ARTICLE 23
Renouvellement de l'habilitation à modifier la
législation relative aux propriétés publiques
Commentaire : le présent article renouvelle, pour une durée de six mois, l'habilitation du gouvernement à prendre par ordonnance des mesures législatives tendant à modifier et à compléter le droit du domaine des personnes morales de droit public.
I. UNE RÉFORME EN VOIE D'ACHÈVEMENT
La réforme de la législation relative au domaine public et privé des personnes publiques (Etat, collectivités territoriales, établissements publics) est engagée depuis six ans , suite à une suggestion du Conseil d'Etat qui s'était prononcé pour la création d'un code dans lequel seraient réunies les règles communes aux propriétés des différents types de personnes publiques. Un travail interministériel, dirigé par M. Max Querrien, conseiller d'Etat honoraire, a abouti en juin 1999 à un rapport proposant un projet de code des propriétés publiques.
A la suite de ces travaux , l'article 34 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit a autorisé l'exécutif à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires pour modifier et compléter les dispositions relatives au domaine public et au domaine privé des personnes publiques. L'article 35 de la même loi prévoyait un délai d'habilitation de dix-huit mois, courant jusqu'au 3 janvier 2005.
Cette habilitation a permis au gouvernement de prendre une ordonnance n° 2004-825 du 19 août 2004 relative au statut des immeubles à usage de bureaux et des immeubles dans lesquels est effectué le contrôle technique des véhicules et modifiant le code du domaine de l'Etat. Cette ordonnance, ratifiée par l'article 78 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, comportait trois articles instituant quelques mesures urgentes de nature à faciliter la cession d'immeubles de bureaux appartenant à l'Etat ou à l'un de ses établissements publics. L'article premier de ladite ordonnance a modifié l'article L. 2 du code du domaine de l'Etat, afin de préciser que ces immeubles à usage de bureaux font partie du domaine privé, « à l'exclusion de ceux formant un ensemble indivisible avec des biens immobiliers appartenant au domaine public ». Le même article a modifié l'article L. 54 du code du domaine de l'Etat, afin de prévoir que lesdits immeubles à usage de bureaux pouvaient être aliénés alors qu'ils continuaient à être utilisés par les services de l'Etat ou d'un établissement public. Auparavant en effet, avant de vendre des bureaux, il fallait les déclasser, donc les désaffecter et les vider, ce qui impliquait de procéder à la réinstallation des agents avant de disposer des produits de la vente. Toutefois, bien que l'ordonnance du 19 août 2004 ait comporté quelques mesures attendues, elle ne constituait pas l'importante réforme du droit des propriétés publiques prévue par la loi d'habilitation du 2 juillet 2003.
Lors de la discussion de la loi précitée du 9 décembre 2004 de simplification du droit, le gouvernement a demandé la prorogation de l'habilitation à rédiger un code des propriétés publiques , arguant que « cette codification dynamique, c'est-à-dire en s'écartant du droit constant, impose une attention toute particulière et ne peut être menée à bien d'ici la fin de cette année ». Par conséquent, l'article 89 de la loi du 9 décembre 2004, résultant de cet amendement gouvernemental, reprend les termes exacts de l'habilitation prévue par l'article 34 de la loi du 2 juillet 2003. Cette ordonnance devait être prise dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, c'est-à-dire avant le 10 juin 2005.
Le présent article a pour objet de renouveler la même habilitation, pour six mois supplémentaires . D'après l'exposé des motifs du présent projet de loi : « Les travaux menés au Conseil d'Etat sur le fondement de la loi du 9 décembre 2004 ont permis d'avancer sensiblement dans la mise au point du projet de code mais ils ont également mis en lumière des contraintes particulières liées à la codification dynamique ».
II. LE CHAMP DE L'HABILITATION
Le champ de l'habilitation est particulièrement large , puisqu'il vise les dispositions relatives:
- à la définition, aux modes d'acquisition, à l'administration, à la protection et au contentieux du domaine public et du domaine privé, mobilier comme immobilier, de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics ;
- à l'authentification des actes passés par ces personnes publiques ;
- au régime des redevances et des produits domaniaux, tant en ce qui concerne leur institution que leur recouvrement ;
- à la réalisation et au contrôle des opérations immobilières poursuivies par ces personnes publiques.
L'habilitation a pour finalité de « s implifier », « préciser », « harmoniser » et « codifier » lesdites dispositions, ainsi que d' « améliorer la gestion domaniale ».
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Les finalités de l'habilitation à
réformer le droit des propriétés
publiques
« - S'agissant de la réglementation relative au domaine public et privé, mobilier et immobilier, de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics , le Gouvernement envisage, en s'inspirant en particulier des conclusions du groupe de travail interministériel relatif à l'élaboration d'un code des propriétés publiques présidé par M. Max Querrien, de constituer un corps de règles législatives en matière domaniale communes ou spécifiques à l'Etat, aux collectivités territoriales et, pour la première fois, aux établissements publics, et de présenter directement, dans un souci d'accessibilité de la loi, ces nouvelles dispositions dans la partie législative d'un nouveau code . Ces dispositions, qui se substitueront à la partie législative du code du domaine de l'Etat, intégreront des textes non codifiés et des constructions jurisprudentielles afin de clarifier et de rationaliser le droit domanial des différentes personnes publiques. Elles trouvent leur place à côté d'autres codes contenant des règles domaniales auxquelles elles renverront. « Le Gouvernement envisage également de moderniser la définition des domaines public et privé , immobilier et mobilier, commune à l'ensemble des propriétaires publics, à partir de l'analyse des critères dégagés par la jurisprudence. Parallèlement, certaines règles de détermination légale propres à certaines catégories de propriétés publiques seront reprises (domaine public fluvial ou hertzien, domaine privé forestier) ou instituées (domaine public maritime ou mobilier, immeubles administratifs à usage de bureaux). Une fois déterminée la consistance du domaine public et du domaine privé, les règles d'administration de chacun de ces domaines sont établies ainsi que les règles communes aux deux catégories . « L'habilitation permettra au Gouvernement d'établir les règles d'autorisation d'utilisation et d'occupation temporaire du domaine public, constitutives ou non de droits réels . Il s'agira également de moderniser les principes fondateurs d'exigibilité, d'assiette et de perception des redevances domaniales, suivant notamment en cela les recommandations du récent rapport de la section du rapport et des études du Conseil d'Etat relatif aux redevances pour service rendu et aux redevances pour occupation du domaine public. Les procédures de transferts de gestion appliquant la théorie dite des « mutations domaniales » seront adaptées selon la qualité des propriétaires entre lesquels elles ont vocation à intervenir ; de même les hypothèses de superposition d'affectations, fréquentes en pratique, seront pour la première fois définies et encadrées. « - S'agissant du domaine privé, le Gouvernement proposera d'actualiser les différentes modalités de constitution du patrimoine public : dons et legs, successions et biens vacants ou présumés vacants dévolus à l'Etat, confiscations, droits de préemption, dations en paiement. Relèvent également du niveau législatif les principes d'aliénation du domaine privé mobilier. De même diverses dispositions législatives en matière d'aliénation du domaine immobilier seraient reprises. « Au titre des dispositions communes au domaine public et au domaine privé, l'habilitation permettra d'affirmer l'insaisissabilité des propriétés publiques, de clarifier les règles de prescription des redevances et des produits domaniaux et de reprendre les procédures des conventions de gestion propres à l'Etat qui portent sur la conservation, la protection et la mise en valeur du patrimoine national. « Les conditions de réalisation des opérations immobilières des personnes publiques feront également l'objet d'une présentation structurée . Les dispositions correspondantes concernent pour l'essentiel les modalités de consultation obligatoire du service des domaines préalable aux opérations immobilières des collectivités territoriales et des organismes qui en dépendent. Il s'agira d'opérer dans le même exercice le regroupement de nombreuses dispositions actuellement éparpillées, après les avoir le cas échéant actualisées, lorsqu'elles prévoient dans des cas spécifiques l'intervention du service des domaines pour procéder à des évaluations. Les règles d'authentification des actes passés par les différents propriétaires publics seront également clarifiées. » « L'habilitation autorisera en outre une clarification des procédures de recouvrement et de paiement des produits domaniaux des collectivités publiques. Le régime des contraventions de grande voirie et de voirie routière sera repris et, le cas échéant, modernisé. L'habilitation permettra enfin de consolider les règles de répartition du contentieux domanial entre les ordres de juridiction. « L'habilitation permettra enfin de reprendre les nombreuses dispositions spécifiques qui caractérisent l'application du droit domanial dans les départements d'outre-mer. La recherche d'une sécurité juridique accrue pour la gestion des propriétés publiques de la France situées hors du territoire de la République conduira à proposer un encadrement législatif de cette matière. » Source : projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit (texte n° 710 de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, déposé à l'Assemblée nationale le 19 mars 2003). |
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel de notre collègue député Gilles Carrez, tendant à mettre au singulier le terme « ordonnances », employé dans le texte présenté par le gouvernement. Il est, en effet d'usage d'écrire que le gouvernement est « autorisé à prendre par ordonnance », et non « par ordonnances », quel que soit par ailleurs le nombre d'ordonnances prévues.
Par ailleurs, nos collègues députés ont adopté un amendement présenté par le gouvernement, tendant à préciser le champ de l'habilitation, afin de permettre l'adoption d'un code unique embrassant toute la matière :
- d'une part, l'amendement du gouvernement a permis d'inclure dans le champ du nouveau code toutes les personnes publiques, et pas seulement l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics. Cet amendement vise les personnes morales atypiques tels que la Banque de France ou les autorités administratives indépendantes dotées de la personnalité morale ;
- d'autre part, cet amendement permettra au code de traiter également des biens dont ces personnes ont, non pas la propriété, mais la seule jouissance. Une lecture réductrice de l'habilitation aurait en effet fait sortir du code une partie importante de la législation, figurant actuellement au code du domaine de l'Etat. Une partie des biens de l'Etat, appelée à s'accroître, est en effet prise en location. S'agissant du domaine public, l'Etat jouit par ailleurs de biens mis à disposition par d'autres collectivités. Or des opérations d'affectation ou de mise à disposition à des fonctionnaires peuvent être nécessaires. C'est pourquoi il a semblé opportun au gouvernement de préciser le champ de son habilitation sur ce point.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
La réforme du droit des propriétés publiques est aujourd'hui en voie d'achèvement, malgré un retard important pris par le gouvernement. Il faut, en effet, rappeler que les travaux interministériels sur ce sujet avaient commencé avant la première loi d'habilitation du 2 juillet 2003, avec le rapport de M. Max Querrien, conseiller d'Etat, publié en juin 1999. Deux habilitations se sont succédé en deux ans , la première habilitation, d'une durée de dix-huit mois, prévue par la loi du 2 juillet 2003, ayant été renouvelée pour six mois par la loi du 9 décembre 2004. L'ordonnance n'ayant pu être publiée avant l'expiration du délai le 10 juin 2005, le gouvernement demande aujourd'hui à nouveau au Parlement le renouvellement de son habilitation à réformer le droit des propriétés publiques.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, l'examen du texte par l'Assemblée générale du Conseil d'Etat, à la fin de l'année 2004, a révélé la nécessité d'une saisine pour avis de la commission supérieure de codification , qui n'était pourtant pas évidente juridiquement dans la mesure où il s'agissait d'une codification « dynamique », à droit non constant. Le Conseil d'Etat a néanmoins estimé que l'ampleur du travail de codification à réaliser justifiait cette saisine pour avis.
La commission supérieure de codification a rendu son avis le 22 mars 2005. Or cet avis a modifié de façon assez substantielle le cadre du travail engagé par l'administration depuis plusieurs mois , en proposant notamment un nouveau plan pour le futur code des propriétés publiques, différent de celui envisagé initialement par le rapport de M. Max Querrien. La commission s'est également prononcée pour la consolidation dans le code des propriétés publiques d'un grand nombre de dispositions actuellement contenues dans des codes « techniques » (code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, code des ports maritimes, code de la voirie routière etc.).
Afin de pouvoir prendre en compte l'avis de la commission supérieure de codification, le gouvernement demande donc, une fois encore, le renouvellement de son habilitation. Le délai supplémentaire, d'une durée de six mois, devrait être pleinement utilisé, dans la mesure où l'aboutissement des travaux est actuellement envisagé pour la fin de l'année 2005.
S'agissant d'une réforme juridique structurante, telle que celle-ci, votre commission des finances comprend que le travail engagé ait pu révéler des difficultés ou des contraintes particulières. Par ailleurs, elle note que le retard pris par le code des propriétés publiques n'a pas empêché l'adoption de mesures urgentes, de nature à faciliter la mise en oeuvre du plan de cessions immobilières de l'Etat. Ces mesures ont été prises, non seulement par l'ordonnance précitée du 19 août 2004, mais aussi par le décret n° 2004-1175 du 4 novembre 2004, relatif aux modalités d'aliénation du domaine privé immobilier de l'Etat et portant modification du code du domaine de l'Etat, qui a permis de diversifier les procédures de cession.
Par conséquent, si votre commission n'est pas opposée au renouvellement de l'habilitation du gouvernement, dans les termes quelque peu modifiés adoptés à l'Assemblée nationale, afin de permettre une réforme globale et cohérente d'ici la fin de cette année, elle veut solennellement attirer l'attention du gouvernement sur la nécessité de lever rapidement tous les obstacles juridiques et administratifs à une gestion dynamique du patrimoine immobilier de l'Etat . Il ne faudrait que par des enchaînements bureaucratiques, et faute d'un vrai arbitrage du Premier Ministre, on se résigne à laisser traîner les choses, comme c'est le cas pour l'externalisation du logement des gendarmes, privant ainsi le budget de l'Etat de ressources de nature à augmenter ses marges de manoeuvres.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.