2. Des difficultés pratiques
L'interdiction faite aux collectivités territoriales et à leurs groupements métropolitains de passer des conventions avec des Etats étrangers suscite des difficultés d'ordre pratique.
En premier lieu, la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'Etat diffère d'un pays à l'autre . Certaines compétences des collectivités françaises sont, à l'étranger, exercées par l'Etat. Bien plus, il n'existe pas ou peu de collectivités locales dans les petits Etats tels que le Luxembourg, Monaco ou Andorre. Ce problème se pose par exemple dans le cadre des relations entre la région Lorraine et le Luxembourg, dès lors que cet Etat ne dispose pas d'autres niveaux d'administration que ses communes.
En deuxième lieu, comme le souligne M. Antoine Joly, délégué pour l'action extérieure des collectivités locales, dans son rapport pour l'année 2004, cette interdiction risque de se trouver en contradiction avec le projet de règlement européen portant création du groupement européen de coopération transfrontalière . Le texte en cours de discussion prévoit en effet que des collectivités territoriales mais aussi des Etats pourraient faire partie de cette structure, à la différence de qui est actuellement prévu pour le groupement local de coopération transfrontalière et le district européen.
Enfin, dans le cadre de l'aide au développement, l'association du représentant de l'Etat dans la collectivité partenaire est bien souvent un gage d'efficacité . La pratique montre au demeurant que, bien souvent, ces conventions font intervenir, en toute illégalité au regard des dispositions du code général des collectivités territoriales, les représentants locaux du gouvernement étranger.
3. Une réflexion qui doit se poursuivre
Pour remédier à ces difficultés, le groupe de travail du Conseil d'Etat sur l'action extérieure des collectivités territoriales aurait préconisé, selon M. Yves Gounin, la transposition aux collectivités territoriales de métropole et à leurs groupements du dispositif prévu par la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer .
Ce dispositif, validé par le Conseil constitutionnel et codifié aux articles L. 3441-4 et L. 4433-4-2 du code général des collectivités territoriales, autorise les départements et les régions d'outre-mer à négocier « au nom » et « sous le contrôle » de l'Etat des accords internationaux . Il permet ainsi aux collectivités territoriales de passer des accords avec des Etats étrangers sans porter atteinte aux prérogatives extérieures de l'Etat français.
Aussi votre rapporteur avait-il envisagé une réécriture de l'article L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales consistant à prévoir que : « Dans les domaines de compétence d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales, son exécutif peut, après en avoir informé l'assemblée délibérante, demander aux autorités de la République de l'autoriser à négocier, dans le respect des engagements internationaux de la France, un accord avec un ou plusieurs Etats frontaliers ou membres de l'Union européenne. Le silence gardé pendant trois mois par les autorités de la République vaut refus .
« Lorsque cette autorisation est accordée, les autorités de la République sont, à leur demande, représentées à la négociation .
« A l'issue de la négociation, le projet d'accord est soumis à l'approbation de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales .
« Les autorités de la République peuvent ensuite donner pouvoir au président de l'exécutif de la collectivité ou du groupement pour signer cet accord . »
Une telle rédaction aurait repris, pour l'essentiel, les dispositions des articles L. 3441-4 et L. 4433-4-2 du code général des collectivités territoriales, la principale modification consistant à prévoir expressément que le silence gardé pendant trois mois par les autorités de la République vaut refus de la délégation de pouvoir demandée.
Votre rapporteur et votre commission ont toutefois préféré ne pas modifier l'article L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales car :
- il a été indiqué à votre rapporteur que l'Etat pouvait d'ores et déjà, sans qu'il soit besoin de le préciser, déléguer sa signature à des collectivités territoriales pour passer des conventions avec des Etats étrangers ;
- consacrer dans la loi une telle possibilité semble susciter sinon des réticences du moins des inquiétudes ;
- mieux vaut attendre l'issue des discussions dont le projet de règlement relatif au groupement européen de coopération transfrontalière fait l'objet et, ainsi, éviter de devoir procéder à d'incessantes modifications législatives.
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Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi dans la rédaction reproduite ci-après.