TITRE
V
AUTRES
DISPOSITIONS
ARTICLE 21
Règles relatives au conditionnement des cigarettes et des tabacs
à rouler
Commentaire : le présent article encadre les conditionnements des cigarettes et des tabacs à rouler (scaferlatis).
I. LE DROIT EXISTANT
Le deuxième alinéa de l'article L. 3511-2 du code de la santé publique dispose que « sont interdites la vente, la distribution ou l'offre à titre gratuit de paquets de moins de dix-neuf cigarettes ».
Cet encadrement des unités de conditionnement du tabac avait été introduit par la loi n° 2003-715 du 31 juillet 2003 visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes.
Cette disposition était conforme à la recommandation 2003/54/CE du Conseil du 2 décembre 2002 relative à la prévention du tabagisme et à des initiatives visant à renforcer la lutte antitabac. Le Conseil de l'Union européenne y recommandait en effet aux Etats membres d'interdire la vente de cigarettes à l'unité ou en paquets de moins de dix-neuf unités.
Les paquets de petite taille s'adressaient en priorité aux jeunes consommateurs, à moindre pouvoir d'achat, et, dans ce contexte, l'encadrement des conditionnements du tabac contribuait à la lutte contre le tabagisme des mineurs.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LES RAISONS D'UN NOUVEL ENCADREMENT
1. L'initiative du Sénat lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005
Le Sénat s'est déjà saisi de cette question lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005. En effet, il avait adopté à l'unanimité, lors de sa séance du 16 novembre 2004, un amendement de notre collègue Jean-Pierre Godefroy interdisant, dans un délai de huit mois à compter de la promulgation de la loi, la commercialisation de paquets contenant moins de 20 cigarettes.
Notre collègue Jean-Pierre Godefroy soulignait alors que « le glissement généralisé vers les paquets de dix-neuf cigarettes cache une guerre des prix déguisée. Le conditionnement en paquet de dix-neuf cigarettes a en réalité pour seul objectif de rendre artificiellement attrayant l'achat du paquet de cigarettes, notamment pour les jeunes, particulièrement sensibles à l'argument du prix. Cette manoeuvre contourne clairement l'esprit de la politique de santé publique ».
Cette disposition avait toutefois été censurée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2004-508 DC du 16 décembre 2004 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, dans la mesure où elle n'était pas de nature à affecter de façon significative l'équilibre des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.
2. Trois raisons de natures différentes
a) Les arguments avancés
L'exposé des motifs du présent projet de loi reprend l'analyse développée par le Sénat et constate que, depuis l'entrée en vigueur de la loi précitée du 31 juillet 2003 visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes, certains fabricants ont introduit des conditionnements en paquets de dix-neuf, vingt-quatre et vingt-neuf cigarettes pour relativiser la hausse du prix de vente des cigarettes résultant de l'augmentation des taxes sur les tabacs. Il précise que ces fabricants gagnent ainsi un avantage concurrentiel, « cette politique tarifaire leur [permettant] d'afficher un prix inférieur à celui pratiqué pour les paquets similaires de vingt, vingt-cinq ou trente cigarettes ». On remarquera que cette pratique est tout à fait possible, puisque les dispositions de la loi précitée du 31 juillet 2003, dont il convient de rappeler qu'elles avaient été introduites par l'Assemblée nationale sur proposition du gouvernement, retiennent le seuil de 19 cigarettes. La différence de prix entre un paquet de 19 cigarettes et un paquet de 20 cigarettes s'établit en général à 25 centimes d'euro 321 ( * ) .
L'exposé des motifs fait valoir que cette pratique de certains fabricants de tabac « est contraire aux objectifs de santé publique poursuivis par le Gouvernement qui reposent sur des prix élevés et une comparabilité aisée des prix . Par ailleurs, la multiplication des références pose des difficultés de gestion des stocks aux débitants de tabac ainsi que des contraintes de trésorerie ». Trois arguments d'ordre différents sous-tendraient donc l'évolution proposée.
Par ailleurs, aucune disposition législative n'encadrait jusqu'à présent le conditionnement de tabac fine coupe destiné à rouler les cigarettes. Or, à la suite du renchérissement des paquets de cigarettes, certains jeunes se seraient orientés vers ce type de tabac à fumer, moins onéreux. L'exposé des motifs précise ainsi que la mesure proposée « vise à interdire les conditionnements favorisant l'accès des jeunes au tabac par des prix attractifs ».
b) L'état du marché
Les tableaux qui suivent retracent l'évolution du marché du tabac au cours de l'année 2004 et des premiers mois de l'année 2005.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les paquets de 19, 24 et 29 cigarettes représentaient, au mois de mars 2005, environ 10,3 % des parts de marché des cigarettes blondes en France (respectivement 5,71 %, 1,06 % et 3,55 %, en résultat cumulé sur les trois premiers mois de l'année 2005).
Ainsi, environ 20 millions de ce type de paquets se seraient vendus au cours du seul mois de mars 2005 : 12,52 millions de paquets de 19 cigarettes, 1,84 million de paquets de 24 cigarettes et 5,56 millions de paquets de 29 cigarettes.
L'on observerait ainsi une progression nette des ventes de ce type de paquets, puisque les paquets de 19 cigarettes (blondes et brunes) représentaient une part de marché de 1,89 % au cours de l'année 2004.
Quant aux blagues de tabac à rouler de moins de 30 grammes , elles représenteraient aujourd'hui environ 6,1 % des parts de marché 322 ( * ) .
B. TROIS CHANGEMENTS
Le I présent article modifie le deuxième alinéa précité de l'article L. 3511-2 du code de la santé publique et apporte ainsi trois changements au droit existant :
- il relève de 19 à 20 cigarettes le seuil en dessous duquel la vente, la distribution ou l'offre à titre gratuit de paquets de cigarettes sont interdites ;
- il prévoit que les paquets de plus de 20 cigarettes devront comporter un nombre de cigarettes multiple de cinq ;
- enfin, il prévoit que, le tabac fine coupe destiné à rouler des cigarettes ne pourra être vendu, distribué ou offert à titre gratuit en contenants de moins de 30 grammes , quel que soit le conditionnement adopté.
Le II du présent article précise que cette disposition entrera en vigueur « le premier jour du premier mois suivant la publication au Journal officiel de la présente loi », soit dans un délai très rapproché .
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Sur proposition de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur du présent projet de loi au nom de la commission des finances, l'Assemblée nationale a apporté deux modifications au texte proposé par le gouvernement.
Elle a tout d'abord reculé la date d'entrée en vigueur du dispositif , en la fixant au 2 janvier 2006 . Cette modification est particulièrement opportune dans la mesure où le texte initial du présent article ne permettait pas aux fabricants, aux distributeurs et aux débitants de tabac de s'adapter. La date d'entrée en vigueur fixée par l'Assemblée nationale semble raisonnable. Comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement présenté par notre collègue député Gilles Carrez, « elle conduirait approximativement à un arrêt des livraisons par les fabricants en octobre 2005, les derniers mois de l'année 2005 étant consacrés à l'écoulement des stocks par les débitants, puis à la reprise des invendus par les fabricants ». Le 2 janvier 2006 correspond à la date du futur arrêté portant homologation des prix de vente au détail des tabacs manufacturés.
L'Assemblée nationale a ensuite complété le présent article par un paragraphe additionnel (III), qui supprime le troisième alinéa de l'article L. 3511-2 du code de la santé publique. En effet, celui-ci dispose que « les unités de conditionnement du tabac et des produits du tabac produites avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2003-715 du 31 juillet 2003 visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes qui ne seraient pas conformes aux dispositions prévoyant l'interdiction de la vente, la distribution ou l'offre à titre gratuit de paquets de moins de dix-neuf cigarettes peuvent être commercialisées durant une période de trois mois suivant la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2003-715 du 31 juillet 2003 précitée ». Cette disposition étant devenue obsolète, son abrogation est souhaitable.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Les mesures proposées par le présent article apparaissent pertinentes à un double titre :
- d'une part, elles complètent la stratégie de lutte contre le tabagisme des jeunes menée depuis la loi précitée du 31 juillet 2003, votée à l'initiative du Sénat 323 ( * ) ;
- d'autre part, elles renforcent la transparence du marché pour le consommateur, en permettant une comparaison aisée des prix des paquets de cigarettes.
Elles ne paraissent pas soulever de difficulté juridique au regard du droit communautaire. En effet, le seuil de 19 cigarettes actuellement en vigueur découle de la recommandation précitée du Conseil du 2 décembre 2002 relative à la prévention du tabagisme et à des initiatives visant à renforcer la lutte antitabac, qui n'a pas, en tant que telle, d'effet juridique contraignant. La mesure proposée est générale et n'a pas pour objet, ni pour effet, de favoriser un fabricant particulier. Il n'en résulterait pas non plus d'atteinte à la libre circulation des marchandises. En outre, on remarquera que la législation communautaire actuelle, à l'exception de la recommandation précédemment mentionnée, ne contient pas de dispositions spécifiques relatives au conditionnement des tabacs. Dès lors, la mesure proposée paraît recevable.
Par ailleurs, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les fabricants ne contestent pas le dispositif proposé . Si le délai initialement fixé par le projet de loi apparaissait trop rapproché pour permettre une entrée en vigueur satisfaisante du dispositif, le texte du présent article tel qu'amendé par l'Assemblée nationale apparaît répondre à cette difficulté. En effet, pour permettre l'entrée en vigueur de cette disposition au 2 janvier 2006 tout en autorisant un écoulement des stocks de paquets de 19, 24 et 29 cigarettes, les fabricants devraient cesser de faire livrer ce type de marchandises aux buralistes en septembre ou octobre 2005, ce qui leur laisse une certaine marge de manoeuvre.
Les buralistes devraient, pour leur part, voir la gestion de leurs stocks simplifiée, dans la mesure où le nombre de références diminuera du fait de cette mesure.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 22
Adaptation à l'outre-mer
Commentaire : le présent article habilite le gouvernement à prendre, par ordonnance, les mesures législatives nécessaires à l'application de la présente loi en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna et à Mayotte.
Le droit applicable aux différentes collectivités d'outre-mer possède des caractéristiques particulières 324 ( * ) . De manière synthétique :
- les départements et les régions d'outre-mer sont soumis au principe dit de « l'identité législative », tel que décrit à l'article 73 de la Constitution, qui dispose que « dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ». En conséquence, et sauf mention expresse , les lois votées par le Parlement s'y appliquent sans formalisme particulier ;
- les autres collectivités d'outre-mer sont soumises au principe dit de « spécialité législative », tel que décrit à l'article 74 de la Constitution, qui dispose que « les collectivités d'outre-mer régies par le présent article ont un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République ». Ainsi, la loi n'y est applicable que sur mention expresse , et suivant des règles de procédure propres à chacune.
Le présent article offre donc au gouvernement la possibilité de rendre applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna et à Mayotte les dispositions du présent projet de loi.
La procédure est celle définie au premier alinéa de l'article 74-1 de la Constitution, qui dispose que « dans les collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie, le Gouvernement peut, dans les matières qui demeurent de la compétence de l'Etat, étendre par ordonnances , avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole, sous réserve que la loi n'ait pas expressément exclu, pour les dispositions en cause, le recours à cette procédure ».
En conséquence, et en application de l'article 38 de la Constitution, l'action du gouvernement est encadrée par un double délai :
- le premier détermine le temps maximal nécessaire à la publication des ordonnances, soit « le dernier jour du douzième mois suivant la publication de la présente loi » ;
- le second détermine que le projet de loi portant ratification de ces ordonnances serait déposé « au plus tard, le dernier jour du dix-huitième mois suivant la publication de la présente loi », ce délai étant celui indiqué à l'article 74-1 de la Constitution.
Il convient de relever que le second alinéa de l'article 74-1 de la Constitution prévoit une procédure spécifique pour la publication de ces ordonnances : « les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis des assemblées délibérantes intéressées et du Conseil d'Etat . Elles entrent en vigueur dès leur publication. Elles deviennent caduques en l'absence de ratification par le Parlement dans le délai de dix-huit mois suivant cette publication ».
Ainsi, avant la publication des ordonnances, et en plus de l'avis du Conseil d'Etat, les assemblées délibérantes des quatre territoires mentionnés doivent être consultées. Dans le détail, ces assemblées sont :
- en Nouvelle-Calédonie , le Congrès, en application de l'article 90 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;
- en Polynésie française , l'Assemblée de la Polynésie française, en application de l'article 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ;
- a Wallis et Futuna , l'assemblée territoriale ;
- à Mayotte , le conseil général, en application de l'article L. 3551-12 du code général des collectivités territoriales.
On peut relever qu'une telle procédure n'est pas nécessaire pour Saint-Pierre-et-Miquelon, en application de l'article 22 de la loi n° 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui précise que « en dehors des matières mentionnées à l'article précédent, la loi est applicable de plein droit à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon ».
Le présent article donne donc au gouvernement les moyens juridiques d'appliquer les dispositions du présent projet de loi aux quatre territoires mentionnés, dans le respect à la fois de leur statut particulier et des exigences constitutionnelles.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 321 Pour une vision complète des prix de vente des tabacs, se reporter aux arrêtés du 31 janvier 2005 et du 31 mars 2005 portant homologation des prix de vente au détail des tabacs manufacturés en France, à l'exclusion des départements d'outre-mer (respectivement publiés les 6 février 2005 et 3 avril 2005 au Journal officiel de la République française).
* 322 Des homologations ont été accordées à certaines marques pour des contenants de 12,5, 20 et 25 grammes.
* 323 Cette loi découle en effet de la proposition de loi n° 77 (2002-2003) de notre collègue Bernard Joly, visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes.
* 324 L'ensemble de ces caractéristiques fait l'objet d'un article de Stéphane Diemert, (revue Pouvoirs, n° 113, avril 2005).