V. LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE PERFORMANCE DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Le ministère des affaires étrangères indique que la réflexion sur les objectifs et les indicateurs de performance dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a été lancée à la fin de l'année 2003, et que l'ensemble des directions et des services a été consulté. Il précise qu'il n'est pas exclu de recourir à un ou plusieurs prestataires extérieurs pour construire ou mesurer certains indicateurs, notamment qualitatifs (enquête de satisfaction, mesure des taux d'audience,...).
Les développements ci-après examinent l'ensemble des objectifs et des indicateurs proposés par l'avant-projet de performance du ministère des affaires étrangères.
On rappellera que les crédits du ministère des affaires étrangères seront répartis dans quatre programmes, dont un figure dans la mission interministérielle « Aide publique au développement », qui relève du champ de compétences de notre collègue Michel Charasse, rapporteur spécial des crédits de l'aide publique au développement.
A. LE PROGRAMME N°1 : ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE
Ce programme comprend six actions :
1) Coordination de l'action diplomatique , qui regroupe les crédits des services politiques et l'essentiel des moyens des postes, et correspond au rôle de conception et de pilotage de la politique extérieure ;
2) Action européenne , qui regroupe les moyens de fonctionnement et d'intervention des services dont la vocation est l'action multilatérale européenne ;
3) Régulation de la mondialisation , qui regroupe les contributions obligatoires aux organisations internationales (sauf celles liées à la problématique de la sécurité) ;
4) Contribution à la sécurité internationale , qui regroupe les contributions aux opérations de maintien de la paix décidées par la communauté internationale ainsi que la participation au budget des organisations internationales ayant pour mission la sécurité ;
5) Coopération militaire et de défense , qui regroupe les crédits destinés au développement des projets de coopération militaire et de défense en partenariat avec des Etats étrangers ;
6) Soutien , qui regroupe les crédits correspondant aux fonctions exercées de manière horizontale pour garantir la cohérence du fonctionnement du ministère.
Ce programme est donc quelque peu hybride , puisqu'il regroupe à la fois la quasi totalité des fonctions diplomatiques du ministère des affaires étrangères et les fonctions de soutien. En dehors de ces fonctions de soutien, qui se prêtent assez bien à la mesure de la performance (notamment sous l'angle de l'efficience de la gestion - mais celle-ci est peu développée dans l'avant-projet de projet annuel de performance -), les activités purement « diplomatiques » du ministère des affaires étrangères se prêtent plus difficilement à une évaluation de la performance, dès lors qu'elles sont fondées en grande partie sur une capacité d'influence, dont il est difficile de mesurer la part qu'elle prend dans les résultats obtenus.
1. Objectif n°1 : Défendre et représenter à l'étranger les intérêts de la France
Le premier objectif associé à ce programme est intitulé « défendre et représenter à l'étranger les intérêts de la France ». Dans l'avant-projet annuel de performance publié à l'occasion du projet de loi de finances pour 2005, le ministère des affaires étrangères considère que « la façon dont les médias internationaux rendent compte de notre activité sur la scène internationale et l'intensité avec laquelle ils le font apportent un éclairage sur notre performance », et propose la création d'un indicateur n°1 « Résonance dans les médias des initiatives françaises », mesurant le nombre d'articles de presse, dépêches, radio et télévisions concernant l'image de la France dans un panel de médias français et étrangers.
Cet indicateur appelle plusieurs remarques de la part de votre rapporteur spécial :
- en premier lieu, il mesure la résonance des « initiatives françaises », alors que son calcul porte sur le nombre d'occurrences dans les médias « concernant l'image de la France », ce qui est à l'évidence beaucoup plus large. Il conviendrait donc de connaître avec précision ce qui est mesuré : est-ce l'image de la France ou la seule prise en compte dans les médias de ses initiatives ?
- en second lieu, il est indiqué que la « résonance » des initiatives française sera mesurée par le nombre d'articles dans les médias étrangers, mais également français. Or, on peut s'interroger sur l'intérêt de tenir compte des médias français pour un objectif concernant de manière explicite la défense et la représentation des intérêts français à l'étranger.
Par ailleurs, l'indicateur proposé paraît quelque peu « fruste » , puisqu'il ne fait pas la distinction, ni entre les différents médias, ni entre la taille des articles, et ne tient pas compte de l'éventuelle dimension qualitative des commentaires des médias quant à l'action du ministère. Enfin, le contrôle d'un tel indicateur suppose que le ministère des affaires étrangères soit en mesure de tenir à la disposition des organes de contrôle et du Parlement l'ensemble des données (articles, dépêches...) ou des références correspondantes.
Enfin, l'indicateur n'est pas directement relié à l'action des postes français à l'étranger ; il serait sans doute plus opérant, afin de mesurer la performance de ces derniers, de retenir les seules occurrences qui résultent d'une démarche de leur part en direction des médias.
Dans « la fiche de documentation » associée à cet indicateur, le ministère note, s'agissant des limites et des biais connus de l'indicateur, que sa formulation est très vaste et qu'il « ne sera possible, dans un premier temps tout du moins, que de suivre en France les positions du Département, du ministre et des ministres délégués ». Par ailleurs, il souligne que le domaine étudié dépend largement des fluctuations de l'actualité, et considère donc qu'il s'agit d'un « indicateur de base, à partir duquel il serait éventuellement possible d'en construire d'autres, plus pertinents, par la suite ».
Un indicateur n° 2 porte sur le « taux de consultation des sites internet du Département et des postes », le ministère des affaires étrangères considérant que « la consultation des sites Internet du département et des postes est liée, sur le long terme, à l'intérêt pour nos positions et nos analyses ». Cet indicateur appelle moins de critiques que le précédent. On notera toutefois qu'il mesure autant la qualité des sites internet du ministère et de leur contenu que l'intérêt porté aux positions de la France. Les sites internet du ministère ne sont d'ailleurs pas nécessairement consultés afin de prendre connaissance des positions et analyses du ministère, mais également par de nombreux français qui préparent un voyage à l'étranger, afin de se renseigner sur les conditions de déplacement dans ces pays (rubrique « Conseils aux voyageurs »). Ces consultations, qui n'ont pas de lien avec l'action diplomatique de la France, mais relèvent davantage d'une logique de service public, pourraient éventuellement ne pas être prises en compte dans la construction de cet indicateur, qui pourrait mesurer, par exemple, les seules consultations des sites du ministère émanant de l'étranger.
Dans « la fiche de documentation » associée à cet indicateur, le ministère note d'ailleurs que ce dernier ne permet pas de connaître l'origine des consultations et le public intéressé par les sites et les rubriques et que l'indication du temps de consultation sera difficile à interpréter.
Le ministère considère ainsi que cet indicateur :
- devrait être complété par un indicateur qualitatif ;
- est plus prescriptif que dynamique : toute logique de résultat à atteindre est peu pertinente.
L'indicateur n° 3 porte sur la « présence de la France et des Français dans les instances de décision et les organes élus des organisations internationales », mesuré par le rapport entre le nombre d'élections remportées par la France et le nombre d'élections auxquelles la France était candidate. Cet indicateur présente, selon votre rapporteur spécial, plusieurs inconvénients :
- il ne permet pas de constater, sur moyen ou long terme, l'évolution de l'influence de la France au sein des organisations internationale ;
- il présente un biais, dès lors que les pays ne présentent souvent un candidat à un poste de responsabilité dans les organisations internationales que lorsqu'ont été vérifiées préalablement, par des consultations auprès des autres Etats membres de l'organisation, les chances réelles de ce candidat d'être élu. Le dénominateur du ratio proposé comporte donc un biais non négligeable.
Au total, il semblerait plus adapté de proposer un indicateur permettant de mesurer, sur moyen terme, l'évolution des postes de responsabilités de la France dans les organisations internationale relativement aux autres pays, dans une perspective comparatiste.
Dans « la fiche de documentation » associée à cet indicateur, le ministère note d'ailleurs que « les élections mesurent le rayonnement de la France dans le système multilatéral mais dépendent aussi de facteurs électoraux (principe de répartition géographique équitable) ou autres (contexte politique, montant des contributions volontaires de la France aux organisations internationales) ».
L'indicateur n° 4 porte sur le « soutien apporté aux acteurs économiques français par les postes », mesuré par une enquête de satisfaction. Cet indicateur appelle encore de la part de votre rapporteur spécial plusieurs critiques :
- en premier lieu, le soutien aux acteurs économiques français relève davantage des missions de la direction des relations économiques extérieures (DREE) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie que des services du ministère des affaires étrangères. Or, les crédits de la DREE ne figurent pas dans la mission « Action extérieure de l'Etat », en dépit des demandes répétées du ministère des affaires étrangères dans ce sens.
L'indicateur semble n'avoir donc qu'un lien ténu avec les crédits du programme et apparaît par conséquent peu pertinent pour en apprécier la performance. Par ailleurs, dans la fiche de documentation associée à l'indicateur, le ministère des affaires étrangères note que « par construction, cet indice de satisfaction ne sera pas parfaitement représentatif de l'influence et du soutien de la France auprès des acteurs économiques locaux ».
- en second lieu, la question posée au double échantillon (pays et entreprises) ne permet pas nécessairement de porter un regard précis sur la qualité du soutien apporté aux acteurs économiques, dès lors que la réponse à la question posée : « estimez-vous que le réseau diplomatique apporte un soutien efficace à son action ? » ne semble pouvoir être que positive ou négative, ce qui paraît très réducteur.
2. Objectif n° 2 : Construire l'Europe
L'objectif n° 2 est associé très directement à l'action n° 2 « Action européenne », dont il convient de rappeler qu'elle ne regroupe qu'une infime partie des crédits consacrés par la France à l'Europe, puisque seuls les moyens de fonctionnement et d'intervention des services du ministère consacrés aux questions européennes (ministre délégué aux affaires européennes et ses collaborateurs les plus directs, direction de la coopération européenne, service de la politique extérieure et de sécurité commune - PESC -, représentation permanente auprès de l'Union européenne) y sont retracés.
Votre rapporteur spécial note d'abord que l'énoncé de l'objectif et la stratégie qui y est associée, sont insuffisamment précis : il serait souhaitable d'indiquer quelle est l'Europe que le ministère des affaires étrangères se propose de construire.
L'indicateur n° 1 porte sur les « initiatives françaises dans l'UE, à l'OSCE ou au Conseil de l'Europe reprises par nos partenaires ». Il appelle deux remarques :
- la mesure de cet indicateur porte sur le « nombre d'actions soutenues et avalisées rapporté au nombre de propositions françaises » dans les trois organisations précitées. Il conviendrait, afin de mesurer pleinement la portée de cet indicateur, de connaître précisément la portée des mots utilisés : ce que recouvre l'expression « actions soutenues et avalisées » n'apparaît en effet pas clairement. Dans la fiche associée à cet indicateur, le ministère reconnaît d'ailleurs que « la principale limite réside dans l'appréciation du degré de reprise par ces trois acteurs internationaux des propositions françaises - un certain délai nécessaire à cette évaluation devra être prévu avant de pouvoir valider le comptage des numérateurs ». S'agissant des « propositions françaises », la fiche précise qu'il s'agit des contributions écrites et des instructions aux représentations françaises ;
- par ailleurs, il est étonnant que l'action n° 1 susmentionnée comporte un indicateur portant sur la présence de la France et des Français dans les instances de décision et les organes élus des organisations internationales, et que ce type d'indicateur ne soit pas retenu pour les différentes enceintes de l'architecture européenne. Cela semble supposer, ce qui pourrait être justifié, que le nombre de français ayant des postes de responsabilité au sein des instances européennes ne constitue pas un bon indicateur de notre influence en leur sein.
3. Objectif n° 3 : renforcer la sécurité internationale
L'exposé de cet objectif mentionne que le renforcement de la sécurité internationale passe « par des initiatives spécifiques mais aussi par la mise en place d'une nouvelle architecture de sécurité à laquelle l'Europe doit apporter sa contribution. Il suppose aussi notre participation aux différentes opérations de la paix décidées par la communauté internationale, ce qui représente un enjeu financier important (...). Sur tous les aspects mentionnés ci-dessus, le ministère des affaires étrangères travaille en étroite collaboration avec le ministère de la défense ».
L'indicateur n° 1 porte sur les « initiatives françaises dans le traitement des crises », mesurées par deux types d'indications :
- le nombre d'initiatives prises par la France pour régler des crises ou mettre fin à des conflits par rapport au nombre de crises et conflits ;
- le nombre d'initiatives ayant abouti à un résultat (prévention ou règlement d'une crise ou d'un conflit) par rapport aux nombres d'initiatives prises par la France.
Cet indicateur appelle des clarifications quant à l'acception des mots utilisés, s'agissant des « initiatives » prises par la France, des crises et des conflits. Des précisions sont apportées par le ministère des affaires étrangères sur le premier point : « une initiative nécessite veille, alerte et réactivité, ainsi qu'une connaissance approfondie des situations géopolitiques. Elle se traduit par l'élaboration d'un texte et la recherche d'une majorité pour le soutenir ».
Dans la fiche associée à cet indicateur, des définitions complètes sont mentionnées :
Les crises sont des situations de désordre et de tension, souvent assorties de violences ou de démonstrations de force, survenant à l'intérieur d'un Etat ou entre deux ou plusieurs Etats, et pouvant dégénérer en un conflit ouvert (interne ou international) et s'accompagnant d'une implication de la communauté internationale (Etats tiers, organisations régionales, Nations Unies) aux fins de prévention, gestion et règlement de la crise ou du conflit.
Les initiatives comprennent : les médiations ou bons offices conduits par la France, les plans de paix proposés par la France, les conférences de paix proposées, et, le cas échéant, organisées par la France, les opérations de paix proposées et, le cas échéant, organisées par la France, les résolutions du Conseil de sécurité préparées par la France et les propositions conceptuelles ou organisationnelles pour améliorer le traitement international des crises.
S'agissant des limites de l'indicateur, la fiche rappelle que « des initiatives peuvent être prises à travers l'UE ou conjointement avec d'autres Etats » et que « leur succès dépend de nombreux facteurs non dépendants de la France (attitude des parties à la crise ou au conflit, des autres acteurs internationaux) ». Enfin, il est rappelé que « le degré d'implication de la France dans la gestion des crises est lié aux enjeux que constitue chaque crise pour la France sur les plans stratégiques, politiques, militaires, économiques, migratoires ».
L'indicateur n° 2 porte sur la « participation de la France à la lutte contre le terrorisme et la prolifération », mesurée par la part des initiatives prise par la France dans l'ensemble des initiatives internationales. Une fois encore, le terme « initiative » mériterait d'être explicité. Par ailleurs, mais cela semble évident, l'indicateur ne permet pas d'évaluer à lui seul le rôle de la France dans la lutte contre le terrorisme et la prolifération.
La fiche associée à cet indicateur reconnaît que « le caractère nécessairement synthétique de l'indicateur ne rend pas compte de la variété de la nature et de l'ampleur des initiatives » et que « l'aboutissement des initiatives dépend en grande partie de facteurs exogènes » (évolution du climat international, spécificités du contexte régional, rôle des acteurs clé).
Enfin, le ministère souligne que « dans toute appréciation des indicateurs, il conviendra de garder à l'esprit les trois facteurs suivants : difficultés de quantification du concept de sécurité internationale, définition en extension de ce concept (aspects militaires et non-militaires) et intervention d'autres départements ministériels dans les actions concernées (ministère de la défense, ministère de l'intérieur, ministère de l'économie et des finances) ».
4. Objectif n° 4 : Promouvoir le multilatéralisme
Cet objectif traduit un axe essentiel de l'action extérieure de la France, dont la manifestation la plus visible a été la position de notre pays sur les conditions de l'intervention armée de la coalition conduite par les Etats-Unis en Irak.
L'exposé de cet objectif indique que « conformément à sa vision d'un monde multipolaire, reposant sur la confiance dans la communauté internationale, la France cherche à promouvoir le rôle des enceintes internationales dans la construction d'un nouvel ordre mondial, plus sûr parce que plus juste, fondé sur le respect du droit. (...) Membre permanent du Conseil de sécurité des Nations-Unies, elle entend conforter le rôle de l'ONU dans le règlement des crises (...) ».
Un indicateur n° 1 mesure l'« influence de la France sur les décisions prises aux Nations-Unies et suivies d'effet », en rapportant le nombre d'initiatives françaises au nombre total d'initiatives prises par la communauté internationale. La fiche associée à cet indicateur précise qu'il s'agit de : projets de résolution, de déclaration ou de décision présentés par la France ou par l'Union européenne et des négociations de conventions lancées par la France.
Outre quelques précisions quant à la prise en compte des initiatives conjointes ou sur celles des initiatives qui sont considérées comme « suivies d'effet » (est-ce l'adoption d'une proposition en tant que résolution de l'ONU qui sanctionne l'effet des initiatives considérées ?), cet indicateur ne soulève pas de questions de fond. Sur ses limites, la fiche du ministère associée à l'indicateur rappelle toutefois que « la comparaison d'une année sur l'autre n'est pas entièrement pertinente car le rythme de réunion de certaines enceintes n'est pas annuel, les grandes conférences se réunissent de façon ad hoc, et l'ordre du jour des réunions et conférences varie ».
L'indicateur n° 2 mesure la « contribution de la France aux débats et réformes du système multilatéral », selon des modalités similaires à celles présentées ci-dessus, qui appellent donc les mêmes remarques. On notera qu'il convient de comprendre parmi les « suites concrètes données aux initiatives prises par la France », d'après la fiche associée à cet indicateur : la création de groupes de travail, le lancement de négociations, la création de nouveaux mécanismes, organes ou institutions multilatéraux. Là encore, la fiche précitée note que « la comparaison d'une année sur l'autre n'est pas pertinente car il ne s'agit pas d'actions ayant un caractère répétitif ».
5. Objectif n° 5 : Assurer un service diplomatique de qualité
Cet objectif est le seul, parmi l'ensemble des objectifs associés au programme « Action de la France en Europe et dans le monde » à être évalué en fonction des exigences de l'usager et du contribuable. L'exposé de cet objectif précise que « l'amélioration de la qualité et de l'efficacité de l'outil diplomatique, dans un souci de coûts maîtrisés, constitue une préoccupation constante pour le ministère des affaires étrangères », qui doit se situer « dans les standards de qualité et d'efficacité de gestion de nos principaux partenaires ».
L'indicateur n° 1 porte sur l'« effort de modernisation » du ministère des affaires étrangères, mesuré par la part des crédits consacrée aux quatre priorités de la stratégie ministérielle de réforme (formation, systèmes de communication, immobilier et sécurité de nos implantations de nos communautés françaises) dans le total des crédits de fonctionnement. Les sentiments de votre rapporteur spécial sont mitigés : cet indicateur porte exclusivement sur l'affectation des moyens du ministère des affaires étrangères, sans donner la moindre indication sur l'amélioration du service rendu ou la maîtrise des coûts pour les quatre priorités susmentionnées ; au contraire, une dérive des coûts de mise en oeuvre de ces priorités conduirait à améliorer visuellement l'indicateur, ce qui est contraire à l'idée de performance. Néanmoins, l'indicateur permet de cibler les principales priorités du ministère des affaires étrangères.
Il serait, en fonction de ces observations, pertinent d'identifier des indicateurs permettant d'apprécier la performance de la mise en oeuvre de chacune des quatre priorités de la stratégie ministérielle de réforme (SMR). S'agissant de la formation ou des systèmes de communication, par exemple, la construction d'indicateurs semble d'ailleurs relativement aisée.
L'indicateur n° 2 propose de mesurer le « coût moyen de nos dispositifs de représentation bilatérale et de représentation dans les organisations internationales par rapport à nos partenaires ». On remarquera que le coût du dispositif de représentation de nos partenaires n'apparaît pas dans le tableau proposé pour illustrer cet indicateur. Par ailleurs, il semble indispensable de retenir, dès lors qu'il s'agit ici de comparaisons internationales, un échantillon de partenaires comparable avec la France en terme de poids économique et politique, comme, par exemple, les principaux pays de l'Union européenne (Royaume-Uni, Allemagne, Italie, Espagne). Toutefois, le ministère indique que l'échantillon retenu dans un premier temps devrait être progressivement élargi à l'ensemble des dispositifs de représentation.
La fiche associée à cet indicateur note que « la pertinence de cet indicateur repose sur la comparabilité, à périmètre identique et constant de coûts, de nos dispositifs avec ceux de nos principaux partenaires ». Par ailleurs, elle mentionne le fait que cet indicateur « intègre des éléments de coûts qui ne sont pas imputables au programme 1 (coûts de rémunérations et de fonctionnement des services culturels et scientifiques notamment) ».