Projet de loi de finances pour 2004 : Dépenses ordinaires

II. ASPECTS DE LA POLITIQUE DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

Votre rapporteur spécial a souhaité cette année mettre l'accent sur un certain nombre de questions relatives à la gestion du personnel. Il s'agit d'une part de rappeler les éléments du lancinant problème des difficultés de recrutement du service de santé des armées, et d'autre part d'apporter un éclairage sur deux sujets rarement évoqués : l'état de l'absentéisme et l'usage des drogues au sein des armées.

1. Les difficultés de recrutement du service de santé des armées

La pénurie de personnel médical qui est structurelle pour les médecins, affecte relativement peu les autres catégories.

a) Les médecins

Le recrutement des médecins des armées se fait par le biais de différents concours :

- concours catégorie baccalauréat : le nombre de places offertes est en progression constante : de 120 places en 1998, il est passé à 130 en 1999, 140 en 2000, 150 en 2001, 170 en 2002 et 2003. La sélection réalisée au niveau de ce recrutement initial reste rigoureuse, le nombre de candidats inscrits demeurant stable, aux environs de 1900 à 2000. 50% des candidats admis en 2001 sont des candidates, 55 % en 2002 ;

- concours en fin de premier cycle des études médicales (catégorie PCEM.2) et en fin du deuxième cycle des études (catégorie DCEM.4) : le nombre de places offertes au concours PCEM.2 est de 12 depuis l'année 2001. Malgré une ressource faible, ce recrutement est intéressant, car, l'obstacle du numerus clausus étant franchi, il permet de pallier les pertes survenues en cours de scolarité (résiliations d'engagement, échecs universitaires). Le concours DCEM 4 n'a pas été ouvert car il est peu attractif et peu productif ;

- concours diplôme d'Etat : il n'a pas été ouvert car le contenu des épreuves (ensemble de la médecine) a tendance à décourager les candidats qui ont passé une décennie de leur vie à passer des examens et des concours. Le recrutement par contrat initial est privilégié avec possibilité d'accès au corps des médecins de carrière à l'issue.

Afin de réduire conjoncturellement ce sous-effectif dans le corps des médecins, le service de santé s'est investi dans une politique active de recrutements complémentaires de praticiens généralistes ou spécialistes sous contrat ou servant sous contrat.

Le décret n°2000-511 du 8 juin 2000 relatif aux officiers sous-contrat, définit les conditions générales dans lesquelles les engagements en qualité d'officier sous-contrat (OSC) peuvent être souscrits ou résiliés. Par ailleurs, l'article 98.1 du statut général des militaires permet le recrutement d'officiers sous contrat « 98.1 ». Si le recrutement sur concours n'a pas rencontré le succès espéré, faute de candidats, en revanche les contrats en qualité d'OSC, offerts à des médecins généralistes appelés à servir dans les cabinets médicaux des forces ou à de jeunes spécialistes, et les contrats en qualité d'officiers servant sous contrat, proposés à des médecins spécialistes hospitaliers ou urgentistes ou à des médecins généralistes disposant d'une expérience professionnelle longue, ont permis de recruter 10 OSC, 16 « 98.1 » au 1 ^er juillet 2003. A cette date, 39 médecins servent comme OSC et 38 en qualité de « 98.1 »

Recrutement de médecins par concours sur épreuves

1999	2000	2001	2002	2003 (au 01/07)
30	30	15	15	0
6	2	5	0	0
2	1	0	0	0

Recrutement de médecins officiers sous contrat (OSC)

OSC	1999	2000	2001	2002	2003 (au 01/07)
Places offertes	15	15	25	25	40
Places honorées	3	2	9	12	10
OSC « 98-1 »	1999	2000	2001	2002	2003 (au 01/07)
Places offertes	3	3	10	20	40
Places honorées	2	1	5	17	16

A court terme, les recrutements de médecins thésés constituent une priorité pour limiter le sous-effectif qui risque cependant de s'aggraver durant plusieurs années, mais la difficulté essentielle est l'évaluation d'une ressource éventuellement disponible pour souscrire à un contrat dans les conditions statutaires et financières actuelles. Ce mode de recrutement, quand il aboutit, a un impact  immédiat, à l'échelon des unités dans les forces. Par ailleurs, toujours à court terme, les contrats de vacataires et d'ESR, bien qu'ils ne participent pas directement à la réduction du sous-effectif, apportent un soutien conjoncturel indispensable.

b) Les autres officiers

Entre 125 et 150 jeunes sont candidats tous les ans aux épreuves de recrutement de pharmaciens chimistes des armées, ce qui permet, au terme d'une sélection de qualité, de retenir 5 lauréats par an en moyenne.

Dans le cadre de la montée en puissance du corps des vétérinaires biologistes des armées les recrutements suivants ont été organisés :

- 2 places pour le recrutement en école en 2003, à comparer aux quelque 2 places en 1998 ; 1 place en 1999, 1 place en 2000 comme en 2001 et 2 places en 2002 ;

- 1 place pour le recrutement latéral catégorie « diplôme d'Etat » en 2003  à comparer aux quelque 4 places en 1999, 5 places en 2000 et 2001 et 4 places en 2002.

Faisant suite à la création du corps des chirurgiens dentistes d'active en 2000, (décret n° 2000-187 modifiant le décret n° 74-515 du 17 mai 1974 portant statut particulier des corps militaires des médecins, des pharmaciens chimistes et vétérinaires biologistes des armées), le recrutement dans ce corps est assuré selon 2 voies :

- un recrutement en école de formation initiale parmi les élèves officiers médecins admis en odontologie mais non reçus en 2 ^ème année de 1 ^er cycle des études médicales et ne pouvant redoubler. Actuellement, 4 élèves officiers chirurgiens-dentistes sont en cours de formation. Pour l'année 2003, deux autres élèves chirurgiens-dentistes devraient être retenus ;

- un recrutement d'officiers sous contrat (OSC), rattachés au corps des chirurgiens-dentistes des armées.

En 2003, 58 postes budgétaires sont inscrits au budget. Au 1 ^er juillet, 45 chirurgiens-dentistes sont en service, pour atteindre 48 officiers au 1 ^er septembre 2003. Parmi ces 45 officiers, 25 sont officiers de carrière et 20 sont des OSC. A court terme, les élèves chirurgiens-dentistes des écoles de formation initiale devraient devenir le principal vivier pour le recrutement des officiers de carrière.

c) Les Militaires Infirmiers Techniciens Hospitaliers des Armées (MITHA)

Le recrutement des MITHA s'est accru en 2002, le tableau ci-dessous indique le volume annuel de ces recrutements.

Années	1998	1999	2000	2001	2002	2003*
Nombre de recrutements	247	187	253	328	487	273

* chiffre arrêté au 01/07/03

A l'exception des infirmiers diplômés d'Etat (IDE), le recrutement des autres métiers sous statut MITHA ne pose pas de problème.

Le recrutement des infirmiers par les hôpitaux de province est satisfaisant à l'exception de Marseille où le nombre de candidats à l'engagement est insuffisant. La situation reste préoccupante pour les trois hôpitaux parisiens. La sortie de 70 IDE issus du pré-recrutement devrait améliorer la situation en décembre.

Pour les autres spécialités, le recrutement sous statut MITHA donne satisfaction.

Cependant, le manque d'attractivité des filières de masseurs-kiné et de manipulateurs radio sous statut civil est à souligner (délais de recrutement, rémunération).

d) Militaires du rang

La loi de programmation a ouvert 240 postes budgétaires d'engagés au profit du service de santé des armées (SSA). Dans un souci d'optimisation de la gestion, il a été décidé que ces engagés serviraient sous statut d'Engagés Volontaires de l'Armée de Terre (EVAT) appartenant au domaine de spécialité santé.

Ces personnels sont :

- soit prélevés en priorité dans les formations santé de l'armée de terre (régiments et bataillons médicaux), mais aussi dans les services médicaux des régiments ou encore par voie de mutation ;

- soit recrutés directement par l'armée de terre.

A l'issue de leur période d'affectation dans les établissements du SSA, ils sont susceptibles de retourner dans les forces.

2. L'absentéisme accentué par la réduction du temps de travail

Il a paru intéressant de présenter un certain nombre de données sur l'absentéisme au sein des personnels de défense. Celles-ci font apparaître que le phénomène touche plus les personnels civils que militaires, à l'exception de certaines catégories d'engagés volontaires.

a) Les personnels militaires

Par analogie avec la gestion du personnel civil de la défense, les principales causes de l'absentéisme retenues sont les suivantes : les congés de maladie, les congés de maternité et les congés de longue maladie.

Le suivi de l'absentéisme est décentralisé au niveau de chaque unité élémentaire et ne fait pas l'objet d'un recensement global .

En particulier, les données relatives aux absences irrégulières ne sont pas centralisées. Conscientes de cette lacune, les armées élaborent actuellement des indicateurs de suivi de l'absentéisme.

Par ailleurs, l'armée de terre a réalisé en 2002 une enquête fouillée sur l'absentéisme au sein de ses formations dont les résultats sont présentés dans l'encadré ci-contre.

Nombre de jours d'absence

	Nombre total de jours d'absence	Effectif Réel	Nombre moyen de jours d'absences par militaire
Armée de terre	612 263	131 103	4,67
Marine	141 201	42 606	3,31
Armée de l'air	249 041	60 294	4,13
Gendarmerie nationale	373 367	93 109	4,01
Services communs	44 871	11 162	4,02

Ont été pris en compte les motifs d'absence suivants :

- incarcération ;

- congés maladies supérieurs à 6 mois (Les congés de maladie supérieurs à 6 mois représentent de 20 à 25 % du total) ;

- désertion ;

- congés pour convenances personnelles ;

- congés parentaux ;

- congés de fin de campagne et de fin de service ;

- congés de maternité ;

- congés maladies inférieurs à 6 mois.

Les éléments présentés ci-après ont été recueillis dans le cadre d'une enquête sur l'absentéisme au sein des formations de l'armée de terre. Elle a été menée en 2002 sur une population de 90 000 militaires.

Cette étude fait apparaître un taux d'absentéisme au sein de l'armée de terre 6,5 % (6,4 % si l'on ne prend pas en compte les congés maternité), qui est relativement proche de celui rencontré dans le secteur civil soit 5,8 %.

Ces données plus complètes sont sans doute plus représentatives de la réalité de l'absentéisme au sein des armées que celles présentées dans l'encadré ci-après.

Résultat de l'étude 2002 de l'armée de terre sur l'absentéisme.

(Étude réalisée sur 90 000 personnes entre juin 2001 et mai 2002)

1 - Définition de l'absentéisme pour l'armée de terre :

Selon le ministère du travail, l'absentéisme se définit par le nombre d'absents (hors formation) par rapport au nombre total des effectifs réalisés. La formation, les stages, la reconversion et les missions (OPEX et OPINT) sont des absences prévues par le statut général des militaires. Ces éléments font partie de la mission du personnel et sont intégrés au fonctionnement des unités.

Par déduction, les différents critères retenus pour mesurer l'absentéisme sont : la désertion ; l'absence irrégulière ; l'arrêt de travail (délivré par un médecin civil); la PATC (délivrée par le médecin militaire) ; la durée d'hospitalisation ; la durée d'emprisonnement; le congé de maternité ; le congé de paternité.

2 - Les causes de l'absentéisme :

Il n'existe pas de « cause en soi » pour expliquer l'absentéisme au sein de l'armée de terre, mais une multitude d'éléments liés les uns aux autres :

Un accroissement du taux d'activités :

Le TAOPM, en ayant accru le temps de repos sans réduire les charges de travail, a certes offert une bonne compensation aux fortes sollicitations et contraintes subies par les militaires, mais aussi, et paradoxalement pu créer une certaine tension dans l'organisation et l'exécution du service.

Des comportements similaires à ceux du secteur civil :

Les consultations médicales ont lieu désormais bien souvent en secteur civil (médecin consulté sur le lieu de son domicile ou de sa permission) et le caractère éventuellement complaisant de certains congés de maladie peut prendre de l'ampleur en échappant au contrôle du service de santé des armées et du commandement. Dans ce domaine, l'évolution des comportements des militaires tend évidemment à se rapprocher de celle observée dans l'ensemble de la société.

Les EVAT : une population fragile :

Cette population est la plus touchée par l'absentéisme (8,8 %). Elle est jeune, souvent fragile et peu stable. Par ailleurs, le fort taux d'absence s'explique par une exposition à la fatigue ou à l'usure physique plus forte que pour les autres catégories de personnel.

3 - Le constat de l'armée de terre :

Le taux d'absentéisme au sein de l'armée de terre 6,5 % ou 6,4 % si l'on ne prend pas en compte les congés maternité, qui est à mettre en relation avec le caractère éprouvant physiquement du métier militaire, est relativement proche du secteur civil (5,8 %) ^{3 ( * )} . En revanche, il apparaît moins important que le taux relevé pour la fonction publique d'Etat (10,9 %) ^{4 ( * )} et pour la fonction publique territoriale (13,4 %) ³ .

Au regard des différents éléments avancés dans le cadre de l'enquête réalisée au sein de l'armée de terre, il peut être affirmé qu'il n'existe pas d'absentéisme spécifiquement militaire. En effet, les causes identifiées renvoient souvent à des difficultés rencontrées dans le secteur privé.

L'armée de terre est optimiste quant à la baisse de ces taux. En effet :

- l'étude met en avant le faible taux d'absentéisme des formations anciennement professionnalisées. En conséquence, avec l'adaptation au métier des plus jeunes, il est possible d'espérer que le taux des autres unités baissera et que le taux d'absentéisme de l'ensemble des unités s'harmonisera ;

- des mesures récentes visant à réduire le dispositif dans les Balkans doivent permettre de réguler le volume des tâches à effectuer en garnison ;

- l'application des directives en matière de style de commandement et les efforts des formations réalisés dans ce domaine doivent progressivement consolider les liens entre anciens et jeunes EVAT, et entre EVAT et cadres de contact.

Taux d'absence de l'armée de terre selon le type d'absence

Source : étude de l'armée de terre sur 90.000 personnes - période juin 2001 à mai 2002

¹ Les proportions par rapport à la population répondante (soit 90.000 personnels) ont été appliquées à l'ensemble du personnel de l'armée de terre. Cette méthode donne des résultats fiables avec une très légère marge d'erreur.

² Pour obtenir le nombre d'absents par catégorie, il ne faut pas appliquer le taux d'absence à chaque catégorie. En effet, le résultat global de l'armée de terre diffère de l'addition des taux de chaque catégorie de grade : additionner des taux implique des biais dans le résultat.

b) Les personnels civils

En ce qui concerne les taux d'absentéisme des personnels civils le bilan de l'année 2002 se présente de la façon suivante :

	Nombre total de jours d'absence	Effectif réel y compris les congés de longue durée	Nombre moyen de jours d'absences par agent
Armée de terre	521 515	29 121	17,91
Marine	177 179	8 845	20,02
Armée de l'air	117 017	5 780	20,25
Gendarmerie nationale	33 819	1 741	19,43
Service de Santé	136 213	4 872	27,96
Service des Essences	18 867	925	20,40
Outre-mer	22 606	1 793	12,61
Autres Services déconcentrés	97 879	8 145	12,02
Délégation générale pour l'armement	187 577	14038	13,36
Administration centrale	73 754	6056	12,18
Total	1 386 426	81 316	17,05

Hors effectifs DCN, DGSE, personnel étranger en Allemagne, aumôniers, adjoints du CGA.

Le nombre de jours d'absence pendant l'année s'élève en 2002 à 1.386.426 jours, et le nombre moyen de jours d'absence par agent à 17,05, soit un chiffre correspondant à la moyenne des nombres enregistrés ces cinq dernières années.

Cependant, les raisons de ces absences sont très diverses : les congés de maladie, longue maladie ou longue durée en constituent la majorité soit 77 % mais les maladies professionnelles et accidents de trajet, les congés de maternité, paternité ou d'adoption y concourent également.

Congés de maladie pour l'année 2002.

	Congés de maladie ordinaire (journées)	Congés de longue durée (journées)
Armée de terre	248 026	130 604
Marine	88 984	52 375
Armée de l'air	60 620	30 341
Gendarmerie nationale	17 724	6 846
Service de Santé	65 456	43 915
Service des Essences	8 855	4 467
Outre-mer	16 629	8 765
Autres Services Déconcentrés	39 934	37 233
Délégation générale pour l'armement	104 621	47 895
Administration centrale	27 746	25 186
Total	678 595	387 627

Hors effectifs DCN, DGSE, personnel étranger en Allemagne, aumôniers, adjoints du CGA.

S'agissant des congés de maladie, la durée des absences rémunérées représente, pour les congés de maladie ordinaire, un nombre moyen de jour de congés par agent de 8,35 et de 4,77 pour les congés de longue maladie et de longue durée. Sur la base de la moyenne apportée au nombre total d'agents, la répartition entre les sexes est légèrement supérieure pour les femmes que pour les hommes, 9,68 jours et 7,55 jours pour les congés de maladie ordinaire, celle-ci s'établissant respectivement à 5,76 jours et 2,11 jours pour les congés de longue maladie et de longue durée.

Récapitulation des décharges syndicales

Organisations syndicales	Nombre total de dispenses (temps complet)	Nombre total d'autorisations spéciales d'absence annuelles (heures)
FO	91,84	59 651,56
CFDT	91,26	59 276,56
CGT	80,71	52 429,69
UNSA-défense	39,04	25 356,25
CFTC	17,01	11 046,88
CGC	11,14	7 239,06
TOTAL	331,00	215 000,00

Cette répartition résulte directement des résultats obtenus par chacune des organisations syndicales représentatives lors des élections pour un mandat de 3 ans des représentants des personnels aux comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail qui se sont déroulées en novembre 2000. Les prochaines élections sont fixées au 20 novembre 2003.

3. La drogue au sein des armées : un phénomène encore limité

Comme la société civile, les armées n'échappent pas aux fléaux que constituent la détention, l'usage et le trafic de produits stupéfiants.

a) Une politique de prévention

Ce phénomène pourrait d'ailleurs être accentué, les consommateurs potentiels évoluant dans un contexte favorable à une utilisation des produits (effet de groupe, facilité pour s'approvisionner notamment outre-mer...). Il n'en est rien toutefois, et les armées ne sont que marginalement touchées par les phénomènes de pharmacodépendance .

Il y a, selon le commandement, à cela une raison essentielle : les phénomènes d'appétence aux drogues, comme beaucoup de psychopathologies, sont liés aux difficultés de construction de l'identité. Le cadre structurant qu'offre l'engagement militaire est donc, à ce titre, particulièrement dissuasif à la consommation.

Les armées restent cependant particulièrement vigilantes dans leur appréhension du phénomène. Notamment parce que, dans la fonction militaire, les effets psychotropes des drogues sont susceptibles d'entraîner des dommages importants.

La consommation de produits stupéfiants provoque des effets identiques à ceux d'une consommation d'alcool : modification du champ visuel, troubles de la mémoire, manque de coordination dans les gestes, apathie ou agressivité. Ces troubles sont renforcés par le caractère polymorphe des toxicomanies : ils sont fonction des personnalités toxicomaniaques et il n'est pas rare que la consommation d'un produit s'accompagne en fait de polytoxicomanies et d'alcoolisme. Tous ces symptômes sont incompatibles avec le port d'arme, la conduite de véhicules militaires et peuvent gravement porter atteinte à la sécurité en vol. Plus généralement, ils constituent une atteinte à la capacité opérationnelle des unités.

L'action menée par les armées ne se limite donc pas à la seule prohibition des drogues illicites mais s'attache à prévenir la consommation de l'ensemble des substances psychotropes.

Dans la mesure où elles n'ont pas vocation, en dehors des situations d'urgence, à apporter un soutien médical aux toxicomanes, deux volets sont développés par les armées : un volet prévention et un volet répression.

Les actions de prévention et de sensibilisation des personnels militaires sont menées par l'ensemble des armées, avec parfois des différences liées aux spécificités des formations et de leur activité opérationnelle. Ainsi, un dépistage systématique est effectué par l'armée de l'air sur le personnel navigant et les contrôleurs aériens lors de chaque visite d'aptitude.

Au sein de l'armée de terre, le commandement effectue des rappels et mises en garde sur l'interdiction de détenir, consommer ou vendre des produits illicites, pendant l'incorporation, avant chaque départ en OPEX, à chaque relève des modules tournants et enfin régulièrement lors des rassemblements régimentaires. Plus généralement, des actions de sensibilisation sous forme de forums ou de conférences sont périodiquement organisées, dans les écoles des armées et au sein des unités, en collaboration avec le service de santé des armées, les magistrats et les militaires de la gendarmerie.

b) Une politique de fermeté dans la répression

Le pendant de ces actions de prévention est une application particulière dans l'identification d'éventuels contrevenants et une extrême fermeté dans la sanction des délits constatés.

Les actions de répression sont menées par la gendarmerie sous l'autorité du procureur de la République. La lutte contre la consommation et le trafic s'opère au travers d'interventions sur délits constatés ou sur renseignement par des officiers de police judiciaire. Notamment, à la demande des chefs de corps et en collaboration avec la gendarmerie, la direction de la protection et de la sécurité de la défense et le service des douanes, des perquisitions peuvent être effectuées à l'aide de chiens spécialisés.

Lorsque les faits sont avérés, ils sont suivis de sanctions disciplinaires sévères à l'encontre de leurs auteurs et portés à la connaissance du procureur de la République qui décide des suites à donner.

Les sanctions préconisées pour les cas identifiés sont :

- soit statutaires : radiation des cadres, radiation du tableau d'avancement, retrait d'emploi, résiliation du contrat d'engagement, réduction de grade, procédure de conseil d'enquête initiée suite à une condamnation pénale (si inscription au B2 du casier judiciaire) ou punition disciplinaire,

- soit disciplinaires : punitions infligées pour les motifs 4.102 - 4.103 - 4.104 (arrêté du 17 janvier 1984 fixant le barème des punitions disciplinaires applicables aux militaires).

Sur le plan disciplinaire, la consigne observée par les armées est la fermeté, avec l'application systématique du barème maximal prévu pour chaque type d'infraction.

Les tableaux ci-dessous présentent, par armée, le nombre de personnes ayant fait l'objet de procédures évènements graves au cours des deux dernières années.

Mdr : militaires du rang

* ³ Les chiffres du secteur civil sont tirés d'une étude réalisée par le ministère du travail en 1990. Ce ministère ne disposait pas de données plus actualisées lors de l'étude conduite par l'armée de terre.

* ⁴ Les taux concernant la fonction publique sont tirés d'une étude réalisée en 1998 par l'Institut français pour la recherche sur les administrations publiques (IFRAP).