EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 10 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, la commission des finances a procédé à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2005, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général
Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, M. Philippe Marini, rapporteur général , a commencé sa présentation en faisant valoir que le projet de loi de finances pour 2005 reposait sur des hypothèses peut-être trop volontaristes en matière. Il a indiqué que le projet de loi de finances proposait diverses mesures favorables à la compétitivité et à l'emploi : suppression sur deux ans de la majoration de 10 % de l'impôt sur les sociétés, réformes « anti-délocalisations » de la taxe professionnelle, aide à l'emploi à domicile et allègement des droits de succession.
Il a souhaité que la discussion du projet de loi de finances pour 2005 permette un débat utile sur la fiscalité du patrimoine, tout en considérant que le projet de loi de finances ne proposait pas suffisamment de réformes structurelles. Pour clore son introduction, il a rappelé que le projet de loi de finances pour 2005 était le dernier projet de loi de finances initiale discuté avant l'entrée en vigueur au 1 er janvier 2005 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Evoquant en premier lieu le cadrage macroéconomique pour 2004, il s'est félicité de la prudence de la prévision de croissance du PIB associée au projet de loi de finances pour 2004, de 1,7 %, alors que le consensus des conjoncturistes prévoyait désormais une croissance du PIB de 2,5 % en 2004. Il a indiqué que cette croissance supérieure aux prévisions s'expliquait par un dynamisme inattendu de la demande intérieure, relevant que, selon le consensus des conjoncturistes, la contribution du commerce extérieur à la croissance devait être de moins 0,9 point du PIB. Il a souligné que, du fait de cette croissance supérieure aux prévisions, le déficit public serait, selon le gouvernement, de 3,6 % du PIB en 2004, ce qui était proche de la prévision du consensus des conjoncturistes (3,7 % du PIB), dont il a souligné qu'elle était, à l'automne 2004, de 4 % du PIB. Il a considéré que l'hypothèse de croissance du PIB associée au projet de loi de finances pour 2005, de 2,5 %, était optimiste, alors que, selon le consensus des conjoncturistes, cette croissance devait être de seulement 2,2 %. Il a précisé que cet écart de prévision s'expliquait, en particulier, par le fait que le consensus des conjoncturistes était moins optimiste en ce qui concerne la contribution à la croissance du commerce extérieur et de la consommation des ménages.
Il a indiqué que, si la prévision moyenne de déficit public pour 2005, de 3,1 % du PIB, était légèrement supérieure à celle du gouvernement, de 2,9 % du PIB, cet écart disparaissait une fois que l'on prenait en considération le fait que certains prévisionnistes ne tenaient pas compte de la « soulte » devant être versée par la caisse nationale des industries de l'électricité et du gaz (CNIEG) au Fonds de réserve des retraites (FRR) : cette « soulte », qui devait s'élever à 7,7 milliards d'euros, soit 0,4 point de PIB, devrait, selon les règles d'Eurostat, réduire à due concurrence le déficit des administrations publiques en 2005, dans la mesure où le FRR faisait partie du fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui était un établissement public administratif de l'Etat, et faisait donc partie des organismes divers d'administration centrale (ODAC).
Il a, en outre, souligné le caractère exceptionnel de cette recette, qui devait être prise en compte l'année du transfert des obligations de pension, quel que soit le moment où les versements seraient effectivement opérés. Il a insisté sur les aléas affectant les prévisions de croissance, estimant que si une diminution du taux d'épargne des ménages pouvait susciter une croissance du PIB plus forte que prévu en 2005, une appréciation de l'euro, une augmentation des cours du pétrole ou une croissance de l'économie mondiale inférieure aux prévisions étaient susceptibles de réduire la croissance du PIB. Il a indiqué, à cet égard, que, selon les estimations usuelles, une augmentation de 10 dollars du prix du baril de Brent pendant un an réduirait la croissance du PIB de la France et de la zone euro de 0,5 point de PIB.
Pour M. Philippe Marini, rapporteur général , le projet de loi de finances pour 2005 se caractérisait par le maintien, pour la deuxième année consécutive, de la norme de stabilisation des dépenses de l'Etat en volume : les dépenses nettes du budget général se montaient à 289 milliards d'euros en 2005, contre 284 milliards d'euros en 2004, ce qui représente une augmentation, limitée à la prévision d'augmentation des prix hors tabac, de 1,8 %.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a également souligné que les crédits proposés par le projet de loi de finances pour 2005 étaient conformes aux engagements de la loi de programmation militaire, de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et de la loi d'orientation pour la justice. Il a noté que le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, adopté en première lecture par le Sénat le 5 novembre 2004, ne prévoyait pas d'augmentation globale des crédits de l'Etat, les dépenses correspondantes devant être financées par des redéploiements. Cette remarque a suscité un bref débat au cours duquel sont intervenus Mme Nicole Bricq, MM. Michel Mercier, Yann Gaillard et Michel Charasse.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a indiqué que, sur les 5,1 milliards d'euros de « marge de manoeuvre » fournis par les augmentations de recettes prévues pour 2005 du fait de l'inflation, seulement 0,7 milliard d'euros étaient disponibles pour le financement des priorités du gouvernement, par suite en particulier de l'augmentation de la charge de la dette et des pensions.
Il a jugé que le financement des dépenses nouvelles par des redéploiements correspondait à une saine discipline budgétaire. Il a souligné que les diminutions du nombre d'emplois budgétaires civils prévues de 2003 à 2005, de 11.673 emplois, étaient inférieures à leur augmentation pour la seule année 2002, soit 13.937 emplois. Présentant le taux de remplacement des départs à la retraite proposé en 2005 pour les principaux ministères, il a souligné que, si celui-ci était de seulement 39,1 % pour le ministère de l'équipement et de 50 % pour le ministère des affaires étrangères, il était de 86,8 % pour l'enseignement scolaire.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a également souligné que, sur les 3.835 millions d'euros d'allégements fiscaux devant entrer en vigueur en 2005, seulement 1.455 millions proviendraient du projet de loi de finances pour 2005, le reste trouvant son origine dans d'autres textes : 1.650 millions au titre de la loi de finances initiale pour 2004, 230 millions au titre de la loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement et 500 millions d'euros au titre du projet de loi précité de programmation pour la cohésion sociale.
Présentant les incidences fiscales des différentes mesures proposées par le projet de loi de finances pour 2005, il a indiqué que l'indexation de la prime pour l'emploi coûterait 230 millions d'euros, les réformes « anti-délocalisations» de la taxe professionnelle 330 millions d'euros, la suppression sur deux ans de la majoration de 3 % de l'impôt sur les sociétés 450 millions d'euros, et l'abattement sur les droits de succession 630 millions d'euros, rappelant que cette dernière mesure consistait en la mise en oeuvre partielle d'une réforme préconisée par la commission.
Puis il a exprimé des réserves quant à l'efficacité de la prime pour l'emploi comme instrument de lutte contre le chômage, point de vue que Mme Nicole Bricq a déclaré ne pas partager.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a estimé que la prévision d'élasticité des recettes fiscales au PIB pour l'année 2005, de 1,4, était optimiste, notant que cette prévision, jointe à celle de croissance du PIB, rendait peu probable en 2005 un surplus de recettes par rapport aux prévisions. Après avoir rappelé que le gouvernement avait décidé d'effectuer une pause d'un an dans la baisse de l'impôt sur le revenu, il a indiqué que les prévisions de recettes non fiscales, en diminution de 271 millions d'euros par rapport à l'évaluation révisée pour 2004, étaient peut-être surévaluées, du fait en particulier d'une prévision optimiste en matière de cessions d'éléments du patrimoine immobilier de l'Etat.
Evoquant la question de l'équilibre budgétaire, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que la prévision de déficit pour 2005, de 44,9 milliards d'euros, était inférieure de 10,6 milliards d'euros au déficit prévu par la loi de finances initiale pour 2004, mais de seulement 4,2 milliards d'euros à la prévision révisée pour 2004. Il a rappelé que le solde primaire du budget de l'Etat, positif de 1999 à 2001, avait atteint moins 19,4 milliards d'euros en 2003, et devait être encore de moins 2,57 milliards d'euros en 2005. Il a déploré que l'Etat doive encore emprunter, en 2005, 118 milliards d'euros supplémentaires, et a souligné que son déficit de fonctionnement devait encore être de 14,7 milliards d'euros en 2005, de sorte que 12,5 % des nouveaux emprunts devaient servir à financer des dépenses de fonctionnement.
Il a regretté que si le déficit des administrations publiques devait repasser en dessous de 3 % du PIB en 2005, ce soit grâce à la « soulte » versée par la caisse nationale des industries de l'électricité et du gaz (CNIEG) au Fonds de réserve pour les retraites (FRR). Il a enfin remarqué que la programmation pluriannuelle 2006-2008 des finances publiques prévoyait, pour les années 2006 à 2007, une évolution du déficit public quasiment identique à celle prévue par la programmation 2005-2007, ce qu'il a jugé encourageant.
Abordant le lancinant problème de l'endettement, M. Philippe Marini, rapporteur général , a précisé que la charge nette de la dette s'établissait à 39,85 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, soit 1,26 milliard d'euros de plus qu'en loi de finances initiale pour 2004. Il a indiqué que la dette de l'Etat approcherait en 2005 les 900 milliards d'euros, dont 840 milliards d'euros de dette négociable, soulignant les menaces que faisait peser sur les finances publiques une éventuelle remontée des taux d'intérêt. Il s'est inquiété de ce que la dette publique atteigne 63,7 % du PIB au 31 décembre 2003, ce qu'il a jugé excessivement élevé. Il a précisé que la dette de l'ensemble des administrations publiques devait être de 1.054 milliards d'euros en 2004 et de 1.104 milliards d'euros en 2005, attirant l'attention sur le fait que, si le déficit public en part du PIB diminuait en période de forte croissance du PIB, tel n'était pas le cas de la dette publique, ce qui suscitait une « spirale de la dette publique ». Il a enfin souligné que, si la dette de l'Etat représentait, en 2003, 80 % de la dette des administrations publiques et 15 % de leur formation brute de capital fixe, l'investissement des collectivités territoriales représentait les deux tiers de leur formation brute de capital fixe, et leur dette seulement 10 % du total de la dette publique.
Pour conclure sa présentation, M. Philippe Marini, rapporteur général , a estimé que l'idée d'amener le Parlement à se prononcer sur l'affectation de l'Etat des surplus de recettes fiscales non anticipés, proposée par le projet de loi organique adopté par le Conseil des ministres le 5 octobre 2004, était bonne mais que la maîtrise des dépenses publiques passait, avant tout, par l'affirmation d'une réelle volonté politique de réduire le poids de l'Etat et des administrations publiques dans le PIB. Il a considéré, pour sa part, que les deux tiers des éventuels surplus de recettes fiscales devaient être affectés à la réduction de la dette, le complément ne pouvant qu'être affecté à des dépenses ou à des diminutions de recettes de caractère exceptionnel.
Un large débat s'est ensuite engagé.
M. Jean Arthuis, président , s'est félicité au préalable de constater que les commissaires des finances étaient nombreux à participer à cette séance de commission, moment essentiel de la discussion budgétaire.
M. François Trucy a observé que les dispositions du projet de loi de finances pour 2005 constituaient une entorse aux engagements de la loi de programmation militaire concernant les effectifs du ministère de la défense. Il a montré que le caractère précaire des contrats des personnels du ministère de la défense faisait de ces derniers une variable d'ajustement budgétaire alors que l'armée de terre était en sous-effectif chronique. Il a souligné, à propos des gendarmes, que les avantages sociaux obtenus, en raison d'un mouvement social, il y a quelques années, avaient été compensés sur le plan budgétaire par une action à la baisse sur les effectifs. M. Michel Mercier , après s'être félicité de la qualité de la présentation faite, a souhaité savoir s'il y avait des dépenses de fonctionnement non couvertes en loi de finances pour 2005, s'interrogeant par exemple sur la présence dans le budget d'une dotation pour revalorisation des rémunérations des fonctionnaires ou de crédits destinés à financer les opérations extérieures (OPEX) du ministère de la défense. M. Roland du Luart s'est montré inquiet du déficit de fonctionnement de l'Etat, de sa dérive en cours d'exécution budgétaire, et préoccupé de l'évolution de la dette de l'Etat, notamment au cas où une hausse des taux interviendrait dans le courant des prochains mois. Il a regretté que le gouvernement n'ait pas accentué les efforts de réduction des effectifs de la fonction publique.
Mme Nicole Bricq a souligné la qualité de la présentation faite par le rapporteur général, et noté les incertitudes pesant sur la croissance en raison notamment de l'augmentation des prix du baril de pétrole. Elle a noté que l'exercice budgétaire 2004 avait bénéficié de conditions économiques favorables, mais que les marges de manoeuvre résultant d'une « cagnotte » liée à un surplus de recettes avaient été négligées par le gouvernement, en l'absence de cap économique clair. Elle a relevé un certain scepticisme du rapporteur général s'agissant des mesures « anti-délocalisations » prévues par le projet de loi de finances pour 2005 et une lassitude à déplorer l'absence de réforme fiscale. Elle a observé que le « fétichisme de la majorité gouvernementale », qui l'incitait à réduire le taux de prélèvements obligatoires, sans utiliser le levier de la dépense publique, conduisait à un essoufflement de la consommation des ménages et à une montée du taux d'épargne peu productive sur le plan économique. Elle a souhaité savoir si la loi d'orientation sur la justice serait respectée en 2005.
M. Yves Fréville s'est interrogé sur la réalité de l'amélioration du déficit structurel et, de ce point de vue, d'un retour pérenne des soldes publics dans les limites du pacte de stabilité, alors qu'il avait davantage le sentiment d'une amélioration du solde conjoncturel liée au retour de la croissance.
M. Serge Dassault s'est montré inquiet pour l'évolution de la croissance en 2005, en raison principalement de la baisse du dollar par rapport à l'euro. Il a souhaité savoir quel serait l'impact d'une croissance de 1,5 %, sur les recettes de l'Etat. Il s'est étonné que l'Etat continue à « dépenser de l'argent qu'il n'avait pas » et a souhaité, à ce sujet, que la vérité soit davantage expliquée aux Français.
M. Joël Bourdin a jugé excellente la présentation ainsi faite et déclaré que les hypothèses d'élasticité des recettes fiscales, évaluées à 1,4 dans le projet de loi de finances pour 2005, lui paraissaient très optimistes. Il a appelé à la constitution d'une batterie d'indicateurs permettant, à partir de différentes hypothèses, de prendre en compte l'impact de certains chocs externes sur le budget de l'Etat.
En réponse aux différents intervenants, M. Philippe Marini, rapporteur général , a apporté les précisions suivantes.
En réponse à M. François Trucy , il a indiqué que les effectifs des personnels civils du ministère de la défense baisseraient de 759 unités en 2005 et que la baisse globale des effectifs de ce ministère s'établissait à 879. Il a rappelé, à cette occasion, la difficulté de cerner avec précision la notion d'effectifs budgétaires en raison, notamment, de l'absence de prise en compte des emplois des établissements publics financés par l'Etat.
En complément, M. Jean Arthuis, président , a rappelé la pratique du CNASEA (Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles) ayant consisté pendant longtemps à mettre à disposition du personnel auprès des services déconcentrés de l'Etat, ainsi qu'un récent rapport d'information de la commission l'avait souligné.
En réponse à M. Michel Mercier, M. Philippe Marini, rapporteur général , a montré que certains progrès avaient été réalisés dans la prise en compte de dépenses habituellement seulement financées en loi de finances rectificative. S'agissant des opérations extérieures (OPEX) du ministère de la défense, il a montré que 100 millions d'euros avaient été budgétés au titre de 2005, pour une dépense qui serait certes sans doute six fois supérieure, mais que c'était la première fois que de tels crédits étaient inscrits à ce titre en loi de finances initiale.
En complément, M. Jean Arthuis a souligné que Mme Michèle Alliot-Marie s'était engagée devant la commission des finances, l'année dernière, à inscrire l'intégralité des crédits des OPEX en loi de finances initiale.
En ce qui concernait les crédits destinés à provisionner une éventuelle hausse des rémunérations des fonctionnaires en 2005, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que 400 millions d'euros étaient inscrits, dans cette perspective, en loi de finances.
En réponse à M. Roland du Luart , il a observé qu'en loi de finances initiale pour 2003, la part des dépenses de fonctionnement financées par l'emprunt représentait 15,1 % du total, contre 22,8 % en loi de finances rectificative. En loi de finances initiale pour 2004, il a indiqué que ce pourcentage avait atteint 20,5 %, mais qu'il espérait que le chiffre en loi de finances rectificative pour 2004 pourrait être meilleur en raison d'une réduction du déficit. Il a déclaré partager l'inquiétude de M. Roland du Luart au sujet de l'alourdissement de l'endettement public. A propos de l'évolution des effectifs de fonctionnaires, il a expliqué que seuls deux ministères respectaient le principe de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux : le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et celui de l'équipement.
Plusieurs intervenants, parmi lesquels Mmes Marie-France Beaufils, Nicole Bricq, ainsi que MM. Jean-Claude Frécon et Michel Mercier, ont observé que la diminution des effectifs du ministère de l'équipement avait été obtenue par transfert des charges et obligations de ce ministère aux collectivités territoriales, qui se trouvaient, pour certaines, dans l'obligation de recruter.
Poursuivant ses réponses aux différents intervenants, M. Philippe Marini, rapporteur général , a précisé à Mme Nicole Bricq que le terme de « cagnotte » ne lui paraissait pas adapté au regard des montants du déficit public et de la dette. En ce qui concernait les mesures anti-délocalisations proposées par le gouvernement, il a fait remarquer que si le dispositif n'avait pas la taille critique suffisante pour « s'attaquer » au phénomène, il avait du moins le mérite de révéler une prise de conscience bienvenue du problème. S'agissant de l'évolution des prélèvements obligatoires, il a montré que la hausse inéluctable des dépenses de sécurité sociale devait être compensée par une baisse des dépenses de l'Etat et par une baisse de la part « Etat » des prélèvements obligatoires. Il s'est déclaré en désaccord avec une vision négative de l'épargne, car celle-ci était indispensable au financement de l'économie, mais a souligné qu'il fallait agir sur la structure de celle-ci et mieux l'orienter vers les secteurs productifs. Il a indiqué que les chiffres récents, obtenus du ministère de la justice, montraient que les objectifs de la loi d'orientation devraient être respectés en 2005.
Répondant à M. Yves Fréville , il a expliqué que les chiffres relatifs au déficit structurel provenaient du rapport économique, social et financier pour 2005, mais que ces chiffres avaient été élaborés selon une méthodologie qu'il convenait de prendre en compte avec prudence car intégrant, au titre de l'amélioration du solde structurel, l'impact de la soulte versée par EDF.
En réponse à MM. Serge Dassault et Joël Bourdin , il a indiqué que le taux de croissance et le coefficient d'élasticité des recettes fiscales lui paraissaient pour la loi de finances pour 2005 quelque peu optimistes et qu'il n'attendait pas pour cet exercice budgétaire de surplus de recettes fiscales, ce qui retarderait l'application des dispositions de la loi organique relatives aux principes d'affectation des surplus de recettes fiscales. Il a ajouté, de plus que, toutes choses égales par ailleurs, la baisse de la croissance d'un point de PIB entraînerait une dégradation du déficit budgétaire de 0,5 point.
En conclusion, M. Jean Arthuis, président , a souligné la difficulté à concilier dans un projet de loi de finances sincérité budgétaire et volontarisme politique.
A l'issue de ce débat, la commission a donné acte au rapporteur général de sa communication .