Projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit

Rapport n° 328 (2002-2003) de M. Bernard SAUGEY , fait au nom de la commission des lois, déposé le 4 juin 2003

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N° 328

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 juin 2003

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, habilitant le Gouvernement à simplifier le droit ,

Par M. Bernard SAUGEY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. René Garrec, président ; M. Patrice Gélard, Mme Michèle André, MM. Pierre Fauchon, José Balarello, Robert Bret, Georges Othily, vice-présidents ; MM. Jean-Pierre Schosteck, Laurent Béteille, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; MM. Nicolas Alfonsi, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Mme Nicole Borvo, MM. Charles Ceccaldi-Raynaud, Christian Cointat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Marcel Debarge, Michel Dreyfus-Schmidt, Gaston Flosse, Jean-Claude Frécon, Bernard Frimat, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Daniel Hoeffel, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Jacques Larché, Jean-René Lecerf, Gérard Longuet, Mme Josiane Mathon, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Josselin de Rohan, Bernard Saugey, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich, Jean-Paul Virapoullé, François Zocchetto.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : Première lecture : 710 , 752 et T.A. 132

Deuxième lecture : 831 , 871 et T.A. 143

Sénat : Première lecture : 262 , 266 , 267 , 268 et T.A. 105 (2002-2003)

Deuxième lecture : 325 (2002-2003)

Administration.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 4 juin 2003, sous la présidence du M. René Garrec, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Bernard Saugey, rapporteur, à l'examen en deuxième lecture du projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit .

M. Bernard Saugey a tout d'abord souhaité rappeler qu'il était urgent de simplifier le droit et que le présent projet de loi visait à habiliter le Gouvernement à prendre des ordonnances dans un certain nombre de domaines législatifs, en vertu de l'article 38 de la Constitution.

Après avoir présenté les principales modifications apportées par les deux assemblées au texte qui leur avait été soumis, il a indiqué que deux articles restaient en discussion devant le Sénat , seuls deux amendements de portée purement technique aux articles 24 et 28 du projet de loi ayant été adoptés par l'Assemblée nationale en deuxième lecture sur les 26 articles restant en navette à l'issue de la première lecture.

Le rapporteur s'est félicité du travail effectué par les deux assemblées lors de l'examen du présent projet de loi, ayant contribué à l'enrichir et à l'améliorer.

La commission a adopté sans modification le projet de loi.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Axe majeur de la réforme de l'Etat , la simplification administrative fut annoncée par le Premier Ministre dans son discours de politique générale devant l'Assemblée nationale le 3 juillet 2002 ^{1 ( * )} . Elle recouvre notamment la recherche d'une réduction des démarches des usagers de l'administration, d'une rationalisation des procédures administratives ou encore d'un meilleur accès des citoyens aux règles de droit en vigueur.

Dans ce cadre, le Sénat est saisi en deuxième lecture du projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. Ce texte d'habilitation, « d'une ampleur sans précédent sous la Cinquième République ^{2 ( * )} », selon M. Henri Plagnol, Secrétaire d'Etat à la Réforme de l'Etat, autorise le Gouvernement à prendre des ordonnances, en vertu de la procédure prévue à l'article 38 de la Constitution ^{3 ( * )} , dans de nombreux domaines législatifs.

I. UN TEXTE ENRICHI ET PRÉCISÉ EN PREMIERE LECTURE

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté sans modification quatorze des vingt-neuf articles du projet de loi ^{4 ( * )} . Outre des amendements rédactionnels et de précision, l'Assemblée nationale a également introduit de nouvelles dispositions, telles que l'habilitation du Gouvernement à créer par voie d'ordonnance un dispositif simplifié pour les bulletins de paie (2° bis de l'article 19) ou encore l'habilitation à simplifier les modalités de versement des honoraires de l'activité libérale à l'hôpital des praticiens hospitaliers (6° bis de l'article 16).

Elle a également enrichi le texte en adoptant cinq articles additionnels ayant respectivement pour objet de :

- créer un Conseil d'orientation et de la simplification administrative (article premier A) ;

- habiliter le Gouvernement à simplifier les procédures administratives relatives aux travaux d'aménagement de l'Etat, des collectivités territoriales ou des établissements publics (article 6 bis ) ;

- autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure visant à clarifier et préciser la situation statutaire des délégués du Médiateur de la République (article 6 ter ) ;

- habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures destinées à favoriser l'utilisation des nouvelles technologies dans le fonctionnement quotidien des collectivités territoriales (article 22 bis ) ;

- instituer l'obligation pour le Gouvernement de soumettre au Parlement, chaque année, un rapport sur les mesures de simplification intervenues au cours de l'année écoulée (article 30).

Au Sénat, la commission des Lois, saisie au fond, avait délégué certaines parties du texte à la commission des Affaires économiques, la commission des Affaires sociales et la commission des Finances, toutes trois saisies pour avis ^{5 ( * )} . Adopté le 7 mai 2003, le texte a fait l'objet de plusieurs modifications parmi lesquelles :

- la précision selon laquelle, lors de la réduction du nombre de commissions à caractère consultatif, le Gouvernement devra maintenir la consultation d'une commission administrative lorsque l'exercice d'une liberté publique ou le principe de libre administration des collectivités territoriales est en cause (article premier) ;

- l'ouverture du champ de l'habilitation de l'article 3 à l'allègement des procédures de passation des marchés publics pour les collectivités territoriales ;

- l'extension de l'habilitation de l'article 12 à l'élargissement du droit à l'inscription des Français établis hors de France sur les listes électorales métropolitaines ;

- la suppression de l'habilitation du Gouvernement à autoriser par ordonnance la participation des établissements publics de santé au capital des sociétés d'économie mixte locales (7° de l'article 16) ;

- la suppression du 5° de l'article 20 habilitant le Gouvernement à simplifier le mode de calcul de la subvention des activités culturelles et sociales des comités d'entreprise.

En outre, le Sénat a largement amendé l'article 4 du projet de loi habilitant le Gouvernement à modifier le régime de la commande publique et à créer de nouvelles formes de contrats conclus par des personnes publiques ou des personnes privées chargées d'une mission de service public, ayant pour objet la conception, la réalisation, la transformation, l'exploitation et le financement d'équipements publics ou la gestion et le fonctionnement de services, ou une combinaison de ces différentes missions.

Ainsi, le Sénat a tout d'abord adopté un amendement, présenté par MM. Jacques Oudin, Christian Cointat, Jean François-Poncet, Jean-René Lecerf et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire et ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, tendant à remplacer la possibilité d' « aménager le régime juridique des contrats existants » par celle de modifier la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée (« loi MOP »).

Ensuite, le Sénat a souhaité garantir une place pour les architectes, et plus généralement la maîtrise d'oeuvre, ainsi que pour les petites et moyennes entreprises et les artisans, dans ces nouveaux contrats globaux devant être créés par ordonnance. Sur proposition de M. Pierre Jarlier et après un avis favorable de votre commission des Lois et du Gouvernement, il a ouvert la possibilité pour plusieurs cocontractants de signer le même contrat global, permettant notamment à la personne publique, ou la personne privée chargée d'une mission de service public, de contracter non seulement avec l'entreprise réalisant la construction mais également avec le maître d'oeuvre, concepteur de l'opération. Sur proposition de votre commission des Lois et après un avis favorable du Gouvernement, le Sénat a également précisé que l'ordonnance devrait prévoir « les conditions d'un accès équitable des architectes, des concepteurs, des petites et moyennes entreprises et des artisans » à ces contrats de partenariat public-privé.

Le Sénat a également introduit trois articles additionnels dans le projet de loi afin d'habiliter le Gouvernement à organiser la gratuité de l'accès des justiciables à la justice administrative (article 1 ^er bis ), déroger aux dispositions actuelles relatives aux modalités d'inscription sur les listes électorales, pour permettre aux ressortissants des Etats candidats à l'adhésion à l'Union Européenne installés en France de s'inscrire sur les listes électorales après le 1 ^er mai 2004 et de participer aux élections européennes du 13 juin 2004 (article 12 bis ), et enfin alléger et simplifier le régime d'entrée en vigueur, de transmission et de contrôle des actes des autorités des établissements publics locaux d'enseignement (article 22 ter ).

II. LES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE : DES MODIFICATIONS TECHNIQUES.

Les deux chambres ayant adopté onze articles en termes identiques à l'issue de la première lecture (articles 2, 6, 7, 9, 10, 13, 15, 23, 26, 28 et 30), vingt-six articles restaient en discussion en deuxième lecture devant l'Assemblée nationale.

Seuls deux amendements de portée technique et présentés par la commission des Lois « dans un souci de cohérence législative », comme l'indiquait très justement M. Etienne Blanc dans son rapport ^{6 ( * )} , ont été adoptés par l'Assemblée nationale en deuxième lecture .

Tout d'abord, à l'article 24 relatif à la ratification d'ordonnances relatives à l'adoption des parties législatives de certains codes, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination visant à abroger le 13° bis du III, le III bis et la référence à l'article 59 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie .

Ces dispositions étaient issues de deux amendements adoptés par le Sénat sur proposition de la commission des Affaires économiques saisie pour avis et après avis favorable de la commission des Lois et du Gouvernement. Elles visaient à permettre la codification des dispositions relatives aux éoliennes dans le code de l'environnement au cours de la ratification de l'ordonnance relative à l'adoption de la partie législative dudit code.

Toutefois, l'article 59 de la loi du 3 janvier précitée ayant été modifié le 7 mai 2003, au cours de la deuxième lecture au Sénat du projet de loi relatif à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction, la commission des Lois de l'Assemblée nationale a décidé de demander la suppression de la codification de ces dispositions dans le code de l'environnement afin d'éviter « tout hiatus ». Ceci est devenu d'autant plus nécessaire que, le 21 mai, la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction a effectivement adopté un texte commun dans lequel sont notamment prévues à l'article 23 la codification des dispositions relatives aux éoliennes dans le code de l'environnement, ainsi que, par coordination, l'abrogation de l'article 59 de la loi du 3 janvier 2003 précitée. Par conséquent, les dispositions prévues à l'article 24 étaient devenues inutiles.

Ensuite, le second amendement visait à étendre par coordination le délai d'habilitation fixé à douze mois et prévu au 2° de l'article 28 du projet de loi pour les articles 1 ^er à 22, aux articles 22 bis et 22 ter ayant été adoptés au cours de la discussion en première lecture, l'un devant l'Assemblée nationale, l'autre devant le Sénat. Il s'agissait ainsi de fixer pour ces deux articles additionnels un délai d'habilitation, faute de quoi l'article 38 précité de la Constitution n'aurait pas été respecté.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : ADOPTER SANS MODIFICATION LE PROJET DE LOI

A l'issue de cette deuxième lecture du projet de loi à l'Assemblée nationale, vingt-quatre des vingt-six articles restant en discussion ont été adoptés en des termes identiques par les deux chambres. Par conséquent, le Sénat n'est plus saisi que des articles 24 et 28 du projet de loi .

Dans la mesure où, d'une part, tout en souscrivant pleinement à cette démarche, les travaux des deux assemblées au cours de la première lecture ont permis d'améliorer et de compléter le texte qui leur était soumis et, d'autre part, les modifications apportées par l'Assemblée nationale au cours de la deuxième lecture s'avèrent de portée purement technique , votre commission des Lois vous propose d' adopter sans modification le projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

* ¹ « Cette administration de services, c'est d'abord une administration plus simple . Je vous demanderai l'autorisation de légiférer par ordonnance pour simplifier nos législations dans un certain nombre de domaines qui ne toucheront pas aux équilibres fondamentaux de notre République, mais qui concernent la paperasse, qui concernent tous les ennuis et toutes les tracasseries qui font qu'aujourd'hui les acteurs sociaux, économiques sont transformés en bureaucrates alors que nous attendons qu'on puisse libérer leur énergie. Ces demandes-là sont des demandes qui sont formulées dans l'administration elle-même pour que les fonctionnaires eux-mêmes se consacrent aux tâches qui les passionnent, se consacrent aux services publics et fassent en sorte qu'ils aient le contact avec le citoyen, ce qu'ils nous demandent pour être finalement ces premiers militants de la République qu'est leur mission. »

* ² Bulletin Quotidien du 28 janvier 2003, p. 3.

* ³ Article 38 de la Constitution : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.

« Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres après avis du Conseil d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation.

« A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. »

* ⁴ Séances du 8 et 9 avril 2003.

* ⁵ Cf. rapport pour avis n° 267 de nos collègues Alain Fouché et Gérard César au nom de la commission des Affaires économiques, rapport pour avis n° 268 de notre collègue Gérard Dériot au nom de la commission des Affaires sociales et rapport pour avis n° 269 de notre collègue Gérard Braun au nom de la commission des Finances.

* ⁶ Rapport n° 871 de M. Etienne Blanc (Assemblée Nationale, XIIème Législature) - p. 12.