CHAPITRE V :
VERS LA
CONSÉCRATION ORGANIQUE D'UN CODE DE BONNE CONDUITE BUDGÉTAIRE
I. PRÉVOIR À L'AVANCE L'AFFECTATION D'ÉVENTUELS SURPLUS DE RECETTES NON ANTICIPÉS
Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a annoncé au début du mois de mai 2004 qu'il prendrait une initiative tendant à définir une norme de comportement budgétaire vertueuse en cas de surplus non anticipés de recettes . C'est chose faite avec le dépôt d'un projet de loi modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, n° 1833, XII ème législature déposé le 5 octobre 2004 sur le bureau de l'Assemblée nationale.
Votre commission des finances ne peut qu'approuver le principe d'une initiative qui tend à poser de façon solennelle des principes de bonne gestion budgétaire à partir du constat très juste de l'asymétrie de la politique budgétaire française : lorsque les recettes fiscales sont inférieures aux prévisions, il est effectivement rare qu'une loi de finances cherche à compenser les moindres rentrées par de nouvelles économies ou une hausse des prélèvements obligatoires ; en revanche, il est vrai qu'en cas de recettes imprévues, des allègements fiscaux de grande ampleur sont fréquemment adoptés.
Dans la situation d'urgence financière dans laquelle se trouve notre pays malgré une embellie économique, au demeurant fragile, il est important de faire de la maîtrise des déficits et de la réduction de la dette une priorité et d'en tirer les conséquences au niveau de la procédure de discussion et de présentation du budget.
A. LES OBJECTIFS VISÉS PAR LE GOUVERNEMENT
Un projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances a été déposé par le gouvernement le 5 octobre 2004 à l'Assemblée nationale. Il vise à inscrire en loi de finances initiale une règle d'affectation des surplus temporaires de recettes fiscales pour, d'après l'exposé des motifs du projet de loi organique, « permettre un meilleur pilotage budgétaire, tout en assurant une meilleure information du Parlement ». Il ne s'agit donc pas de revenir sur le contenu de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), dont l'ensemble des dispositions entre en vigueur au 1 er janvier 2005 24 ( * ) , mais bien de la compléter, sur un point particulier, l'affectation des surplus de recettes fiscales.
Le dispositif proposé par le projet de loi organique susmentionné insère un alinéa unique au sein du I de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, qui détaille le contenu de la première partie de la loi de finances de l'année. Il prévoit ainsi que cette première partie « arrête les modalités selon lesquelles sont utilisées les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toutes natures établies au profit de l'Etat ».
L'exposé des motifs rappelle que « L'évaluation des recettes fiscales dans la loi de finances initiale est incertaine par nature. (...) Depuis plusieurs décennies, la politique budgétaire française, comme celle d'autres pays, réagit de manière asymétrique à ces inévitables erreurs d'anticipation : lorsque les recettes fiscales sont inférieures aux prévisions, il est rare que de nouvelles économies ou une hausse des prélèvements obligatoires cherchent à compenser cette mauvaise surprise. En effet, cette situation se produit généralement en période de faible croissance ; des mesures de redressement sont alors écartées car elles pourraient nuire à la reprise.
« En revanche, lorsque les recettes fiscales sont plus élevées qu'anticipé en loi de finances initiale, des allègements fiscaux de grande ampleur sont plus fréquemment adoptés, de telle sorte que la part du surcroît des recettes fiscales affectée à la réduction du déficit est faible. Les périodes de forte croissance ne comportent souvent que des efforts limités de consolidation budgétaire et même amplifient la dégradation du bas de cycle suivant ».
* 24 Toutefois, l'article 67 de la LOLF prévoit que les dispositions de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 « demeurent applicables aux lois de finances afférentes à l'année 2005 et aux années antérieures ».