Projet de loi de finances pour 2004 : Comptes spéciaux du Trésor

CHAPITRE III :
RÉSULTATS DU CONTRÔLE SUR LE FONDS NATIONAL POUR LE DÉVELOPPEMENT DES ADDUCTIONS D'EAU

Au cours des débats sur le projet de loi de finances pour 2003, de nombreuses critiques avaient été émises sur le fonctionnement du FNDAE. Aussi votre commission des finances du Sénat a-t-elle invité les deux rapporteurs spéciaux compétents à mieux analyser la gestion de ce compte spécial du trésor.

Votre rapporteur spécial, conjointement avec notre collègue Joël Bourdin, en application de l'article 57 de la LOLF, a mené un contrôle sur pièces et sur place, qui l'a conduit, après l'envoi d'un questionnaire et l'organisation d'une série d'auditions, à se déplacer dans les départements de la Charente-Maritime, de l'Oise et de l'Ille-et-Vilaine afin de s'assurer de la pertinence des mécanismes du fonds national pour le développement des adductions d'eau qui constitue, encore en 2003, une sous-section du fonds national de l'eau, gérée par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

Les résultats de ce contrôle font l'objet d'un chapitre commun dans les rapports spéciaux sur les crédits de l'agriculture et des comptes spéciaux du Trésor pour 2004.

I. LA CRISE DU FNDAE

La politique de l'eau en France relève aujourd'hui du ministère de l'écologie et du développement durable. Toutefois, elle est par nature interministérielle et le ministère de l'agriculture y contribue par trois types d'action :

- le soutien financier aux collectivités rurales par le fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) géré par le ministère ;

- l'hydraulique agricole ;

- les mesures visant à améliorer l'impact de l'agriculture sur l'environnement.

A. UNE STRATIFICATION DES OBJECTIFS DU FNDAE

Créé par le décret n° 54-982 du 1 ^er octobre 1954, le Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) est un compte d'affectation spéciale (n° 902-00) géré par le ministère de l'agriculture ^{17 ( * )} , dont les ressources proviennent, en application de l'article L. 2335-10 du code général des collectivités territoriales :

-  pour 52 % du produit de la redevance sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes urbaines et rurales bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable, dont le taux de base est fixé à 0,02134 euro par mètre cube depuis le 1 ^er janvier 1996 ;

- pour 48 % d'un prélèvement sur le produit du Pari mutuel urbain (PMU).

En 2002, les recettes du FNDAE s'établissaient à 142 millions d'euros, dont 77 millions d'euros au titre de la redevance sur les consommations d'eau et 65 millions d'euros au titre du prélèvement sur le produit du PMU.

L'évolution des missions du FNDAE au cours du temps

D'après l'article L. 2335-9 du code général des collectivités territoriales, le FNDAE a quatre missions principales :

1. L'allègement de la charge des annuités supportées par les collectivités locales qui réalisent des adductions d'eau potable dans les communes rurales ;

2. L'attribution de subventions en capital pour l'exécution des travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales (mission attribuée au FNDAE depuis 1979) ;

3. Subsidiairement, l'octroi de prêts pour le financement des travaux d'alimentation en eau potable dans les communes rurales ;

4. Depuis 1997 et jusqu'au 31 décembre 2006, l'attribution des subventions en capital aux exploitations agricoles pour l'exécution de travaux de maîtrise des pollutions d'origine agricole destinés à assurer la protection de la qualité de l'eau.

1. Les missions du FNDAE en matière d'eau potable et d'assainissement

a) Les objectifs ayant présidé à la création du FNDAE

L'Etat établit et met en oeuvre la politique en matière d'eau potable et d'assainissement des communes rurales. Il détermine les dotations des départements en fonction des besoins exprimés, indépendamment des recettes départementales de la redevance, assurant ainsi le rôle de péréquation du fonds et permettant à la solidarité nationale de s'exprimer.

La politique de l'eau potable consiste à produire et à fournir en permanence de l'eau en quantité suffisante demandée par la population, de qualité, au moindre coût et de façon à ne pas compromettre le milieu naturel ambiant et à bien gérer la ressource.

La politique de l'assainissement consiste à collecter, à traiter et à rejeter en permanence les eaux traitées de qualité maximale au moindre coût et de façon à ne pas compromettre le milieu et les usages (production d'eau alimentaire, pêches, baignades, irrigation ....).

Le FNDAE a été conçu, dès son origine en 1954, comme un instrument financier de solidarité nationale destiné à aider les communes rurales à mettre en place leurs services publics de distribution d'eau. Son domaine d'intervention a été étendu à l'assainissement en 1979.

Au 1 ^er janvier 1954, l'inventaire des distributions d'eau potable réalisé par le ministère de l'agriculture montrait que 13,5 millions d'habitants des zones rurales ne disposaient pas de réseau d'alimentation en eau potable, 800.000 habitants étaient desservis par un réseau ancien ou une association syndicale et seulement 7,3 millions d'habitants disposaient d'un réseau moderne.

b) L'exercice de ses missions en matière d'eau potable et d'assainissement par le FNDAE

S'agissant des missions du FNDAE en matière d'eau potable et d'assainissement, le fonds retrace principalement l'octroi de subventions et de prêts aux collectivités locales qui réalisent des travaux d'adduction d'eau potable et d'assainissement dans les communes rurales .

Sur les 142 millions d'euros de crédits dont a bénéficié le fonds en 2002, 62 millions d'euros ont été consacrés aux travaux d'adduction d'eau et 67 millions d'euros aux investissements liés à l'assainissement .

Le FNDAE finance des travaux de premiers investissements. Il ne complète les financements accordés par les départements et les agences de l'eau en matière d'adduction et d'assainissement d'eau en milieu rural qu'à hauteur de 8 % toutefois sa participation financière à ces travaux demeurent indispensables.

Les départements assurent pour leur part 25 à 30 % environ (dotation globale d'équipement comprise) du financement de ces travaux. Outre les agences de l'eau, l'Union européenne figure parmi les autres contributeurs. La part restant à la charge des collectivités maître d'ouvrage se limite par conséquent à une fourchette de 40 % à 60 % du coût des investissements.

Les aides du FNDAE à ce titre sont réparties entre les départements sous forme de dotations affectées à l'eau et à l'assainissement (80 % répartie en début d'année et le solde en milieu d'année). Cette répartition est décidée par le ministre chargé de l'agriculture, sur proposition du comité consultatif du FNDAE.

Sur la base des propositions présentées par les collectivités locales concernées, les départements déterminent la répartition de ces aides entre les communes rurales et leurs groupements qui réalisent des travaux d'eau potable et d'assainissement, en fonction notamment d'axes prioritaires définis par des conventions pluriannuelles signées entre l'Etat et les départements et mises en oeuvre depuis 1991 .

Un inventaire réalisé par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales en 2001 a évalué à 2,2 milliards d'euros par an d'ici 2005 les besoins d'investissement des communes rurales pour l'alimentation en eau potable et en assainissement. Ainsi, par exemple, les réseaux d'alimentation construits il y a plus de cinquante ans doivent aujourd'hui être renouvelés et l'effort de collecte et de traitement des eaux usées reste très important.

Aujourd'hui, les enjeux de l'eau pour les communes rurales dans les années à venir concernent essentiellement trois points suivants : la qualité de l'eau distribuée, le prix de l'eau et le maintien en état du réseau. Ces trois points sont intimement liés car la qualité de l'eau est fonction de l'état du réseau, qui lui-même ne peut être correctement entretenu que si le prix de l'eau rémunère le service correspondant.

La qualité de l'eau des communes rurales s'est peu à peu dégradée au cours des dernières années, notamment avec l'augmentation des pollutions diffuses et la difficulté financière et technique de protéger les ressources. L'objectif de la loi sur l'eau de 1992 prévoyant la protection des captages dans un délai de cinq ans n'a pas pu être respecté.

L'étendue des réseaux, la faible consommation d'eau et le niveau de recettes rapportées au linéaire de canalisations ne favorisent ni les investissements lourds pour assurer le traitement de l'eau, ni une surveillance aussi complète qu'en zone urbaine.

Aujourd'hui la réalité est la suivante : la qualité de l'eau des communes rurales est globalement d'un niveau très inférieur à celle des communes urbaines.

S'agissant du prix de l'eau, l'objectif initial du FNDAE était de permettre la desserte en eau potable des communes rurales à un niveau de qualité équivalent à celui des communes urbaines en conservant un prix moyen supportable par les consommateurs en faisant jouer la solidarité ville-campagne.

Le prix de l'eau des communes rurales est maintenant souvent inférieur à celui des villes (Paris constituant une exception).

Les dotations départementales étant très inférieures aux besoins exprimés, le comité du FNDAE a décidé depuis deux ans de conditionner le versement du solde de celles-ci à la consommation des crédits relatifs aux dotations antérieures, en vue d'optimiser l'utilisation des crédits et de favoriser les départements qui présentent des besoins prioritaires. Les besoins réels se traduisent par des affectations et des dépenses régulières. Il s'agit simplement d'établir une cohérence entre les dotations et les besoins.

2. Les missions du FNDAE en matière de maîtrise des pollutions d'origine agricole

Le FNDAE a évolué en 1997 avec la prise en compte des pollutions d'origine agricole. Il a été ainsi décidé de prélever 10 millions d'euros par an pendant six ans (de 1997 à 2002 inclus) pour soutenir le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) dont les besoins se sont avérés bien supérieurs à ce qui était initialement prévu.

Cet élargissement s'est traduit, en l'absence d'augmentation de la ressource, par une baisse uniforme de l'ordre de 15 % des dotations départementales et n'a pas permis à l'Etat de tenir les engagements liés aux conventions signées en 1996.

S'agissant des missions du FNDAE en termes de financement du programme de maîtrise des pollutions agricoles, il convient de souligner que ce programme, défini en 1993, vise à aider les éleveurs à adapter leurs équipements et leurs pratiques agricoles de façon à mieux respecter l'environnement, conformément aux normes européennes notamment . Le financement du PMPOA est assuré pour un tiers par les éleveurs, pour un tiers par les agences de l'eau, pour un sixième par l'Etat et pour un sixième par les collectivités locales.

La dotation du fonds destinée au financement du PMPOA est répartie chaque année par les départements sur la base des propositions formulées par les exploitants agricoles eux-mêmes .

Depuis 1997 jusqu'à 2002, une enveloppe de 22,87 millions d'euros a ainsi été réservée au financement de cette action. Les collectivités locales seront indirectement bénéficiaires de cette action qui permettre de réduire leurs investissements dans le traitement de l'eau potable. En effet, la teneur élevée en nitrates des eaux exploitées par ces services dans de nombreuses régions vulnérables à cette pollution les conduit, soit à investir dans un traitement coûteux nécessaire au respect des normes de potabilité en vigueur, soit à abandonner certains captages fortement pollués.

L'intervention du FNDAE dans ce programme ne se substitue pas aux crédits budgétaires classiques du ministère chargé de l'agriculture mais permet de faire face aux besoins supplémentaires exprimés depuis la mise en place des contrats de plan. Cette intervention se fait dans le respect des règles de parité globale entre les financements de l'Etat et des collectivités territoriales.

En 2003, le montant de l'intervention du FNDAE a été porté à 45,74 millions d'euros.

Les dotations budgétaires consacrées au PMPOA depuis 1996 (en autorisations de programme)

(en millions d'euros)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Chapitre 61-40 « Modernisation de l'appareil de production agricole »	18,29	20,00	26,68	22,87	22,87	22,87	22,87	34
FNDAE	-	22,87	22,87	22,87	22,87	22,87	22,87	45,74

Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

Depuis sa mise en oeuvre en 1994 et jusqu'en 2000, près de 35.000 éleveurs sont entrés dans le programme et ont obtenu l'autorisation de réaliser des travaux d'amélioration.

Au vu des déclarations d'intention d'engagement reçues au 31 décembre 2002, près de 100.000 éleveurs sont susceptibles de bénéficier du second programme en zones vulnérables.

B. LA CONSTATATION DE REPORTS CROISSANTS D'UNE ANNÉE SUR L'AUTRE

1. Les difficultés de gestion du FNDAE constatées par la Cour des comptes en 2002

Dans un référé du 10 octobre 2002 relatif au contrôle sur le FNDAE, la Cour des comptes faisait état de graves carences dans la gestion tant des recettes que des dépenses du fonds. Dans ce référé adressé au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi qu'au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, la Cour des comptes relevait ainsi que « les insuffisances constatées et la dérive progressive des missions assignées au fonds conduisent (...) à se poser la question de la justification du compte d'affectation spéciale, à tout le moins de sa cohérence avec d'autres sources de financement ».

S'agissant des carences dans la gestion des recettes, la Cour des comptes soulignait notamment des déficiences dans le recouvrement des redevances assises sur la consommation d'eau potable en raison du manquement au respect de leurs obligations déclaratives par les distributeurs et de l'incapacité des directions départementales de l'agriculture de veiller au respect de ces déclarations.

S'agissant des faiblesses dans la gestion des crédits, la Cour des comptes faisait notamment état d'une dégradation continue de la consommation des crédits tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, contribuant à l'accumulation de reports de crédits qui représentaient, en 2002, 1,3 fois le montant des ouvertures annuelles de crédits .

La Cour des comptes notait en outre que si le rythme d'utilisation des crédits se dégradait dans tous les départements, des écarts importants existaient entre eux et que les aléas de la programmation des opérations, la complexité croissante des procédures de consultation des populations pouvaient, parmi d'autres facteurs, expliquer la dégradation du rythme de consommation.

En outre, il faut rappeler que les procédures de mise en place des crédits, depuis la subdélégation aux départements jusqu'à l'affectation aux opérations, sont longues et compliquées . A cet égard, la Cour des comptes soulignait dans le référé précité que ces procédures « cumulent les caractéristiques et les lenteurs des procédures propres à l'Etat en matière de gestion des subventions aux investissements et les contraintes de la gestion par la collectivité départementale ». La Cour des comptes en appelait à une nécessaire simplification des procédures pouvant être obtenue par une décentralisation complète de la gestion des enveloppes.

En conclusion de ce référé, la Cour des comptes estimait que les conditions de fonctionnement et la vocation même du compte d'affectation spéciale devaient être redéfinies et qu'au demeurant la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances entraînerait une réforme importante du financement du fonds, qui ne pourrait plus bénéficier de l'affectation de recettes tirées du PMU. En outre, cette réforme pourrait être l'occasion d'établir une nouvelle cohérence dans le financement des missions (adduction, assainissement, maîtrise des pollutions agricoles) assignées au fonds.

Consommation des crédits de paiement disponibles du FNDAE

(en millions d'euros)

	Reports entrants	Dotations initiales	Crédits disponibles	Dépenses effectives	Taux de consommation des crédits disponibles
1999	150,36	147,9	296,0	127,1	43,0 %
2000	181,83	146,0	315,4	131,2	41,6 %
2001	198,07	153,1	340,2	130,4	38,3 %
2002	231,9	127,2	339,6	126,0	37,2 %
2003	236,75	77,0	290,3	50,9	17,5 %
2004	150 à 170	75,0

Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

Interrogée sur les raisons permettant d'expliquer la sous-consommation des crédits du FNDAE par votre rapporteur spécial, la Cour des comptes a estimé qu'elle résultait avant tout de l'absence de réel pilotage du fonds au niveau central, à savoir au niveau des services du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales. Elle a également fait valoir le désintérêt des services du ministère à l'égard du sujet traité.

Elle a, en outre, rappelé que, la répartition des crédits entre départements n'avait fait l'objet d'aucune analyse actualisée des besoins et, jusqu'à l'année dernière, d'aucune prise en compte de la consommation des crédits dans chaque département.

2. Les dispositions de la loi de finances pour 2003 et le nécessaire contrôle du Parlement

L'article 45 de la loi de finances pour 2003 ^{18 ( * )} a prévu de ne pas affecter au FNDAE, pour l'année 2003, le produit de la fraction des recettes du PMU traditionnellement affecté au fonds, soit un montant de 65 millions d'euros, afin, d'une part, de permettre de résorber une partie des réserves très importantes du fonds, d'autre part, d'engager une réforme nécessaire des procédures de gestion du fonds.

Une enquête réalisée auprès des directions départementales de l'agriculture et de la forêt en début d'année 2002 avait permis de déterminer, sur le montant total des reports de crédits en 2002, soit 214,14 millions d'euros, le montant des autorisations de programme non engagées au titre des actions d'« eau et assainissement » et celles non engagées au titre du PMPOA au 31 décembre 2002. Il ressortait de cette enquête qu'environ 68 millions d'euros correspondant à la partie « eau et assainissement » et 30 millions d'euros correspondant au PMPOA n'étaient pas engagées au 31 décembre 2002, le reste correspondant à des opérations en cours de réalisation et à des situations variables en fonction des départements.

En conséquence, les autorisations de programme consenties au FNDAE en 2003 et devant être réparties entre les départements s'élevaient à 82,4 millions d'euros tandis que les crédits de paiement disponibles s'élevaient à 330 millions d'euros (77 millions d'euros de dotation initiale et 213 millions d'euros de reports), soit deux fois la dotation initiale pour 2002.

Toutefois, il faut noter que la réduction des dotations réparties entre les départements a été plus élevée que la diminution des crédits décidée par le Parlement lors du vote de la loi de finances pour 2003 : seuls 37 millions d'euros d'autorisations de programme nouvelles ont été répartis entre les départements contre 126 millions d'euros en 2002. Cette réduction, supérieure à la perte de recettes issue de la non-affectation d'une part des recettes PMU (65 millions d'euros), résulte de la relance du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) pour lequel la dotation du FNDAE a été majorée de 23 millions d'euros pour passer à près de 46 millions d'euros.

Le calcul des dotations départementales prend en compte les deux éléments suivants : les résultats de l'inventaire 2000 et le potentiel fiscal des départements.

Le potentiel fiscal des départements reflète leur aptitude à aider les maîtres d'ouvrage des services d'eau et d'assainissement. Il en est tenu compte en affectant les dotations brutes issues du résultat de l'inventaire d'un coefficient variant de façon linéaire de 0,8 à 1.

Pour 2002, la dotation de chaque département a été déterminée à partir de la dotation cible en plafonnant à 20 % la baisse ou l'augmentation par rapport à la dotation 2000. Une première délégation de 80 % de la dotation est intervenue en début d'année et le solde de 20 % a été modulé en fonction de la consommation des crédits.

Suite au débat intervenu au Parlement lors de la discussion budgétaire pour 2003, le comité du FNDAE avait proposé, au cours de sa réunion de 25 mars 2003, que le calcul des dotations aux départements pour 2003 tienne compte du rapport (R) des autorisations de programme non engagées au 31 décembre 2002 sur la dotation 2002 selon les coefficients suivants :

Calcul des dotations départementales au titre du FNDAE en 2003

R	Coefficient de minoration appliqué
0 R 0,1	1,0
0,1 R 0,5	0,8
0,5 R 1	0,6
1 R 2	0,4
R = 2	0,2

Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

La dotation de chaque département pour 2003 correspond à la dotation pour 2002 multipliée par le coefficient R, rapportée à l'enveloppe nationale.

Dotations départementales pour 20003

(en euros)

Départements	Autorisations de programme non engagées	Dotation réelle pour 2002	Dotation pour 2003
01 - AIN	144.037,06	1.925.109,12	723.250,11
02 - AISNE	7.953,65	1.105.199,27	413.285,77
03 - ALLIER	813.593,00	1.615.686,35	335.962,31
04 - ALPES DE HAUTE PROVENCE	598.360,00	500.426,36	98.710,99
05 - HAUTES ALPES	261.161,60	887.355,73	279.762,68
06 - ALPES MARITIMES	235.398,66	673.215,00	292.479,16
07 - ARDECHE	509.967,93	1.777.813,46	461.118,57
08 - ARDENNES	1,83	631.065,76	222.538,49
09 - ARIEGE	387.045,73	817.126,73	211.941,42
10 - AUBE	1.494.643,34	988.801,51	138.867,38
11 - AUDE	7.766,41	840.968,95	490.763,65
12 - AVEYRON	106.570,98	1.840.488,93	691.458,89
13 - BOUCHES DU RHONE	2.512.020,62	712.511,44	46.201,73
14 - CALVADOS	125.080,54	2.008.979,06	651.346,15
15 - CANTAL	677.899,72	490.276,04	63.582,43
16 - CHARENTE	13.889,90	1.323.745,31	429.181,38
17 - CHARENTE MARITIME	855.356,00	3.284.849,46	852.004,52
18 - CHER	484.038,61	801.013,48	187.568,16
19 - CORREZE	561.449,88	1.371.476,66	355.725,38
20 - CORSE DU SUD	197.339,78	658.580,00	228.896,74
20 - HAUTE CORSE	655.217,79	756.147,00	228.887,75
21 - COTE D'OR	2.726.931,37	1.160.319,96	75.239,21
22 - COTE D'ARMOR	49.637,75	2.512.360,00	1.091.498,33
23 - CREUSE	105.639,47	756.147,00	262.807,36
24 - DORDOGNE	446,62	1.634.253,46	529.853,56
25 - DOUBS	0,07	1.201.278,74	445.076,99
26 - DROME	-	1.446.314,32	468.920,40
27 - EURE	53.571,29	1.097.633,00	596.085,25
28- EURE ET LOIRE	388.069,81	1.814.021,34	470.509,96
29 - FINISTERE	416.930,35	3.562.282,28	983.408,20
30 - GARD	50.000,00	2.096.950,38	780.520,14
31 - HAUTE GARONNE	377.567,15	1.786.479,33	713.526,56
32 - GERS	11.507,90	950.785,05	308.261,14
33 - GIRONDE	4.576.805,57	2.869.314,91	375.136,32
34 - HERAULT	338.480,42	1.134.221,00	394.211,05
35 - ILLE ET VILAINE	2.805.282,20	1.863.702,28	241.697,95
36 - INDRE	523.109,72	1.191.291,57	308.990,05
37 - INDRE ET LOIRE	403.193,00	962.499,68	394.211,05
38 - ISERE	1.093.292,83	1.207.396,00	351.604,17
39 - JURA	682.349,43	878.662,47	209.822,01
40 - LANDES	77.791,55	915.181,94	296.717,99
41 - LOIR ET CHER	441.541,00	854.445,03	205.053,33
42 - LOIRE	2.089.420,26	1.109.829,00	218.597,90
43 - HAUTE LOIRE	13.280,21	800.784,20	259.628,24
44 - LOIRE ATLANTIQUE	237.914,70	2.609.974,96	846.199,53
45 - LOIRET	541.928,52	1.158.375,93	343.345,11
46 - LOT	102.282,00	860.200,29	241.613,22
47 - LOT ET GARONNE	-	682.972,00	362.797,56
48 - LOZERE	1.520,00	980.552,08	317.912,13
49 - MAINE ET LOIRE	547.221,52	1.785.483,00	775.705,61
50 - MANCHE	19.302,00	2.061.971,73	733.562,55
51 - MARNE	1.734.756,64	1.209.820,64	156.898,00
52 - HAUTE MARNE	377.121,68	361.553,08	58.133,70
53 - MAYENNE	93.710,78	1.519.855,72	492.763,81
54 - MEURTHE ET MOSELLE	80.943,26	710.900,26	184.389,04
55 - MEUSE	26.777,92	508.127,14	209.486,21
56 - MORBIHAN	1.203.915,3	2.812.750,72	857.395,96
57 - MOSELLE	745.710,00	1.524.099,90	521.375,90
58 - NIEVRE	105.354,86	746.777,53	223.404,08
59 - NORD	-	2.230.755,98	723.250,11
60 - OISE	726.039,21	1.642.388,14	495.942,93
61 - ORNE	2.321.941,93	1.104.365,07	77.888,47
62 - PAS DE CALAIS	1.399.410,80	1.241.455,77	257.508,83
63 - PUY DE DOME	133.670,17	1.306.210,54	356.013,20
64 - PYRENEES ATLANTIQUES	93.531,00	1.488.604,60	482.631,65
65 - HAUTES PYRENEES	104.376,27	395.148,00	171.672,55
66 - PYRENEES ORIENTALES	612.129,27	526.864,00	114.448,37
67 - BAS RHIN	1.945.172,38	1.600.208,24	289.069,76
68 - HT RHIN	1.005.004,37	854.408,44	171.672,55
69 - RHONE	410.195,31	1.225.690,10	317.912,13
70 - HAUTE SAONE	14.939,28	573.208,00	249.031,17
71 - SAONE ET LOIRE	2.344.646,00	1.372.772,91	178.030,80
72 - SARTHE	236.247,54	1.239.665,00	538.574,37
73 - SAVOIE	544.334,22	852.655,89	233.665,42
74 - HAUTE SAVOIE	-	2.917.142,42	945.788,60
76 - SEINE MARITIME	1.701.712,19	1.381.919,85	190.747,28
77 - SEINE ET MARNE	294.655,46	1.345.215,01	400.569,29
78 - YVELINES	67.226,94	468.323,00	203.463,77
79 - DEUX SEVRES	1.245.605,87	2.091.844,43	406.927,53
80 - SOMME	133.261,00	1.563.699,47	506.978,72
81 - TARN	188.721,83	1.062.125,72	300.956,82
82 - TARN ET GARONNE	913.445,23	378.074,00	32.850,92
83 - VAR	5.624,64	1.865.976,00	810.675,94
84 - VAUCLUSE	195.823,11	800.784,20	207.702,59
85 - VENDEE	58.128,30	3.351.002,58	1.117.991,01
86 - VIENNE	96.113,00	1.410.954,40	463.054,21
87 - HAUTE VIENNE	857.319,73	1.420.088,21	362.419,83
88 VOSGES	74.038,36	1.078.607,29	349.703,35
89 - YONNE	129.052,54	717.120,00	311.553,89
90 - TERRITOIRE DE BELFORT	293.474,46	283.496,64	38.149,46
91 - ESSONNE	1.411.009,20	468.323,00	50.865,94
95 - VAL D'OISE	76.706,64	424.418,00	184.389,04
971 - GUADELOUPE	4.516.094,90	2.384.828,00	518.046,05
972 - MARTINIQUE	6.020.353,38	1.524.490,00	132.463,39
973 - GUYANE	75.810,09	898.153,99	312.613,60
974 - REUNION	4.613.951,90	1.531.808,00	166.374,02
975 - ST PIERRE ET MIQUELON	-	58.540,00	31.791,21
976 - MAYOTTE	-	915.181,94	296.717,99
Total général	68.551.866,71	126.346.920,37	36.710.000,00

Source : comité du Fonds national de développement des adductions d'eau (25 mars 2003)

C. UNE COMPÉTENCE CROISÉE ENTRE SERVICES DÉCONCENTRÉS ET COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PEU OPÉRANTE

1. Le processus d'affectation des aides du FNDAE

Après avis du comité du FNDAE et sur la base du dernier inventaire quinquennal en date, le ministère chargé de l'agriculture répartit entre les départements les dotations destinées à l'eau potable et à l'assainissement, auxquelles s'ajoute, pour certains d'entre eux, une dotation destinée au programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA).

Chaque conseil général assure la programmation de la dotation de son département et fixe le montant des aides sur la base de projets qui lui sont présentés par les communes rurales et leurs groupements. Puis, le préfet attribue, par arrêté, les subventions à ces collectivités.

La procédure comporte donc une double décision : celle du conseil général, puis celle du préfet.

La lourdeur du processus décisionnel en matière de subvention du FNDAE

Les autorisations de programme sont déléguées en début d'année vers la mi-février (généralement 80 % de la dotation) aux préfectures de région qui les subdélèguent aux préfectures des départements selon la programmation établie après avis du comité consultatif du F.N.D.A.E.

Au niveau de chaque département les crédits sont délégués aux différents maîtres d'ouvrage selon les modalités prévues au décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'état pour des projets d'investissement

Après programmation du conseil général - le document de programmation des aides est une des pièces à produire à l'appui des demandes de subvention sur le FNDAE - le maître d'ouvrage présente un dossier de demande de subvention conforme à l'arrêté du 20 mai 2000 relatif aux pièces à produire à l'appui des demandes de subventions d'Etat pour des projets d'investissement.

Le préfet dispose d'un délai de 2 mois pour informer le demandeur si son dossier est complet, sans réponse dans ce délai, le dossier est réputé complet.

La décision attributive de subvention doit intervenir dans un délai de 6 mois à compter de la date de demande. Ce délai est suspendu lorsque l'attribution de la subvention est subordonnée à la consultation d'autorités extérieures à l'état, il s'agit notamment des autres financeurs (Agences de l'eau, collectivités territoriales et ...) arrêté du 27 août 2001 du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et de la secrétaire d'état au budget.

Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

Les déplacements effectués par votre rapporteur spécial dans trois départements différents ^{19 ( * )} ont permis de mettre en évidence les dysfonctionnements permettant d'expliquer la croissance des reports de crédits du FNDAE d'une année sur l'autre ainsi que le faible taux de consommation de ces crédits.

La procédure d'engagement des crédits fait ainsi intervenir divers acteurs, au niveau central comme au niveau local, et occasionne plusieurs sortes de délais, au moment de la répartition des enveloppes départementales entre services déconcentrés des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), de la notification des subventions par les DDAF aux départements, de la programmation des travaux envisagés par les départements en commission permanente qui doit être notifiée au préfet et validée par la DDAF, de l'instruction du dossier d'engagement des crédits, de la signature du projet d'arrêté de subvention et enfin de la notification de l'arrêté de subvention au maître d'ouvrage.

Interrogée sur ce point par votre rapporteur spécial, la Cour des comptes a estimé que le cumul de lourdeurs de procédures faisant intervenir les services centraux et déconcentrés de l'Etat d'une part, les conseils généraux d'autre part, constituait un des facteurs principaux de la sous-consommation des crédits constatée. Elle a, en outre, regretté l'incapacité des nombreux départements à dépenser les crédits mobilisés malgré l'importance des besoins exprimés.

2. Des situations divergentes d'un département à l'autre

En outre, les délais d'engagement des crédits diffèrent fortement d'un département à l'autre en raison des procédures appliquées.

Une enquête menée au troisième trimestre 1999 par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, sur les délais des procédures de 30 départements a indiqué une variabilité allant de 2 mois et demi à 17 mois entre la subdélégation des crédits au département et la notification des aides aux collectivités. Cette même enquête n'a pas été reconduite depuis la parution du décret du 16/12/99.

Dans un même département, selon des collectivités le niveau d'avancement des dossiers de travaux peut être très variable. C'est la collectivité bénéficiaire qui décide du lancement de l'appel d'offres relatif à ses projets d'investissement.

La procédure d'appel d'offres pour un dossier peut être lancée sans attendre la notification des crédits FNDAE, dans ce cas l'ordre de service de démarrage des travaux peut être donné dès réception par la collectivité de l'arrêté de subvention, alors la consommation des crédits de paiement suit au plus près l'engagement des autorisations de programme.

A contrario, la collectivité peut, pour des raisons d'opportunité, décaler dans le temps la procédure d'appel d'offres, sous la condition que le démarrage des travaux soit effectif dans un délai de 2 ans à compter de la notification de l'arrêté de subvention.

Il n'est donc pas possible de donner des fourchettes de délais selon les départements.

Ainsi, dans un département comme la Charente-maritime, les dossiers de financement sont pré-sélectionnés et une liste de programmation des projets susceptibles d'être financés est établie dès le début de l'année si bien qu'à la fin du premier semestre de l'année les dossiers pouvant bénéficier des subventions du FNDAE ont été soigneusement identifiés et les crédits peuvent être engagés dès que l'enveloppe est notifiée au conseil général par la DDAF.

Votre rapporteur spécial a pu constater que la coopération entre le conseil général et la direction départementale de l'agriculture et de la forêt de Charente-maritime était parfaitement opérationnelle et permettait de limiter le délai de subdélégation des crédits. La situation dans ce département est toutefois atypique et se caractérise notamment par la présence d'un syndicat d'eau unique et puissant, regroupant 463 communes sur un total de 472, permettant ainsi une rationalisation dans la présentation des projets susceptibles d'être financés. L'existence de ce syndicat départemental unique permet une bonne préparation en amont des projets éligibles aux subventions et donc une accélération de l'instruction des dossiers présentés par le conseil général.

Dans d'autres départements au contraire, le processus de sélection des projets susceptibles d'être financés est plus long et moins anticipatif, si bien qu'une fois délégués, les crédits en provenance du FNDAE ne peuvent être affectés directement à une programmation précise et établie en amont.

En outre, il convient de souligner que le retard pris dans l'engagement des crédits peut aussi résulter de la nécessaire articulation avec les autres partenaires de financement. En effet, les projets peuvent faire l'objet d'un cofinancement faisant intervenir, outre le conseil général, les agences de l'eau et l'Union européenne dans certains cas. Avant de notifier les enveloppes déléguées aux conseils généraux, les directions départementales de l'agriculture et de la forêt doivent avoir eu connaissance de l'ensemble des arrêtés de délibération des partenaires concernés.

Les principales sources de financement des travaux relevant du FNDAE

Les financements des travaux d'alimentation en eau potable peuvent faire intervenir les sources suivantes :

- les départements (dont la dotation globale d'équipement 2 ^ème part) ;

- les agences de l'eau, sur un nombre limité d'opérations répondant aux critères d'éligibilité des différentes agences, généralement les travaux liés à la qualité et à la sécurisation des approvisionnements ;

-les régions de manière très limitée ;

- le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) pour les projets situés en zone d'objectif 1 et 2 et dans le cadre de la mesure : services essentiels pour l'économie et la population rurale

Le taux d'aide par le FNDAE est de la responsabilité des départements, cependant la circulaire C2001-3003 du 13/02/01 relative au conventionnement 2001-2005 demande que le taux global d'aide du FNDAE sur l'ensemble des opérations d'alimentation en eau potable et d'assainissement éligibles aux aides du fonds et financées dans l'année, ne dépasse pas 30 %. Par ailleurs, le cumul des aides publiques pour une opération déterminée ne doit pas dépasser 80 % du montant hors taxes.

Pour l'assainissement, les sources de financement des travaux sont les mêmes que pour l'eau potable : les départements, les agences de l'eau, les régions, le FEOGA, avec une participation plus importante des agences de l'eau.

Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

Ainsi, au fil des ans et malgré le conventionnement, dans la plupart des départements, les crédits du FNDAE se sont banalisés au sein d'une enveloppe de financements constituée pour l'essentiel de crédits votés par le conseil général, abondés le plus souvent par l'agence de l'eau là où celle-ci a contractualisé avec le département. Le FNDAE ne représente donc plus aujourd'hui qu'une faible part des financements publics destinés à l'adduction d'eau et à l'assainissement des communes rurales, comprise entre 10 % et 20 % de ces financements, descendant à moins de 10 % dans certains départements.

S'agissant de la différence de situation d'un département à l'autre en termes de consommation des crédits du FNDAE, la Cour des comptes a fait valoir qu'elle n'avait obtenu aucune explication à ce phénomène de la part du ministère de l'agriculture. A cet égard, elle a évoqué les aléas de la programmation d'un département à l'autre et a estimé que l'existence d'un interlocuteur unique, dans chaque département, permettant de sélection les projets susceptibles d'être subventionnés par le FNDAE, devait être recherchée. Votre rapporteur spécial partage amplement cette analyse et rappelle que tel est le cas dans le département de la Charente-maritime qui ne connaît pas d'aléa majeur de programmation des projets.

* ¹⁷ En application de l'article 58 de la loi de finances pour 2000, l'intitulé du compte d'affectation spéciale n° 902-00 est devenu « Fonds national de l'eau » et le FNDAE est devenu la section A de ce compte.

* ¹⁸ Loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002.

* ¹⁹ Charente-maritime, Oise, Ille-et-Vilaine.