II. LE PROJET DE BUDGET 2004 S'INSCRIT DANS LE CADRE D'UNE RÉFORME STRUCTURELLE DU MARCHÉ DU TRAVAIL
La politique du travail menée par le gouvernement donne la faveur aux créations d'emploi dans les entreprises, gage de création de richesse, de consolidation de la croissance, et, en retour, de diminution durable du chômage.
La part des allègements de charge s'accroît, tandis que les aides sont réorientées vers le secteur marchand au détriment du secteur non marchand, au sein duquel elles ont généralement fait l'objet d'une gestion contra cyclique marquant l'interventionnisme étatique. L'augmentation de la prime pour l'emploi, la baisse progressive de l'impôt sur le revenu, et la forte revalorisation, programmée par la loi « Fillon » entre 2003 et 2005, du pouvoir d'achat des minima salariaux, sont, en outre, de nature à soutenir la demande et à favoriser l'emploi.
En revanche, l'assainissement des finances publiques attendu, à terme, de l'action du gouvernement, en particulier au travers de la diminution du nombre de fonctionnaires, devrait permettre de recouvrer ultérieurement certaines marges budgétaires. Celles-ci autoriseraient, en cas de détérioration de la conjoncture, une politique budgétaire énergique de soutien à l'activité, que l'état actuel des finances publiques ne permet pas, notamment au regard du pacte de stabilité et de croissance.
A. LA BAISSE DU COÛT DU TRAVAIL DANS LE SECTEUR MARCHAND
1. La relance de la politique d'exonérations générales sur les bas salaires avec l'abandon de la référence à la durée du travail
La politique d'allègement des charges sociales pesant sur les emplois peu qualifiés a connu une montée en charge progressive, notamment à partir de la mise en place, en 1993 et en 1995, de la ristourne dégressive sur les bas salaires (jusqu'à 1,3 fois le SMIC), dite « ristourne Juppé ».
Cette politique a été poursuivie avec la diminution du temps de travail organisée par les lois « Aubry » de 1998 (allègement « Aubry I ») et 2000 (allègement « Aubry II »). Il a ainsi été accordé aux entreprises ayant fixé leur durée collective de travail à 35 heures hebdomadaires (ou 1.600 heures annuelles) une ristourne dégressive jusqu'à 1,8 fois le SMIC, à laquelle s'ajoutait, le cas échéant, une ristourne forfaitaire par salarié pour celles ayant « anticipé » le passage aux 35 heures dans le cadre de la première loi « Aubry ».
La loi « Fillon » a instauré à partir du 1 er juillet 2003 un dispositif absorbant la « ristourne Juppé » et l'allègement « Aubry II », qui doit mener, à compter du 1 er juillet 2005, à un dispositif unifié de réduction de cotisations patronales, dans lequel le montant de la réduction sera fonction de la rémunération horaire, sans considération de la durée du travail. Cette ristourne sera dégressive jusqu'à 1,7 fois le SMIC.
Cette mesure a été élaborée dans le contexte de la nécessaire « convergence des SMIC » programmée pour le 1 er juillet 2005, et dans le souci de tenir compte d'un double impératif économique : la restauration d'un SMIC horaire unique ne doit pas occasionner de perte pour les salariés déjà passés aux 35 heures, et la revalorisation substantielle du pouvoir d'achat des minima salariaux (+ 6,5 % en moyenne de 2003 à 2005) qu'implique cette convergence ne doit pas porter préjudice à la compétitivité des entreprises.
En 2003, le coût de cette unification, de l'ordre du milliard d'euros, a été sans incidence sur le budget du Travail , le FOREC (fonds de financement de la réforme des cotisations de sécurité sociale patronale) assurant la compensation auprès des organismes de sécurité sociale des allègements de charges décidés dans le cadre de la réduction du temps de travail et en faveur des bas salaires.
En revanche, pour 2004, le coût du dispositif « Fillon » est pleinement assumé par le budget du travail, qui comprend désormais les crédits destinés à assurer la compensation des allègements généraux de charges auprès de la sécurité sociale assurée jusqu'à présent par le FOREC, dont la suppression au 1 er janvier 2004 est décidée par le présent projet de loi de finances . De 2003 à 2004, le coût de ces allègements progressera, tous mouvements confondus, de 15,9 milliards d'euros à 17,1 milliards d'euros, soit une augmentation de 7,55 %.
Le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale avait noté dans son premier rapport, paru en février 2001, l'intérêt de concentrer les allègements de charges sur les bas salaires.
L'intérêt de concentrer les allègements de charges sur les bas salaires
Pour un montant budgétaire donné, une réduction des taux de cotisations sociales patronales produit des effets d'autant plus favorables à l'emploi qu'elle est concentrée dans le bas de la distribution des salaires, cela pour deux raisons principales.
En premier lieu, un effet d'assiette : pour un montant budgétaire donné, la baisse du coût du travail est proportionnellement plus forte lorsqu'elle est ciblée sur les bas salaires. Toutes choses égales par ailleurs, une baisse générale des cotisations employeurs produit donc toujours moins d'effets sur l'emploi qu'une baisse ciblée dans le bas de la distribution.
En second lieu, l'emploi est plus sensible au coût du travail pour les bas salaires que pour l'ensemble des travailleurs. Une baisse du coût du travail produit des effets d'autant plus favorables sur l'emploi que le travail est substituable au capital et que la demande de biens est sensible aux baisses de prix associées aux réductions des coûts de production. Par ailleurs, les possibilités de substitution entre catégories de main-d'oeuvre doivent être également prises en considération. Les études appliquées qui ont tenté de mesurer la sensibilité de l'emploi au coût du travail concluent à des possibilités de substitution importantes entre travail qualifié et travail moins qualifié.
Ces deux facteurs, indépendants l'un de l'autre, plaident en faveur d'une concentration des allégements de cotisations employeurs dans le bas de la distribution des salaires.
En revanche, en concentrant les allégements sur une zone très étroite de salaire, on introduit un frein aux carrières salariales : le coût du travail progresse plus rapidement que le salaire brut, et ce d'autant plus que la zone de dégressivité est étroite. Cela explique qu'une dégressivité des allégements de cotisations patronales sur une plage allant de 1 à 1,8 fois le SMIC ait été retenue pour les lois « Aubry ». La loi « Fillon » retient une plage de 1 à 1,7 fois le SMIC. En la matière, il y a un arbitrage à trouver entre coût, efficacité sur l'emploi et dynamiques salariales individuelles.
Source : d'après le rapport du CERC, février 2001
Du reste, la DARES a pu montrer en janvier 2000 que le seuil de croissance pour obtenir des créations d'emploi serait passé de 2,3 % dans les années quatre-vingts, à 1,5 % à partir de la seconde moitié des années quatre-vingt-dix, ce qu'elle a en partie attribué aux politiques d'allègement de charges.
De plus, ces mesures sont plus particulièrement favorables aux PME - qui constituent les plus grands gisements d'emplois - dans la mesure où les salaires y sont généralement moins élevés.
Elles doivent cependant faire l'objet d'un dosage circonspect : les dynamiques salariales seraient pénalisées par une trop forte concentration des allègements sur le bas de l'échelle salariale.
2. La réorientation des politiques ciblées vers le secteur marchand
La logique qui préside aux redéploiements budgétaires en matière de politique ciblée consiste à privilégier, dans toute la mesure du possible, l'accès à un emploi dans le secteur marchand, et à recentrer les dispositifs d'insertion relevant du secteur non marchand vers les publics les plus éloignés de l'emploi.
a) Jeunes peu diplômés : des « emplois-jeunes » aux « contrats-jeunes » et au CIVIS2 ( * )
(1) La montée en puissance du contrat jeune en entreprise et du CIVIS
L'évolution préoccupante du chômage des jeunes depuis deux ans (+ 20 %) justifie pleinement la lutte ciblée que le gouvernement a décidé de mener au moyen du contrat « jeune en entreprise » et du CIVIS.
Créé par la loi du 29 août 2002, le contrat jeune en entreprise doit permettre de prendre en charge 90.000 contrats en 2003, puis 110.000 en 2004 . A terme, ce dispositif devrait bénéficier à environ 300.000 jeunes. La signature d'un contrat à durée indéterminée, le caractère dégressif de l'aide de l'Etat, et la possibilité pour les jeunes, au terme de la troisième année, de valider leur acquis, constituent autant de gages d'insertion durable dans l'entreprise, sinon dans le monde du travail en général.
Depuis le décret du 11 juillet 2003, ces contrats jeunes ont reçu le renfort du contrat d'insertion dans le vie sociale , le « CIVIS ».
Ce contrat est décliné en trois volets, le CIVIS « association », le CIVIS « accompagnement vers l'emploi », et le CIVIS « création d'entreprises ».
L'Etat finance le soutien au CIVIS « association » , destiné aux jeunes de 18 à 22 ans embauchés pour une durée de trois ans par une association conduisant des activités d'utilité sociale. Selon les types d'activité, l'aide de l'Etat correspond à 33 % ou à 66 % du SMIC. Dès 2003, 3.000 jeunes devraient accéder à ce contrat, puis 8.000 en 2004 .
La région sera responsable de l'essentiel des effectifs bénéficiaires, ceux qui signeront à compter de 2004 un CIVIS « accompagnement vers l'emploi » (60.000 jeunes) ou un CIVIS « création d'entreprises » (2.500 jeunes), dont la nature est différente, puisqu'il s'agit de favoriser l'insertion dans le monde du travail, sans création d'emploi à proprement parler.
(2) L'extinction concomitante des emplois-jeunes
Les emplois-jeunes , qui donnent encore lieu à une dotation importante du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, poursuivent leur décrue, passant de 152.700 bénéficiaires en 2003 à 104.200 pour 2004 .
Faut-il en conclure que les nouveaux contrats-jeunes et les nouveaux CIVIS « association » couvriront la diminution du nombre des emplois-jeunes ? Il serait hasardeux de se prononcer, car, d'une part, un nombre difficile à évaluer de sorties du dispositif des emplois jeunes donnera lieu à des embauches, d'autre part, une proportion non moins difficile à déterminer de contrats-jeunes et de CIVIS « association » sera le résultat d'un effet d'aubaine. Pour ces contrats, le risque existe également d'un effet de substitution, ou bien au détriment des plus âgés, ou bien au détriment des plus diplômés, qui sont justement particulièrement touchés par la hausse récente du chômage.
Par ailleurs, le public visé ne se recoupe pas intégralement : il est plus jeune et moins diplômé pour le contrat-jeune ainsi que pour le CIVIS.
Il convient cependant, pour juger de l'opportunité de ce « transfert » progressif, de se placer dans une logique macro-économique, et de considérer que l'objectif est bien, à terme, de baisser le montant des charges et des impôts qui pèsent sur les forces productives et donc sur l'emploi, grâce à la diminution de la dépense publique dont les emplois jeunes, financés à 80 % par le budget de l'Etat, participent indubitablement.
b) Personnes en difficulté : la préférence donnée au contrat initiative emploi (CIE) et à l'insertion par l'économique sur le stage d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE), le contrat emploi solidarité (CES) et le contrat emploi consolidé (CEC)
Les CIE , dont l'économie résulte de recentrages successifs opérés par le précédent gouvernement, demeurent ciblés sur les publics les plus en difficulté. Toutefois, l'attractivité du dispositif pour les employeurs a été renforcée depuis juillet 2003.
Au cours des années 2000 et 2001, les effectifs moyens des CIE ont approché les 250.000 bénéficiaires, l'effet de création d'emploi étant estimé à 15 % de ces effectifs. Pour 2004 la dotation a été calculée sur la base de 80.000 nouvelles entrées , contre 70.000 nouvelles entrées initialement prévues en 2002 puis en 2003.
De même, le dispositif d' insertion par l'économique , qui a constitué ces dernières années un des leviers privilégiés des politiques d'insertion et de lutte contre l'exclusion, et dont les moyen précédemment alloués sont reconduits, se trouve en parfaite adéquation avec la volonté du gouvernement de concentrer les aides les plus coûteuses sur les publics rencontrant les plus grandes difficultés.
En revanche, il est envisagé une baisse de 118.500 à 55.000 du nombre d'entrée dans les stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE), destinés aux chômeurs de longue durée, qu'explique la désaffection du gouvernement pour une forme d'occupation dont les résultats apparaissent globalement décevants au regard de l'objectif assigné : l'insertion et la formation à l'emploi.
Logiquement, l'objectif de promouvoir l'emploi dans le secteur marchand conduit à diminuer le nombre d'ouvertures des CES (de 240.000 à 170.000) et des CEC (de 25.000 à 15.000). Le Gouvernement s'oriente vers la recherche d'une plus grande responsabilité financière des employeurs établissements publics et collectivités locales. Un taux élevé serait toutefois maintenu pour l'Etat concernent les chantiers d'insertion, ainsi que pour les associations.
3. La suppression de la part salariale de la taxe professionnelle
Afin de favoriser la compétitivité des entreprises dans un sens favorable à l'emploi, il a été décidé en loi de finances pour 2003 de mener à son terme la suppression progressive de la part salariale de la taxe professionnelle qu'avait engagée le précédent gouvernement depuis 1999.
La diminution correspondante des ressources du budget général avait été évaluée, pour 2003, à 1,83 milliard d'euros.
B. L'AMÉLIORATION DE L'OFFRE DE TRAVAIL
1. L'amélioration qualitative
a) La formation
(1) Des moyens préservés
La participation totale de l'Etat à la formation en alternance diminue de 26,6 % pour 2004.
En effet, les crédits correspondant aux exonérations de charges spécifiques aux contrats de qualification-adultes sont supprimés en raison du remplacement de ce dispositif par le mécanisme d'exonération de droit commun, tandis que la réforme de la base forfaitaire de calcul des cotisations de sécurité sociale des apprentis entrera en vigueur à compter du 1 er janvier 2004. En outre, les entrées en contrat de qualification font l'objet d'un ajustement aux besoins, qui ont été largement surévalués pour 2003.
Ainsi, il apparaît que, malgré la baisse des crédits, l'effort en direction de la formation professionnelle en alternance est néanmoins maintenu avec l'ouverture de 373.000 nouveaux contrats en 2004, contre 340.000 entrées effectives pour 2003 (alors qu'il en avait été initialement prévu 389.000).
Par ailleurs, les actions de formation à la charge de l'Etat augmentent de 5,8 % en raison de la montée en puissance du dispositif de validation de l'expérience (VAE) qui permet de favoriser la reconnaissance de l'expérience professionnelle acquise par les salariés en vue de l'obtention d'une certification professionnelle, du redéploiement de l'allocation de fin de formation (AFF), et de l'augmentation substantielle des dépenses d'investissement de la formation professionnelle.
(2) Un esprit rénové
Elément phare du programme présenté à son arrivée par le gouvernement, l'« assurance emploi » est un concept participant du nécessaire changement de perspective concernant la succession dans le temps de la formation et du travail. Il s'agit d'assurer la formation et l'employabilité tout au long de la vie.
Dans ce cadre, en aboutissant, le 20 septembre 2003, à un accord national interprofessionnel sur « l'accès des salariés à la formation tout au long de la vie professionnelle » , les partenaires sociaux ont réformé un dispositif de datant de plus de trente ans, même si l'entrée en vigueur de cet accord est subordonnée à certains aménagements législatifs et réglementaires. Le gouvernement devrait ainsi présenter prochainement une loi « emploi formation » rénovant toute l'architecture de la formation professionnelle.
L'accord se fonde sur la responsabilité commune de l'entreprise et du salarié concernant le développement des compétences de ce dernier dans le cadre de la stratégie de l'entreprise.
Il vise à réduire les inégalités d'accès à la formation tout au long de la vie professionnelle, notamment grâce à la création d'un « droit individuel à la formation » (DIF) , en complément de l'obligation collective de l'entreprise. L'articulation avec la VAE ( supra ) doit être assurée dans le cadre d'un accompagnement individualisé.
b) La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC)
Dans le cadre de la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, les moyens dévolus à la GPEC permettent d'appuyer la réflexion des entreprises sur leur gestion prévisionnelle des ressources humaines.
2. L'amélioration quantitative
Il s'agit, pour ces politiques, de restaurer l'offre 3 ( * ) de travail en évitant, pour l'ensemble de la population en âge de travailler, la constitution de « trappes à inactivité », et pour les plus âgés, les incitations à un retrait d'activité anticipé.
a) La poursuite du renforcement de la prime pour l'emploi (PPE)
En 2003, l'augmentation de la PPE au profit des travailleurs à temps partiel est de nature à favoriser le retour à l'emploi dans un plus grand nombre de situations.
Pour 2004, une revalorisation de 4,5 % de la PPE hors indexation des seuils d'une part, et la création d'un acompte de prime pour l'emploi pour certains demandeurs d'emploi et titulaires de minima sociaux qui reprennent une activité professionnelle d'autre part, représentent un coût fiscal de 200 millions d'euros.
Toutefois, en 2003 comme en 2004, l'effet de ces mesures sur l'offre d'emploi risque d'être réduit par la perception limitée qu'en peuvent avoir a priori les bénéficiaires potentiels, ceux dont on veut encourager le retour à l'emploi, compte tenu de la complexité du calcul de la PPE et de sa déconnexion du salaire.
b) La poursuite de la diminution des crédits de préretraite
Le resserrement des conditions d'accès aux dispositifs de préretraites financés par l'Etat participe du souci de relever le taux d'activité des salariés de plus de 55 ans, qui est particulièrement faible en France.
L'objectif est de recentrer les mesures sur les salariés ayant connu des conditions de travail pénibles, ou situés dans les bassins d'emploi en difficulté.
c) La réforme de l'allocation de solidarité spécifique (ASS)
Pour 2004, les conditions de versement de l'ASS, qui est attribuée, sous condition de durée d'activité et de ressources, aux chômeurs ayant épuisé leurs droits à indemnisation dans le cadre du régime d'assurance chômage, sont sensiblement modifiées. En particulier, la limite de la durée de versement de l'allocation passe de cinq ans à deux ans pour les nouveaux allocataires âgés de moins de 55 ans à compter du 1 er janvier 2004.
Selon le ministère, en effet, « il n'apparaît pas sain qu'une allocation chômage puisse, sans limitation de durée, indemniser l'absence d'emploi ». Cette orientation est cohérente avec la décision de relancer simultanément les CIE ( supra ), qui bénéficient à l'embauche de tout allocataire de l'ASS, et celle d'étendre les règles d'intéressement 4 ( * ) . En outre, le gouvernement a récemment annoncé que les personnes dont les droits à l'ASS arriveront à terme pourront accéder directement au futur RMA.
Par ailleurs, ce resserrement du dispositif pourra compenser, dans une certaine mesure, l'effet du durcissement de la couverture des demandeurs d'emploi par l'UNEDIC décidé par l'accord du 20 décembre 2002, devant entrer en application à compter de 1 er janvier 2004 5 ( * ) pour les chômeurs indemnisés. Il est en effet attendu de cet accord, qui aboutit en particulier à un abaissement de la durée d'indemnisation pour la totalité des chômeurs, une sortie de l'assurance chômage de quelques 180.000 allocataires, dont il est prévu qu'une partie basculera vers l'ASS.
C. LA LUTTE CONTRE LES RIGIDITÉS QUI PÉNALISENT L'EMPLOI
1. La création d'entreprises
Les moyens dévolus au développement d'entreprises nouvelles (EDEN) sont en forte hausse, tandis que la loi du 1 er août 2003 pour l'initiative économique procure des moyens juridiques et financiers conséquents destinés à favoriser la création et la reprise d'entreprises. En particulier, les seuils de plus-values de cession sont rehaussés, les droits de mutation diminués, et le « choc » du coût des cotisations sociales atténué. Au total, l'incidence des mesures fiscales contenues dans la loi pour l'initiative économique devrait ressortir, pour 2004, à 176 millions d'euros .
2. L'assouplissement des 35 heures
Un décret du 15 octobre 2002 avait d'abord rehaussé le contingent d'heures supplémentaires de 130 heures à 180 heures, puis la loi « Fillon » a apporté un certain nombre d'assouplissements supplémentaires aux 35 heures concernant, notamment, le régime des heures supplémentaires, le contingent d'heures supplémentaires 6 ( * ) , le repos compensateur obligatoire et le compte épargne temps.
Ces mesures devraient rendre aux entreprises une souplesse bienvenue concernant leur niveau d'activité. Le renforcement du potentiel d'accroissement transitoire de la production de biens ou de services est en effet de nature à favoriser, à terme, des embauches durables si le volume de travail requis est amené à se stabiliser à un niveau plus élevé.
En outre, la future loi « emploi-formation » devrait inclure une réforme des règles de la négociation collective propre à permettre la renégociation du temps de travail dans les entreprises, au plus grand bénéfice de la compétitivité de ces dernières.
3. L'assouplissement de la loi de modernisation sociale
Dans la même optique, un certain nombre des dispositions de la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale destinées à rendre plus rigide la procédure de licenciement économique, ont été « gelées » par la loi du 3 janvier 2003 portant relance de la négociation collective en matière de licenciements économiques.
Cet assouplissement est des plus opportuns, car il y a vraisemblablement plus à attendre, en terme d'impact sur l'emploi, du renoncement à un dispositif propre à décourager certains entrepreneurs d'embaucher, que de sa mise en oeuvre dans la perspective de retarder des licenciements économiques inéluctables. Pour faire face aux évolutions d'une société moderne, il semble en effet plus sûr d'accroître les possibilités de formation tout au long de la vie ( supra ) .
* 2 Contrat d'insertion dans la vie sociale.
* 3 Au sens économique, c'est à dite l'offre des travailleurs (sur le marché du travail), qui se trouvent, au sens habituel, être « demandeurs d'emploi ».
* 4 Règles permettant le cumul de l'allocation avec un revenu tiré d'une activité.
* 5 Pour les nouveaux entrants, les règles nouvelles se sont appliquées à compter du 1 er janvier 2003.
* 6 Le contingent réglementaire de 180 heures demeure applicable à titre subsidiaire en l'absence d'accord de branche étendu.