MODIFICATIONS APPORTEES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a, en seconde délibération, le 19 novembre 2004, majoré de 136.400 euros les crédits du titre IV , dont 59.900 euros sur l'article 10 du chapitre 41-52 (subventions de caractère facultatif en faveur des collectivités locales - collectivités territoriales de la métropole), qui relève de l'agrégat 21 « collectivités territoriale » du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.
Elle a également majoré à titre non reconductible les crédits du titre VI de 74.500.000 euros en autorisations de programme et en crédits de paiement, soit :
- 87.000 euros sur l'article 90 du chapitre 67-50 (subventions d'équipement et achèvement d'opérations en cours - autres opérations) ;
- 71.013.000 euros sur l'article 10 du chapitre 67-51 (subventions pour divers travaux d'intérêt local - collectivités locales).
Par ailleurs, plusieurs modifications de crédits, portant sur les titres III, IV et VI, ont été adoptées par l'Assemblée nationale sur le budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales (hors agrégat 21 « collectivités territoriales »), dont le rapporteur spécial est notre collègue Aymeri de Montesquiou.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 23 novembre 2004 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a procédé à l' examen des crédits de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales : Décentralisation, sur le rapport de M. Michel Mercier, rapporteur spécial.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits de la décentralisation pour 2005 représentaient désormais une part marginale des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, compte tenu du basculement en prélèvements sur recettes de nombreuses dotations effectué par la loi de finances initiale pour 2004. Il a considéré que le projet de loi de finances pour 2005 traduisait la mise en place de « l'acte II » de la décentralisation, et constituait l'occasion d'apprécier l'évolution des rapports financiers entre l'Etat et les collectivités territoriales, rappelant que la décentralisation visait à améliorer l'efficacité de la dépense publique ainsi que la recherche d'un approfondissement de la démocratie, en privilégiant une gestion plus proche des citoyens.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a rappelé que l'augmentation importante des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales permettait d'assurer dans de bonnes conditions une réforme de la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Il a considéré qu'après que le Parlement eut ajouté, au fil des années, de nombreux critères pour répartir cette dotation, le gouvernement procédait à une simplification du dispositif, tendant à clarifier l'objet des différentes dotations ainsi qu'à permettre une forte progression de la péréquation, en s'inspirant très largement des propositions du comité des finances locales.
Il a précisé, s'agissant de la DGF des communes, qu'était introduite la notion de potentiel financier, destinée à mieux prendre en compte l'ensemble des ressources pérennes de celles-ci. Pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), il a souligné la création d'une DGF propre ainsi que l'effort pour introduire davantage d'équité entre les différentes catégories d'EPCI, afin notamment de permettre un rattrapage des attributions des communautés de communes par rapport aux autres groupements. S'agissant de la DGF des départements, il a rappelé que deux dotations de péréquation, l'une pour les départements urbains (dotation de péréquation urbaine), l'autre pour les départements non-urbains (dotation de fonctionnement minimale) étaient créées. Il a souligné que les départements voyaient leurs attributions de dotations globalement préservées par rapport au système actuel avec la mise en oeuvre de cette réforme.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial , a rappelé que de nombreuses garanties concernant les ressources des collectivités territoriales avaient été introduites dans la réforme de la Constitution, la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales prise en application de l'article 72-2 de celle-ci, et la loi relative aux libertés et responsabilités locales.
Il a précisé, évoquant la prochaine installation de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), que ces garanties commençaient juste à être mises en oeuvre. Il s'est interrogé sur les effets de novation consistant à compenser l'essentiel des transferts de compétences par des transferts de fiscalité.
Il a rappelé que les départements bénéficiaient, depuis le début de l'année, d'une fraction de tarif de la taxe intérieure sur la consommation des produits pétroliers (TIPP) sur laquelle ils ne disposaient pas de capacité de modulation en compensation du transfert du revenu minimum d'insertion (RMI). Il a souligné que le RMI constituait une dépense que les départements ne pouvaient pas contrôler, pas plus que la recette qui leur était attribuée, et a indiqué que, au 31 août 2004, un écart de 200 millions d'euros existait entre les dépenses des départements afférentes au RMI et les recettes de TIPP, solde qui s'avérait problématique compte tenu de sa concentration sur un faible nombre de départements.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial , a souligné que les départements se verraient, à compter du 1 er janvier 2005, attribuer une fraction du taux de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures afférents aux véhicules terrestres à moteur. Il a considéré que pour la TIPP, comme pour la taxe sur les conventions d'assurance, le produit revenant aux départements dépendait plus des décisions de l'Etat que de celles des collectivités territoriales. Ainsi, s'il a indiqué approuver la politique du gouvernement en matière de sécurité routière, il a estimé que cette politique avait un impact négatif sur l'évolution de l'assiette de la TIPP, et, sans doute, sur celle de la taxe sur les conventions d'assurance. Il a donc considéré que si les transferts de fiscalité constituaient un véritable progrès pour les collectivités territoriales, la liberté de celles-ci était limitée, compte tenu de l'influence des politiques de l'Etat sur l'évolution des recettes locales.
S'agissant de la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, il a rappelé que ce texte prévoyait notamment que « les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette ». Il a estimé que le gouvernement n'avait pas, jusqu'à présent, appliqué littéralement le texte organique qui devait conduire à voter, dans la loi, le taux de l'impôt revenant à chaque collectivité territoriale. Il a précisé, en effet, que le gouvernement avait, en réponse à plusieurs questions parlementaires, introduit une nouvelle catégorie de ressources propres pour lesquelles la loi énonçait seulement les règles concernant la détermination de la part locale de taux ou d'assiette, cette part étant ensuite fixée par voie réglementaire. Il a insisté sur le fait que la garantie ainsi offerte par la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales impliquait le vote des parts de taux ou d'assiette revenant à chaque collectivité territoriale par le Parlement.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial , a ensuite souligné les progrès réalisés pour garantir la juste compensation des compétences transférées aux collectivités territoriales, considérant qu'il ne serait plus possible aujourd'hui, par exemple, de créer l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), financée pour l'essentiel par les départements. Il a toutefois considéré qu'une extrême vigilance était nécessaire, afin d'éviter la multiplication des dépenses à la charge des collectivités territoriales en l'absence de compensation, prévue par de nombreux projets de loi ordinaire suggérant la mise en place d'un service de veille. Il a indiqué que pouvaient également exister des dispositions créant des charges pour les collectivités territoriales sans être couvertes par les garanties constitutionnelles et organiques. Il a pris pour exemple le projet de loi de financement de la sécurité sociale supprimant des compensations versées au titre de la mise en oeuvre des 35 heures, indiquant que cette disposition provoquait, pour les établissements sociaux et médico-sociaux, une charge supplémentaire évaluée à 400 millions d'euros pour l'assurance-maladie et environ 200 millions d'euros pour les départements.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial , a considéré que les compétences des collectivités territoriales étaient désormais très variées, ce qui multipliait leur exposition aux conséquences des textes ordinaires, justifiant pleinement une veille attentive sur l'évolution des charges résultant de dispositions législatives.
En conclusion, il a considéré que le projet de budget pour 2005 était favorable aux collectivités territoriales, soulignant l'apport de la réforme des dotations et des nouvelles garanties portant sur leurs ressources. Sur ce point, il a estimé qu'il convenait, soit de donner davantage de liberté aux collectivités territoriales dans la gestion de leurs compétences, soit de s'opposer à tout changement dans la mise en oeuvre des politiques de l'Etat sans compensation au profit des collectivités territoriales, cette dernière hypothèse paraissant toutefois peu réaliste.
Un large débat s'est alors ouvert.
M. Jean Arthuis, président , a indiqué qu'il partageait l'avis du rapporteur spécial selon lequel la réforme de la répartition des dotations de l'Etat s'effectuait dans de bonnes conditions financières.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a souligné la qualité de l'exposé ainsi fait et précisé qu'il souscrivait pleinement aux observations du rapporteur spécial.
M. Roland du Luart s'est interrogé sur l'avenir du revenu minimum d'activité, compétence créée et confiée aux départements en même temps que le RMI. Il s'est également demandé qui paierait la « prime de Noël », dont le versement a été annoncé récemment par le Premier ministre.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial , a indiqué que la « prime de Noël » n'avait pas été décentralisée avec le RMI, et serait donc réglée directement par l'Etat. S'agissant du revenu minimum d'activité, il a indiqué que très peu de contrats avaient été conclus, mais qu'il était personnellement favorable à ce dispositif, considérant qu'avec les contrats d'avenir, dont la création était prévue dans le projet de loi de programme pour la cohésion sociale, il pourrait permettre d'inscrire les bénéficiaires du RMI dans un véritable cursus d'insertion. Il a également regretté le manque d'implication de l'agence nationale pour l'emploi (ANPE) pour le placement des titulaires du RMI.
M. Henri de Raincourt a félicité le rapporteur spécial pour la précision de sa présentation et a souhaité connaître le détail des recettes fiscales qui seraient attribuées aux départements à compter de 2005.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial , a indiqué qu'une fraction du taux de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures afférents aux véhicules terrestres à moteur serait confiée aux départements, pour un montant total de 1.026,6 millions d'euros, dont 126,6 millions d'euros représentant la compensation des transferts de compétences aux départements prévues dans la loi relative aux libertés et responsabilités locales pour l'année 2005, et 900 millions d'euros venant se substituer à la dotation globale de fonctionnement des départements pour contribuer au financement de services d'incendie et de secours. Il a précisé que la progression de la taxe sur les conventions d'assurance était plus favorable que celle de la DGF au cours des dix dernières années, et que le taux de cette taxe serait modulable par les conseils généraux, selon des modalités qui restaient à déterminer, à compter de 2007.
M. Jean Arthuis, président , s'est inquiété de l'évolution de l'assiette de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures afférents aux véhicules terrestres à moteur pour l'avenir, la politique de sécurité routière contribuant à une diminution du nombre de sinistres, ce dont il s'est félicité.
M. Gérard Longuet s'est interrogé quant au financement du RMI par les départements, soulignant l'importance des écarts avec la recette de TIPP selon les départements.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial , a souligné les difficultés de gestion du RMI liées notamment à la réforme de l'allocation solidarité spécifique, finalement ajournée. Il a rappelé que le projet de loi de finances rectificative pour 2004 prévoyait un réajustement des fractions de tarifs de TIPP attribuées aux départements, la fixation définitive de ces fractions ne devant intervenir qu'une fois connues les dépenses définitives des départements au titre du RMI pour l'année 2004.
M. Alain Lambert a rappelé que la réforme constitutionnelle avait été souhaitée par le Sénat à l'origine, précisant toutefois qu'il n'avait pas cosigné la proposition de loi constitutionnelle du Sénat. Il a considéré qu'il était problématique de tout aborder sous l'angle des recettes plutôt que des dépenses, soulignant que les recettes qui pouvaient être transférées aux collectivités territoriales étaient très réactives à la conjoncture économique, comme d'ailleurs, en sens contraire, les dépenses des collectivités. Il a pleinement approuvé l'idée d'une surveillance accrue des charges pesant sur les collectivités territoriales créées par les textes ordinaires, considérant que cet élément affectait considérablement la sincérité des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial , a rappelé qu'il critiquait tous les ans l'importance des dépenses diverses introduites par les différents textes législatifs, reconnaissant que ce qui importait n'était pas tant les recettes des collectivités territoriales que leur liberté de dépenser. Il a considéré qu'il ne fallait pas être « dupe » et, par conséquent, s'efforcer de limiter la progression des dépenses obligatoires des collectivités territoriales.
M. Jean-Jacques Jegou a regretté, s'agissant de la réforme de la DGF, qu'elle ne remette pas en cause les situations acquises.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial , a souligné que la mise en oeuvre de cette réforme serait progressive et qu'elle conduirait donc à préserver les ressources actuelles des collectivités territoriales, en introduisant toutefois des critères plus objectifs pour sa répartition.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.
Réunie à nouveau le jeudi 25 novembre 2004 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a confirmé sa position , après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.