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II. LA RÉFORME DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE : POUR UNE CONSTITUTION DES FINANCES SOCIALES

Après la sauvegarde des régimes de retraites intervenue à l'été 2003, le Gouvernement a défendu, au mois de juillet 2004, une réforme modifiant profondément la prise en charge du risque maladie.

Ces deux textes, dont la second fut baptisé à tort « réforme de la sécurité sociale », ne constituent qu'une étape dans un processus plus global d'adaptation de notre système de protection sociale, processus devant désormais être parachevé par deux étapes supplémentaires.

La première - qui n'est guère évoquée - est celle de la réforme du « service public » de la sécurité sociale. Le dernier rapport de la Cour des comptes consacré à la sécurité sociale propose des pistes de réflexion sur le sujet de l'organisation territoriale de la sécurité sociale, sans toutefois épuiser un sujet qui concerne les quatre branches. La situation des régimes, de leurs missions et de leurs moyens respectifs, mériterait un rapport à elle seule et justifie l'attention que le législateur pourrait y porter.

La seconde - annoncée pour le premier semestre 2005 - est la réforme de la « constitution des finances sociales », la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Cette réforme est rendue nécessaire par le constat, désormais unanimement partagé, que les lois financement de sécurité sociale évoluent dans un cadre inadapté.

Dès 1999, votre commission s'était interrogée, dans le cadre d'un groupe de travail, sur les moyens d'améliorer le contenu et la présentation des lois de financement, « outil essentiel et instrument perfectible » d'appréhension des finances sociales. Ses réflexions d'alors restent d'actualité.

Un certain nombre d'éléments de réponse aux difficultés imputables à l'étroitesse du cadre organique aurait pourtant pu être corrigé dès la révision de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) d'août 2001. Étrangement, alors que cette réforme aurait dû constituer l'occasion d'organiser l'articulation entre les deux lois financières, la LOLF a pour ainsi dire ignoré ce sujet.

A quelques mois d'une réforme annoncée, votre commission souhaite présenter l'état de sa réflexion : les modifications à apporter à la construction des agrégats, les extensions du périmètre des lois de financement à envisager et les amélioration d'examen et de contrôle à suggérer.

A. REDÉFINIR SES AGRÉGATS

L'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose que les lois de financement prévoient annuellement les recettes de la sécurité sociale par catégorie, les objectifs de dépenses par branche, un objectif spécifique à l'assurance-maladie (l'ONDAM), le plafond de trésorerie accordée à chaque régime ... et l'adoption d'un rapport annexé présentant les orientations de la politique sanitaire et sociale du Gouvernement. À l'exception de ce dernier point, les autres éléments constituent les « agrégats » de la loi de financement de la sécurité sociale.

La rédaction minimale retenue par le législateur organique, les modalités de leur construction et la « créativité comptable » dont fit alors preuve le précédent gouvernement expliquent la profonde altération de la qualité de ces différents agrégats.

La réforme annoncée devra, en conséquence, être l'occasion de corriger certains défauts - dont l'imprécision - et d'apporter de la lisibilité, en améliorant l'articulation entre loi de financement et loi de finances. Il conviendra également d'imaginer les moyens de compléter l'examen annuel du solde des régimes sociaux par une mise en perspective pluriannuelle.

1. Les prévisions de recettes

Le législateur organique a prévu le vote des recettes de la sécurité sociale non par branche, mais par catégorie sans avoir par ailleurs précisément défini cette notion.

Le caractère des lois de financement, qui sont des lois financières, impliquerait pourtant qu'en face des dépenses de chaque régime et de chaque branche puissent être examinées les recettes qui les financent. La pratique actuelle ne permet pas cette confrontation. L'impossibilité de l'exercice est, en outre, aggravée par le télescopage systématique entre la loi de financement et la loi de finances sur les questions de recettes.

a) La présentation des recettes par branche

La présentation des recettes actuelle résulte du choix opéré par le législateur organique de 1996, qui opta pour la présentation par catégorie.

En 1996, la construction des comptes le justifiait certainement. En effet, la détermination des recettes propres à chaque branche exigeait des relations nombreuses et complexes entre l'ACOSS et les régimes. En outre, le souci de faire remplir aux entreprises, en amont, un bordereau unique de déclaration, a eu pour conséquence, en aval, une complexité importante de traitement des données pour les URSSAF.

La mise en place du système informatique RACINE au 1er janvier 1998 a ensuite permis de résoudre l'essentiel de ces difficultés d'affectation. En conséquence, la présentation des recettes par branche et par catégorie peut désormais être sérieusement envisagée afin que le Parlement soit en mesure d'approuver, en face des dépenses des différents régimes, les ressources qui les financent. Cette option fait déjà l'objet d'un consensus.

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