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II. LE REDRESSEMENT DES COMPTES SOCIAUX

A. 2004 : UN DÉFICIT RECORD

Avec un déficit de 11,9 milliards d'euros, l'année 2004, première année de mise en place au moins partielle des réformes, fait apparaître un déficit encore supérieur à ceux constatés au cours des années précédentes.

L'essentiel des difficultés provient du dérapage des dépenses de l'assurance maladie.

Tableau d'équilibre par branche du régime général pour 2004

(en milliards d'euros)

 

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

113,4

125,0

- 11,6

Vieillesse

75,2

74,9

+ 0,3

Famille

48,2

48,6

- 0,4

Accidents du travail et maladies professionnelles

8,8

9,0

- 0,2

Toutes branches (hors transferts entre branches)

240,9

252,8

- 11,9

Le rapport de votre commission sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 a présenté une analyse détaillée de ces résultats, imputables :

- d'une part, à de moindres recettes, pour les deux tiers relatives aux rentrées de cotisations sociales,

- d'autre part, à un dérapage des dépenses d'assurance maladie, avec 1,5 milliard d'euros de dépassement et une progression de l'Ondam de 4,9 % au lieu d'un objectif initial de 4,2 %.

B. 2005 : LA STABILISATION DU DÉFICIT

Le déficit de l'exercice est stabilisé au niveau de 2004, soit à 11,9 milliards d'euros.

Pour la première fois, toutes les branches sont déficitaires, la branche vieillesse s'installant, comme prévu, durablement dans le déficit à partir de cette année. En revanche, de véritables économies sont enregistrées dans les comptes de l'assurance maladie, dont le déficit est réduit de 3 milliards d'euros par rapport à 2004.

Tableau d'équilibre par branche du régime général pour 2005

(en milliards d'euros)

 

Prévision de recettes

Objectifs de dépenses

Solde

Maladie

120,6

128,8

- 8,3

Vieillesse

78,2

80,1

- 2,0

Famille

49,7

50,8

- 1,1

Accidents du travail et maladies professionnelles

9,0

9,5

- 0,5

Toutes branches (hors transferts entre branches)

252,6

264,5

- 11,9

Malgré le début de redressement constaté pour l'assurance maladie, la commission des comptes de la sécurité sociale a, lors de sa réunion du mois de septembre 2005, émis un avis sévère sur la situation générale des comptes sociaux dont le texte ci-après fait une synthèse.


Avant-propos du rapport de la commission des comptes
de la sécurité sociale de septembre 2005

Le déficit du régime général est désormais estimé à 11,9 milliards d'euros en 2005, contre 11,6 milliards dans notre rapport de juin. Il s'établirait ainsi exactement au même niveau qu'en 2004. Mais sur un champ élargi correspondant à celui de la loi de financement, c'est-à-dire l'ensemble des régimes de base et du Fonds de solidarité vieillesse, le déficit de la sécurité sociale atteindrait en 2005 le niveau sans précédent de 15,2 milliards d'euros. Loin de se réduire comme il était prévu il y a un an, il s'est encore creusé de 3 milliards en 2005 avec la multiplication des foyers de déficit : celui-ci touche à présent les quatre branches du régime général mais aussi le FSV et le régime des exploitants agricoles, dont l'équilibre n'est plus assuré de manière automatique par le budget de l'Etat.

Les dispositions prises pour 2005 dans le domaine de l'assurance maladie - apport substantiel de recettes et ralentissement des dépenses - ont amorcé la réduction du déficit de la CNAM, mais elles n'ont pour le moment permis que de stabiliser celui du régime général sans éviter une nouvelle dégradation de l'ensemble des régimes de base et des fonds.

La sécurité sociale s'installe dans une situation de déficit très élevé. La phase actuelle de déficit de la sécurité sociale dépasse en gravité et bientôt en durée celle que la France avait connue au milieu des années 1990 après la récession de 1993, sans qu'on puisse l'attribuer cette fois à une conjoncture aussi négative. Certes, l'évolution de la masse salariale est depuis 2002 inférieure à sa tendance de longue période, mais elle ne s'est jamais effondrée. Le déficit actuel doit davantage que celui d'il y a dix ans à l'augmentation des dépenses.

Après avoir été très vive entre 2001 et 2003, en raison de l'envolée des charges d'assurance maladie, la croissance des dépenses du régime général a encore été de l'ordre de 4,5 % par an en 2004 et 2005, un rythme supérieur à la tendance spontanée des recettes. Dans ces conditions, la simple stabilisation du déficit suppose un apport annuel de recettes nouvelles. Sa réduction requiert des actions très vigoureuses.

1. L'apport de recettes nouvelles

Le régime général bénéficie en 2005 des recettes nouvelles décidées dans le cadre de la réforme de l'assurance maladie.

Les produits du régime général augmenteraient de 4,9 % en 2005, après 3,1 % en 2003 et 4,0 % en 2004.

Cette accélération est due pour l'essentiel aux augmentations et aux créations de recettes intervenues au début de 2005 en application de la loi du 13 août 2004.

La CNAM a ainsi bénéficié :

- du rendement accru de la CSG, à hauteur de 2,2 milliards d'euros,

- d'une hausse des droits sur le tabac, pour 1 milliard,

- de la nouvelle contribution additionnelle à la C3S, pour 800 millions.

La CNAV enregistre les produits liés à l'adossement au régime général du régime de retraite des industries électriques et gazières sous la forme d'un versement de cotisations et du paiement d'une fraction de la soulte.

En revanche, le régime général ne bénéficie plus en 2005 du produit de 1,1 milliard, enregistré en 2003 et 2004, correspondant à la reprise par la Cades de la dette du Forec au titre de l'exercice 2000.

En conséquence de l'élargissement de l'assiette de la CSG, les prélèvements sur les revenus d'activité (cotisations, CSG et remboursement d'exonérations) progressent plus vite que la masse salariale en 2005, soit d'environ 3,6 % au lieu de 3,2 %. Les prélèvements sur les revenus du capital connaissent également une forte augmentation, de près de 11 %, liée pour l'essentiel à la majoration du taux de CSG sur ces revenus au 1er janvier 2005, ce taux passant de 7,5 % à 8,2 %.

Au total, malgré ces recettes nouvelles, le taux de couverture des charges par les produits fait apparaître un déficit pour chaque branche ainsi que le montre le tableau ci-après.

Taux de couverture des charges par les produits
du régime général en 2005

 

Produits nets
(en milliards d'euros)

Charges nettes
(en milliards d'euros

Taux de couverture

Maladie

121,9

130,1

93,6 %

Vieillesse

78,2

80,2

97,6 %

Famille

50,0

51,1

97,9 %

Accidents du travail

9,0

9,5

94,4 %

Régime général

253,1

265,0

95,5 %

2. Les quatre branches en déficit

Après avoir été concentré sur l'assurance maladie entre 2002 et 2004, le déficit du régime général se répartit désormais entre ses quatre branches. Si la situation de la branche maladie s'améliore, celles de la CNAV et de la CNAF se dégradent rapidement et sont marquées par des déficits substantiels en 2005.

- L'assurance maladie : un déficit en réduction mais encore important

Le bilan de l'assurance maladie pour l'année 2005 apparaît comme relativement positif, même s'il comporte encore quelques zones d'ombre.

Le résultat principal est que l'Ondam en valeur pourrait être respecté, pour la première fois depuis 1998. Le montant des dépenses serait en effet proche de l'objectif de 134,9 milliards d'euros fixé il y a un an dans la loi de financement pour 2005.

Au sein de l'Ondam, la principale évolution favorable est la nette décélération des soins de ville qui progressent de 2,7 % en 2005 au lieu de 4,3 % en 2004 et entre 6,5 et 8 % par an sur la période 2000-2003.

Cette modération s'explique d'abord par la poursuite de la baisse des indemnités journalières amorcée à la mi-2003, mais aussi par une inflexion des dépenses de médicaments (3,5 à 4 % au lieu de 6 à 8 % les années précédentes) et une évolution modérée des honoraires. Cependant les indications disponibles sur l'application des engagements conventionnels pris par les professionnels en début d'année (assujettissement au ticket modérateur des patients en ALD pour la consommation médicale non liée à l'affection exonérante, réduction des prescriptions d'antibiotiques, de statines et de psychotropes, ...) font apparaître pour le moment des résultats nettement inférieurs aux objectifs.

Il convient dès lors de s'interroger sur le caractère durable de cette évolution, au moins pour certaines de ses composantes.

Parmi les zones d'ombre figure essentiellement le dépassement de l'objectif pour les versements aux établissements sanitaires qui augmentent de 4,1 % pour un dépassement estimé à 650 millions d'euros. Celui- ci s'explique notamment par une croissance de l'activité plus forte que prévu lors de la construction de l'objectif (environ 2 % en volume au lieu de 1 %).

- Des déficits croissants pour les branches retraite et famille

Les excédents substantiels enregistrés par la CNAV en 2001 et 2002 se sont nettement réduits en 2003 et en 2004. Cette dégradation s'accélère en 2005 pour conduire à un déficit important de 2 milliards d'euros.

Cette situation est due pour l'essentiel à l'accélération de la croissance des prestations qui augmentent de 5,3 % en 2004 et de 5,5 % en 2005, hors retraites des IEG, principalement au titre de la montée en charge de la retraite anticipée. Le coût de cette mesure est en effet estimé à 560 millions d'euros en 2004 et à 1,4 milliard en 2005. L'opération d'adossement du régime des IEG au régime général se traduit par ailleurs pour la CNAV par de nouveaux flux dont le solde net pour le régime général est légèrement négatif en 2005.

La branche famille connaît également une détérioration de son solde financier. Son excédent, important au début de la décennie (1,8 milliard d'euros en 2001), s'est amenuisé en 2002 et 2003 pour faire place à un déficit en 2004 de 400 millions d'euros. Celui-ci se creuse en 2005 pour atteindre 1,1 milliard.

Cette dégradation reflète une croissance rapide des charges dans un contexte de progression très modérée des produits entre 2003 et 2005, d'un peu moins de 3 % par an. L'augmentation des dépenses est elle supérieure, avec un taux de 4,5 % par an en 2004 et 2005, principalement du fait de la montée en charge de la Paje et d'une croissance soutenue des dépenses de logement.

Ainsi, pour les deux branches, la croissance des dépenses est actuellement supérieure à celle des recettes. Cette situation est vraisemblablement passagère pour la famille qui pourrait revenir à l'équilibre en 2009, mais durable pour la branche vieillesse. En l'absence de mesures nouvelles, le déficit de la branche vieillesse au sens large, additionnant ceux de la CNAV et du FSV, dépasserait 4 milliards en 2006.

C. 2006 : LE DÉBUT DU REDRESSEMENT

La poursuite de la mise en place des réformes permet un nouveau recul du déficit estimé, en tendance, à 11,5 milliards d'euros par la commission des comptes de la sécurité sociale, mais fixé à 8,9 milliards d'euros dans le présent projet de loi de financement.

Tableau d'équilibre par branche du régime général pour 2006

(en milliards d'euros)

 

Prévision de recettes

Objectifs de dépenses

Solde

Maladie

125,8

131,9

- 6,1

Vieillesse

81,6

83,1

- 1,4

Famille

51,6

52,8

- 1,2

Accidents du travail et maladies professionnelles

9,7

9,9

- 0,2

Toutes branches (hors transferts entre branches)

263,7

272,7

- 8,9

Le projet de loi de financement crée ainsi les conditions du redressement grâce à une hausse des recettes, une limitation des dépenses de santé et un renforcement de la lutte contre la fraude.

1. La hausse des recettes

Les recettes attendues pour 2006 s'élèvent à 363,6 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, en augmentation de 4,1 % par rapport à 2005. Pour le régime général, ce montant est de 263,7 milliards d'euros, en augmentation de 4,4 % par rapport à 2005.

L'annexe C incluse dans le projet de loi fournit le détail de ces recettes par catégorie et par branche. D'autres précisions sont données par les documents annexés au projet de loi : l'annexe 4 « Recettes des régimes de sécurité sociale par catégorie et par branche » et, pour partie, l'annexe 9 « Impact sur les comptes des mesures nouvelles ».

Les recettes de la sécurité sociale se divisent en quatre grands ensembles :

1°) Les cotisations

En 2006, les cotisations s'élèveraient à 234,9 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, en diminution de 2,85 % par rapport à 2005 et à 160,8 milliards d'euros pour le régime général, en diminution de 4,85 %.

Cette baisse est due pour l'essentiel à la diminution des cotisations prises en charge par l'État. En effet, selon les dispositions de l'article 41 du projet de loi de finances pour 2006, les allégements généraux de charges sociales sur les bas salaires ne seront plus financés par crédits budgétaires mais par le transfert d'un panier de neuf recettes fiscales à la sécurité sociale.

La contrepartie de cette diminution se retrouve dans une augmentation de l'ensemble « impôts et taxes affectées ».

Pour ce qui est des cotisations effectives, on note en revanche une progression, de 3,7 % pour les cotisations des régimes de base et de 3,98 % pour les cotisations du régime général qui atteindraient 156,7 milliards d'euros en 2006.

2°) Les impôts et taxes affectées

En contrepartie de la baisse de l'ensemble « cotisations » du fait du changement du mode de financement des exonérations de charges sur les bas salaires, la catégorie impôts et taxes affectées progresse fortement, de 26,8 % pour les régimes de base et de 31,4 % pour le régime général.

Au sein de cet ensemble, on note la progression dynamique du rendement attendu de la CSG, de plus de 4 %. Les régimes de base percevraient 63,2 milliards de CSG en 2006 et le régime général 56,5.

3°) Les contributions publiques

La catégorie contributions publiques progresse également. Elle représenterait 12,4 milliards d'euros pour les régimes de base et 6,9 milliards pour le régime général, en hausse respective de 3,3 et de 4,5 %.

Ces dépenses concernent, d'une part, la branche vieillesse au titre de subventions d'équilibre aux régimes spéciaux (essentiellement de la SNCF, du régime des marins et du régime minier) pour 4,7 milliards d'euros, d'autre part, la branche famille pour le remboursement de prestations (notamment l'allocation adulte handicapé et l'allocation parent isolé) pour 6,6 milliards d'euros.

4°) Les transferts

Les transferts reçus par les régimes de sécurité sociale seraient globalement stables en 2006. Ils atteindraient 15,1 milliards pour les régimes de base et 13 milliards d'euros pour le régime général.

Le tableau ci-après détaille l'impact attendu par le Gouvernement des mesures nouvelles 2006 sur les recettes.

Mesures nouvelles 2006 sur les recettes

(en millions d'euros)

 

Régime général

Tous régimes

Mesures législatives

1.011

1.011

Taxe sur le CA des laboratoires pharmaceutiques

300

300

Prélèvement sur les PEL

717

717

Réaffectation des droits tabacs vers le fonds CMU

- 178

- 178

Autres recettes

172

172

Autres mesures

1.380

1.380

Augmentation de 0,2 point du taux des cotisations vieillesse (assiette plafonnée)

740

740

Augmentation de 0,1 point du taux des cotisations AT-MP (assiette déplafonnée)

400

400

Effet de la hausse de 0,2 point des cotisations retraite sur le transfert de la CNAF à la CNAV au titre de l'AVPF

50

50

Effet de la hausse de 0,2 point des cotisations retraite sur la prise en charge des cotisations des chômeurs par le FSV

90

90

Contrôles

100

100

Clause de sauvegarde pharmaceutique

336

400

TOTAL

2.727

2.791

Au titre du présent projet de loi de financement, les mesures nouvelles ayant le plus fort impact sont le prélèvement par anticipation des contributions sociales sur les intérêts des plans d'épargne logement, prévu à l'article 10, pour un peu plus de 700 millions d'euros et l'augmentation de la taxe sur le chiffre d'affaires des industries pharmaceutiques, prévue à l'article 15, pour 300 millions d'euros.

Parmi les autres mesures, il faut noter l'augmentation de 0,2 point du taux des cotisations vieillesse sur l'assiette plafonnée, qui a été prévue par la loi portant réforme des retraites et qui pourrait rapporter 740 millions d'euros, et l'accroissement de 0,1 point du taux des cotisations AT-MP sur l'assiette déplafonnée - en principe seulement en 2006 - pour un gain attendu de 400 millions d'euros.

2. La limitation des dépenses de santé

Les dépenses prévues pour 2006 s'élèvent à 373,7 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, en augmentation de 3,2 % par rapport à 2005. Pour le régime général, ce montant est de 272,7 milliards d'euros, en augmentation de 3,1 % par rapport à 2005.

Le tableau ci-après présente une synthèse des mesures nouvelles du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 en matière de dépenses, en précisant leur impact financier.

Mesures nouvelles 2006 sur les dépenses

(en millions d'euros)

 

Régime général

Tous régimes

Mesures d'économies sur les dépenses d'assurance maladie

3.968

4.708

Mesures sur les produits de santé

1.751

2.085

Mesures sur les établissements de santé

958

1.140

Revalorisation du forfait journalier hospitalier

84

100

Maîtrise médicalisée

748

890

Lutte contre les fraudes

126

150

Maintien d'un ticket modérateur plafonné sur les actes au-delà de 91 €

84

100

Autres mesures
(dont solde net sur les indemnités journalières : 20 ME tous régimes)

80

95

Revalorisation du forfait CMU

138

148

Mesures nouvelles sur les dépenses des autres branches

129

116

Réforme des conditions d'octroi de l'allocation de présence parentale

21

21

Nouveau complément de libre choix d'activité

35

35

Mesure non législative

50

50

Intégration du régime de retraite des cultes au régime général

23

10

L'analyse de ce tableau montre que l'essentiel des évolutions attendues en termes de dépenses proviendra de l'assurance maladie, les économies atteignant un total de 4,7 milliards d'euros, dont 2,1 milliards au titre des produits de santé, 1,1 milliard au titre des établissements de santé et 890 millions de maîtrise médicalisée.

L'Ondam est fixé à 140,7 milliards d'euros, en augmentation de 2,5 % par rapport à 2005.

Le détail des évolutions des dépenses de la sécurité sociale en 2006 figure dans les autres tomes du présent rapport consacrés à l'assurance maladie, à la famille, à l'assurance vieillesse et aux accidents du travail et maladies professionnelles.

3. Les fonds dans l'impasse

Plusieurs articles sont consacrés aux organismes concourant au financement de la sécurité sociale dans le présent projet de loi de financement puisque, désormais, doivent être approuvés leurs prévisions de recettes, leurs objectifs de dépenses et les tableaux d'équilibre correspondants.

Ces organismes, c'est à dire le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et le fonds de financement des prestations sociales agricoles (Ffipsa) connaissent des difficultés structurelles dues à un état de déficit permanent.

Votre commission estime que cette situation a sans doute atteint sa limite aujourd'hui. Elle souhaite donc que le Gouvernement prenne des mesures fortes pour rétablir l'équilibre de ces fonds et, au moins, traiter le problème des importants déficits cumulés. Elle a donc pris l'initiative d'un débat spécifique sur cette question lors de la discussion en séance publique du projet de loi de financement pour 2006.

- le fonds de solidarité vieillesse

Le FSV affiche un déficit de 600 millions d'euros en 2004, 2 milliards en 2005 et 1,5 milliard en 2006. Son déficit cumulé devrait atteindre près de 5 milliards d'euros à la fin de l'année 2006, soit près de 40 % du total de ses ressources.

Au-delà du FSV lui-même, cette situation déficitaire est fortement dommageable pour le Fonds de réserve pour les retraites dont le montage initial comportait le versement d'un excédent du FSV.

Or, aucune disposition n'est prévue dans le projet de loi de financement pour traiter ces déficits.

Pourtant, dans son dernier rapport, la Cour des comptes indique clairement que, conformément à l'article L. 135-3 du code de la sécurité sociale, « les recettes et les dépenses (du FSV) doivent être équilibrées dans les conditions prévues par les lois de financement de la sécurité sociale ». Mais, depuis 2002, cette règle n'est plus respectée alors que, comme le dit la Cour, « la loi n'autorise pas le cumul de déficits récurrents, qui plus est croissants ».

Examinant l'ensemble des possibilités susceptibles de remédier à cette situation qui « demande une solution rapide et durable », la Cour, après avoir écarté un transfert de dette à la CADES et le recours à l'emprunt, estime que seules sont possibles l'augmentation de la CSG affectée au FSV ou l'attribution au FSV d'une dotation budgétaire d'équilibre.

- le fonds de financement des prestations sociales agricoles

Le Ffipsa, qui a pris la suite du Bapsa le 1er janvier 2005, a intégré dans son bilan d'ouverture une dette de 3,2 milliards d'euros. Il affiche en outre un déficit de 1,7 milliard d'euros en 2005 et un déficit prévisionnel du même montant pour 2006.

Or, là encore, l'article L. 731-4 du code rural prévoit très clairement que les recettes du Ffipsa sont constituées « d'une dotation budgétaire destinée, le cas échéant, à équilibrer le Ffipsa ». Mais aucune dotation n'est inscrite dans le projet de loi de finances pour 2006.

Le ministre du budget a récemment esquissé quelques pistes à l'Assemblée nationale mais celles-ci n'apportent qu'une réponse extrêmement partielle et, surtout, ne se sont traduites à ce jour par aucune disposition concrète.

Votre commission des Affaires sociales souhaite que l'Etat cesse de reporter la résolution du problème - et donc d'en transférer la charge sur les générations futures - et fournisse dès à présent des précisions sur les mesures qu'il entend prendre pour résorber ces déficits tant en montant cumulé que pour l'avenir.