II. LES CONDITIONS DE RÉALISATION DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA BRANCHE SONT DEVENUES PLUS DIFFICILES
La branche accidents du travail - maladies professionnelles présente pour particularité, par rapport aux autres branches de la sécurité sociale, de devoir être structurellement équilibrée : au début de chaque année, le taux de cotisation employeurs est ajusté de manière à permettre d'atteindre l'objectif d'équilibre de la branche. L'exercice reste toutefois difficile compte tenu des incertitudes entourant les prévisions de recettes et de dépenses et n'exclut donc pas la constatation d'un excédent ou d'un déficit en fin d'année. Ce principe d'équilibre ne préjuge pas non plus des conditions de réalisation de celui-ci, conditions qui peuvent, toutes choses égales par ailleurs, être plus ou moins difficiles et qui témoignent alors de l'évolution de la situation financière de la branche.
Celle-ci s'est caractérisée, ces dernières années, par une évolution soutenue tant de ses recettes que de ses dépenses, permettant à la branche de rester à l'équilibre tout en autorisant une légère diminution du taux de cotisation.
Mais le ralentissement marqué de la progression des recettes constatées en 2002 (+ 3,3 % contre + 4,5 % attendus) et le maintien d'une forte augmentation des dépenses (+ 7,8 %) ont considérablement fragilisé les conditions générales de l'équilibre, comme votre commission en avait exprimé la crainte dans son rapport de l'année passée.
Dès lors, la situation financière de la branche AT-MP se caractérise désormais par le retour des déficits, pour la première fois depuis 1994.
Déficitaire en 2002, la branche AT-MP du régime général devrait le rester également en 2003 et 2004, le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale ne prévoyant pas son retour à l'équilibre.
S'agissant de la branche AT-MP de l'ensemble des régimes de base, le résultat net deviendrait négatif en 2003 et le resterait pour 2004.
Cette dégradation du résultat net de la branche témoigne du degré de difficulté accru qui s'attache à la réalisation de son équilibre financier.
A. VERS UNE PROGRESSION PLUS MODÉRÉE DES DÉPENSES ?
Ces dernières années, les dépenses consolidées de la branche AT-MP des régimes de base ont très fortement progressé, leur évolution devenant la plus soutenue de toutes les branches de la sécurité sociale.
Dépenses consolidées (1) des branches AT-MP des régimes de base
(en droits constatés et en millions d'euros)
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 (2) |
2004 (3) |
|
Montant |
8.076 |
8.904 |
9.599 |
9.786 |
10.038 |
|
Evolution |
- |
+ 10,3 % |
+ 7 ,8 % |
+ 1,9 % |
+ 2,6 % |
(1) avant transfert vers la branche maladie de la CNAMTS
(2) objectif révisé PLFSS 2004
(3) objectif PLFSS 2004
Les dépenses consolidées 14 ( * ) ont ainsi augmenté de 10,3 % en 2001 et de 7,8 % en 2002. Cette augmentation marque une dérive importante par rapport aux objectifs de dépenses initiaux : elle était de 2,2 % en 2001 et de 9,0 % en 2002.
Réalisation de l'objectif de dépenses
(en milliards d'euros)
|
|
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
Objectif initial |
8,57 |
8,53 |
9,4 |
9,7 |
|
Objectif révisé |
8,83 |
9,02 |
9,5 |
- |
|
Réalisation |
8,76 |
9,30 |
- |
- |
|
Ecart objectif initial/réalisation |
+ 2,2 % |
+ 9,0 % |
- |
- |
Le présent projet de loi table sur une progression plus modérée des dépenses en 2003 et 2004.
Pour 2003, l'objectif de dépenses révisé ne retient qu'une progression de 1 % des dépenses par rapport à l'objectif initial, soit une hausse de 2,2 % par rapport aux dépenses réalisées en 2002.
Pour 2004, l'objectif de dépenses prévoit une hausse des dépenses ramenée à 2,1 % par rapport à l'objectif révisé pour 2003.
Compte tenu du dynamisme avéré des dépenses constatées ces dernières années, il convient d'examiner en détail les différents postes de dépenses. A cet égard, la branche AT-MP du régime général représentant 90 % de l'ensemble des dépenses des régimes de base, il importe de lui apporter une attention toute particulière.
Charges de la branche AT-MP (CNAMTS)
(en droits constatés et en millions d'euros)
|
|
2001 |
2002 |
% |
2003 |
% |
2004 |
% |
|
CHARGES |
7.971,1 |
8,302,2 |
4,2 |
8.687,3 |
4,6 |
8.899,4 |
2,4 |
|
CHARGES DE GESTION TECHNIQUE |
7.354,3 |
7.646,1 |
4,0 |
8.065,9 |
5,5 |
8.253,3 |
2,3 |
|
Prestations |
5.914,5 |
6.219,4 |
5,2 |
6.460,0 |
3,9 |
6.696,8 |
3,7 |
|
Prestations légales |
5.748,7 |
6.145,0 |
6,9 |
6.388,4 |
4,0 |
6.617,5 |
3,6 |
|
Prestations extralégales |
2,0 |
2,5 |
26,0 |
2,6 |
1,7 |
2,6 |
1,5 |
|
Autres prestations |
135,4 |
149,5 |
10,4 |
152,6 |
2,1 |
165,3 |
8,3 |
|
Dotations nettes aux provisions (pour prestations) |
20,5 |
- 84,0 |
-- |
- 89,7 |
6,7 |
- 95,3 |
6,3 |
|
Pertes sur créances irrécouvrables (pour prestations) |
7,9 |
6,4 |
- 18,5 |
6,0 |
- 5,6 |
6,7 |
10,0 |
|
Transferts entre organismes de sécurité sociale |
714,0 |
867,1 |
21,4 |
891,6 |
2,8 |
887,1 |
- 0,5 |
|
Compensations |
580,4 |
726,5 |
25,2 |
751,2 |
3,4 |
745,5 |
- 0,8 |
|
Compensations intégrales |
1,1 |
0,0 |
- 100,0 |
0,0 |
++ |
0,0 |
++ |
|
Compensation avec le régime des Mines (CANSSM) |
435,1 |
426,9 |
- 1,9 |
421,2 |
- 1,3 |
415,5 |
- 1,3 |
|
Reversement à la CNAM/Maladie |
144,1 |
299,6 |
107,9 |
330,0 |
10,1 |
330,0 |
0,0 |
|
Transferts divers et autres |
133,6 |
140,5 |
5,2 |
140,4 |
- 0,1 |
141,6 |
0,8 |
|
Compensation avec le régime des salariés agricoles |
108,9 |
107,8 |
- 1,1 |
108,4 |
0,5 |
108,4 |
0,0 |
|
Dotation au FNGA (ACOSS) |
24,7 |
29,3 |
18,6 |
29,8 |
1,7 |
30,9 |
4,0 |
|
Autres transferts |
0,0 |
3,5 |
++ |
2,3 |
- 34,1 |
2,3 |
0,0 |
|
Autres transferts techniques |
723,7 |
553,4 |
- 23,5 |
708,1 |
28,0 |
663,2 |
- 6,3 |
|
Contribution au FCAATA |
205,8 |
300,0 |
45,8 |
450,0 |
50,0 |
500,0 |
11,1 |
|
Contribution au FIVA |
438,3 |
180,0 |
- 58,9 |
190,0 |
5,6 |
100,0 |
- 47,4 |
|
Contribution au FCAT |
78,1 |
71,7 |
- 8,3 |
66,4 |
- 7,4 |
61,5 |
- 7,4 |
|
Contribution au FMES-FMCP |
0,0 |
1,2 |
++ |
1,2 |
0,0 |
1,2 |
0,0 |
|
Contributions aux autres fonds nationaux |
0,7 |
0,0 |
- 100,0 |
0,0 |
++ |
0,0 |
++ |
|
Subventions |
0,8 |
0,0 |
- 97,8 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
Participations |
0,0 |
0,5 |
++ |
0,5 |
0,0 |
0,5 |
0,0 |
|
Diverses charges techniques |
2,1 |
1,1 |
- 46,3 |
1,1 |
0,0 |
1,1 |
0,0 |
|
Autres charges techniques |
0,1 |
5,1 |
++ |
5,1 |
0,0 |
5,1 |
0,0 |
|
CHARGES DE GESTION COURANTE |
616,8 |
656,2 |
6,4 |
621,5 |
- 5,3 |
646,1 |
4,0 |
Source : Direction de la sécurité sociale
1. Une évolution différenciée des prestations
Le versement des prestations représentait 74 % des charges de la branche en 2002.
Ces dernières années, l'augmentation des prestations était devenue plus modérée que l'évolution de l'ensemble des dépenses de la branche, sous l'effet de la forte progression des transferts. La tendance est aujourd'hui inversée compte tenu de la stabilisation des transferts et d'une croissance plus importante des prestations.
Evolution comparée des prestations
versées et
des dépenses de la branche AT-MP
(CNAMTS)
|
|
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
Prestations |
+ 6,4 % |
+ 5,2 % |
+ 3,9 % |
+ 3,7 % |
|
Total des dépenses |
+ 11,0 % |
+ 4,2 % |
+ 4,6 % |
+ 2,4 % |
Mais l'évolution des prestations apparaît désormais très différenciée en fonction de leur nature : alors que les prestations d'incapacité permanente ne progressent que lentement, les prestations d'incapacité temporaire évoluent de manière très rapide.
a) L'augmentation soutenue des prestations d'incapacité temporaire
Les prestations d'incapacité temporaire représentaient, en 2002, 32 % des dépenses de la branche et s'élevaient à 2,8 milliards d'euros.
Elles tendent désormais à progresser à un rythme très rapide, supérieur même à celui des soins de ville. Après avoir augmenté de 8,6 % en 2001, elles ont progressé de 13,2 % en 2002. Les prévisions de la commission des comptes anticipent cependant un léger ralentissement : + 6,9 % en 2003 et 5,8 % en 2004.
Cette forte croissance tient tant aux prestations de soins qu'aux indemnités journalières. La Cour des comptes observe ainsi, dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2003, qu'en 2001 « les dépenses de soins (+ 9,2 %) et les indemnités journalières (+ 16,3 %) ont augmenté très rapidement, de façon plus prononcée, que les postes correspondants de l'assurance maladie » .
De fait, la hausse des indemnités journalières apparaît aujourd'hui très préoccupante : elles ont encore augmenté de 13,5 % en 2002, après avoir progressé de 60 % entre 1997 et 2001. En 2002, elles atteignaient 1,8 milliard d'euros 15 ( * ) .
Une récente étude de la CNAMTS 16 ( * ) sur ce sujet aboutit à la conclusion que la croissance du nombre de salariés et la hausse du salaire moyen n'expliquent que 50 % de l'augmentation constatée. Les autres facteurs sont plus structurels et tiennent alors à l'allongement de la durée moyenne des arrêts (sous l'effet notamment de la progression du nombre de maladies professionnelles qui provoquent des arrêts sensiblement plus longs que les accidents du travail et d'une augmentation significative des arrêts de longue durée) mais aussi au vieillissement de la population active.
b) La maîtrise apparente des prestations d'incapacité permanente
Les prestations d'incapacité permanente représentaient, en 2002, 39 % des dépenses de la branche et s'élevaient à 3,4 milliards d'euros.
Les dépenses correspondantes n'évoluent plus que lentement : + 1,9 % en 2001, + 2,2 % en 2002.
A l'avenir, et en l'absence de mesures nouvelles, les rentes d'incapacité permanente croîtraient au seul rythme de revalorisation des pensions (soit + 1,5 % au 1 er janvier 2003 et + 1,7 % attendu au 1 er janvier 2004), comme l'a souligné le rapport de la Commission des comptes de septembre dernier.
Mais encore faut-il constater que l'évolution récente de notre système de réparation des risques professionnels tend à « externaliser » une partie de l'indemnisation de l'incapacité permanente hors des prestations légales gérées par la branche, comme l'a montré par exemple la création du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante, alors même que la charge financière reste largement supportée par la branche, non plus au titre des prestations, mais au titre des transferts.
2. La stabilisation des transferts à un niveau élevé
La structure des dépenses de la branche a sensiblement évolué ces dernières années compte tenu du poids croissant des transferts.
Evolution des transferts à la charge de la branche AT-MP (CNAMTS)
(en millions d'euros)
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
Transferts totaux |
873 |
1.438 |
1.440 |
1.600 |
1.550 |
|
Dont vers la branche maladie |
141 |
144 |
300 |
330 |
330 |
|
Dont vers le FCAATA |
103 |
206 |
300 |
450 |
500 |
|
Dont vers le FIVA |
0 |
438 |
180 |
190 |
100 |
|
Part des transferts dans les dépenses totales de la branche |
12,2 % |
18,0 % |
17,3 % |
18,4 % |
17,4 % |
Le poids croissant de ces transferts ne s'explique pas par l'évolution des transferts de compensation vers les régimes de sécurité sociale à effectifs décroissants (mines et salariés agricoles) qui sont stables voire en diminution, mais par la création depuis 1997 de nouveaux transferts en direction des fonds d'aide aux victimes de l'amiante (FCAATA et FIVA) et de l'assurance maladie.
Le présent projet de loi de financement marque toutefois une rupture significative de cette tendance : pour la première fois depuis plusieurs années, les transferts seront en diminution, quand bien même ils se stabilisent à un niveau élevé.
Cette évolution reste néanmoins différenciée selon le transfert concerné.
a) Les transferts vers l'assurance maladie
Depuis 1997, il existe un versement annuel de la branche AT-MP vers la branche maladie du régime général afin de compenser les dépenses supportées par cette dernière branche au titre des maladies professionnelles puis, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, au titre des accidents du travail.
Montants annuels des versements de la branche AT/MP
à la branche maladie
(en millions d'euros)
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
137,2 |
138,7 |
140,4 |
141,0 |
144,1 |
299,6 |
330,0 |
330,0 |
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 prévoit une stabilisation de ce transfert au niveau atteint en 2003, même si le rapport de la commission « Lévy-Rosenwald » de septembre 2002 estimait que « la dépense imputée à tort à l'assurance maladie atteint probablement, a minima, une fourchette se situant entre 368 et 550 millions d'euros ».
b) Les transferts vers les « fonds de l'amiante »
L'indemnisation des victimes de l'amiante repose sur deux dispositifs principaux : le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 et le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.
Les dépenses correspondantes devraient atteindre 7,4 % du total des dépenses de la branche en 2003 et s'élèveraient à 2,5 milliards d'euros en cumulé sur la période 2000-2004.
Après quatre années de forte progression, les transferts vers ces deux fonds verraient leur montant diminuer en 2004 (600 millions d'euros contre 640 en 2003). Cette baisse globale masque cependant des évolutions différentes entre les deux fonds, qui sont fonction du rythme de leur montée en charge et des réserves accumulées.
Une montée en charge toujours très rapide du FCAATA
La montée en charge du FCAATA s'est poursuivie à un rythme élevé en 2002.
Le nombre d'allocataires du fonds continue en effet de progresser rapidement : 3.785 fin 2000, 9.152 fin 2001, 16.681 fin 2002 et 20.497 fin juillet 2003.
Les charges ont augmenté parallèlement : elles ont doublé en 2002, alors qu'elles avaient déjà triplé en 2001. Selon le rapport de la Commission des comptes de septembre dernier, les dépenses devraient augmenter encore de 55 % en 2003.
Comptes du FCAATA
(en millions d'euros)
|
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 1 |
2003 1 |
|
Dotations |
15,2 |
133,8 |
238,0 |
335,0 |
483,6 |
|
. contribution CNAMTS-AT |
0 |
102,9 |
205,8 |
300,0 |
450,0 |
|
. contribution du régime des salariés agricoles |
|
|
|
|
0,1 |
|
. contribution de l'État |
15,2 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
. droits sur les tabacs |
0,0 |
30,5 |
31,5 |
34,3 |
32,8 |
|
. produits financiers |
0,0 |
0,4 |
0,6 |
0,7 |
0,7 |
|
Charges |
8,6 |
54,4 |
166,4 |
324,6 |
503,9 |
|
Résultat net |
6,6 |
79,4 |
71,6 |
10,4 |
- 20,3 |
|
Résultat net cumulé |
- |
79,4 |
150,9 |
161,13 |
140,9 |
1 prévisions Source : direction de la sécurité sociale
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 prévoit en conséquence de majorer de 450 à 500 millions d'euros la contribution de la branche AT-MP du régime général au financement du FCAATA.
Il reste que l'équilibre financier du fonds demeure incertain tant pour 2003 que pour 2004.
Déjà, pour 2003, les estimations de la Commission des comptes laissent présager l'apparition d'un déficit de 20 millions d'euros.
De même, pour 2004, il est à craindre que l'augmentation de la dotation de la branche AT-MP soit insuffisante pour couvrir tant les charges résultant de la poursuite de la montée en charge du fonds que la diminution probable du produit des droits sur le tabac.
L'augmentation rapide des charges semble en effet inéluctable à court terme compte tenu d'une augmentation du nombre de personnes pouvant prétendre à l'accès au fonds en raison de leur pathologie et de l'élargissement continu du champ d'activité du fonds.
Ainsi, la liste des établissements susceptibles d'ouvrir droit à l'allocation de cessation anticipée d'activité de l'amiante continue d'être régulièrement complétée par arrêté 17 ( * ) , les périodes ouvrant droit au bénéfice de l'allocation sont élargies pour de nombreux établissements, et l'article 54 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 a ouvert le régime aux salariés agricoles.
Au total, il a ainsi pu être estimé que le nombre de bénéficiaires au titre des listes continuerait à augmenter jusqu'en 2006 pour atteindre un pic de près de 32.000 allocataires et que le nombre de bénéficiaires au titre de la maladie professionnelle continuerait à augmenter jusqu'en 2016 pour atteindre plus de 14.000 bénéficiaires.
A l'inverse, les produits du fonds autres que la dotation de la CNAMTS sont orientés à la baisse. Ainsi, le régime des salariés agricoles n'a toujours pas versé sa contribution au fonds pour 2003 18 ( * ) . Surtout, l'article 24 du projet de loi de finances pour 2004 prévoit de ramener de 0,35 à 0,32 % la part du produit des droits sur les tabacs affectée au fonds.
L'équilibre financier du fonds apparaît donc fragile, même s'il bénéficie de « réserves » significatives (160 millions d'euros fin 2002). Toujours, est-il que, d'année en année, la contribution de la branche AT-MP occupe une place croissante dans les ressources du fonds, l'année 2004 ne devant pas à cet égard échapper à la règle.
Le démarrage tardif du FIVA
Créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le FIVA n'a été installé qu'en avril 2002 et ses barèmes indicatifs d'indemnisation n'ont été arrêtés qu'en janvier dernier. Il n'a été en mesure de présenter ses premières offres d'indemnisation qu'à partir du mois de mars dernier.
Parallèlement à ce démarrage tardif, le FIVA a été doté depuis 2001 de ressources conséquentes qui lui assurent des « réserves » importantes. En 2003, les dotations cumulées du FIVA atteignent ainsi 886 millions d'euros.
Dotations du FIVA
(en millions d'euros)
|
|
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
contributions CNAMTS-AT |
438 |
180 |
190 |
100 |
|
contributions État |
0 |
38 |
40 |
0 |
|
Total annuel |
438 |
218 |
230 |
100 |
|
Réserves cumulées |
438 |
656 |
886 |
986 |
C'est donc seulement à partir de la mi-2003 que la montée en charge du FIVA a véritablement commencé 19 ( * ) .
Au 31 octobre 2003, ce sont 9.353 dossiers de demandes d'indemnisation qui avaient été réceptionnés par le FIVA et 3.540 avaient fait l'objet d'une offre d'indemnisation. Cette montée en charge est loin d'être achevée, le rapport d'activité du FIVA publié en juillet dernier indiquant que « le flux moyen de cinq cents nouveaux dossiers par mois constaté depuis plusieurs mois devrait se maintenir, voire augmenter, pendant plusieurs années ».
Parallèlement, à cette même date, le FIVA avait versé des provisions pour un montant de 54 millions d'euros et avait commencé à indemniser les victimes pour un montant de 87 millions d'euros, ces sommes ne représentant toutefois que 11 % des « réserves » accumulées.
Le FIVA va donc être appelé à intervenir dans un contexte de montée en charge rapide des demandes d'indemnisation et de réserves financières importantes, sans qu'il soit encore valablement possible de déterminer ses besoins financiers pour les années à venir, compte tenu des incertitudes entourant toujours le taux d'acceptation des offres et le rythme d'instruction des demandes d'indemnisation. Il semble toutefois, au regard des premières réponses des intéressés, que le taux d'acceptation des offres soit très élevé 20 ( * ) . Sur la base de 5.000 offres d'indemnisation par an, on peut alors estimer que le FIVA pourrait engager environ 400 millions d'euros de dépenses par an.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 fixe la dotation de la branche AT-MP à 100 millions d'euros (contre 190 en 2003), le projet de loi de finances pour 2004 ne prévoyant pour sa part aucune dotation de l'État. Sur la base du montant moyen de l'indemnisation jusqu'à présent proposée 21 ( * ) , les « réserves » accumulées fin 2004 permettraient, abstraction faite des frais de gestion et sans prise en compte des ressources complémentaires qui pourraient être obtenues à travers des actions récursoires que le FIVA pourrait engager, d'indemniser près de 20.000 victimes.
Dans ces conditions, les réserves du FIVA telles que majorées par le présent projet de loi de financement apparaissent largement suffisantes pour passer le cap de 2004.
* 14 A ne pas confondre avec l'agrégat de dépenses retenu par le PLFSS qui ne prend pas en compte les transferts interbranches et ignore donc le transfert de la branche AT-MP vers la branche maladie.
* 15 On observera à cet égard que, contrairement aux indemnités journalières maladie, les indemnités journalières servies par la branche sont revalorisées au bout de 28 jours, ce qui pèse fortement sur la progression des dépenses en cas de rallongement de la durée moyenne des arrêts.
* 16 Parue dans « Point de conjoncture » n° 11, mars 2003.
* 17 Pour 2003, les deux arrêtés du 25 mars ont ainsi élargi la liste à soixante-neuf nouveaux établissements.
* 18 Il est vrai que l'arrêté prévu à cet effet n'est pas encore publié et que le montant de cette contribution sera marginal.
* 19 Si l'on excepte le versement de provisions ayant débuté courant 2002.
* 20 Lors du débat à l'Assemblée nationale, Mme Nicole Ameline, ministre déléguée à la parité et à l'égalité professionnelle, a ainsi indiqué qu'il était pour l'instant de 97 %.
* 21 Il est de 50.763 euros, comme le précise le rapport d'activité du FIVA de juillet dernier.