 du code général des collectivités territoriales aux termes duquel le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent, indissociable de la libre administration des collectivités territoriales, est un principe essentiel de la démocratie locale.

Votre commission des Lois vous demande d'adopter le texte proposé par cet article pour insérer un article L.O. 1112-8 dans le code général des collectivités territoriales sans modification .

Article additionnel avant l'article L.O. 1112-9 nouveau
du code général des collectivités territoriales
Organisation de la campagne en vue du référendum

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de préciser les règles relatives à l'organisation de la campagne en vue du référendum décisionnel local.

Le texte proposé par le présent projet de loi organique pour insérer un article L.O. 1112-9 dans le code général des collectivités territoriales tend en effet à confier cette organisation à la collectivité territoriale ayant décidé de soumettre à ses électeurs un projet de délibération ou d'acte, tout en précisant que cette compétence serait encadrée par un décret en Conseil d'Etat.

Or, nombre de dispositions essentielles relatives au déroulement de la campagne relèvent du domaine de la loi et figurent actuellement au chapitre V du titre premier du livre premier du code électoral.

Le présent amendement a donc pour objet d'y faire référence.

La hiérarchie des normes et la séparation des domaines législatif et réglementaire interdisent en effet d'adopter par décret, même en Conseil d'Etat, des dispositions qui relèvent actuellement de la loi ordinaire. Telle est la raison pour laquelle la loi organique n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel procède par renvoi aux dispositions du code électoral.

Seraient déplacées, du texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-9 dans le code général des collectivités territoriales au présent article, les dispositions selon lesquelles la campagne en vue du référendum local, d'une part, serait ouverte le deuxième lundi précédant le scrutin à zéro heure et close la veille du scrutin à minuit, d'autre part, serait organisée par la collectivité territoriale ayant décidé de recourir au référendum local.

La collectivité territoriale devrait exercer cette compétence dans le respect des dispositions suivantes du code électoral :

- l' article L. 47 , relatif aux réunions électorales ;

- l' article L. 48 , prévoyant l'application de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ;

- l' article L. 49 , interdisant de distribuer ou de faire distribuer, le jour du scrutin, des bulletins, circulaires et autres documents et, à partir de la veille du scrutin à zéro heure, de diffuser ou de faire diffuser par tout moyen de communication audiovisuelle tout message ayant le caractère de propagande électorale ;

- l' article L. 50 , interdisant à tout agent de l'autorité publique ou municipale de distribuer des bulletins de vote, professions de foi et circulaires des candidats ;

- l' article L. 50-1 , aux termes duquel, pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, aucun numéro d'appel téléphonique ou télématique gratuit ne peut être porté à la connaissance du public par un candidat, une liste de candidats ou à leur profit (cette disposition s'appliquerait dès l'adoption de la délibération visée à l'article L.O. 1112-3) ;

- l' article L. 51 , selon lequel, pendant la durée de la période électorale, dans chaque commune, des emplacements spéciaux sont réservés par l'autorité municipale pour l'apposition des affiches électorales ; dans chacun de ces emplacements, une surface égale est attribuée à chaque candidat ou à chaque liste de candidats ; pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, tout affichage relatif à l'élection, même par affiches timbrées, est interdit en dehors de cet emplacement ou sur l'emplacement réservé aux autres candidats (de même, cette disposition s'appliquerait dès l'adoption de la délibération visée à l'article L.O. 1112-3) ;

- l' article L. 52 , selon lequel, si le maire refuse ou néglige de se conformer aux prescriptions de l'article précédent et aux dispositions réglementaires prises pour leur exécution, le préfet doit en assurer immédiatement l'application par lui-même ou par un délégué ;

- l' article L. 52-1 , selon lequel, d'une part, pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, l'utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle est interdite, d'autre part, à compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin ^{29 ( * )} (cette disposition s'appliquerait elle aussi dès l'adoption de la délibération visée à l'article L.O. 1112-3) ;

- l' article L. 52-2 , prévoyant qu'en cas d'élections, aucun résultat d'élection, partiel ou définitif, ne peut être communiqué au public par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle avant la fermeture du dernier bureau de vote.

En revanche, et logiquement, les dispositions de l' article L. 52-3 , prévoyant que chaque candidat ou liste de candidats peut faire imprimer un emblème sur ses bulletins de vote, ne seraient pas applicables, dans la mesure où les bulletins de vote seraient fournis par la collectivité territoriale ayant décidé d'organiser le référendum.

Enfin, votre commission des Lois vous propose de prévoir explicitement l'application aux référendums décisionnels locaux des dispositions de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion.

Certes, le champ de ce texte s'étend aux sondages relatifs, de manière directe ou indirecte, à l'élection présidentielle, « à un référendum », aux élections européennes et à toute élection prévue au code électoral. Il est toutefois de mentionner dans le code général des collectivités territoriales, avec lequel les élus locaux sont familiers, que les référendums locaux seraient concernés.

Tel est l'objet de l' article additionnel avant l'article L.O. 1112-9 nouveau du code général des collectivités territoriales que votre commission des Lois vous propose d'insérer.

Article L.O. 1112-9 nouveau
du code général des collectivités territoriales
Ouverture et clôture de la campagne en vue du référendum local - Liste des partis et groupements politiques habilités à y participer

Cet article a pour objet de fixer, d'une part, les dates d'ouverture et de clôture de la campagne en vue du référendum local, d'autre part, les conditions requises pour qu'un parti ou un groupement politique puisse y participer.

Le premier alinéa dispose que la campagne serait organisée par la collectivité territoriale ayant pris l'initiative du référendum, dans des conditions définies par un décret en Conseil d'Etat .

Seules seraient fixées dans la loi organique les dates d'ouverture et de clôture de la campagne , fixées respectivement au deuxième lundi précédant le jour du scrutin, à zéro heure, et à la veille du scrutin, à minuit.

Ces délais sont traditionnels en droit électoral. A titre d'exemple, la campagne en vue de la consultation de la population de la Nouvelle-Calédonie avait été ouverte le 25 octobre 1998, à zéro heure, et close le 6 novembre à minuit, la consultation étant organisée le 8 novembre. La campagne en vue de la consultation de la population de Mayotte avait été ouverte le 19 juin 2000 à zéro heure, et close le 30 juin à minuit, la consultation étant organisée le 2 juillet. La campagne en vue du référendum sur la loi constitutionnelle relative à la durée du mandat du Président de la République avait été ouverte le 11 septembre 2000 à zéro heure et close la veille du scrutin, c'est à dire le samedi 23 septembre, à minuit.

Les dates d'ouverture et de clôture de la campagne déterminent la période pendant laquelle les réunions électorales peuvent être organisées, les affiches électorales apposées, la propagande écrite envoyée et les émissions radiotélévisées diffusées.

Ainsi qu'il l'a été indiqué, votre commission des Lois vous propose, d'une part, de déplacer dans un article additionnel avant l'article L.O. 1112-9 les dispositions relatives aux dates d'ouverture et de clôture de la campagne et à son organisation, d'autre part, de les compléter en rendant applicables aux référendums locaux les dispositions du chapitre V du titre premier du livre premier du code électoral.

Dans ce cadre, la collectivité territoriale décidant d'organiser un référendum resterait libre de déterminer, par exemple, si les partis et groupements politiques pourraient ou non recourir à la propagande écrite.

Précisément, les trois derniers alinéas de cet article fixent les conditions d'habilitation exigées des partis et groupements politiques pour pouvoir participer à la campagne.

Seuls pourraient être habilités, à leur demande :

- les groupes d'élus constitués au sein de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ;

- les partis ou groupements politiques dont les candidats ou listes de candidats auraient obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés lors du dernier renouvellement général de l'assemblée délibérante de la collectivité.

La rédaction de ces alinéas soulève de nombreuses interrogations .

Les groupes d'élus, partis et groupements politiques devraient présenter une demande d'habilitation , sans qu'il soit précisé à qui cette demande devrait être adressée ni par qui l'habilitation serait délivrée.

Les conditions requises pour former un groupe d'élus au sein d'une assemblée délibérante d'une collectivité territoriale sont actuellement laissées à la libre appréciation de cette dernière , l'emploi du pluriel imposant simplement qu'un groupe comprenne au moins deux membres. Dans mainte petite commune, il n'existe aucun groupe d'élu au sein du conseil municipal.

Les groupes d'élus

Les articles L. 2121-28, L. 3121-24 et L. 4132-23 du code général des collectivités territoriales, issus de la loi du 19 janvier 1995 sur le financement de la vie politique et relatifs aux communes de plus de 100.000 habitants, aux départements et aux régions, disposent que le fonctionnement des groupes d'élus peut faire l'objet de délibérations sans que puissent être modifiées, à cette occasion, les décisions relatives au régime indemnitaire des élus.

Ils précisent que les groupes d'élus se constituent par la remise au maire, au président du conseil général ou au président du conseil régional d'une déclaration, signée de leurs membres, accompagnée de la liste de ceux-ci et de leur représentant.

Les assemblées délibérantes de ces collectivités peuvent affecter aux groupes d'élus, pour leur usage propre ou pour un usage commun, un local administratif, du matériel de bureau et prendre en charge leurs frais de documentation, de courrier et de télécommunications.

Le maire, le président du conseil général et le président du conseil régional peuvent, dans les conditions fixées par l'assemblée délibérante et sur proposition des représentants de chaque groupe, affecter aux groupes d'élus une ou plusieurs personnes. L'assemblée délibérante ouvre au budget de la collectivité territoriale, sur un chapitre spécialement créé à cet effet, les crédits nécessaires à ces dépenses, sans qu'ils puissent excéder 30 % du montant total des indemnités versées chaque année aux membres du conseil municipal. Le maire, le président du conseil général et le président du conseil régional sont les ordonnateurs de ces dépenses.

L'élu responsable de chaque groupe d'élus décide des conditions et des modalités d'exécution du service que ces collaborateurs accomplissent auprès de ces groupes au sein de l'organe délibérant.

Rien n'est prévu pour les communes de moins de 3.500 habitants. Il est vrai que l'effectif des conseils municipaux de ces communes est compris entre 9 et 23 membres.

Dans ces conditions, la notion de groupes d'élus, si elle laisse une grande liberté aux collectivités territoriales, ne permet pas vraiment de déterminer une condition de représentativité minimale pour qu'un parti ou un groupement politique soit habilité à participer à la campagne.

La seconde condition d'habilitation, alternative et destinée à permettre à des partis et groupements politiques qui ne seraient pas représentés au sein de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale de participer à la campagne , soulève également plusieurs interrogations.

En premier lieu, elle se réfère à des partis et groupements politiques constitués au moment des élections. Or, nombre de candidats se présentent sans étiquette aux élections cantonales et municipales dans les communes de moins de 3.500 habitants.

En second lieu, elle n'est guère applicable aux élections cantonales :

- les conseils généraux sont en effet renouvelés par moitié tous les trois ans au scrutin uninominal à deux tours dans le cadre du canton ; le terme de renouvellement général ne peut donc leur être appliqué ;

- le système de rattachement prévu par le projet de loi semble autoriser la participation à la campagne d'un parti ou d'un groupement politique dont deux candidats seulement auraient obtenu 5 % des suffrages exprimés dans deux cantons.

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet :

- de supprimer les dispositions relatives au déroulement de la campagne en vue du référendum, par coordination avec leur regroupement au sein d'un article additionnel avant l'article L.O. 1112-9 ;

- de préciser que l'habilitation à participer à la campagne serait délivrée par l'exécutif de la collectivité territoriale ayant décidé d'organiser le référendum ;

- de permettre à 5 % des élus de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale ayant décidé l'organisation du référendum de constituer un groupement ou un parti politique en vue de la campagne, les assemblées délibérantes des collectivités territoriales n'ayant en effet pas toutes des groupes d'élus ;

- de rendre applicable aux référendums décidés par les départements et les communes de moins de 3.500 habitants la possibilité donnée aux partis non représentés au sein de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale de participer à la campagne.

Votre commission des Lois vous demande d'adopter le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-9 dans le code général des collectivités territoriales ainsi modifié .

Article L.O. 1112-10 nouveau
du code général des collectivités territoriales
Composition du corps électoral

Cet article a pour objet de définir la composition du corps électoral admis à participer au référendum local.

Pour les référendums organisés par les départements, les régions et les collectivités à statut particulier seuls pourraient participer au scrutin les électeurs de nationalité française inscrits sur les listes électorales des collectivités concernées.

Pour les référendums communaux , le droit de vote serait également reconnu aux ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne inscrits sur les listes électorales complémentaires dans les conditions prévues aux articles L.O. 227-1 à L.O. 227-5 du code électoral.

L'article 72-1 de la Constitution dispose en effet que les référendums locaux sont ouverts aux électeurs inscrits dans les collectivités territoriales intéressées.

Lors de l'examen en première lecture de la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République par l'Assemblée nationale, M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la justice, a précisé que les ressortissants communautaires pourraient participer à l'exercice du droit de pétition et aux consultations organisées dans les seules communes , et non dans les autres collectivités territoriales, dans la mesure où, aux termes de l'article 88-3 de la Constitution, ils peuvent bénéficier, sous réserve de réciprocité, du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales ^{30 ( * )} .

Bien évidemment, l'emploi dans la Constitution du terme d'« électeurs » plutôt que celui d'« habitants » exclut toute participation aux référendums locaux des ressortissants d'autres pays que les Etats membres de l'Union européenne.

Par ailleurs, la possibilité ouverte par l'article L. 2141-1 du code général des collectivités territoriales de consulter les électeurs d'une partie seulement du territoire d'une commune, par exemple sur la révision partielle d'un plan local d'urbanisme, ne serait pas transposée aux référendums décisionnels locaux car le projet de délibération ou d'acte serait adopté au nom de l'ensemble de la collectivité territoriale.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture de cet article ayant pour objet d'en préciser les termes. En premier lieu, il y a autant de listes électorales que de bureaux de vote. Aussi la référence à la liste électorale de la collectivité territoriale est-elle inexacte. En second lieu, il est inutile d'indiquer que les listes électorales sont arrêtées à la dernière révision ou lors du plus récent scrutin organisé postérieurement à celle-ci pour ajouter aussitôt qu'elles peuvent être complétées dans les conditions prévues par le code électoral.

Votre commission vous demande d'adopter le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-10 dans le code général des collectivités territoriales ainsi modifié .

Article L.O. 1112-11 nouveau
du code général des collectivités territoriales
Opérations préparatoires au scrutin, déroulement des opérations de vote, recensement des votes et proclamation des résultats

Cet article a pour objet de renvoyer à un décret en Conseil d'Etat la définition des règles relatives aux opérations préparatoires au scrutin, au déroulement des opérations de vote, au recensement des votes et à la proclamation des résultats.

Or, nombre de ces dispositions relèvent du domaine de la loi . Elles sont actuellement fixées par le chapitre VI du titre premier du livre premier du code électoral.

Comme votre rapporteur l'a déjà indiqué, on ne peut donc renvoyer à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer l'ensemble des règles relatives aux opérations préparatoires au scrutin, au déroulement des opérations de vote, au recensement des votes et à la proclamation des résultats.

Telle est la raison pour laquelle votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir l'application aux référendums locaux du chapitre VI du titre premier du livre premier du code électoral, à l'exception de certains articles qui ne sont pas transposables à de tels scrutins, c'est-à-dire :

- l' article L. 56 , prévoyant l'organisation du deuxième tour de scrutin le dimanche suivant le premier tour, cet article n'ayant pas d'objet s'agissant d'un référendum ;

- l' article L. 57 , selon lequel seuls peuvent prendre part au deuxième tour de scrutin les électeurs inscrits sur la liste électorale ayant servi au premier tour de scrutin ;

- l' article L. 58 , prévoyant que, dans chaque salle de scrutin, les candidats ou les mandataires de chaque liste peuvent faire déposer des bulletins de vote sur une table préparée à cet effet par les soins du maire, inapplicable puisque le projet de loi organique confie à la collectivité territoriale ayant décidé d'organiser le référendum le soin de fournir les bulletins de vote ;

- l' article L. 66 , relatif aux conditions de validité des bulletins de vote et dont les dispositions seraient réécrites dans un nouvel alinéa ;

- le deuxième alinéa de l' article L. 68 , selon lequel, s'il doit être procédé à un second tour de scrutin, le préfet ou le sous-préfet selon le cas, renvoie les listes d'émargement au maire, au plus tard le mercredi précédant le second tour ;

- l' article L. 85-1 prévoyant la création, dans toutes les communes de plus de 20.000 habitants, d'une commission de contrôle des opérations de vote , chargée de vérifier la régularité de la composition des bureaux de vote ainsi que celle des opérations de vote, de dépouillement des bulletins et de dénombrement des suffrages et de garantir aux électeurs ainsi qu'aux candidats ou listes en présence le libre exercice de leurs droits. S'agissant de référendums locaux offrant aux électeurs une alternative entre deux bulletins de vote, l'intervention de ces commissions ne semble guère justifiée.

Votre commission des Lois vous demande d'adopter le texte proposé pour insérer un article L.O. 1112-11 dans le code général des collectivités territoriales ainsi modifié .

Article additionnel avant l'article L.O. 1112-12 nouveau
du code général des collectivités territoriales
Sanctions pénales

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir l'application aux référendums locaux du chapitre VII du titre premier du livre premier du code électoral, consacré aux dispositions pénales , à l'exception des articles suivants :

- l' article L. 88-1 , aux termes duquel toute personne qui aura sciemment fait acte de candidature sous de faux noms ou de fausses qualités ou aura sciemment dissimulé une incapacité prévue par la loi sera punie d'un emprisonnement d'un an et d'une amende de 15.000 euros ;

- l' article L. 95 , punissant d'une peine de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 22.500 euros tout individu qui, chargé par un électeur d'écrire son suffrage, aura inscrit sur le bulletin un nom autre que celui qui lui était désigné ;

- les 1° à 5° du I de l' article L. 113-1 et les paragraphes II et III de ce même article, punissant d'une amende de 3.750 euros et d'un emprisonnement d'un an, ou de l'une de ces deux peines seulement, certaines infractions aux règles de financement des campagnes électorales, qui ne s'appliquent traditionnellement pas en matière référendaire ;

Tel est l'objet de l' article additionnel avant l'article L.O. 1112-12 nouveau du code général des collectivités territoriales que votre commission des Lois vous propose d'insérer.

Article L.O. 1112-12 nouveau
du code général des collectivités territoriales
Contentieux de la régularité des référendums locaux

Cet article a pour objet de confier à la juridiction administrative le contentieux de la régularité des référendums locaux.

Le droit de recours serait ouvert à tout électeur admis à participer au scrutin ainsi qu'au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale, ce qui est traditionnel en matière référendaire.

Un décret en Conseil d'Etat en fixerait les délais, formes et conditions d'exercice.

Il convient de noter que la régularité d'une consultation organisée par une commune ou un établissement public de coopération intercommunale ne fait actuellement l'objet d'aucun contrôle, le juge administratif s'étant déclaré incompétent en l'absence de texte (Conseil d'Etat, 29 décembre 1995, Géniteau).

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de soumettre le contentieux de la régularité des référendums locaux aux mêmes conditions que celles prévues pour l'élection des membres de la collectivité territoriale ayant décidé d'y recourir.

Elle vous demande d'adopter le texte proposé pour insérer un article L.O.1112-12 dans le code général des collectivités territoriales ainsi modifié.

* ⁵ Journal officiel des débats du Sénat - séance du 6 novembre 2002- pages 3495 et 3497.

* ⁶ Journal Officiel des débats de l'Assemblée nationale - troisième séance du vendredi 22 novembre 2002.

* ⁷ Rapport n° 86 (Sénat, 2002-2003) de M. René Garrec, président, au nom de la commission des Lois, page 11.

* ⁸ Rapport n° 376 (Assemblée nationale - douzième législature) de M. Pascal Clément, président de la commission des Lois, page 99.

* ⁹ Conseil d'Etat, 16 novembre 1984, Commune d'Awala-Yalimapo.

* ¹⁰ Conseil d'Etat, 16 décembre 1994, Commune d'Avrillé.

* ¹¹ Conseil d'Etat, 16 novembre 1994, Commune d'Awala-Yalimapo.

* ¹² Conseil d'Etat, 5 mars 2001, M. Saez et autres.

* ¹³ Articles L. 2121-9, L. 3121-10 et L. 4132-9 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁴ Articles L. 3121-10 e t L. 4132-9 du même code.

* ¹⁵ Journal officiel des débats du Sénat - séance du 5 novembre 2002 - page 3438.

* ¹⁶ Articles L. 2122-18, L. 3221-1 et L. 4231-1 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁷ Une collectivité territoriale exerce des compétences tandis que ses organes ont des attributions.

* ¹⁸ L'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales énumère un certain nombre des attributions des maires, allant de la conservation et l'administration des propriétés de la commune à la destruction des animaux nuisibles.

* ¹⁹ Dans arrêt du 7 novembre 1985, syndicat des commerçants non sédentaires des Alpes-Maritimes, le tribunal administratif de Nice a considéré que les délégations du conseil municipal au maire étaient impossibles en dehors des matières prévues par la loi.

* ²⁰ Conseil d'Etat, 12 mars 1975, Commune de Loges-Margueron, et 2 février 2000, commune de Saint-Joseph.

* ²¹ Conseil d'Etat, 9 mai 1958, Cts Frette.

* ²² Articles L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales. Conseil d'Etat, 17 mars 1993, conseil régional de Bourgogne.

* ²³ Conseil d'Etat 22 novembre 1985, COREP du département du Maine-et-Loire.

* ²⁴ Journal officiel des débats du Sénat - séance du mardi 5 novembre 2002 - page 3438.

* ²⁵ Rapport n° 27 (Sénat - 2002-2003) de M. René Garrec, président de la commission des Lois, page 125.

* ²⁶ Journal officiel des débats du Sénat - séance du mardi 5 novembre 2002 - page 3438.

* ²⁷ Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale, troisième séance du vendredi 22 novembre 2002.

* ²⁸ Rapport n° 376 (Assemblée nationale - douzième législature) de M. Pascal Clément, président de la commission des Lois, page 99.

* ²⁹ La loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 a également prévu que, « sans préjudice des dispositions du présent chapitre, cette interdiction ne s'applique pas à la présentation, par un candidat ou pour son compte, dans le cadre de l'organisation de sa campagne, du bilan de la gestion des mandats qu'il détient ou qu'il a détenus. Les dépenses afférentes sont soumises aux dispositions relatives au financement et au plafonnement des dépenses électorales contenues au chapitre V bis du présent titre. »

* ³⁰ Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale - troisième séance du vendredi 22 novembre 2002.