E. LES STRATÉGIES MINISTÉRIELLES DE RÉFORME (SMR), UN CHEMINEMENT PARALLÈLE ?
1. L'objet des SMR
Les SMR ont été conçues dans le cadre toujours plus prégnant de la réforme de l'Etat en général, et de la modernisation des administrations en particulier. Une circulaire du Premier ministre, en date du 25 juin 2003, en est à l'origine. Il s'agit, pour les différents ministres, de présenter des stratégies de réforme au Parlement et au Premier ministre sur la base d'un réexamen systématique des missions et des structures de leurs départements respectifs.
Ces SMR ne valent évidemment que par la précision des engagements qu'elles permettent de formuler. Une conséquence attendue est d'enrichir de la réflexion parlementaire le dialogue concernant l'évolution des structures administratives qui, jusqu'à présent, concernait essentiellement l'administration et les syndicats.
L'objet des SMR est à la fois plus vaste que celui de la loi organique -la réflexion sur les missions et structures va au-delà du quantifiable-, et plus restreint : il ne s'agit que de la modernisation du ministère qui, dans l'état actuel de la présentation budgétaire des crédits du travail, ne peut avoir d'impact majeur que sur le premier agrégat (parmi cinq agrégats), et dans les futurs programmes, sur le dernier et l'avant-dernier (parmi les cinq programmes).
Dans cette meure, les SMR peuvent être néanmoins considérés comme de possibles leviers d'action pour atteindre certains des objectifs stratégiques des PAP ( supra ).
2. La mise en oeuvre des SMR en 2004
La mise en oeuvre de la stratégie ministérielle de réforme du ministère arrêtée en 2004
La stratégie ministérielle de réforme du ministère arrêtée en 2003 définit préalablement les objectifs à atteindre en matière d'emploi, de travail et de modernisation de la gestion publique, puis énonce « dix propositions concrètes, ayant pour objet de réformer soit les structures de ministère, soit ses modalités de fonctionnement, soit l'action de ses grands opérateurs ».
Le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale a tiré un bilan intermédiaire de la mise en oeuvre de ces propositions.
A - Réformes de structures
Proposition n° 1 : intégrer la délégation interministérielle pour la lutte contre le travail illégal (DILTI) à la direction des relations du travail (DRT) pour renforcer la cohérence et l'efficacité du pilotage de ces actions par l'administration centrale.
Bilan intermédiaire : « Ce projet est confirmé et sera mis en oeuvre . L'inscription par le Parlement d'une action « lutte contre le travail illégal » dans le programme 4 en confirme d'ailleurs l'opportunité. La lutte contre le travail illégal vient de recevoir une impulsion très importante, du ministre du travail, de l'emploi et de la cohésion sociale et du ministre délégué aux relations du travail. »
Les moyens seront renforcés, par redéploiement. L'enjeu financier est très important, compte tenu des cotisations sociales éludées et peut être évalué à plusieurs centaines de millions d'euros ».
Proposition n° 2 : créer une Agence de prévention des risques professionnels pour améliorer significativement les connaissances tant épidémiologiques que toxicologiques de ces risques, et permettre une synergie des moyens et des instances compétentes.
Bilan intermédiaire : « Ce dossier a été intégré dans la négociation du PLF pour 2005. Il constituera un élément central du plan pour la santé au travail qui sera présenté par le ministre devant le conseil supérieur de la prévention des risques professionnel en septembre ».
Proposition n° 3 : ériger l'Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, en établissement public administratif pour lui permettre, dans le cadre de l'exercice de la tutelle par le ministère, d'établir des coopérations gages d'efficacité, de pluridisciplinarité et de meilleure utilisation des ressources tant humaines et pédagogiques que budgétaires.
Bilan intermédiaire : « Ce dossier est en cours de finalisation . Le projet de statut a été transmis à la direction du budget et à la DGAFP le 30 mars 2004. Les demandes budgétaires correspondantes (statuts d'emploi) ont été faites dans le cadre du PLF 2005. La mise en oeuvre effective de cette orientation dépend, désormais, d'autres départements ministériels ».
B - Réformes du fonctionnement des services
Proposition n° 4 : poursuivre la modernisation de l'action territoriale du ministère, fondée sur la responsabilisation de l'échelon local, doté de moyens fongibles, et répondant de ses résultats : application de la directive nationale d'orientation (DNO), désormais bisannuelle (2004-2005), fixant les moyens et les objectifs ; coordination de l'action de l'État au sein du comité technique régional et interdépartemental (CTRI), qui associe les chefs des services déconcentrés du ministère dans la région, et création d'un emploi fonctionnel de secrétaire général du CTRI ; poursuite et extension de l'expérimentation région Centre, fondée sur la globalisation des moyens de fonctionnement et d'une partie des moyens d'intervention au niveau régional.
Bilan intermédiaire : « La DNO 2004-2005 a été signée par le Ministre le 27 janvier 2004. Elle compte 18 priorités structurées en cohérence avec les programmes LOLF, comportant des indicateurs qui font l'objet d'un suivi régulier. Pour la DNO 2003 les résultats par région ont été affichés sur l'Intranet du ministère.
« Le statut d'emploi des secrétaires généraux de CTRI a été pris en compte en LFI 2004 et a reçu l'accord des administrations concernées. Instance collégiale, les CTRI fonctionnent d'ores et déjà.
« La globalisation expérimentée en région Centre a été poursuivie et amplifiée. Dans sept autres régions, les CTRI expérimenteront dans le cadre du budget 2005 la réalisation d'au moins un BOP régional et le dialogue de gestion de synthèse avec l'administration centrale. (...) »
Proposition n° 5 : développer les téléprocédures en priorité pour les déclarations obligatoires (dématérialisation de la déclaration mensuelle des mouvements de main d'oeuvre (DMMO), dématérialisation de la déclaration obligatoire d'emploi de travailleurs handicapés (DOETH), simplification de la déclaration fiscale des entreprises sur la formation professionnelle (dite « 2483 »).
Bilan intermédiaire : « La DMMO est une déclaration mensuelle obligatoire à laquelle sont soumis les établissements de 50 salariés et plus du secteur privé (environ 45 000). La dématérialisation a pour objectif premier d'offrir aux établissements assujettis un service de simplification de leurs déclarations, le second objectif étant de réduire les coûts externes et internes et d'alléger les tâches de gestion dans les services déconcentrés. L'étude préalable est conduite en 2004, l'application sera réalisée au cours du premier semestre 2005 et mise en service au second semestre.
« La mesure de dématérialisation des DOETH n'a , pour l'instant, pas été mise en oeuvre , dans l'attente d'une stabilisation du cadre juridique des obligations des entreprises dans le domaine de l'emploi des travailleurs handicapés.
« La déclaration fiscale des entreprises sur la formation professionnelle (dite 2483) a été simplifiée à deux reprises : tout d'abord par la suppression de l'obligation de transmettre les pièces annexes (qui doivent simplement être tenues à la disposition des services de contrôle) ; puis, dans un second temps, réduction du nombre de pages du formulaire de déclaration de quatre à deux. Cette mesure s'appliquera aux déclarations faites en 2005 au titre de 2004. La prochaine étape est celle de la dématérialisation de la déclaration ».
Proposition n° 6 : déconcentrer les recours sur les décisions individuelles en matière d'emploi : la totalité des recours dont le traitement aurait été maintenu en administration centrale serait confiée aux préfets. Cette proposition concerne le champ de l'emploi (aides, chômage partiel, ASS, contrôle de la recherche d'emploi).
Bilan intermédiaire : « Ces mesures de déconcentration n'ont, pour l'instant, pas été prises . Le processus sera relancé après l'adoption des mesures relatives à l'emploi du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale ».
Proposition n° 7 : réexaminer les procédures d'autorisation de main d'oeuvre étrangère (mission IGAS en cours) et informatisation éventuelle.
Cette action est engagée, sur la base des conclusions d'un rapport de L'IGAS. Elle prévoit un aménagement des procédures concernant les étudiants, une application informatique (étude lancée en septembre 2004) et un plan de formation des agents.
Proposition n° 8 : mise en place d'une procédure garantissant le paiement régulier des aides aux entreprises d'insertion et aux entreprises de travail temporaire d'insertion .
Bilan intermédiaire : « Cette orientation recouvre deux actions distinctes : d'une part, il importe de garantir la disponibilité effective en gestion des crédits budgétaires destinés aux structures oeuvrant dans le domaine de l'insertion par l'activité économique ; d'autre part, des modalités de paiement adaptées des aides doivent être mises en oeuvre .
« Sur le premier point, le plan de cohésion sociale précise expressément : « ce secteur ayant, du fait de sa fragilité, besoin de prévisibilité et de sécurité dans son financement, l'Etat veillera à la régularité du versement de ses aides ». En gestion 2004, l'ensemble des crédits ouverts a été rendu disponible à la fin du premier semestre. La mise en oeuvre du plan supposera, en 2005, d'aboutir à ce résultat plus tôt dans l'année .
« Sur le second point, la solution la plus pertinente est de recourir au CNASEA pour procéder aux paiements, compte tenu de la similitude entre les aides aux entreprises d'insertion et celles apportées dans le cadre des contrats aidés. La mise en oeuvre interviendra au début de la gestion 2005 .
« L'enjeu budgétaire est au premier abord nul pour l'Etat ; l'enjeu est, en revanche, important pour les bénéficiaires, qui seront susceptibles de mieux contribuer à la politique d'insertion de l'Etat et des autres collectivités publiques, permettant ainsi des économies sur les minima sociaux ».
C- Réformes concernant les opérateurs
Proposition n° 9 : rapprochement des acteurs du service public de l'emploi, et notamment de l'ANPE et de l'UNEDIC.
Bilan intermédiaire : « Le rapport consacré au « Rapprochement des services de l'emploi » a été remis en janvier 2004 par M. Jean Marimbert.
« Améliorer l'efficacité du service public de l'emploi constitue un axe essentiel du plan de cohésion sociale. Sa mise en oeuvre fait partie des orientations majeures de la SMR 2004 ».
Proposition n° 10 : AFPA : Déconcentration et décentralisation de la commande publique
Bilan intermédiaire : « Les crédits du « Programme d'activités subventionnées » de l'AFPA ont été déconcentrés au niveau des DRTEFP par circulaire du 19 décembre 2003 .
« Les dispositions relatives à la décentralisation de la commande publique, à laquelle il sera procédé dans un délai de quatre ans, figurent dans le projet de loi sur les responsabilités des collectivités locales ».
La SMR fait l'objet d'une actualisation pour 2005 , qui tient compte de la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale, promeut les efforts consacrés à la santé au travail, vise à moderniser la gestion publique, à promouvoir une culture de résultat et à améliorer le service rendu aux usagers.
3. L'informatisation du ministère : une piste d'économie ?
D'après les réponses aux questions posées par votre commission des finances dans le cadre d'un contrôle portant sur les moyens informatiques de l'administration, qui a donné lieu à la publication d'un rapport d'information 40 ( * ) intitulé « Pour un Etat en ligne avec tous les citoyens », il semblerait que se dessinent certaines lignes de faiblesse dans l'informatisation du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.
Ainsi, d'une part, « il n'y a pas eu de réorganisation des services induite par l'informatisation », et d'autre part, « les délais de mis en oeuvre ne sont pas satisfaisants pour ce qui concerne les applications de gestion des mesures emploi ».
Par delà ces anomalies, dont le type n'est pas étranger à bien des ministères, il est indiqué que « les économies de personnel liées à l'introduction de l'outil informatique sont difficiles à réaliser [car] le faible effectif [des] services déconcentrés ne permet de dégager que des fractions d'ETP 41 ( * ) [,qui] sont le plus souvent absorbées par une réglementation de plus en plus complexe à mettre en oeuvre ».
* 40 Rapport d'information n° 422 (2003-2004).
* 41 Equivalent temps plein.