Article 52
(art. L. 421-2-6 du code de l'urbanisme)
Instruction des
demandes de permis de construire
Cet article a pour objet de modifier l'article L. 421-2-6 du code de l'urbanisme, afin de limiter aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale comprenant moins de 10.000 habitants la faculté offerte au maire ou au président de l'organe délibérant de confier l'instruction des demandes de permis de construire.
Dans les communes dotées d'une carte communale ou d'un plan local d'urbanisme, les permis de construire et, plus généralement, les autorisations d'utilisation des sols (certificats d'urbanisme, déclarations de travaux, permis de démolir, autorisations de lotir) sont délivrés par le maire au nom de la commune 90 ( * ) . Cette compétence peut être déléguée au président d'un établissement public de coopération intercommunale qui l'exerce alors au nom de l'établissement. Dans les communes dépourvues de ces documents d'urbanisme, le permis de construire est instruit et délivré au nom de l'Etat qui assume les charges financières afférentes à l'exercice de cette compétence.
Le transfert de responsabilité entraînant un transfert de risque, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme reçoivent, conformément à l'article 17 de la loi du 17 janvier 1983, une compensation financière de l'Etat s'ils choisissent de s'assurer contre les risques contentieux liés à la délivrance des autorisations d'utilisation des sols. La dotation à répartir en 2003 s'est élevée à 4,7 millions d'euros.
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Document d'urbanisme |
Nombre de communes |
Nombre d'habitants |
% |
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RNU |
16.529 |
4.373.273 |
7,53 % |
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PLU en élaboration |
1.655 |
1.575.203 |
2,72 % |
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POS - PLU approuvés dont |
15.698 |
50.941.162 |
87,73 % |
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POS - PLU en révision |
5.610 |
28.794.821 |
49,6 % |
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CC approuvées |
342 |
162.209 |
0,28 % |
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CC en élaboration |
2.454 |
10.08.738 |
1,74 % |
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Totaux : |
36.678 |
58.060.585 |
L'article L. 421-2-6 du code de l'urbanisme ouvre aux maires et aux présidents d'établissement public de coopération intercommunale, même lorsqu'ils sont chargés de délivrer les permis de construire au nom de la commune ou de l'établissement, la faculté de « disposer gratuitement, et en tant que de besoin, des services déconcentrés de l'Etat pour effectuer l'étude technique de celles des demandes de permis de construire sur lesquelles il a compétence pour l'instruction et la décision et qui lui paraissent justifier l'assistance technique de ces services . »
Il ajoute que « pendant la durée de cette mise à disposition, les services et les personnels agissent en concertation permanente avec le maire ou le président de l'établissement public qui leur adresse toutes instructions nécessaires pour l'exécution des tâches qu'il leur confie . »
Selon les indications fournies à votre rapporteur, l'instruction des demandes de permis de construire par les services de l'Etat, à la différence des prestations d'ingénierie, ne relèverait pas du code des marchés publics et d'ue obligation de mise en concurrence : « cette mise à disposition est gratuite, alors que les prestations de services de la loi portant mesures urgentes de réforme à caractère économique et financier sont rémunérées. Elle est exercée dans des conditions définies par convention et les personnels de l'Etat agissent sous l'autorité du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, alors que l'Etat prestataire agit dans le cadre de son contrat mais de façon indépendante. »
En réponse à une question écrite de M. Claude Gaillard, député, le précédent Gouvernement précisait que : « dans ce cadre, les différents courriers adressés par les services instructeurs, à destination notamment des services consultés, des usagers ou des communes ou établissements publics compétents, sont à la charge des services instructeurs conformément aux dispositions précitées.
« En revanche, les frais d'affranchissement des courriers adressés par la commune ou l'établissement public compétent aux services de l'Etat ou aux usagers sont assumés par la collectivité compétente pour statuer. La transmission des demandes au service instructeur ou au contrôle de légalité ainsi que la notification des actes aux usagers par exemple ne relèvent pas des tâches d'instruction confiées au service de la DDE . »
Cette tâche reste très conséquente. Selon les indication communiquées à votre rapporteur, les directions départementales de l'équipement instruisent les permis de construire de :
- 95 % des communes de moins de 2.000 habitants, soit 30.462 communes sur 31.942, près des deux tiers de ces communes n'étant pas dotées d'un document d'urbanisme ;
- 91 % de 2.000 à 5.000 habitants des communes de 2.453 communes sur 2.705, 2.282 de ces communes étant dotées d'un plan d'occupation des sols ;
- 83 % des communes de 5.000 à 10.000 habitants, soit 781 communes sur 943, dont 745 dotées d'un plan d'occupation des sols ;
- de 53 % des communes de 10.000 à 50.000 habitants, soit 388 communes sur 753, dont 376 dotées d'un document d'urbanisme ;
- 11 % communes de plus de 50.000 habitants, soit 13 sur 116, soit 11 %, ces 13 communes étant toutes dotées d'un document d'urbanisme ;
- de 8 établissements publics de coopération intercommunale représentant 104 communes dont 48 disposant d'un document d'urbanisme.
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2.000 |
2.000 à 5.000 |
5.000 à 10.000 |
10.000 à 50.000 |
50.000 |
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% de communes dont les actes d'urbanisme sont instruits par la DDE |
95 % |
91 % |
83 % |
52 % |
11 % |
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Dont % disposant d'un document d'urbanisme |
37 % |
93 % |
95 % |
97 % |
100 % |
Source : Direction générale de l'urbanisme de l'habitat et de la construction - juin 2003
Nombre de nos collègues ont attiré l'attention du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer sur les retards enregistrés par les directions départementales de l'équipement dans l'examen des permis de construire.
Les explications fournies à notre collègue Marcel Vidal sont les suivantes : « de façon générale, les délais apportés dans l'instruction des permis de construire trouvent parfois leur origine dans l'augmentation de la charge d'instruction consécutive à une brusque poussée de l'urbanisation. Dans d'autres cas, certains services sont confrontés à une vacance de postes importante, compte tenu du caractère spécialisé des compétences correspondantes. Afin d'améliorer globalement la situation, un plan national de résorption de la vacance a été mis en oeuvre avec un objectif de recrutement supplémentaire de 1.200 agents en 2002 et de 750 en 2003. Par ailleurs, des démarches de redéploiement ou de regroupement de moyens sont engagées localement pour optimiser les capacités de production. Enfin, des processus qualité visant à mieux réguler le service apporté et les moyens qui y sont consacrés ont été mis en place, de plus en plus souvent, dans les directions départementales de l'équipement 91 ( * ) . »
En réponse à M. Laurent de Hénart, député, le ministère de l'équipement jugeait nécessaire de modifier cette situation en indiquant que : « les communes les plus importantes se sont dotées, le plus souvent, de leurs propres services instructeurs, ce qui entraîne parfois une double instruction des permis de construire (à la fois par les DDE et par les services communaux). Cet état de fait n'est pas satisfaisant, ni pour le contribuable, ni pour l'usager. C'est la raison pour laquelle les directeurs départementaux de l'équipement recherchent parfois une meilleure organisation des moyens limités disponibles, avec l'accord du préfet, en demandant aux communes concernées les plus importantes de reprendre définitivement l'instruction des actes d'ADS. Ce point est d'autant plus nécessaire que les tâches d'instruction deviennent de plus en plus complexes et que les demandes en matière de construction se sont accrues, imposant en conséquence des moyens plus nombreux pour les communes qui n'en bénéficient pas en propre 92 ( * ) . »
Le dispositif proposé par le premier paragraphe (I) du présent article consiste à n'autoriser que le maire d'une commune de moins de 10.000 habitants et le président d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme et comprenant moins de 10.000 habitants conserveraient la faculté de « disposer gratuitement, et en tant que de besoin, des services déconcentrés de l'Etat pour effectuer l'étude technique de celles des demandes de permis de construire sur lesquelles il a compétence pour l'instruction et la décision et qui lui paraissent justifier l'assistance technique de ces services . »
Les services de l'Etat auraient la possibilité d'apporter, gratuitement, une assistance juridique et technique ponctuelle aux autres communes et établissements publics de coopération intercommunale.
En réponse à votre rapporteur, il a été indiqué que : « l'assistance dans l'instruction des permis de construire pour les communes concernées se traduirait par un principe d'accompagnement : assistance à la formation des instructeurs, diffusion de l'information juridique et technique, aides ponctuelles à la demande sur des dossiers compliqués,...Cette assistance resterait gratuite comme elle l'est aujourd'hui . »
Aux termes du second paragraphe (II) , l'entrée en vigueur de ces dispositions serait reportée au 1 er janvier 2006 , afin de donner aux communes le temps nécessaire à la constitution de services capables d'instruire les demandes de permis de construire.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 52 sans modification .
* 90 La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains disposait que le conseil municipal conservait la possibilité, lors de sa délibération approuvant la carte communale, de décider que les permis de construire resteraient délivrés au nom de l'Etat. Cette disposition ayant entraîné des difficultés, l'article 68 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat a prévu, à l'initiative du Sénat, que le transfert de compétence aux communes dotées d'une carte communale devrait désormais résulter d'une délibération expresse du conseil municipal.
* 91 Réponse à la question écrite n° 02312 du 12 septembre 2002, publiée au Journal officiel du Sénat du 13 mars 2003, page 1996.
* 92 Réponse à la question écrite n° 11869 publiée au Journal Officiel de l'Assemblée nationale du 28 avril 2003, page 3349.