CHAPITRE IV :
DÉFICIT ET DETTE : LES
DÉSÉQUILIBRES JUMEAUX
I. UN DÉFICIT QUI NE DEVRAIT PLUS ÊTRE EXCESSIF AU SENS DU PACTE DE STABILITÉ
Du fait de la reprise économique de 2004, la France devrait rentrer dans le droit chemin financier européen : en 2005, elle ne devrait plus se trouver en « état de déficit excessif », juridiquement du moins, car économiquement, c'est une autre affaire...
Cette mise en conformité avec les critères du pacte de stabilité en matière de déficits publics pourrait bien rester plus formelle que réelle dans la mesure où les déséquilibres fondamentaux persistent et dès lors que la dette continue d'augmenter tant en valeur absolue qu'en pourcentage du PIB.
A. UN RENVERSEMENT DE TENDANCE PLUS IMPORTANT QUE PRÉVU
1. Les « bonnes surprises » de 2004
Pour ce qui concerne les recettes, les années se suivent et ne se ressemblent pas. L'année dernière, le gouvernement annonçait une moins-value d'environ 5 milliards d'euros à l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 2004 ; cette année c'est une plus-value de même montant qu'il vient d'évoquer ; on ne serait guère étonné que ce chiffre passe à 6 milliards d'euros en fin d'année.
En dépenses, en revanche, comme l'année dernière, le gouvernement ne propose pas de révision de l'objectif fixé en loi de finances initiale car il souhaite tenir le plafond de dépenses fixé à 273,8 milliards d'euros pour les crédits du budget général.
Profil du solde d'exécution en 2004
(en milliards d'euros)
Source : situations mensuelles budgétaires
2. La barre des 45 milliards d'euros : un objectif modérément ambitieux
Pour la première fois depuis 4 ans, le déficit fixé dans le projet de loi de finances est inférieur à celui inscrit dans la loi de finances pour l'année précédente. Mais on ne fait ainsi qu'effacer la contre-performance de 2003 .
Le projet de loi de finances pour 2005 retient un déficit de 44,93 milliards d'euros contre 55,5 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2004 et 44,6 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2003.
Par comparaison avec les budgets exécutés, les ambitions restent toutes relatives : on se situe certes à quelque 10 milliards d'euros au-dessous de 2003 mais seulement à 4 milliards d'euros au-dessous de l'exécution 2002 et des prévisions 2004, qui se montent respectivement à 49,1 milliards d'euros et 49,3 milliards d'euros.
Dans le projet de loi de finances pour 2005, le montant des dépenses reste supérieur de 18,7 % à celui des recettes . C'est mieux que l'année dernière pour laquelle ce pourcentage était de 24,3 %, tout en restant insoutenable à long terme.
Evolution du déficit budgétaire en LFI et en exécution
(en milliards d'euros)
Source : projet de loi de finances
Le projet de loi de finances pour 2005 ne comporte qu'un nombre limité de mesures de périmètre , tant sur les dépenses que sur les recettes : 0,24 milliard d'euros sont intégrés dans le champ des dépenses du budget général, tandis que 0,64 milliard d'euros en sortent. Ces mesures ont une incidence de - 0,4 milliard d'euros sur les recettes fiscales et non fiscales.
En dépenses, sont désormais retracées dans le budget général les dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-25 « fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien », pour un montant de 0,11 milliard d'euros, et le financement des retraites anticipées de Charbonnages de France, pour un montant de 0,12 milliard d'euros.
Ces mouvements correspondent notamment à des transferts de compétence opérés en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales : ainsi, un montant de 0,35 milliard d'euros, en dépenses et recettes, n'est plus pris en compte dans le budget général, la compensation de ces charges aux collectivités locales s'effectuant par affectation d'une fraction de la TIPP ainsi que de la taxe sur les conventions d'assurances.
Le déficit 2005 calculé à structure constante serait supérieur de 0,12 milliard d'euros pour atteindre 45,05 milliards d'euros .
Par rapport aux années précédentes, la prévision de solde des opérations temporaires retenue dans le présent projet de loi de finances, soit 569 millions d'euros , semble un peu plus optimiste que celle de 2004, année pour laquelle elle était de 311 millions d'euros. Ceci est à mettre en perspective avec les résultats de l'année 2003 pour laquelle la prévision d'un excédent de 1.069 millions d'euros s'est transformée en un déficit de 406 millions d'euros.
3. Le solde des administrations publiques
Le tableau ci-dessous met en perspective le rééquilibrage des comptes publics depuis 2003. Globalement, le solde public s'améliore de 1,2 point pour passer de - 4,1 % du PIB en 2003 à - 2,9 % pour 2005. L'effort de redressement a tendance à se ralentir : la diminution de 0,8 point entre 2003 et 2004 laisse la place à une réduction de 0,2 point seulement entre 2004 et 2005.
Solde public (2003-2005)
(en points de PIB)
Source : projet de loi de finances pour 2005
Au total, la variation annuelle du solde structurel de 0,6 point de PIB annoncée pour 2005 serait constituée pour les deux-tiers de l'accroissement de l'excédent des organismes divers d'administration centrale (ODAC) qui comporte, à concurrence de 0,4 point de PIB, l'effet de la prise en compte de la soulte d'EDF-GDF. Ainsi, ce sont les deux-tiers de l'amélioration qui procèdent d'une mesure non reconductible, à savoir ladite soulte !
L'objectif de réduction du déficit structurel peut à première vue sembler modeste. Mais, on doit souligner que, selon les chiffres fournis par le gouvernement, l'année 2005 serait caractérisée par l'évolution défavorable des composantes non discrétionnaires, qui augmenteraient le déficit structurel de 0,2 % de PIB, en raison d'un niveau moins élevé de recettes hors prélèvements obligatoires, notamment du fait de la diminution des recettes non fiscales pour 2005.
Ainsi hors soulte EDF, la réduction discrétionnaire du solde structurel en 2005 serait de 0,4 point de PIB et proviendrait pour les trois-quarts, c'est-à-dire à concurrence de 0,3 point, de la croissance réelle des dépenses inférieure à celle du PIB.
Source : projet de
loi de finances pour 2005
4. Des perspectives à moyen terme d'évolution du solde reposant sur la maîtrise de la dépense
Selon la programmation pluriannuelle des finances publiques, le déficit public passerait de 2,9 % du PIB en 2005 à 0,9 % en 2008.
Cette projection a été faite en prenant comme hypothèse une croissance du PIB de 2,5 % l'an.
On se situe donc un peu au dessus de la croissance potentielle de l'économie française, estimée à 2,25 % , ce qui se justifie, selon le gouvernement, par une amélioration de nature « structurelle » notamment en matière de productivité, mais qui pourrait tenir aussi à un phénomène de rattrapage.
La croissance des prélèvements obligatoires serait certes un peu plus rapide en début de période que la progression du PIB, du fait des effets décalés sur les recettes du retour de la croissance, mais pour l'essentiel la projection retient une progression tendancielle des recettes, retraçant des mesures déjà annoncées (jour férié, réforme de l'assurance maladie, relèvement de cotisations au titre de la réforme des retraites, ...) et une progression de la masse salariale (donc des cotisations sociales spontanées) parallèle à celle du PIB.
Perspectives d'évolution du déficit public (2005-2008)
(en points de PIB)
|
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
Déficit public |
- 2,9 % |
- 2,2 % |
- 1,6 % |
- 0,9 % |
|
Variation du solde structurel par rapport à l'année précédente |
+ 0,6 % |
+ 0,5 % |
+ 0,5 % |
+ 0,5 % |
Source : projet de loi de finances pour 2005
Hors effet du cycle économique, le déficit structurel diminuerait toutefois de 0,6 point de PIB en 2005, étant noté que le versement de la soulte d'EDF-GDF compterait pour 0,4 point dans ce résultat.
In fine , dans le schéma prévu par le gouvernement, la France retrouverait « un quasi-équilibre structurel en 2008 ».
Source : projet de loi de finances pour 2005
C'est la maîtrise de la dépense qui explique l'essentiel de la réduction programmée du déficit. En particulier, la stabilisation en volume des dépenses de l'Etat représente à elle seule un effort structurel de l'ordre de 0,4 point de PIB par an 21 ( * ) .
Il ressort clairement du rapport économique, social et financier 22 ( * ) , que la réduction du déficit structurel repose essentiellement sur la maîtrise de la dépense .
Cette analyse est confirmée par le fait que l'amélioration du solde structurel, c'est-à-dire du solde des administrations publiques corrigé des effets du cycle économique, peut être chiffrée à 0,5 % de PIB par an pour la période 2006-2008, tandis que c'est la stabilité du volume des dépenses budgétaires, à comparer à la croissance potentielle du PIB de 2,25 % par an, qui est à l'origine de 0,4 point de PIB par an, soit les quatre-cinquièmes de l'effort de rééquilibrage .
Il peut être fait plusieurs interprétations , d'ailleurs pas nécessairement incompatibles, de ces perspectives à court et moyen termes relativement modérées :
1°) On peut y voir d'abord sinon l'effet de la prudence, du moins celui du réalisme du gouvernement qui, instruit par l'expérience récente de la régression des recettes budgétaires, a voulu se prémunir contre toute mauvaise surprise dans un contexte marqué par d'importants aléas conjoncturels liés notamment à l'évolution du prix du pétrole ;
2°) Mais il est une autre lecture de cette trajectoire de retour très graduel à l'équilibre de nos finances publiques et des arguments qui la justifient : faire de la maîtrise de la dépense le levier essentiel de la politique budgétaire au point d'en reléguer le volet recettes à l'arrière-plan, montre bien que la fiscalité n'est plus la variable clé du rétablissement de l'équilibre budgétaire .
* 21 Sachant que les dépenses de l'Etat représentent environ 20 % du PIB, leur stabilisation en volume au niveau de la croissance potentielle soit 2,25 %, correspond à un effort structurel de 0,5 %.
* 22 Page 64 tome I.