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20 novembre 2003 : Budget 2004 - Services financiers ( rapport général - première lecture )

 

 

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II. LA PRÉFIGURATION DES MISSIONS ET PROGRAMMES DU MINISTÈRE

A. LA DÉFINITION DES MISSIONS

Votre rapporteur spécial a pu obtenir du ministère les informations suivantes sur la présentation budgétaire qui pourrait être issue de l'application de la LOLF.

Le Minéfi envisage, outre sa participation à d'éventuelles missions interministérielles, la constitution de deux missions ministérielles.

1. Une mission de « politique économique »

La mission de « politique économique » comporterait :

- la défense des grands équilibres économiques et financiers ;

- les crédits évaluatifs de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat ;

- la régulation, le contrôle et la sécurité des activités économiques et des flux d'échanges, en distinguant la régulation et le contrôle réalisés par des autorités administratives dans un programme séparé ;

- le développement durable des entreprises comportant des actions sectorielles (énergie, PME du commerce et de l'artisanat, entreprises industrielles, postes et télécommunications) ;

- les statistiques et informations économiques, démographiques et sociales ;

- les crédits évaluatifs du développement économique.

2. Une mission « gestion et contrôle des finances publiques et du Minéfi »

La mission « gestion et contrôle des finances publiques et du Minéfi » comprendrait :

- la mise en oeuvre opérationnelle de la gestion des recettes et des dépenses de l'Etat ainsi que les services rendus dans ce domaine au secteur public local ;

- les juridictions financières ;

- un programme transversal de « pilotage et gestion du Minéfi », limité à ce qui ne peut être réparti ex ante entre les programmes de politique ; le rattachement de ce programme transversal à cette seconde mission, plutôt qu'à la première, est fondé sur le lien entre la gestion des finances publiques et le dimensionnement global du ministère (importance quantitative des réseaux de la comptabilité publique et des impôts).

Votre rapporteur spécial n'est pas certain que le rattachement de ce programme à la mission « gestion et contrôle des finances publiques » soit marqué par une réelle cohérence. Ce rattachement illustre les limites et les imperfections de la LOLF en ce qui concerne les services communs.

3. La participation aux missions interministérielles

Divers crédits du Minéfi relevant la politique économique peuvent également être analysés dans une perspective interministérielle, telle que retracée dans les jaunes budgétaires. Même si le montant de sa contribution est parfois très limitée, l'apport du Minéfi à des politiques interministérielles figure dans treize jaunes budgétaires :

- aménagement du territoire ;

- budget coordonné de l'enseignement supérieur ;

- départements et collectivités territoriales d'Outre-Mer ;

- effort de la Nation en faveur de la sécurité routière ;

- effort financier de l'Etat en faveur des PME ;

- environnement ;

- état de la recherche et du développement technologique ;

- état des crédits qui concourent aux actions en faveur des droits des femmes ;

- effort financier de l'Etat dans le domaine culturel ;

- état récapitulatif des crédits concourant à la coopération avec les Etats en voie de développement ;

- état récapitulatif des crédits de toute nature qui concourent à l'action extérieure de la France ;

- formation professionnelle ;

- territoires d'Outre-Mer et Nouvelle-Calédonie.

Les jaunes budgétaires sont un cadre transversal de présentation des crédits qui est informatif et dépourvu de conséquence en gestion. Dès lors, les mêmes crédits peuvent figurer dans plusieurs jaunes budgétaires (recherche et environnement ; recherche et PME, recherche et action extérieure de la France). En revanche, les missions et programmes sont un cadre d'autorisation de la dépense. En conséquence, les crédits ne pourront figurer que dans un seul programme. Il n'est donc pas possible, au niveau de la structuration budgétaire, de multiplier les axes d'analyse : il faut en privilégier un seul.

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « les missions interministérielles peuvent être conçues comme un outil d'identification des politiques, mais elles entraînent des conséquences sur la structuration des programmes ministériels qui ne peuvent être ignorées, car le programme, à la différence de la mission, est un cadre de gestion. Chaque mission interministérielle conduira à constituer des programmes ministériels privilégiant des enjeux transversaux plutôt que la cohérence de gestion des politiques ministérielles. Or, c'est cette cohérence des politiques ministérielles qui a le plus souvent conduit au rattachement des crédits à un ministère plutôt qu'à un autre. Outre une moins grande lisibilité des politiques ministérielles, et de la loi de finances dans son ensemble, il existe un risque de fragmentation des programmes, compliquant la gestion des politiques ministérielles. En effet, l'imbrication des activités des ministères ne permet pas d'isoler aisément les crédits et les personnels participant à une politique interministérielle. Même quand il est réalisable, cet isolement peut conduire à répartir sur deux programmes des moyens correspondant à une seule politique ministérielle, privant ainsi le responsable des deux programmes de la possibilité de procéder, en gestion, à la meilleure allocation des moyens d'une politique.

Il convient donc de se demander, au cas par cas, si l'objectif d'identification d'une politique interministérielle peut être réalisé sans entraîner de conséquences dommageables sur la gestion et la lisibilité des politiques ministérielles concernées. Dans la négative, il pourrait être préférable de privilégier un cadre de gestion ministérielle opérationnel sur l'identification budgétaire des politiques transversales, sachant que leur identification, à titre d'information, pourra être maintenue dans les jaunes budgétaires et que, par ailleurs, des projets coordonnés de politiques interministérielles (PCPI) pourront être créés afin de définir des objectifs et indicateurs transversaux repris dans les programmes ministériels contribuant à une politique interministérielle ».

Ainsi, le Minéfi :

- n'envisage pas de demander la création d'une mission interministérielle pour retracer l'effort financier de l'Etat en faveur des PME, car il souhaite appréhender de manière globale la politique de développement des entreprises et une lecture budgétaire transversale de ces crédits lui paraîtrait porter atteinte à la lisibilité des politiques conduites par les ministères concernés ;

- estimant que l'aide publique au développement est une politique interministérielle qui peut donner lieu à création d'une mission interministérielle sans que la lisibilité et la gestion ministérielles de l'aide économique et financière au développement en soient affectées, propose un programme d'aide économique et financière au développement, qui pourrait figurer dans une mission interministérielle d'aide publique au développement ;

- considère que la construction économique européenne, la gouvernance économique mondiale et le développement international de l'économie française sont, dans une économie de plus en plus mondialisée, indissociables des autres actions concourant au programme de politique macro-économique ;

- estime que la scission des crédits du développement durable des entreprises qu'entraînerait la création d'une mission interministérielle recherche rendrait cette politique moins opérationnelle et préfère, à ce stade, en conserver l'unité de gestion.

Les arbitrages actuellement en cours seront susceptibles de faire évoluer cette position.

B. LA STRUCTURATION DES PROGRAMMES

La structuration budgétaire envisagée pour le Minéfi est présentée dans un tableau joint en annexe de la présente partie qui indique quels chapitres et articles actuels figureront dans les programmes.

Le Minéfi a construit ses programmes en donnant la priorité à l'identification des politiques sur une logique organisationnelle, tout en s'attachant à construire des programmes opérationnels en gestion. Sauf exception fonctionnelle évidente et incontournable, les crédits d'un service déconcentré ne sont pas répartis sur plusieurs programmes. Toutefois, le traitement de la direction générale des douanes et des droits indirects illustre la prééminence des finalités sur l'organisation administrative : ce réseau contribuera à deux programmes.

1. Les programmes de crédits limitatifs

Un programme « grands équilibres économiques et financiers », comporterait la réalisation des études et analyses de prévision économique préparant des décisions économiques ; l'élaboration de la législation fiscale ; la politique des finances publiques et la réforme budgétaire ; le financement de l'Etat et de l'économie ; le développement international de l'économie française ainsi que la contribution à la construction économique européenne et à la gouvernance économique mondiale. Le développement international de l'économie française figure dans ce programme car, même s'il comporte des aides contribuant au développement des entreprises, la finalité poursuivie est l'équilibre ou l'excédent de la balance des paiements.

La régulation, le contrôle et la sécurité des activités économiques et des flux d'échanges figureraient dans deux programmes afin d'identifier séparément l'action des autorités administratives.

Un programme de régulation et de contrôle réalisés par des autorités administratives comporterait la mise en oeuvre indépendante du droit de la concurrence (Conseil de la concurrence), la régulation et le contrôle des marchés de l'énergie (CRE), la régulation des télécommunications (ART) et le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (ASN). Il n'a pas paru souhaitable, à ce stade, de placer les autorités administratives indépendantes, d'une part, et l'autorité de sûreté nucléaire d'autre part, dans un programme, au sein duquel leurs crédits auraient été fongibles avec ceux des directions intervenant sur les mêmes politiques. Ce projet de programme pourra évoluer au regard de la doctrine de traitement des autorités administratives indépendantes, et de la préférence qui pourrait être donnée à l'identification des politiques publiques, dans le respect, en exécution, de l'indépendance de ces instances.

Un programme de régulation, contrôle et sécurité des activités économiques et des flux d'échanges regrouperait la contribution des services du Minéfi à la régulation concurrentielle des marchés, la protection économique du consommateur, la lutte contre les fraude aux aides communautaires, la maîtrise et la régulation des flux de marchandises, la protection de l'espace national et européen et la sécurité du consommateur. Ces actions seraient réalisées par la DGCCRF et la DGDDI.

Le développement durable des entreprises figurerait dans un seul programme. Ce programme résulte d'une double volonté :

- organiser la politique en faveur du développement des entreprises par grands secteurs, chacun de ces secteurs, y compris l'énergie, ou les PME du commerce et de l'artisanat, ne constituant pas une politique séparée mais une action d'une politique globale, regroupée sous l'autorité d'un unique responsable dans le cadre d'un programme budgétaire identifié ;

- inscrire le développement des entreprises dans une perspective durable, ce qui conduit à associer dans une même politique publique toutes les actions du Minéfi destinées à favoriser le développement des entreprises et celles qui veillent au caractère durable de ce développement (une partie de l'action politique énergétique ainsi que les actions, réalisées par la DARPMI, de prévention des pollutions et des risques technologiques et de contrôles de sécurité et de métrologie).

Deux actions du programme « Développement durable des entreprises », ainsi qu'une partie de l'action de politique énergétique, représentent la contribution du Minéfi à un développement des entreprises qui prenne en compte la préservation de l'environnement et de la sécurité des personnes.

L'une de ces actions, la prévention des pollutions et des risques technologiques, est d'ailleurs réalisée par le Minéfi, pour le compte du ministère de l'écologie et du développement durable.

Elle correspond à une composante de l'agrégat 18 du Minéfi « Services de l'action régionale pour la sécurité et la compétitivité industrielle », qui est réalisée par des agents du Minéfi pour le compte du ministère de l'écologie et du développement durable, mais ne dispose pas de crédits en loi de finances initiale et est abondée, en gestion, par un transfert de crédits et d'emplois en provenance du ministère de l'écologie et du développement durable.

Le programme de développement durable des entreprises présenterait l'ensemble de la politique de développement durable des entreprises par grand secteur, correspondant chacun à une action : politique énergétique (maîtrise de la demande, développement d'un approvisionnement diversifié et renouvelable ainsi que de la compétitivité des entreprises du secteur) ; contribution à la création d'un environnement favorable au développement des PME du commerce, de l'artisanat et des professions libérales ; contribution à la création d'un environnement favorable au développement des entreprises industrielles ; crédits de recherche industrielle et de diffusion des innovations technologiques ; développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information ; accompagnement des mutations industrielles ; prévention des pollutions et des risques technologique et contrôles techniques de sécurité et de métrologie. Ce programme aurait vocation à comporter des objectifs socio-économiques transversaux en plus des objectifs associés aux actions sectorielles.

Un programme comporterait les actions du Minéfi pour les statistiques et l'information économiques, démographiques et sociales : normes, répertoires et outils macro-économiques, information sur les entreprises et synthèses économiques, information démographique et sociale et formation statistique. Cette politique ne se rattache à aucune autre, l'action de l'INSEE débordant largement la préparation des décisions publiques sur les grands équilibres et nécessitant une autonomie par rapport aux directions stratégiques, afin d'assurer l'indépendance de ses expertises.

La gestion fiscale et financière du l'Etat et du secteur public local constituerait un programme ayant pour finalité la réalisation des opérations de recouvrement des recettes fiscales (pour le compte de l'Union européenne, de l'État et des collectivités locales) ainsi que la gestion financière, hors fiscalité, de l'État et du secteur public local, la gestion des pensions et celle des fonds déposés. Ce programme regrouperait la DGI, une partie de la DGDDI, la DGCP et le service des pensions. Il permettrait aux grands réseaux du ministère de s'inscrire dans une logique moins verticale et de mettre en oeuvre une démarche commune de performance, dans un cadre de gestion opérationnel.

Les juridictions financières figureraient dans un programme ad hoc pour prendre en compte les liens entre le Parlement et la Cour des comptes, renforcés par la LOLF ; il paraît difficile de concevoir qu'un responsable de programme autre que le Premier président de la Cour des comptes puisse allouer l'enveloppe de crédits du programme en fonction des objectifs poursuivis par les juridictions financières.

Un programme de pilotage, gestion, évaluation et contrôle du Minéfi regrouperait les fonctions transversales relatives à la gestion du ministère et les politiques correspondantes.

L'aide économique et financière au développement réalisée par le Minéfi figurerait dans un programme spécifique qui pourrait relever d'une mission interministérielle retraçant la politique d'aide au développement de la France.

2. Les programmes de crédits évaluatifs

L'article 10 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances définit les crédits évaluatifs et prévoit qu'ils figurent sur des  « programmes distincts de programmes dotés de crédits limitatifs ».

Plusieurs programmes de crédits évaluatifs relèveront demain du Minéfi, bien que les crédits concernés figurent aujourd'hui, pour l'essentiel, aux charges communes.

A ce stade des travaux, trois ou quatre programmes de crédits évaluatifs ont été identifiés :

- crédits évaluatifs de gestion de la dette et de la trésorerie de l'État (intégration dans le budget général du solde des opérations de gestion de la dette et de la trésorerie qui seront retracées sur un compte de commerce dédié) ;

- crédits évaluatifs de la gestion des finances publiques (dépenses en atténuation de recettes liées au recouvrement) ;

- crédits évaluatifs du développement économique (crédits permettant de faire face à la mise en jeu des garanties octroyées par l'Etat afin de développer le financement de l'industrie ou du commerce extérieur) ;

- éventuellement, crédits évaluatifs de l'aide économique et financière au développement (sous réserve de l'identification d'un montant de crédits significatif).

3. Les programmes supports

La budgétisation par finalités conduit à placer dans les programmes les emplois, y compris de centrale, et les moyens (crédits de personnel et fonctionnement) correspondant à leur mise en oeuvre. Il s'agit d'un changement important par rapport à l'actuel agrégat « administration générale » que votre rapporteur spécial appelle depuis quelques années de ses voeux.

Il n'est toutefois pas possible de répartir ex ante tous les crédits du Minéfi entre les programmes « de politique » : outre la nécessité d'assurer la cohésion des politiques transversales, il convient également d'éviter la multiplication des structures de gestion, d'assurer la professionnalisation de certaines fonctions et de permettre une gestion opérationnelle efficace des structures assurant ces fonctions transversales.

Le maintien d'une gestion opérationnelle des services transversaux conduit à leur assurer une enveloppe budgétaire propre. Parallèlement, le Minéfi souhaite rapprocher le plus possible le coût budgétaire des politiques de leur coût complet, ce qui le conduira à réduire le périmètre du programme transversal, en le définissant par défaut : ce programme transversal ne comportera que les crédits qu'il n'est pas possible ou pas opérant de répartir, en budgétisation, entre les autres programmes. Les crédits répartis entre programmes de politiques, pourront, afin d'optimiser leur gestion, rester gérés par un service transversal, via un mandat de gestion.

Le périmètre du programme « pilotage, gestion, évaluation et contrôle du Minéfi » sera donc sensiblement inférieur à celui de l'actuel agrégat 31 « administration générale » mais il n'est pas encore défini précisément, dans l'attente d'une doctrine interministérielle plus précise sur le mandat de gestion.

Les actions conduites par la direction du personnel, de la modernisation et de l'administration, la direction des affaires juridique et le service de la communication figureraient dans ce programme transversal, qui pourrait également comporter l'action d'expertise, audit, évaluation et contrôle assurée par les corps d'inspection du ministère ainsi qu'une action « pilotage » comportant les ministres, le secrétaire général, le haut fonctionnaire de défense et le médiateur du Minéfi.

Les éventuelles actions supports devant être définies par défaut et présenter un caractère résiduel14(*), il a paru préférable de commencer par répartir l'ensemble des crédits de chaque programme sans prévoir d'action support, quitte à identifier de telles actions si la nécessité en était avérée.

A ce stade de mise en oeuvre de la LOLF, quelques programmes identifient donc des actions de soutien (par exemple le programme « juridictions financières »). Ces choix, comme ceux de ne pas identifier de fonctions support dans les autres programmes, représentent une étape de la réflexion et sont appelés à évoluer en fonction de la doctrine interministérielle ainsi que du développement par les différents services d'une analyse des coûts permettant une répartition réaliste, fiable et opérante de leurs fonctions transversales.

4. L'absence de programmes polyvalents

La structuration budgétaire envisagée par le Minéfi ne comporte pas de programmes polyvalents au sens de la « note d'orientation relative au traitement des fonctions support et services polyvalents ».

Le Minéfi a souhaité dépasser les éventuelles contradictions entre organisation et finalités. A cette fin, les programmes ont été construits en regroupant des directions qui concourent à une même politique. Lorsque la cohérence fonctionnelle des programmes l'exigeait, les crédits des directions ont été répartis sur plusieurs programmes de crédits limitatifs :

- ainsi la direction générale des douanes et des droits indirects contribue au programme de gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local et au programme de régulation, contrôle et sécurité des activités économiques et des flux d'échanges ;

- la DGI participe au programme de gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local et contribue, via la direction de la législation fiscale, au programme de défense des grands équilibres économiques

- la direction du Trésor figure dans le programme d'élaboration et de mise en oeuvre de la politique économique mais également dans le programme d'aide économique et financière au développement, et contribue au programme de développement des entreprises ;

- la DIGITIP participe à la mise en oeuvre du programme de développement durable des entreprises et contribue au programme de statistiques et d'information.

C. LA DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE DES PROGRAMMES

La structuration budgétaire du Minéfi, en s'écartant de l'organisation administrative pour mieux retracer les politiques conduites, présente une spécificité (programmes pluridirectionnels) qui conduit à engager une réflexion au sein de chaque programme.

Les directions seraient traitées comme des opérateurs du programme : le responsable de programme leur allouerait une enveloppe de crédits correspondant à une série d'actions (ou sous-actions) et objectifs. Cette démarche permettrait de maintenir la responsabilité des directeurs, qui détermineraient, dans le cadre d'un dialogue de gestion avec leurs services et avec le responsable de programme, les budgets opérationnels de programme des services centraux et déconcentrés placés sous leur autorité, tout en inscrivant cette responsabilité dans un cadre plus large et inter directionnel de pilotage d'une politique publique et des crédits affectés à cette politique.

Toutefois, dans l'attente d'une doctrine interministérielle stabilisée, aucune décision n'a été prise sur la déclinaison des programmes du Minéfi en budgets opérationnels. Deux notes d'orientation ont été présentées en comité interministériel de pilotage de la LOLF sur les budgets opérationnels de programme, mais la doctrine interministérielle n'est pas stabilisée.

La structuration des programmes n'étant pas validée, les travaux par programme n'ont pas commencé, même si des travaux ont déjà été conduits au sein des directions et de la DPMA sur les nouvelles modalités de traitement budgétaire des opérateurs et d'exercice de la tutelle.

Les travaux préliminaires prévoient :

- la déclinaison de la contribution attendue de chaque service ou opérateur aux différentes actions des programmes et aux finalités d'intérêt général qu'il poursuit sous forme d'objectifs précis, assortis d'indicateurs de résultats ;

- la définition, pour chaque service ou opérateur, d'une enveloppe de crédits articulés avec les objectifs et indicateurs qui lui sont fixés, au sein de laquelle la fongibilité asymétrique des crédits pourra s'exercer (BOP ou subvention) ;

- l'élaboration de procédures de dialogue entre les responsables de programme et les services ou opérateurs afin de permettre un pilotage effectif du programme (répartition des crédits alloués au programme et orientation des activités selon la technique de budgétisation en base zéro).

S'agissant des outils, il est prévu :

- de développer dans chaque programme un pilotage de l'action publique, décliné en pilotage stratégique et opérationnel des services et opérateurs concourant à la mise en oeuvre du programme ;

- de poursuivre et de développer la contractualisation ;

- de développer l'analyse des coûts ;

- de généraliser et d'améliorer le contrôle de gestion ;

- d'adapter les systèmes d'information et les outils de gestion.

* 14 La note d'orientation de la direction de la réforme budgétaire les définit ainsi : «  Les fonctions support correspondent aux fonctions d'état-major et aux fonctions de gestion des moyens. Celles qui ne peuvent être réparties a priori par politique pourront être isolées en programme ou action support. Les fonctions d'état-major comprennent notamment les fonctions d'élaboration des politiques et de la réglementation, les fonctions de direction, d'organisation, d'études et de recherche et certaines formes de contrôle. »

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