EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 5 octobre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a examiné le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général , sur le projet de loi n° (2005-2006) , adopté par l'Assemblée nationale, portant règlement définitif du budget 2004 .
Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, M. Philippe Marini, rapporteur général , a souligné que si le projet de loi de règlement du budget 2004 relevait encore de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, l'entrée en vigueur de la LOLF en changeait le contexte. Il a précisé en effet que le projet de loi de règlement, du budget 2006 serait le premier à l'occasion duquel il serait possible de rapprocher les objectifs de leurs indicateurs de résultats.
Il a considéré que l'exécution du budget de l'année 2004 offrait plusieurs motifs de satisfaction, avec des dépenses stables en volume, des recettes fiscales supérieures de 10 milliards d'euros aux prévisions et une réduction du déficit budgétaire de 13 milliards d'euros. A ce titre, il a rendu hommage à M. Alain Lambert, alors ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, pour la prudence des hypothèses économiques retenues dès l'élaboration du projet de loi de finances initiale pour 2004, considérant que l'optimisme ne devait pas être de mise pour la définition des hypothèses économiques servant de base à un projet de loi de finances. Il a, néanmoins, souligné la persistance de plusieurs motifs d'inquiétude : un déficit structurel des administrations publiques de 3,5 % du PIB, un déficit primaire significatif de 5,8 milliards d'euros, et la réapparition d'une tentation de pilotage du solde en fin d'exercice. S'efforçant de tirer les leçons de l'exécution de l'année 2004, il a estimé que l'augmentation des prélèvements sur recettes, qui avaient crû de plus de 50 % entre 1999 et 2004, montrait qu'on ne pouvait se contenter de raisonner sur les seules dépenses de l'Etat, et que les réductions d'impôt n'étaient concevables que si elles avaient pour contrepartie une réduction effective des dépenses.
Il a rappelé que, grâce au dynamisme de la demande intérieure, la croissance du PIB avait été nettement supérieure en 2004 aux prévisions du gouvernement et du consensus des conjoncturistes, qui, en octobre 2003, étaient toutes deux de 1,7 %, soit un taux sensiblement inférieur à la croissance observée de 2,3 %. Il a indiqué que, hors fonds de concours (ces derniers ne figurant jusqu'à maintenant qu'en loi de règlement), par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, les recettes de l'Etat avaient été accrues de 7,404 milliards d'euros par la loi de finances rectificative pour 2004, et que le présent projet de loi de règlement les accroissait de 2,525 milliards d'euros supplémentaires, soit une augmentation totale de 9,929 milliards d'euros. Il a précisé que cette réévaluation provenait presque exclusivement des recettes fiscales, dont la composante la plus dynamique était celle de l'impôt sur les sociétés (+ 6,8 milliards d'euros). Il a indiqué que ce surplus de recettes fiscales ne provenait que pour une faible part des effets directs du supplément de croissance, sa principale cause étant une élasticité des recettes fiscales au PIB nettement supérieure à la prévision du gouvernement. Il a considéré que le gouvernement avait, alors, fait preuve d'une certaine prudence dans l'annonce des surplus de recettes fiscales, puisque les recettes fiscales finalement constatées avaient été supérieures de 3,3 milliards d'euros à celles prévues en loi de finances rectificative. Il a précisé que cette sous-estimation des plus-values de recettes fiscales provenait de celle des plus-values d'impôt sur les sociétés : si les bonnes rentrées de cet impôt avaient été révélées dès le versement du deuxième acompte, c'est-à-dire dès le mois de juin, il a fallu attendre le versement du quatrième acompte, qui a lieu au mois de décembre de chaque année, pour avoir confirmation de ce que l'objectif de la loi de finances initiale pour 2004 serait dépassé .
M. Philippe Marini, rapporteur général , a souligné que la fixation d'une norme de dépense « zéro volume » avait conduit, lors de l'élaboration du projet de loi de finances initiale pour 2004, à dégager des économies significatives, afin de faire face à l'augmentation des dépenses obligatoires, de l'ordre de 3 milliards d'euros, et de financer les priorités du gouvernement, évaluées à 2 milliards d'euros. Il a déploré que l'exercice 2004 ait fait apparaître un solde net des reports vers 2005, par rapport à ceux provenant de 2003, de 1,75 milliard d'euros, puisque le montant des crédits reportés sur l'année suivante avait été supérieur à celui reporté l'année précédente, contrairement à ce qui s'était passé en 2001 et en 2002. Il a estimé que l'exercice 2004 illustrait ainsi la difficulté à se conformer aux dispositions désormais applicables de l'article 15 de la LOLF, qui limitaient à 3 % des crédits initiaux le montant des crédits pouvant être reportés. Il a indiqué que quatre décrets d'avances avaient ouvert 1,36 milliard d'euros de crédits supplémentaires, essentiellement au profit des ministères de la défense, de l'enseignement supérieur et de la recherche, du travail et de l'action sociale. Il a ajouté que la régulation budgétaire avait consisté en des mises en réserve de crédits comparables à celles opérées en 2003, de l'ordre de 4 milliards d'euros, et en des annulations moindres en 2004 qu'en 2003 (0,9 milliard d'euros, contre 2,4 milliards d'euros). Il a rappelé que la loi de finances rectificative pour 2004 avait ouvert plus de 4 milliards d'euros de crédits supplémentaires, et annulé plus de 1,3 milliard d'euros de crédits. Enfin, il a souligné que le déficit budgétaire avait été ramené à 43,9 milliards d'euros en 2004, contre 55,1 milliards d'euros en loi de finances initiale, et 56,9 milliards d'euros en exécution pour 2003, de sorte que le déficit de l'ensemble des administrations publiques avait été limité à 3,6 % du PIB en 2004, conformément à l'engagement du gouvernement, ce dont il a félicité M. Alain Lambert.
Un large débat s'est alors instauré.
M. Adrien Gouteyron , a félicité M. Philippe Marini, rapporteur général, pour la clarté de sa présentation. M. Alain Lambert a estimé qu'il était difficile de s'appuyer sur le consensus des économistes pour prévoir les recettes fiscales, que la commission pourrait améliorer ses prévisions de recettes d'impôt sur les sociétés en suivant un échantillon de grandes entreprises, que les reports de crédits vers 2005 montraient l'inutilité d'ouvrir des crédits supplémentaires en loi de finances rectificative de fin d'année, que la sous-budgétisation était une pratique contestable, à laquelle la commission pourrait utilement consacrer des développements dans le cadre des rapports budgétaires, et que la commission devait s'intéresser davantage aux comptes de l'ensemble des administrations publiques, ce qui impliquait une plus grande vigilance quant à l'évolution des comptes sociaux.
Mme Nicole Bricq a déploré l'ampleur de la régulation budgétaire en 2004. Elle a estimé que les dépenses avaient augmenté de 4,5 %, contrairement à la règle du « zéro volume », et que le budget 2004 était « un budget en trompe-l'oeil ». Elle s'est étonnée que les plus-values de recettes fiscales en 2004 n'aient pas été qualifiées de « cagnotte » et n'aient pas été utilisées pour financer des dépenses supplémentaires. Elle a relevé, enfin, que l'hypothèse de croissance économique retenue pour l'élaboration du projet de loi de finances pour 2006 était supérieure à celle du consensus des conjoncturistes.
M. Maurice Blin a souligné l'écart entre prévisions et réalisations ainsi que le montant des dépenses de protection sociale, et s'est interrogé sur le montant respectif des dépenses de fonctionnement et d'investissement de l'Etat.
M. Yves Fréville a insisté sur la difficulté de prévoir les points de retournement de la conjoncture, sur le contraste entre les bons résultats de l'exécution budgétaire en 2004 et les mauvais résultats des organismes de protection sociale, et sur le fait que la capacité de financement des administrations locales avait été légèrement négative en 2004. Il a jugé nécessaire d'instaurer un débat annuel sur les finances de l'ensemble des administrations publiques, évoquant à cet égard une possible révision de la LOLF. Il a affirmé qu'une partie des augmentations de recettes des organismes divers d'administration centrale, en 2004, provenait d'une contribution d'EDF et d'Areva au Commissariat à l'énergie atomique (CEA) en contrepartie de la prise en charge par ce dernier de la responsabilité du démantèlement des sites nucléaires. Il a souligné que le ministère de la défense était à l'origine d'une partie importante des reports de crédits, en particulier en raison des modalités de financement des opérations extérieures (OPEX).
M. Jean Arthuis, président , a estimé que la loi de finances rectificative pour 2004 avait, non seulement rectifié la loi de finances initiale pour 2004, mais aussi celle pour 2005.
M. Michel Charasse a considéré que les reproches faits par la Cour des comptes au sujet de la régulation budgétaire étaient généralement infondés, que la LOLF n'aurait probablement pas d'impact significatif sur l'évolution des finances publiques, et a préconisé que les dépenses militaires correspondant à la mise en oeuvre des engagements internationaux de la France, soient financées par un impôt adopté dans le cadre d'une loi de finances rectificative de fin d'année.
M. Jean-Jacques Jégou a considéré qu'il était possible de mieux prévoir les recettes de l'impôt sur les sociétés et qu'il n'était pas souhaitable d'effectuer des allégements d'impôts non gagés par une diminution parallèle des dépenses publiques. Il a souligné, faisant état de sa qualité de rapporteur pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale et de membre du comité de surveillance du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), que ce fonds était endetté à hauteur de 3,2 milliards d'euros en 2004, et que le déficit d'exécution du Fonds pour 2005 était de l'ordre de 1,7 milliard d'euros. Compte tenu des remarques faites par la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2005, il s'est inquiété du coût qui pourrait résulter pour l'Etat de la situation financière du FFIPSA. Il a regretté que la commission ne puisse se saisir que pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
M. Jean Arthuis, président , a regretté l'ampleur des reports de crédits vers l'année 2005. Il a considéré que l'ensemble des mesures fiscales devaient apparaître en loi de finances initiale, et que la distinction de la discussion du financement de l'Etat et de celle du financement de la sécurité sociale était « artificielle ». Il a estimé que l'une des principales novations de la LOLF, sur laquelle il fondait de grands espoirs, serait de permettre, lors de la discussion des projets de loi de règlement, un examen approfondi de la gestion de l'exercice précédent. Il a rappelé, à cet égard, qu'à l'initiative de la commission, la conférence des Présidents avait prévu, par anticipation de la discussion au « format LOLF » du projet de loi de finances pour 2006, de prévoir lors de la discussion du projet de loi de règlement pour 2004 des débats sectoriels interactifs, afin de mieux associer les « ministères gestionnaires » et, en l'espèce, le ministre des affaires étrangères, le ministre de l'agriculture et de la pêche, ainsi que le ministre de la culture et de la communication.
M. Michel Charasse a, lui aussi, estimé que la LOLF permettrait de revaloriser la loi de règlement. Il a jugé nécessaire que chaque rapporteur spécial demande la liste complète des dépenses ordonnées par le ministre responsable des programmes dont il a la charge, afin d'identifier les dépenses ne correspondant pas à l'objet des politiques menées.
M. Alain Lambert a considéré que de telles dépenses ne pouvaient représenter qu'un montant infinitésimal.
En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général , a estimé qu'il pourrait être utile que la commission suive un échantillon de grandes entreprises pour mieux prévoir les recettes d'impôt sur les sociétés, qu'il fallait instaurer un débat relatif à l'arrêté des comptes de l'ensemble des administrations publiques, que la régulation budgétaire était une nécessité, que les plus-values de recettes fiscales en 2004, ayant été annoncées par le gouvernement au fur et à mesure de leur constatation, ne pouvaient être assimilées à la « cagnotte » de 1999, que la maîtrise de la dépense sociale était un enjeu essentiel, et que la contribution d'EDF et de la Cogema au financement du CEA avait été justifiée. Il a indiqué que la répartition des dépenses de l'Etat entre dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement figurait au sein du présent projet de loi de règlement. Il a, en outre, annoncé que la commission allait interroger le gouvernement sur les cas de sous-budgétisation qu'elle aurait identifiés.
M. Michel Charasse a jugé que la loi de règlement du budget 2006 serait une « loi de règlement d'excuses », et que la commission devait indiquer, à l'avance, quelles justifications elle accepterait en cas de non atteinte des objectifs fixés par la loi de finances initiale.
En réponse à M. Yann Gaillard qui s'interrogeait sur le calendrier de discussion des prochaines lois de règlement, M. Jean Arthuis, président , a estimé que cette discussion devait, selon lui, avoir lieu au plus tard au mois de juin.
A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification l'ensemble des articles puis l'ensemble du projet de loi de règlement du budget pour 2004 .