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Projet de loi de finances pour 2006 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

 

Rapport général n° 99 (2005-2006) de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 novembre 2005

Disponible au format Acrobat (1,7 Moctet)

N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès verbal de la séance du 24 novembre 2005

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2006, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME II

Fascicule 1

LES CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

(Première partie de la loi de finances)

(Volume 1 : examen des articles)

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2540, 2568 à 2573 et T.A. 500

Sénat 98 (2005-2006)

Lois de finances.

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE PREMIER : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I. - IMPÔTS ET REVENUS AUTORISÉS

A. - Autorisation de perception des impôts et produits

ARTICLE PREMIER - Autorisation de percevoir les impôts existants

Commentaire : le présent article consacre l'autorisation annuelle de percevoir les impôts et produits existants et fixe, comme chaque année, les conditions de l'entrée en vigueur des dispositions qui ne comportent pas de date d'application particulière.

Cet article rappelle que l'autorisation de l'impôt est à l'origine même de l'institution parlementaire.

Il s'applique aux impôts, produits et revenus affectés à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir. L'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que : « dans la première partie, la loi de finances de l'année : 1° autorise pour l'année, la perception des ressources de l'Etat et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat ; ».

La formulation résultant de l'article 34 de la LOLF est à cet égard plus précise que celle de l'article 31 de l'ordonnance de 1959 :

- l'autorisation n'est valable que pour l'année ce qui conforte le principe de l'annualité budgétaire pour mieux protéger le contribuable ;

- l'autorisation concerne les recettes fiscales et non fiscales, ce qui est évidemment plus large ;

- l'autorisation porte explicitement sur les impositions de toute nature affectées en application de l'article 2 de la LOLF à des personnes morales autres que l'Etat, ce qui conforte le monopole des lois de finances en ce qui concerne l'autorisation de perception des impôts.

Concrètement, comme à l'accoutumée, le présent article a une portée partiellement rétroactive puisqu'il dispose que la loi de finances s'applique :

- à l'impôt sur le revenu dû au titre de 2005 et des années suivantes, ce qui explique que la loi de finances de l'année « n » fixe le barème de l'impôt sur les revenus perçus l'année « n - 1 » ;

- de la même façon, s'agissant des sociétés, à l'impôt dû sur leurs résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2005, ce qui, pour un grand nombre d'entre elles, se traduit par une imposition sur des activités antérieures à l'année « n ».

Il est également précisé que cette loi de finances s'applique à compter du 1er janvier 2006 pour les autres dispositions fiscales et cela sous réserve de dispositions contraires1(*).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. - Mesures fiscales
ARTICLE 2 - Actualisation du barème de l'impôt sur le revenu 2005

Commentaire : le présent article a pour objet de rehausser les seuils et limites associés au barème de l'impôt afin de neutraliser l'effet de l'inflation.

Le présent article marque la deuxième année consécutive de pause dans le mouvement de baisse de l'impôt sur le revenu qui avait été amorcé en 2002 conformément aux engagements du Président de la République.

Il a simplement pour objet de procéder, comme il est de tradition, à l'actualisation de différents seuils associés au barème en fonction de l'inflation.

Une modification substantielle du barème, comprenant une diminution des taux, concernera l'impôt sur le revenu 2006. Elle figure aux articles 59 et 60 du présent projet de loi de finances.

I. UNE « PAUSE » CONFIRMÉE DE LA BAISSE DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

Durant sa campagne, le Président de la République avait envisagé un allègement global de 30 % en cinq ans. Aujourd'hui, la baisse ressort déjà à 10 % grâce aux baisses successives du barème de l'impôt sur le revenu de 5 % en 2002, de 1 % en 2003 et de 3 % en 2004.

Dans son allocution du 14 juillet 2004, le Président de la République a cependant annoncé la nécessité d'une « pause ».

En effet, l'impérieuse nécessité de ramener le déficit sous la barre des 3 % du PIB a conduit le gouvernement à arbitrer, en 2005 comme pour 2006, en faveur d'un budget en « croissance zéro » assorti d'une pause dans la baisse des prélèvements obligatoires.

Toutefois, sans que le rendement de l'impôt sur le revenu s'en trouve affecté, une poursuite de la baisse du barème aurait été envisageable dès l'imposition des revenus de 2004 ou de 2005, à condition de supprimer ou de réaménager un certain nombre de « niches fiscales », solution d'ailleurs initialement envisagée par le gouvernement.

Selon votre rapporteur général, la remise en cause des « niches » en matière d'impôt sur le revenu poursuivant davantage un objectif d'équité que de rendement fiscal, la réduction des divers avantages doit en effet se traduire par une baisse à due concurrence des taux du barème.

Or, ainsi qu'il résulte de l'article 61 du présent projet de loi de finances, le gouvernement envisage un simple plafonnement de certains avantages fiscaux pour l'imposition des revenus de 2006, et cette solution, peu énergique, n'en est pas moins assortie d'une diminution substantielle du barème. Il est renvoyé au commentaire de cet article.

II. UNE SIMPLE ACTUALISATION DES SEUILS POUR 2006

Comme chaque année en loi de finances initiale, les seuils et limites associés au barème de l'impôt sur le revenu sont actualisés en fonction de l'inflation prévisionnelle pour l'année en cours (le barème s'appliquant aux revenus qui y sont perçus).

L'indexation est ainsi effectuée par le présent article sur la base de l'évolution des prix hors tabac, établie à 1,8 % en 2005 par rapport à 2004.

Indexation des limites des tranches du barème
(1. du I de l'article 197 du CGI)

Tranches de revenus en 2004

Tranches de revenus en 2005

Taux (inchangés)

Jusqu'à 4.334 euros

Jusqu'à 4.412 euros

0 %

De 4.334 euros à 8.524 euros

De 4.412 euros à 8.677 euros

6,83 %

De 8.524 euros à 15.004 euros

De 8.677 euros à 15.274 euros

19,14 %

De 15.004 euros à 24.294 euros

De 15.274 euros à 24.731 euros

28,26 %

De 24.294 euros à 39.529 euros

De 24.731 euros à 40.241 euros

37,38 %

De 39.529 euros à 48.747 euros

De 40.241 euros à 49.624 euros

42,62 %

Plus de 48.747 euros

Plus de 49.624 euros

48,09 %

Certains plafonds ou limites font également l'objet d'une indexation directe par le présent article.

Indexation des autres limites et seuils associés au calcul de l'impôt sur le revenu

(en euros)

Objet de la limite ou du seuil

Seuil pour les revenus de 2004

Seuil pour les revenus de 2005

Plafonnement de chaque demi-part de quotient familial
(2. du I de l'article 197 du CGI)

2.121

2.159

Plafonnement de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules et élevant seules leurs enfants
(2. du I de l'article 197 du CGI)

3.670

3.736

Plafonnement de la demi-part supplémentaire accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans charge de famille et ayant élevé un enfant âgé de plus de 25 ans imposé distinctement
(2. du I de l'article 197 du CGI)

814

829

Réduction d'impôt accordée au titre de la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables anciens combattants, invalides ou parents d'enfants majeurs âgés de moins de 26 ans et imposés distinctement.
(2. du I de l'article 197 du CGI)

600

611

Plafond de la décote (4. du I de l'article 197 du CGI)

400

407

Montant de l'abattement accordé en cas de rattachement d'un enfant majeur marié ou chargé de famille (article 196 B du CGI)

4.410

4.489

D'autres plafonds ou limites évoluent de droit comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu ; ces plafonds et limites se trouvent ainsi également indexés sur l'inflation, ce qui en neutralise l'effet auprès des contribuables.

Le tableau suivant dresse l'inventaire de ces modifications :

Relèvement des seuils et plafonds évoluant comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu

(en euros)

Mesures afférentes aux revenus catégoriels et au revenu global

Référence au code général des impôts

Revenus 2004

Revenus 2005

Déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires :

Article 83-3

   

- minimum

382

389

- minimum pour les personnes inscrites en tant que demandeurs d'emploi depuis plus d'un an

839

854

- maximum

12.862

13.094

Plafond de la déduction de 10 % sur les pensions :

Article 158-5a

   

- minimum

340

346

- maximum

3.325

3.385

Revenu au-delà duquel ne s'appliquent plus :

Articles
158-4 bis
2ème alinéa et 158-5a

   

- l'abattement de 20 % sur les traitements, salaires et pensions

117.900

120.022

- l'abattement de 20 % sur les rémunérations des personnes détenant plus de 35 % des droits sociaux de l'entreprise qui les emploie et sur les bénéfices des entreprises qui adhèrent à un CGA ou à une AGA

117.900

120.022

Abattement pour personnes âgées de plus de 65 ans ou invalides :

Article 157 bis

1.674

1.704

- si le revenu net global ne dépasse pas

10.310

10.496

ou :

837

852

- si le revenu net global est supérieur à la limite précédente, sans excéder

16.650

16.950

Réduction d'impôt afférente aux dons effectués au profit d'associations venant en aide aux personnes en difficulté (plafond relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu de l'année précédant celle du versement)

Article
200 1 ter

422

470 2(*)

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Le coût de la présente mesure ressort à 1,19 milliard d'euros, dont 1,11 milliard pour la seule indexation du barème.

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


ARTICLE 2 bis (nouveau) - Prorogation de deux ans de l'abattement de 50 % sur les bénéfices agricoles réalisés par les jeunes agriculteurs et les signataires d'un contrat d'agriculture durable

Commentaire : le présent article a pour objet de proroger de deux ans le dispositif fiscal applicable aux jeunes agriculteurs bénéficiaires d'aides à l'installation et aux signataires d'un contrat d'agriculture durable (CAD) leur permettant de bénéficier d'un abattement de 50 % sur leur bénéfice imposable, pendant les soixante premiers mois d'activité suivant, respectivement, leur installation ou leur souscription du contrat.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 73 B du code général des impôts instaure un abattement de 50 % sur les bénéfices agricoles des jeunes exploitants qui, soit bénéficient des aides à l'installation, soit ont souscrit un contrat d'agriculture durable entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2008.

A. L'ABATTEMENT SUR LE BÉNÉFICE IMPOSABLE DES JEUNES AGRICULTEURS BÉNÉFICIANT D'AIDES À L'INSTALLATION

Le I de l'article 73 B précité du code général des impôts dispose que le bénéfice imposable des exploitants soumis au régime réel d'imposition, établis entre le 1er janvier 1993 et le 31 décembre 2006, qui bénéficient des prêts à moyen terme spéciaux ou de la dotation d'installation aux jeunes agriculteurs, est déterminé, au titre des soixante premiers mois d'activité à compter de la date d'octroi de la première aide, sous déduction d'un abattement de 50 %.

Cette possibilité pour les jeunes agriculteurs qui s'installent de bénéficier d'un abattement sur leur bénéfice imposable a été introduite par la loi de finances rectificative pour 19823(*). La loi de finances initiale pour 19934(*) avait prorogé le dispositif initial jusqu'au 31 décembre 1999, en le modifiant partiellement. La loi de finances initiale pour 20005(*) l'avait prorogé jusqu'au 31 décembre 2000, tandis que l'article 14 de la loi de finances initiale pour 20016(*) avait fixé au 31 décembre 2003 la date limite de l'installation prévue pour bénéficier de l'abattement de 50 % sur les bénéfices des jeunes agriculteurs. Enfin, l'article 102 de la loi de finances initiale pour 20047(*) a encore reporté de trois ans, jusqu'au 31 décembre 2006, cette date limite d'installation.

B. L'ABATTEMENT SUR LE BÉNÉFICE IMPOSABLE DES SIGNATAIRES D'UN CONTRAT D'AGRICULTURE DURABLE (CAD)

Le II de l'article 73 B précité du code général des impôts, dans sa rédaction issue de l'article 11 de la loi de finances initiale pour 20058(*), dispose que cet abattement de 50 % des bénéfices agricoles s'applique également aux exploitants agricoles qui, n'ayant pas bénéficié des aides à l'installation précitées, souscrivent, entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2008, un contrat d'agriculture durable dans les conditions définies par le code rural.

L'abattement s'applique aux bénéfices imposables des exploitants agricoles âgés de 21 ans au moins et 38 ans au plus au jour de la souscription du contrat précité, au titre des soixante mois suivants.

Cet abattement n'est applicable que pour la première conclusion d'un contrat d'agriculture durable.

Ce dispositif fiscal avait été introduit par l'article 14 de la loi de finances initiale pour 2001 précitée qui avait étendu le bénéfice de l'abattement fiscal de 50 % aux exploitants agricoles qui, s'installant dans le cadre d'un contrat territorial d'exploitation à compter du 1er janvier 2001, ne répondaient pas pour autant à l'ensemble des critères d'attribution de la dotation aux jeunes agriculteurs ou des prêts spéciaux d'installation à moyen terme et ne pouvaient donc pas bénéficié de ces aides spécifiques à l'installation.

Il faut rappeler que l'article 11 de la loi de finances initiale pour 2005 précitée avait permis de prendre acte du remplacement des contrats territoriaux d'exploitation (CTE) par les contrats d'agriculture durable9(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du gouvernement et avec l'avis favorable, à titre personnel, de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget au nom de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté le présent article visant à proroger de deux ans les deux dispositifs d'abattement précités figurant à l'article 73 B du code général des impôts.

Ainsi, le I du présent article propose de remplacer, dans le premier alinéa du I de l'article 73 B précité du code général des impôts, la date du 31 décembre 2006 par celle du 31 décembre 2008, afin de permettre aux jeunes agriculteurs destinataires d'aides à l'installation, établis entre le 1er janvier 1993 et le 31 décembre 2008, de bénéficier, au titre des soixante premiers mois d'activité, de l'abattement de 50 % sur leur bénéfice imposable.

Lors de l'examen du présent article à l'Assemblée nationale, M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, a indiqué que le gouvernement proposait, non seulement de proroger le dispositif mis en place pour les jeunes agriculteurs jusqu'au 31 décembre 2008, mais aussi de « procéder à une évaluation », cette proposition présentant « l'avantage de fixer un calendrier ».

Dans le même esprit, le II du présent article procède à la modification du premier alinéa du II de l'article 73 B précité afin de prévoir que l'abattement de 50 % sur le bénéfice imposable s'applique aux exploitants agricoles qui, n'ayant pas bénéficié des aides à l'installation précitées, souscrivent entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2010, au lieu du 31 décembre 2008 dans le droit existant, un contrat d'agriculture durable.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. SUR LA PROROGATION DE L'ABATTEMENT EN FAVEUR DES JEUNES AGRICULTEURS BÉNÉFICIAIRES D'AIDES À L'INSTALLATION

Votre rapporteur général s'interroge sur la méthode retenue qui consiste à proroger sans cesse ce dispositif fiscal d'abattement sur le bénéfice imposable des jeunes agriculteurs. Certes le gouvernement a indiqué qu'il procèderait à une évaluation de ce dispositif, qui a cependant été mis en place par la loi de finances rectificative pour 1982 précitée, c'est-à-dire il y a plus de vingt ans.

Votre rapporteur général reconnaît l'utilité d'une telle mesure fiscale dans le but de favoriser l'installation des jeunes agriculteurs et se demande pourquoi elle n'est pas purement et simplement pérennisée.

Dès lors, votre rapporteur général vous propose de pérenniser cet abattement, sans cesse reconduit depuis le début des années 80.

B. SUR LA PROROGATION DE L'ABATTEMENT EN FAVEUR DES SIGNATAIRES D'UN CONTRAT D'AGRICULTURE DURABLE

Lors de l'examen de l'article 8 ter du projet de loi de finances pour 2005, devenu article 11 précité de la loi de finances initiale pour 2005, qui proposait, dans sa version adoptée par l'Assemblée nationale, d'étendre le bénéfice de l'abattement de 50 % sur les bénéfices agricoles aux signataires d'un CAD sans limitation dans le temps, votre rapporteur général avait proposé « dans un souci de compromis (...) de limiter l'application [de ces] dispositions dans le temps, aux jeunes agriculteurs qui souscrivent un contrat d'agriculture durable entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2008, pendant les soixante mois suivant la souscription du contrat, afin de donner à cette mesure fiscale un effet de levier visant seulement à inciter à la signature de nouveaux contrats et ayant donc vocation à être temporaire ». Cette proposition de modification avait été retenue dans le dispositif finalement adopté.

Votre rapporteur général avait également exprimé sa position de principe selon laquelle « l'extension du bénéfice de cet abattement aux signataires d'un contrat territorial d'exploitation, c'est-à-dire d'un contrat rémunéré, par la loi de finances pour 2001 précitée, avait contribué à créer une niche fiscale injustifiée et à modifier l'esprit du dispositif initialement mis en place ».

Le coût de l'abattement de 50 % sur le bénéfice imposable des signataires d'un contrat d'agriculture durable avait alors été estimé par le gouvernement à 5 millions d'euros par an.

Votre rapporteur général constate, en outre, que les informations qui lui ont été fournies par le ministère de l'agriculture et de la pêche ne permettent pas réellement d'attester de l'efficacité de ce dispositif fiscal. En effet, alors que les crédits demandés en loi de finances initiale pour 2005 sur le chapitre 44-84-10 relatif au paiement des CAD et anciens CTE encore en vigueur, à hauteur de 231,6 millions d'euros auraient du permettre de contractualiser, en 2005, au moins 10.000 nouveaux CAD, les derniers chiffres disponibles font état, pour 2005, de la signature de 9.000 CAD pour une dépense budgétaire de l'ordre de 243 millions d'euros.

Dès lors, votre rapporteur général ne peut que se montrer sceptique quant à la prorogation de deux ans du dispositif d'abattement applicable aux signataires d'un CAD, proposée par le présent article. Il vous propose donc de supprimer cette prorogation et de prévoir que l'abattement de 50 % sur le bénéfice agricole des signataires d'un contrat d'agriculture durable est applicable aux exploitants signataires d'un CAD entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2005.

Les contrats d'agriculture durable

Les contrats d'agriculture durable ont été créés par décret du 22 juillet 2003. Ce dispositif a pour objectif principal d'orienter les exploitations agricoles vers des modes de gestion plus respectueux de l'environnement et du bien-être animal. Il peut également apporter un soutien aux investissements qui permettent de diversifier l'activité, d'améliorer la qualité des produits ou d'améliorer les conditions de travail.

Les contrats d'une durée de cinq ans sont passés entre un exploitant (ou des associés exploitants dans le cadre d'une personne morale), une fondation, une association sans but lucratif, un établissement d'enseignement ou de recherche agricole ou une personne morale de droit public et l'Etat. Ils prennent effet soit au 1er mai, soit au 1er septembre de chaque année. Les collectivités territoriales ou des personnes morales de droit public peuvent également apporter un concours public ; le contrat devient alors multipartite.

Les contrats comprennent obligatoirement un volet environnemental. Ils peuvent également comprendre un volet socio-économique. Les contrats-types sont arrêtés par le Préfet après avis de la Commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA) qui rassemble notamment les acteurs du monde agricole et de l'environnement.

Outre, les objectifs retenus au niveau départemental, les contrats-types répondent aussi aux objectifs impulsés au niveau national. Ainsi, les actions de conversion à l'agriculture biologique ou celles de préservation des races menacées d'extinction sont-elles obligatoirement reprises dans le contrat-type départemental.

De même, le maintien de la contractualisation des surfaces remarquables qui avaient été soutenues dans le cadre des opérations locales agroenvironnementales et la contractualisation des surfaces en site Natura 2000 sont des priorités affichées au niveau national.

Du point de vue budgétaire, les contrats sont encadrés d'une part par une enveloppe de droits à engager et d'autre part, par une obligation de maintenir une moyenne départementale des montants des contrats signés sur une année civile inférieure à 27.000 euros par contrat, soit 5.400 euros par contrat et par an hormis les actions de conversion à l'agriculture biologique.

Pour l'année 2004, l'enveloppe notifiée a permis l'engagement de 250 millions d'euros et la signature de 10 000 contrats dont 6.100 ont pris effet en 2004. Les surfaces sous engagement pour ces 10.000 contrats s'élèvent à 400.000 ha, soit 40 ha par exploitation, nombre que l'on peut rapprocher de la surface agricole utilisée moyenne des bénéficiaires de CAD, qui est de 84 ha.

Pour l'année 2005, une enveloppe de droits à engager en mesures agroenvironnementales de 216 millions d'euros, y compris la contrepartie communautaire, a été répartie entre les régions, permettant la réalisation de 8.000 CAD. Les chapitres budgétaires sur lesquels sont financés les contrats territoriaux d'exploitation (CTE) et les CAD et plus largement l'ensemble des mesures agroenvironnementales sont en expérimentation au titre de la LOLF à compter de l'année 2005. Dans ce contexte, il a été possible en 2005 d'utiliser une partie de l'enveloppe allouée pour ouvrir en 2005 la prime herbagère agro-environnementale (PHAE) ou la MAE rotationnelle à de nouveaux demandeurs.

Une deuxième enveloppe d'un montant de 27 millions d'euros, y compris la contrepartie communautaire est susceptible d'être distribuée aux régions, pour des contrats dont la date de prise d'effet serait le 1er mai 2006, ce qui porterait le nombre de CAD à signer en 2005 à 9.000.

En ce qui concerne les paiements, le chapitre budgétaire 69-01, en expérimentation LOLF, sur lequel sont financés non seulement les CAD et les CTE mais plus largement l'appui au renouvellement des exploitations et les mesures agroenvironnementales et territoriales est doté pour l'année 2005 de 822,5 millions d'euros. Sur ce montant, les crédits prévus pour les CTE et des CAD s'élèvent à 210,3 millions d'euros, ce qui compte tenu du cofinancement communautaire permet de verser aux exploitants 394 millions d'euros.

Pour 2006, une enveloppe de droits à engager en mesures agroenvironnementales de 162 millions d'euros est prévue pour les dispositifs agroenvironnementaux, soit l'équivalent de 6.000 CAD d'un montant moyen de 27.000 euros.

Le montant des paiements à effectuer au titre des CTE et des CAD en 2006 et s'imputant sur la ligne 69-01-53 est estimé à 147 millions d'euros, hors reports éventuels de charge de l'année 2005, ce qui, compte tenu du cofinancement communautaire permettrait de verser 350 millions d'euros aux bénéficiaires.

Source : ministère de l'agriculture et de la pêche

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 2 ter (nouveau) - Relèvement du seuil de comptabilisation des recettes accessoires, issues d'activités commerciales et non commerciales, pour la détermination du bénéfice agricole

Commentaire : le présent article a pour objet de relever le plafond en deçà duquel les recettes accessoires, relevant de la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux et de celle des bénéfices non commerciaux, peuvent être prises en compte pour la détermination du bénéfice agricole.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 75 du code général des impôts dispose que les produits des activités accessoires relevant de la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et de celle des bénéfices non commerciaux (BNC) réalisés par un exploitant agricole soumis à un régime réel ou au régime transitoire d'imposition peuvent être pris en compte pour la détermination du bénéfice agricole lorsque, au titre de l'année civile précédant la date d'ouverture de l'exercice, les recettes accessoires commerciales et non commerciales n'excèdent ni 30 % des recettes tirées de l'activité agricole, ni 30.000 euros. En outre, il est précisé que ces montants s'apprécient remboursements de frais inclus et taxes comprises.

Cette disposition vise à favoriser la pluriactivité des exploitants agricoles en leur permettant de rattacher une partie du produit issu de leurs activités accessoires10(*) au bénéfice agricole imposable.

Par coordination, le III bis de l'article 298 bis du même code, relatif au régime simplifié de TVA des exploitants agricoles, dispose que les recettes accessoires commerciales et non commerciales, passibles de la taxe sur la valeur ajoutée, réalisées par un exploitant agricole soumis pour ses opérations agricoles au régime simplifié, peuvent être imposées selon ce régime lorsque le montant total des recettes accessoires taxes comprises n'excède pas, au titre de la période annuelle d'imposition précédente, 30.000 euros et 30 % du montant des recettes taxes comprises provenant de ses activités agricoles.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement et de sa commission des finances, d'un amendement, présenté par nos collègues députés Michel Bouvard, Louis Giscard d'Estaing et Alain Marleix, visant à relever de 30.000 euros à 50.000 euros le seuil de comptabilisation des revenus accessoires issus d'activités commerciales et non commerciales dans la détermination du bénéfice imposable des exploitants agricoles.

Ainsi, le I du présent article propose de remplacer, dans la première phrase de l'article 75 du code général des impôts précité, le montant de 30.000 euros par celui de 50.000 euros sans modifier le montant du pourcentage (30 %) des recettes tirées de l'activité agricole que ne doivent pas excéder les recettes accessoires commerciales et non commerciales pour être prises en compte dans la détermination du bénéfice agricole.

Par coordination, le II du présent article procède à la même modification au sein des dispositions du III bis de l'article 298 bis du code général des impôts précité.

Lors de l'examen du présent article à l'Assemblée nationale, notre collègue Michel Bouvard a indiqué que le relèvement de ce seuil devait permettre « d'une part, de favoriser la pluriactivité, importante pour l'entretien de l'espace et la gestion du territoire, d'autre part, de tenir compte de l'évolution du coût des prestations et des travaux ».

En outre, notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a souligné que « les produits accessoires sont entièrement fiscalisés : au-delà du seuil, ils le sont au titre des bénéfices industriels et commerciaux et, en deçà, dans le cadre des bénéfices agricoles ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général accueille favorablement les dispositions du présent article, de nature à favoriser le développement de la pluriactivité en agriculture, pluriactivité qui ne doit pas être interprétée par les artisans et commerçants, relevant du régime des BNC et des BIC, comme une forme de « concurrence déloyale » exercée par les exploitants agricoles.

Le recensement agricole datant de l'année 2000 dénombre sur les 764.000 chefs d'exploitation et coexploitants recensés, 147.000 exploitants qui concilient travail agricole et activité non agricole à titre principal ou secondaire, soit 19 % de pluriactifs. Leur proportion est stable depuis une vingtaine d'années.

Il faut rappeler que la détermination de ce seuil n'avait pas été modifiée depuis l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 34 de la loi de finances initiale pour 199411(*).

Votre rapporteur général n'a pu obtenir d'informations quant au coût du présent dispositif qui n'a, en effet, pas été chiffré par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 quater (nouveau) - Nouvelles possibilités de règlement des dons aux partis politiques

Commentaire : le présent article a pour objet de permettre aux particuliers d'effectuer des dons aux partis politiques, éligibles à la réduction d'impôt de l'article 200 du CGI, non seulement par chèque, mais aussi par virement, prélèvement automatique ou carte bancaire.

I. LE DROIT EXISTANT

En l'état du droit positif, une personne physique ne peut consentir plus de 7.500 euros de dons par an à un même parti politique et plus de 4.600 euros par élection, selon des modalités de versement strictement encadrées par le code électoral.

En effet, les dons de plus de 150 euros consentis à une association de financement électoral ou à un mandataire financier doivent être nécessairement versés par chèque, tandis que tout don ou cotisation doit donner lieu à la remise d'un reçu mentionnant le montant et la date du versement, l'identité et l'adresse fiscale du donateur ou du cotisant, ainsi que l'identification du bénéficiaire dès lors que le montant versé excède 3.000 euros.

Le respect de ce formalisme conditionne le droit à la réduction d'impôt accordée au titre des dons faits par les particuliers figurant à l'article 200 du code général des impôts. Pour l'ensemble des dons consentis aux oeuvres et organismes d'intérêt général, cette réduction est égale pour 2005 à 66 %12(*) du montant de l'ensemble des sommes versées dans la limite de 20 % du revenu imposable.

II. LE TEXTE PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par notre collègue députée Marie-Hélène des Esgaulx avec l'avis favorable du gouvernement, tendant à supprimer l'exigence du versement par chèque en autorisant les virements, les prélèvements automatiques ainsi que les versements par carte bancaire.

Ainsi, l'amendement adopté introduit, d'une part, une modification de l'article L. 52-8 du code électoral et de l'article 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique afin d'autoriser les modes de versement précités et, d'autre part, une modification du 3. de l'article 200 du code général des impôts tendant à admettre ces mêmes versements au bénéfice de la réduction d'impôt.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'exigence d'un versement par chèque doit être replacée dans le mouvement de durcissement des dispositions relatives au financement des partis politiques et des campagnes électorales intervenu entre 1988 et 1995.

Aujourd'hui, il apparaît que la généralisation du paiement par carte bancaire et le développement des moyens de paiement sécurisé via Internet rendent cette exigence obsolète, sinon préjudiciable à la réalisation d'un certain volume de dons.

Dès lors, et dans la mesure où il n'est pas revenu sur la nécessité d'un reçu, votre rapporteur général estime qu'il convient d'accueillir favorablement l'évolution proposée par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 - Nouvelle amélioration de la prime pour l'emploi

Commentaire : le présent article a principalement pour objet de programmer une augmentation de 50 % de la prime pour l'emploi en deux ans, d'en modifier les modalités de calcul dans un sens plus favorable au travail à temps partiel, et de mensualiser son versement.

I. LE DROIT EXISTANT

La prime pour l'emploi (PPE) est un crédit d'impôt visant à inciter au retour à l'emploi ou au maintien en activité pour les niveaux de rémunération les plus faibles.

Ce dispositif a été instauré par la loi n° 2001-458 du 30 mai 2001 portant création d'une prime pour l'emploi. En 2005, il concerne 8,9 millions de bénéficiaires touchant une prime d'un montant moyen de 294 euros, pour un coût d'environ 2,7 milliards d'euros.

A. LE BÉNÉFICE DE LA PRIME

Seules les personnes physiques ayant leur domicile fiscal en France au sens de l'article 4 B du code général des impôts sont éligibles à la PPE. La prime est accordée au foyer fiscal, mais dépend des revenus d'activité professionnelle de chacun de ses membres.

Une double condition de revenu doit être satisfaite pour bénéficier de la PPE.


· En premier lieu, l'attribution de la prime, qui est individuelle, dépend des revenus d'activité professionnelle. A ce titre, les revenus déclarés en 2004 doivent être compris entre 3.507 euros et 16.364 euros. Afin de tenir compte de la « mono » ou de la « bi-activité » au sein d'un foyer fiscal, cette limite est portée à 24.927 euros pour un foyer dont un seul membre travaille ou dont l'autre membre gagne moins de 3.507 euros.

Ces limites s'appliquent à des « équivalents temps plein », afin de ne pas verser de prime à des personnes dont les revenus horaires se trouveraient néanmoins élevés.

Application détaillée des règles de plafond de revenu d'activité

Le plafond de 16.364 euros s'applique :

- aux personnes célibataires, veuves, divorcées, sans enfant ou avec des enfants qu'elles n'élèvent pas seules ;

- aux personnes mariées lorsque le couple est soumis à imposition commune et que chacun des deux conjoints occupe un emploi lui procurant plus de 3.507 euros ;

- aux personnes à charge d'un foyer fiscal exerçant une activité professionnelle leur procurant plus de 3.507 euros.

Le plafond de 24.927 euros s'applique :

- si la personne est mariée, lorsque le couple est soumis à imposition commune et que seul l'un des deux conjoints occupe un emploi lui procurant plus de 3.507 euros ;

- si la personne est célibataire, veuve ou divorcée et élève seule un ou plusieurs enfants.

La durée du travail est intégrée pour le calcul de ces plafonds de revenus d'activité : ils s'appliquent à des « équivalents temps plein ». Ainsi, un salarié gagnant l'équivalent du SMIC annuel dans une année fiscale mais n'ayant travaillé que six mois dans l'année ne bénéficie pas de la PPE. Le mode de conversion se base sur une durée annuelle de travail de 1.820 heures (correspondant à une durée du temps de travail de 35 heures hebdomadaire) : le rapport entre 1.820 et le nombre d'heures travaillées dans l'année permet d'obtenir un coefficient de conversion, qui ne peut être inférieur à 1. Ce coefficient est ensuite appliqué aux revenus d'activités professionnelles déclarés pour l'examen de l'éligibilité à la PPE au regard des limites maximales de revenu (16.364 euros ou 24.927 euros).


· En second lieu, les revenus du foyer fiscal ne peuvent être supérieurs à certains plafonds13(*), ainsi déterminés pour 2004 :

- 12.383 euros pour la première part de quotient familial des célibataires, veufs ou divorcés ;

- 24.765 euros pour les deux premières parts en cas d'imposition commune ;

- plafonds auxquels s'ajoutent, le cas échéant, 3.421 euros pour chacune des demi-parts suivantes.

A titre d'illustration, un couple marié ayant deux enfants ne doit pas avoir un revenu fiscal dépassant 31.607 euros pour 2004.

B. LES MODALITÉS DE CALCUL DE LA PRIME

La prime comprend deux parties : la prime de base (partie variable) et les majorations (partie forfaitaire).

1. La prime de base

a) La prime de base pour un temps complet

La prime de base est établie par personne. Pour un revenu d'activité compris entre 3.507 euros et 11.689 euros, la prime s'élève à 4,6 % de ce revenu. Pour un revenu compris entre 11.689 euros et 16.364 euros, elle est de 11,5 % de la différence entre ce revenu et 16.364 euros.

Ainsi, la prime est attribuée à partir d'environ 0,3 SMIC au montant de 161 euros, augmente jusqu'à environ 1 SMIC pour culminer à 538 euros, puis devient dégressive pour s'annuler à environ 1,4 SMIC.

Pour les bénéficiaires qui n'auraient pas travaillé à temps plein sur l'année, et dont le revenu d'activité a donc fait l'objet d'une reconstitution en équivalent temps plein, le montant de la prime ainsi calculée est ensuite proratisé selon le coefficient inverse de celui établi pour obtenir le revenu annuel.

b) Le correctif en faveur des temps partiels

Toutefois, un dispositif introduit par l'article 3 de la loi de finances pour 2003 a apporté un correctif destiné à favoriser la reprise de l'activité, même à temps partiel.

Ce dispositif a pour effet de majorer de 45 % le montant de la prime de base pour une personne travaillant à temps partiel sur une base inférieure ou égale à 50 % d'un temps complet.

Pour les personnes travaillant à temps partiel sur une base comprise entre 50 % (mi-temps) et 100 % (plein temps), la bonification, qui ressort ainsi à 45 % pour un mi-temps, diminue ensuite linéairement avec l'augmentation du temps de travail, jusqu'à disparaître pour un temps complet.

2. Les majorations

A cette prime de base s'ajoutent des majorations, l'une en faveur des couples « mono-actifs », l'autre pour personnes à charge.

a) Majoration en faveur des couples « mono-actifs »

Dans le cas de couples « mono-actifs », c'est-à-dire dont l'un des membres a gagné moins de 3.507 euros, la prime est :

- majorée de 81 euros pour un revenu d'activité inférieur 16.364 euros ;

- égale à 81 euros pour un revenu compris entre 16.364 euros et 23.377 euros ;

- égale à 5,5 % de la différence entre le revenu et 24.927 euros si ce dernier dépasse 23.377 euros.

Le tableau suivant donne le calcul de la prime de base pour un temps plein, majorée, le cas échéant, pour les couples « mono-actifs ».

Calcul de la prime pour un temps plein (y compris la majoration en faveur des couples « mono-actifs » mais hors majoration pour personnes à charge)

Situation de famille

Revenu d'activité R compris entre :

Formule de calcul
(temps plein)

Célibataires, veufs, divorcés, mariés « bi-actifs » ou personnes à charge du foyer exerçant une activité professionnelle au moins rémunérée à 3.507 €

3.507 € < R < 11.689 €

R x 4,6 %

11.689 € < R < 16.364 €

(16.364 € - R) x 11,5 %

Mariés «mono-actifs »

3.507 € < R < 11.689 €

(R x 4,6 %) + 81 €

11.689 € < R < 16.364 €

[(16.364 € - R) x 11,5 %] + 81 €

16.364 € < R < 23.377 €

81 €

23.377 € < R < 24.927 €

(24.927 € - R) x 11,5 %

Célibataires, veufs divorcés élevant seuls des enfants à charge

3.507 € < R < 11.689 €

R x 4,6 %

11.689 € < R < 16.364 €

(16.364 € - R) x 11,5 %

16.364 € < R < 24.927 €

0 € (susceptible de majoration pour personnes à charge)

b) Majorations pour personnes à charge

Les majorations pour personnes à charge sont forfaitaires quel que soit le revenu. Elles s'élèvent à :

- 34 euros par personne à charge au sens des articles 196 à 196 B du code général des impôts (enfants mineurs ou infirmes, titulaires de la carte d'invalidité, enfants majeurs rattachés) ;

- 68 euros pour le premier enfant des personnes isolées ;

- 34 euros quel que soit le nombre d'enfants pour les foyers mono-actifs dont le revenu est compris entre 16.364 euros et 24.927 euros (68 euros pour le premier enfant en cas de personne isolée).

La plupart des cas de majorations pour personnes à charge sont retracés par le tableau suivant :

Majorations pour personnes à charge

Situation de famille

Revenu d'activités professionnelles

Une personne à charge

Deux personnes à charge

Trois personnes à charge

Célibataires, veufs, divorcés, mariés bi-actifs

3.372 € < R < 16.364 €

34 €

34 € x 2 = 68 €

34 € x 3 = 102 €

Mariés mono-actifs

3.372 € < R < 16.364 €

34 €

34 € x 2 = 68 €

34 € x 3 = 102 €

16.364 € < R < 24.927 €

34 €

34 €

34 €

Célibataires, veufs, divorcé élevant seul des enfants à charges

3.372 € < R < 16.364 €

68 €

68 € + 34 € = 102 €

68 € + 34 € + 34 € = 136 €

16.364 € < R < 24.927 €

68 €

68 €

68 €

3. La prime plancher

Un montant minimum de prime de 25 euros est accordé aux foyers lorsque la somme des primes individuelles et des majorations est inférieure à ce montant.

*

* *

Tous ces éléments de calcul sont strictement incompréhensibles pour le moindre des bénéficiaires de cette prime. Le dispositif ne saurait être présenté comme incitatif à quoi que ce soit. Un tel raffinement administratif, contraire au bon sens, montre à quelles extrémités conduit le système franco-français de recherche d'une impossible égalité, et traduit des compromis multiples qui ne peuvent que nuire à l'efficacité et à la lisibilité d'une allocation censée avoir un impact psychologique sur les comportements individuels... Il est temps de s'en rendre compte.

C. LES MODALITÉS DE VERSEMENT DE LA PRIME

Afin de diminuer le délai séparant la reprise d'une activité professionnelle du paiement de la prime, et d'améliorer une hypothétique incitation au retour à l'emploi, un acompte forfaitaire de prime pour l'emploi s'élevant à 250 euros a été institué par l'article 3 de la loi de finances pour 200414(*).

Le salarié perçoit ainsi, plus d'un an avant la date de perception actuelle, une somme représentant, en moyenne, la moitié de sa prime pour l'emploi.

Le tableau suivant permet de saisir la portée de ce mécanisme en retenant le cas d'un célibataire inscrit comme demandeur d'emploi depuis le 1er juin 2003, et retrouvant une activité salariée rémunérée au SMIC le 1er décembre 2003 :

Modalités d'encaissement de la prime pour l'emploi

(en euros)

Année

2003

2004

2005

Situation antérieure (pas d'acompte)

-

-

463 versés
en septembre

Situation actuelle

-

250
versés en mai

213 versés
en septembre

Cet acompte est versé au profit des personnes justifiant d'une activité professionnelle d'une durée au moins égale à six mois et ayant été, pendant les six mois précédents, sans activité professionnelle et inscrites comme demandeurs d'emploi ou bénéficiaires du minimum invalidité, de l'« allocation adultes handicapés », de l'allocation de parent isolé, du revenu minimum d'insertion, de l'allocation parentale d'éducation à taux plein ou du « complément cessation d'activité » à taux plein de la prestation d'accueil du jeune enfant.

La régularisation de l'acompte intervient lors de la liquidation de l'impôt afférent aux revenus de l'année du paiement de l'acompte, après imputation éventuelle des différents crédits d'impôt.

II. LE TEXTE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article, modifiant les taux et les montants figurant dans l'article 200 sexies du code général des impôts, programme pour les revenus de 2005 et de 2006 une augmentation des taux conduisant à une majoration des montants de la PPE de 50 % sur deux ans et à un calcul de la prime plus favorable au travail à temps partiel, ainsi qu'un rehaussement des divers seuils et limites de revenus afin de tenir compte de l'évolution des prix et des salaires.

En outre, il est prévu de mensualiser le versement de la PPE, d'augmenter le montant des acomptes versés pour les personnes reprenant un emploi, et de substituer un seuil de versement au « plancher » de versement existant.

A. UNE AUGMENTATION DE LA PRIME POUR L'EMPLOI APPROCHANT 50 % EN DEUX ANS

Il est rappelé qu'en 2004, pour un revenu d'activité compris entre 3.507 euros et 11.689 euros (soit environ 1 SMIC), la prime s'élève à 4,6 %15(*) de ce revenu, et que pour un revenu compris entre 11.689 euros et 16.364 euros (soit environ 1,4 SMIC), elle s'élève à 11,5 %16(*) de la différence entre ce revenu et 16.364 euros. Le présent article prévoit que ces taux évoluent conformément au tableau suivant :

Evolution des taux de la prime pour l'emploi

 

2004

2005

2006

Taux applicable jusqu'au revenu professionnel déclaré permettant de bénéficier de la prime au taux maximum

4,6 %

6 %

6,8 %

Taux différentiel applicable jusqu'au revenu professionnel déclaré ne permettant plus de bénéficier de la prime

11,5 %

15 %

17 %

Le taux principal progresse donc de plus de 30  % au titre des revenus de 2005, puis de plus de 13 % au titre des revenus de 2006, soit au total plus de 48 % d'augmentation en deux ans.

La PPE 2004 culmine, au voisinage du SMIC, à 538 euros. Compte tenu de la revalorisation des seuils (infra), le montant maximum de la PPE 2005 doit s'établir à 714 euros, et celui de la PPE 2006 atteindrait 809 euros, soit plus de 50% d'augmentation sur la période. Le tableau suivant montre l'évolution du montant de la prime de base versée au titre des revenus perçus en 2004, en 2005 et en 2006 :

Le coût de cette mesure est évalué à 680 millions d'euros en 2006.

B. UNE AUGMENTATION DE LA PRIME RENFORCÉE POUR LES TRAVAILLEURS À TEMPS PARTIEL

Il convient de noter que près de 35 % des bénéficiaires de la PPE travaillent à temps partiel.

Le présent article prévoit de rehausser la majoration du montant de la prime de base pour une personne travaillant à temps partiel sur une base inférieure ou égale à 50 % d'un temps complet : fixée à 45 % pour les revenus de 2004, cette majoration doit être portée à 65 % pour les revenus de 2005, puis à 85 % pour les revenus de 2006.

Pour les personnes travaillant à temps partiel sur une base comprise entre un mi-temps et un temps complet, le mécanisme demeure inchangé : la majoration, qui ressortira ainsi à 65 % puis à 85 % pour un mi-temps, diminue ensuite linéairement avec l'augmentation du temps de travail, jusqu'à disparaître pour un temps complet.

Ainsi, au titre des revenus de 2006, un salarié à mi-temps payé au SMIC touchera 92,5 % de la prime qu'il percevrait à temps plein pour le même salaire horaire contre 72,5 % aujourd'hui, soit 744 euros contre 394 euros, ce qui représente une hausse de 89 % de sa PPE.

Le coût de cette mesure est évalué à 80 millions d'euros en 2006.

C. LA MENSUALISATION DE LA PPE ET L'AUGMENTATION DES ACOMPTES

Afin d'accélérer et de lisser les paiements, la PPE serait versée mensuellement, sous forme de virement, à compter de janvier 2006.

En pratique, des acomptes d'un douzième de la PPE de l'année précédente seraient versés au cours du 1er semestre17(*), avec une régularisation au troisième trimestre. Les versements mensuels ne seraient pas effectués s'ils devaient être inférieurs à 15 euros, ce qui correspond à une prime annuelle de 180 euros.

D'après l'exposé des motifs, il n'est ici pas moins proposé que de « transformer la prime pour l'emploi en véritable complément de rémunération pour les bas revenus des personnes qui travaillent ».

Par ailleurs, pour les nouveaux bénéficiaires de la PPE, le système d'acompte existant doit être « renforcé pour être rendu plus attractif » : son montant serait porté de 250 euros à 300 euros en 2006 et à 400 euros en 2007 et la durée minimale d'activité professionnelle requise serait réduite de 6 mois à 4 mois. En outre, il est annoncé une campagne d'information pour informer les salariés et les employeurs sur ce dispositif d'acompte.

D. LES AUTRES AJUSTEMENTS

1. L'indexation des limites et des seuils de revenu régissant le dispositif, ainsi que des majorations

Le présent article indexe les seuils et limites de revenu régissant le dispositif, ainsi que les majorations, sur l'évolution de l'indice des prix hors tabac de 2005 par rapport à 2004, qui ressort à 1,8 %.

Pour 2006, il prévoit une augmentation des limites de revenu de 25 %, en cohérence avec l'intégration de l'abattement de 20 % au barème de l'impôt sur le revenu.

Indexation des limites de revenu

(en euros)

 

Revenu 2004

Revenu 2005

Revenu 2006

Revenu de référence pour les personnes seules

12.383

12.606

15.758

Revenu de référence pour les personnes mariées soumises à imposition commune

24.765

25.211

31.514

Majoration de revenu de référence pour chaque demi-part supplémentaire

3.421

3.483

4.354

Concernant les majorations pour personnes à charge, la hausse ressort également à 1,8 %, avant arrondi à l'euro le plus proche, la majoration de la prime pour les foyers mono-actifs demeurant cependant inchangée.

Montant des majorations

(en euros)

 

Revenu 2004

Revenu 2005

Revenu 2006

Majoration de la prime pour les foyers mono-actifs

81

81

81

Majoration de la prime pour personnes à charge dans la généralité des cas

34

35

35

Majoration de la prime pour la première personne à charge des contribuables qui vivent effectivement seuls (fixée au double de la majoration ci-dessus)

68

70

70

Le présent article a également pour objet de rehausser les limites de revenu servant au calcul de la prime, afin de suivre l'évolution des revenus.

La hausse pratiquée avant arrondi s'élève à 1,8 % en 2005, ce qui représente l'inflation18(*). Il n'est pas prévu de hausse pour 2006.

Rehaussement des seuils de revenu

(en euros)

 

Revenu 2004

Revenu 2005

Revenu 2006

Limite inférieure de revenu professionnel déclaré

3.507

3.570

3.570

Revenu professionnel déclaré permettant de bénéficier de la prime au taux maximum

11.689

11.899

11.899

Revenu professionnel déclaré au-delà duquel, dans la généralité des cas, le bénéfice de la prime n'est plus accordé

16.364

16.659

16.659

Plafond du revenu professionnel déclaré spécifique aux foyers mono-actifs permettant de bénéficier d'une prime égale à 81 € actuellement

23.377

23.798

23.798

Plafond de revenu professionnel déclaré au-delà duquel, pour les foyers mono-actifs, le bénéfice de la prime n'est plus accordé

24.927

25.376

25.376

En raison d'une augmentation du SMIC plus forte en 2005 que celle de l'inflation, les indexations précédentes ont pour effet de diminuer la dépense de 255 millions d'euros. Il convient de noter qu'à seuils inchangés, le coût de la PPE baisserait spontanément de 470 millions d'euros, l'augmentation nominale des salaires réduisant le nombre et le montant des primes versées.

2. La fin du plancher de PPE et l'instauration d'un seuil de versement

Il est mis fin au montant minimum de prime de 25 euros accordé aux foyers lorsque la somme des primes individuelles et des majorations est inférieure à ce montant, tandis qu'un seuil de versement de 30 euros est mis en place, étant estimé que « la prime ne serait plus versée lorsque son montant s'avère trop faible pour exercer le moindre effet incitatif sur l'activité des personnes concernées ».

Cette mesure aurait pour conséquence de rendre environ 400.000  personnes inéligibles à la PPE, et d'entraîner une atténuation de la dépense de l'ordre de 5 millions d'euros.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa commission des finances et avec l'avis favorable du gouvernement, quatre amendements de nature strictement rédactionnelle.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE MESURE S'INSCRIVANT INITIALEMENT DANS UN CADRE ÉLABORÉ PAR LE SÉNAT

La prime pour l'emploi (PPE) est une mesure initialement proposée par le Sénat en novembre 2000, au principe de laquelle le gouvernement s'était finalement rallié19(*) suite à l'annulation par le Conseil constitutionnel20(*) du mécanisme de ristourne dégressive de contribution sociale généralisée (CSG) initialement soutenu par la précédente majorité.

Ce dispositif avait alors deux objectifs aux yeux du Sénat : favoriser le retour à l'emploi des personnes bénéficiant de minima sociaux afin d'éviter des situations de « trappe à inactivité », et diminuer les prélèvements obligatoires dont le montant se situe à un niveau particulièrement élevé en France.

Dès 2001, plus de 8 millions de foyers ont bénéficié chaque année de la prime.

Nombre de foyers bénéficiant de la prime pour l'emploi

 

2002 (1)

2003 (1)

2004 (1)

2005 (2)

Imposables

3 576 000

3 503 000

3 600 000

3 900 000

Non imposables

4 924 000

4 927 000

5 100 000

5 000 000

Total

8 500 000

8 430 000

8 700 000

8 900 000

(1) : Etat statistique 1507M à la quatrième émission de l'imposition des revenus de 2001, 2002 et 2003

(2) : Etat statistique 1507M à la troisième émission de l'imposition des revenus de 2004

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

B. UNE REVALORISATION COHÉRENTE DES SEUILS DE REVENUS SERVANT AU CALCUL DE LA PRIME POUR L'EMPLOI

Le dispositif initial a été étudié pour avoir une efficacité maximale au niveau du SMIC afin d'accroître l'écart entre les revenus d'activité et les revenus d'inactivité. Les seuils retenus avaient donc été calculés en fonction du SMIC : accès au dispositif à partir de 0,3 SMIC, effet maximal à 1 SMIC et dégressivité jusqu'à 1,4 SMIC.

Pour 2005, compte tenu de l'achèvement de la « convergence des SMIC » au 1er juillet 2005 qu'avait programmée la loi « Fillon », les indexations retenues ont pour effet de « caler » à nouveau le dispositif sur ce schéma de calcul avec désormais pour référence le SMIC pour 35 heures de travail hebdomadaire.

C. UN SYSTÈME DEVENU COÛTEUX, COMPLEXE ET ILLISIBLE

1. Un système devenu coûteux et instable

Le doublement de la prime annoncé à l'origine du dispositif pour l'exercice budgétaire 2002 est intervenu dès l'exercice budgétaire 200121(*). En revanche, le triplement simultanément annoncé pour l'exercice budgétaire 2003 (soit une nouvelle hausse de 50 % de la prime de base par rapport à celle versée en 2002) n'a pas été réalisé dans le projet de loi de finances pour 2003. Le présent article réalise donc, dans une certaine mesure, cette ambition...

Le coût de la prime pour l'emploi s'est élevé à 2,32 milliards d'euros en 2003, à 2,45 milliards d'euros en 2004, et il devrait s'élever à 2,7 milliards d'euros en 2005.

Pour 2006, les « mesures votées » sont évaluées à 2,73 milliards d'euros (tome II du « bleu » « évaluation des voies et moyens »), auxquels il convient d'ajouter le solde du coût des mesures du présent article, qui s'élève à 500 millions d'euros, soit 3,23 milliards d'euros. Pour 2007 le montant des primes versées doit encore s'accroître de 13 % en vertu de la hausse programmée des taux (supra)... Rapportée à l'efficacité de la mesure, ces perspectives de progression sont préoccupantes.

Par ailleurs, les prévisions des services semblent peu assurées : l'évaluation résultant des « bleus » pour 2004 et pour 2005 a donné lieu, respectivement, à une surestimation de la dépense de plus de 500 millions d'euros et de près de 200 millions d'euros...

La complexité du lien entre l'évolution du niveau des bas revenus et celui du volume de PPE ainsi que les incertitudes pesant sur l'évaluation de ces rémunérations seraient les causes principales de ces approximations. Il est également vrai que le gouvernement semble avoir à coeur d'afficher des mesures nouvelles importantes pour la PPE.

2. Un « réformisme » significatif

a) Les recentrages successifs vers l'emploi à temps partiel

L'article 3 de la loi de finances pour 2003 avait apporté un premier correctif à la PPE, destiné à favoriser la reprise de l'activité y compris à temps partiel. Votre rapporteur général avait alors noté : « Quant à l'effet réel de cette mesure sur le taux d'activité, il semble réduit par la perception limitée qu'en peuvent avoir a priori les bénéficiaires potentiels, ceux dont on veut encourager le retour à l'emploi, compte tenu de la complexité du calcul de la prime pour l'emploi, complexité encore accrue par ce dernier aménagement. Il conviendra à l'avenir de s'interroger sur l'efficacité économique du dispositif par rapport à son coût budgétaire ».

Le présent article ne fait que prolonger ce mouvement, sur l'analyse duquel votre rapporteur général n'a pas changé.

b) L'instauration, puis le renforcement et la généralisation des acomptes

L'instauration d'un système d'acompte par l'article 3 de la loi de finances pour 2004, même « amélioré » et généralisé par le présent article au travers de la mensualisation, ne permet pas d'amender sensiblement l'analyse précédente.

En effet, le lien « physique » entre la prime et l'activité demeure ténu, le bénéfice de l'acompte en cas de reprise d'activité n'apparaissant pas au travers de la rémunération, et son versement ne survenant au surplus qu'avec six mois - ramenés à quatre mois par le présent article- de retard par rapport à la reprise de l'emploi. La perspective d'une mensualisation pour les personnes percevant déjà la PPE ne permet pas de modifier substantiellement ce jugement.

Par ailleurs, les difficultés de gestion inhérentes aux systèmes d'acomptes sont nombreuses, et peuvent venir s'ajouter à celles d'un calcul déjà fort complexe. Jusqu'à présent, les acomptes facultatifs n'ont pas suscité un engouement véritable, puisque 2.420 demandes ont été recensées en tout et pour tout...

c) La revalorisation des taux

Compte tenu de la forte revalorisation des taux de la PPE (+ 4,55 %) simultanément décidée pour 2004, qui visait à en accroître le caractère incitatif, votre rapporteur général avait noté : « (...) la revalorisation (...) n'est pas inutile compte tenu du manque de lisibilité de la mesure. Elle instille également le doute quant à sa nature véritable, qui pourrait simplement consister en un instrument de distribution de pouvoir d'achat plutôt qu'en un mécanisme d'incitation au travail ».

Montant moyen de la prime pour l'emploi

(en euros)

 

2002

2003

2004

2005

Montant moyen de la prime perçue

252

263

282

294

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Les nouvelles et substantielles hausses programmées par le présent article confirment ce diagnostic. En tout état de cause, le coût de la PPE incite à mener rapidement une réflexion sur son rôle, en cohérence avec ses modalités de calcul et de versement.

3. Les voies d'une vraie réforme

Deux orientations semblent22(*), a priori, concevables : un versement mensualisé figurant sur la feuille de paye, qui accroîtrait la lisibilité de la PPE au prix, sans doute, d'un nouveau surcroît de complexité, ou son remplacement pur et simple par une diminution des prélèvements sociaux sur les plus bas salaires.

Dans la première perspective, votre commission des finances n'avait pu qu'approuver l'amendement adopté en loi de finances pour 2004 à l'Assemblée nationale tendant à la production d'un rapport gouvernemental « présentant les moyens de rapprocher le versement de la prime pour l'emploi de la période d'activité et notamment d'inscrire son montant sur la fiche de paie ». Les solutions présentées par ce rapport23(*) reposent sur l'alternative discernée par votre commission des finances. L'encadré ci-après en présente le résumé :

Les moyens de rapprocher le versement de la prime pour l'emploi de la période d'activité

Le rapport précité envisage, d'une part, un nouveau dispositif mis en place dans la sphère sociale, et d'autre part, le maintien de la PPE dans l'IR selon de nouvelles modalités.


· La mise en place d'un nouveau dispositif transféré dans la sphère sociale

- Solution n° 1 : ristourne de cotisations et de contributions sociales

Une ristourne de cotisations et de contributions sociales (CSG et CRDS) viendrait en diminution de celles prélevées sur la rémunération, jusqu'à une exonération totale pour les rémunérations inférieures ou égales au SMIC, qui décroîtrait progressivement au-delà du SMIC.

- Solution n° 2 : versement d'une allocation spécifique de soutien

Le montant de l'allocation serait proportionnel au salaire jusqu'à un certain pourcentage du SMIC, puis dégressif, et majoré en présence de charges de famille. Elle serait donc partiellement familiarisée, ce qui ne serait pas le cas de la ristourne.

Avantage :

- Objectif pleinement atteint (effet « feuille de paye »).

Inconvénients :

- La situation globale du foyer fiscal n'est pas appréhendée, au contraire de la PPE ;

- La gestion du dispositif repose sur les entreprises : ce sont elles qui verseraient mensuellement la ristourne ou l'allocation ;


· Le maintien de la PPE dans l'impôt sur le revenu selon des modalités nouvelles

- Solution n° 3 : paiement d'acomptes par l'administration

Il s'agirait d'étendre l'acompte forfaitaire actuel à toute personne en mesure de justifier, au titre d'une année civile, d'une activité professionnelle d'une certaine durée.

Avantage

- généralisation d'un système existant : l'acompte instauré par la LFI pour 2004

Inconvénients

- L'« effet feuille de paye » n'est pas obtenu ;

- Les problèmes de régularisation et, le cas échéant, de recouvrements ultérieurs.

- Solution n° 4 : paiement des acomptes par l'employeur

Les acomptes précités seraient versés en même temps que leur rémunération aux salariés réputés éligibles à la PPE (ceux dont le salaire est inférieur ou égal au SMIC) tandis que ce paiement serait compensé auprès des entreprises, par une imputation sur les impôts, cotisations ou contributions sociales dont elle est redevable. La régularisation serait opérée l'année suivante par l'administration fiscale lors de la liquidation de l'impôt sur le revenu.

Avantage

- L'objectif est pleinement atteint (effet « feuille de paye ») ;

Inconvénients

- La gestion incombe à l'entreprise ;

- Une complexité de gestion particulière en cas de pluralité d'employeurs.

En toute hypothèse, l'instauration d'un mécanisme précité se traduirait l'année de sa mise en oeuvre, par un surcoût budgétaire estimé à 1 milliard d'euros environ, puisque serait versée la PPE au titre de l'année précédente et au titre de l'année en cours. La solution la plus efficace consisterait alors à ne pas verser la PPE au titre de l'année précédent celle de la mise en oeuvre du nouveau dispositif. Une autre solution consisterait à étaler dans le temps le versement de la dernière PPE liquidée selon le mode actuel.

La troisième solution, peu ambitieuse, a inspiré la mensualisation instaurée par le présent article. Quoi qu'il en soit, tout cela demeure exagérément complexe et susceptible d'introduire de lourds coûts administratifs, pour le service public comme pour les entreprises sans que les contreparties psychologiques soient certaines. La bonne voie de recherche s'inscrit donc dans le cadre des propositions de votre commission visant à l'instauration d'une TVA sociale.

Avec l'allègement des coûts salariaux, surtout si elle est accompagnée par un ajustement du SMIC, l'opportunité de la prime pour l'emploi disparaîtra et elle pourra tout bonnement être supprimée, ce qui améliorera encore l'effet de la réforme fiscale sur le solde des finances publiques.

En attendant que de telles évolutions se produisent, il persiste clairement une disproportion entre le coût fiscal et les moyens administratifs mis en oeuvre d'une part, et l'efficacité de l'incitation à la reprise d'activité d'autre part.

Une évaluation des coûts de gestion de la prime pour l'emploi

« 1 - En ce qui concerne le coût de gestion de la prime pour l'emploi « standard » :

Le coût de gestion de la prime pour l'emploi peut être évalué à environ cinquante équivalent temps plein (ETP). Cette évaluation comprend les charges :

- de saisie des données nécessaires au calcul de la prime ;

- d'exploitation des lettres de relance pour les contribuables susceptibles de percevoir la PPE mais n'ayant pas servi les cases concernant la durée d'activité ;

- de traitement du contentieux, qui reste volumineux malgré la communication autour de cette mesure.

Elle ne comprend pas le contrôle de la prime.

Par ailleurs, la gestion de la PPE génère des coûts budgétaires d'impression et d'affranchissement qui peuvent être estimés à :

- pour la DGI, environ 700.000 euros pour l'envoi des lettres de relance ;

- pour la DGCP, environ 3 millions d'euros pour la fabrication et l'envoi des lettres chèques de restitution de la prime.

2 - En ce qui concerne le coût de gestion des acomptes PPE mensuelle :

- envoi d'environ 4 millions de lettres aux contribuables susceptibles de bénéficier de la PPE mensuelle afin d'obtenir leur RIB, soient 2 millions d'euros en affranchissement ;

- saisie des RIB envoyés par les contribuables : information non disponible à ce jour. Le coût de la saisie dépendra du nombre de RIB à saisir ».

Source : extrait d'une réponse au questionnaire budgétaire

C'est pourquoi votre rapporteur général inscrit sa réflexion dans la nouvelle stratégie fiscale que permettra la mise en oeuvre de la TVA sociale : on s'orienterait ainsi vers une suppression définitive de la PPE.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 3 - Imposition des intérêts perçus sur les plans d'épargne logement de plus de dix ans, à compter du 1er janvier 2006

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet d'imposer les intérêts perçus sur les plans d'épargne logement de plus de dix ans, à compter du 1er janvier 2006.

I. LE CADRE LEGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE DE L'ÉPARGNE-LOGEMENT

A. ORIENTER L'ÉPARGNE DES PARTICULIERS VERS LE LOGEMENT

Le régime de l'épargne-logement a été institué par la loi n° 65-554 du 10 juillet 1965. Les dispositions relatives à l'épargne logement ont été codifiées à la section 1 du chapitre V du titre I du livre VII du code de la construction et de l'habitation « aides diverses à la construction d'habitations et à l'amélioration de l'habitat » (articles L. 315-1 à L. 315-6).

L'article L. 315-1 dispose que le régime de l'épargne-logement a pour objet de permettre l'octroi de prêts aux personnes physiques qui ont fait des dépôts à un compte d'épargne-logement24(*) et qui affectent cette épargne au financement de logements destinés à l'habitation principale. L'article R. 315-24 du code de l'habitat de l'urbanisme dispose qu'il est institué une catégorie particulière de comptes d'épargne-logement (CEL) sous la forme de plans contractuels d'épargne à terme déterminé.

L'épargne-logement a pour but d'orienter les économies des particuliers vers le logement à usage de résidence principale et, depuis la loi n° 85-536 du 21 mai 1985, de résidence secondaire : en effet, le deuxième alinéa de l'article L. 315-1 du code de la construction et de l'habitation dispose que l'épargne peut être affectée au financement de logements dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat.

Seules les personnes physiques peuvent ouvrir des comptes ou des plans d'épargne-logement et bénéficier des avantages correspondants. Un non-résident de nationalité française ou un résident de nationalité étrangère peuvent aussi ouvrir un compte ou un plan et bénéficier d'un prêt, sous réserve que l'investissement ait lieu en France et que le prêt soit utilisé dans les cas prévus par la réglementation.

Les plans d'épargne logement (PEL) : un dispositif contractuel

Les plans d'épargne-logement font l'objet d'un contrat entre la personne physique et l'établissement de crédit constaté par un acte écrit. Le titulaire d'un CEL peut ouvrir un PEL dans le même établissement de crédit. La souscription d'un PEL doit se conformer aux règles suivantes :

- un versement initial d'un montant minimum fixé par arrêté soit 225 euros ;

- des versements réguliers (de mensuels à semestriels) d'un montant déterminé par contrat sous réserve que le versement annuel ne soit pas inférieur à un minimum fixé par arrêté, soit 540 euros ;

- les versements peuvent être majorés si le montant maximum de dépôt n'est pas dépassé.

La durée du PEL ne peut être inférieure à 4 ans (5 ans pour les plans conclus de 1981 au 31 mars 1992) et ne peut être supérieure à 10 ans, sauf pour les contrats conclus avant le 1er avril 1992 qui le prévoyaient. Contrairement aux CEL, les versements et intérêts capitalisés demeurent indisponibles jusqu'à la date de retrait définitif des fonds. En cas de retrait partiel ou total au cours de la période d'indisponibilité des fonds, le contrat est résilié de plein droit. Si le retrait intervient après une période minimale fixée au contrat, le souscripteur conserve la partie des bénéfices correspondant à la période considérée. De même, si le versement minimum annuel n'est pas effectué, le PEL peut se transformer alors en CEL. Lorsque le PEL est venu à terme, le souscripteur peut demander et obtenir un prêt. Le montant maximum du prêt est de 92.000 euros. Le prêt doit être consenti par l'établissement qui tient le PEL.

B. UNE RÉGIME ATTRACTIF

Les plans d'épargne logement bénéficient d'un régime attractif.

En application de l'article L. 315-4 du code de la construction et de l'habitation, les épargnants reçoivent tout d'abord de l'Etat une prime d'épargne logement dont le montant est fixé compte tenu de leur effort d'épargne et conditionnée, pour les plans d'épargne logement ouverts à compter du 12 décembre 2002, en application de l'article 80 de la loi de finances pour 200325(*), adopté à l'initiative de votre commission des finances, à la souscription d'un prêt immobilier.

Les sommes inscrites au compte d'un souscripteur de PEL portent intérêt à un taux fixé par arrêté à 2,5% pendant toute la durée de vie du plan. Cette rémunération est complétée en cas de réalisation d'un prêt épargne logement par la prime d'Etat de 1% (soit 2/5ème des intérêts calculés par la banque à la date d'échéance du plan) plafonnée à 1.525 euros.

Les intérêts perçus au titre d'un PEL ne sont pas soumis à l'impôt sur le revenu, en application du 9° bis de l'article 157 du code général des impôts. En revanche, ils sont soumis aux prélèvements sociaux (CSG à 8,2 %, CRDS à 0,5 %, prélèvement social de 2 % et contribution de solidarité pour l'autonomie à 0,3 %) selon des modalités appelées à évoluer.

II. UNE EFFICACITÉ EN QUESTION

L'encours des plan d'épargne logement (PEL) et celui des comptes épargne logement (CEL) ont respectivement atteint, au 31 décembre 2004, 226,3 milliards d'euros et 38,6 milliards d'euros. Ces montants restent à des niveaux très élevés en dépit de l'intervention de l'article 80 de la loi de finances initiale pour 2003, adopté à l'initiative de votre commission des finances, qui conditionne depuis lors l'octroi de la prime à l'obtention d'un crédit immobilier. Certains avaient à l'époque exprimé des craintes à l'égard de cette mesure : manifestement, elles n'avaient pas lieu d'être.

La dépense fiscale liée au caractère non imposable des intérêts acquis sur un PEL ou CEL s'établit à 1,7 milliard d'euros, sans tenir compte de la prime d'Etat, qui fait l'objet d'une prévision de crédits de 1,1 milliard d'euros pour 200626(*), au sein de la mission « engagements financiers de l'Etat ».

Or seulement 6,7 % des dépôts d'épargne logement ont été transformés en prêts en 2004. La tendance se dégrade puisque ce taux était de 8,1 % en 2003. L'explication est très simple : les taux de marché sont aujourd'hui bien inférieurs à ceux qu'un épargnant peut obtenir par le biais de l'épargne logement. Les PEL et CEL ne sont plus aujourd'hui des supports d'épargne logement, mais des supports d'épargne sans risque, sans projet particulier.

Faut-il inciter fiscalement à l'épargne sans risque, pour un coût fiscal de 1,7 milliard d'euros, sans aucun ciblage, en outre, sur les épargnants les moins favorisés27(*) ? Telle est la question que votre rapporteur général s'est posée dans son récent rapport28(*) sur les prélèvements obligatoires dans la perspective du débat sur les prélèvements obligatoires du 26 octobre 2005.

III. ADAPTER LE TRAITEMENT FISCAL DES PEL DE PLUS DE
10  ANS

L'article 10 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale propose de modifier les conditions d'assujettissement des intérêts des PEL aux prélèvements sociaux. Ceux-ci étaient jusqu'à présent prélevés lors du dénouement du contrat. Les intérêts des PEL seront désormais assujettis aux prélèvements sociaux :

- au 1er janvier 2006 pour les plans de plus dix ans ;

- à la date du dixième anniversaire du plan ou, pour les plans ouverts avant le 1er avril 1992, à leur date d'échéance ;

- lors du dénouement du plan si celui-ci intervient avant que la durée du plan n'atteigne dix ans ou avant l'échéance du terme des plans ouverts avant le 1er avril 1992 ;

- lors de l'inscription en compte pour les intérêts courus à compter du 1er janvier 2006 sur des plans de plus de dix ans ou sur des plans ouverts avant le 1er avril 1992 dont le terme est échu. Ceci signifie donc que, au-delà de dix ans, les intérêts perçus au cours de l'année feront l'objet d'un prélèvement à la source tous les ans, conformément à la règle généralement applicable aux produits de placements classiques.

L'article précité anticipe ainsi de manière bienvenue le versement de prélèvements sociaux qui auraient, autrement, été différés encore pendant de nombreuses années. La mesure rapporterait 151 millions d'euros au Fonds de solidarité vieillesse et 717 millions d'euros au régime général, soit 868 millions d'euros au total.

Par coordination, et par cohérence avec cette mesure, il convient de s'interroger sur l'imposition à l'impôt sur le revenu des intérêts perçus sur les PEL de plus de dix ans, à compter du 1er janvier 2006.

Les PEL ont une durée fixée, contractuellement, à 10 ans. Au-delà de cette date, les plans peuvent être prorogés et s'apparentent à des instruments d'épargne « classiques », mais défiscalisés. Le PEL est conservé, mais il n'est plus possible d'effectuer de versements et la rémunération est limitée aux intérêts servis par les banques. Le montant des droits à prêt et celui de la prime d'Etat n'augmentent plus avec les intérêts de l'épargne investie.

Il y a là une anomalie coûteuse pour les finances de l'Etat : les intérêts défiscalisés, perçus au-delà de dix ans, n'ont aucune incidence sur les droits à prêt, et donc sur l'investissement dans le logement des épargnants. Le PEL devient alors une réserve d'épargne défiscalisée, sans risques et sans projet. Il paraît donc souhaitable d'imposer à l'impôt sur le revenu les intérêts qui seront perçus, à compter du 1er janvier 2006, sur les PEL de plus de dix ans. Tel est l'objet du présent article additionnel.

La mesure représenterait un gain pour l'Etat de 300 millions d'euros. Elle incitera les épargnants à ne pas laisser « dormir » leur épargne et à l'investir dans d'autres produits plus générateurs de richesse pour l'économie.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 4 - Réduction de dix à six ans du délai du rappel fiscal des donations antérieures

Commentaire : le présent article a pour objet de limiter l'application de la règle du rappel fiscal, définie par l'article 784 du code général des impôts, aux seules donations effectuées depuis de moins de six ans, contre dix ans aujourd'hui.

I. LES ENJEUX ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX

Au cours du débat qui a suivi la présentation en commission des finances par votre rapporteur général d'une étude sur la fiscalité des mutations à titre gratuit29(*), un certain nombre de sénateurs avaient insisté sur l'importance du facteur démographique.

« Avec l'allongement de l'espérance de vie, la France vieillit à un rythme accéléré : l'effectif des plus de 75 ans va passer de 4,2 millions à 8,3 millions entre 2000 et 2035 et celui des plus de 85 ans de 1,2 à 2,4 millions. Ce quasi-doublement d'une population qu'il bien faut qualifier d'âgée voire de très âgée, n'est pas sans poser de vrais problèmes économiques.

Si le phénomène du vieillissement de la population a été jusqu'à présent surtout envisagé du point de vue des charges qu'il crée pour la société à travers les questions du financement des retraites ou de la dépendance, il convient également de l'envisager de celui de la répartition des richesses.

Le présent rapport s'inscrit dans la perspective d'un phénomène nouveau et à certains égards inquiétant, la concentration des richesses entre les mains d'une population vieillie.

Il y a bel et bien le risque de la stérilisation d'une partie du patrimoine notamment immobilier, sous-utilisé, mal entretenu, voire laissé à l'abandon.

D'où l'urgence de mettre en place une fiscalité assurant cette fluidité des patrimoines des anciennes vers les nouvelles générations, qui ont à la fois des besoins immédiats et l'envie d'entreprendre. »

Le rapport, qui partait du constat que la France pâtissait d'un « système incohérent en décalage avec nos principaux partenaires » avait souligné les effets pervers de la stratification de mesures ponctuelles et de la non réévaluation des seuils en fonction de l'inflation, ainsi que l'intérêt d'une restructuration d'ensemble, tout en soulignant que la faiblesse des marges de manoeuvre budgétaires rendait difficile la refonte, pourtant souhaitable, de l'ensemble du barème.

Toutefois, l'importance de la question n'a pas échappé aux gouvernements qui ont pris un ensemble de mesures favorables à la transmission des patrimoines, notamment professionnels, eu égard en particulier aux enjeux de la transmissions d'entreprises pour l'emploi.

II. LE DROIT EXISTANT

Selon les règles du droit civil, les donations successivement consenties par un même donateur constituent en principe une déclaration partielle et anticipée de la succession.

Lors de la liquidation d'une succession, il est ainsi fait application de la règle du rappel civil, qui impose une prise en compte de l'ensemble des donations passées pour apprécier, au moment de la liquidation de la succession, les modalités de répartition des biens entre les héritiers et faire respecter la réserve héréditaire.

En matière fiscale, on doit considérer que les biens successivement transmis par donations, par un même donateur, et de manière ultime, lors de la déclaration de la succession, constituent en quelque sorte une « assiette unique », la totalité des biens transmis à titre gratuit par une même personne faisant ainsi l'objet d'une liquidation unique des droits. C'est d'ailleurs pour cette raison que le même barème s'applique aux mutations entre vifs et aux mutations par décès.

En conséquence, en application de l'article 784 du code général des impôts, lors d'une nouvelle donation, ou lors d'une succession, doivent être rapportées, pour le calcul des droits, les donations antérieures.

Les abattements sont ainsi appliqués sur le bien transmis, déduction faite des abattements dont les donataires ou héritiers ont déjà bénéficié. Il est tenu compte des réductions de droits déjà effectuées. Le tarif progressif prévu à l'article 777 du code général des impôts est appliqué en ajoutant à la valeur des biens transmis par la nouvelle donation ou par la succession celle des biens transmis antérieurement. Ceux des biens dont la transmission n'a pas encore été assujettie aux droits de mutation à titre gratuit sont inclus dans les tranches les plus élevées de l'actif imposable.

Les perceptions effectuées sur les donations successives consenties par un donateur, et sur la déclaration de sa succession, sont donc reliées les unes aux autres, non par les droits liquidés, mais par l'actif imposable.

La rigueur de cette règle, dite du rappel fiscal, a incité le législateur à l'aménager, en prévoyant dans la loi de finances pour 199230(*), de ne pas appliquer la règle du rappel fiscal aux donations passées depuis plus de dix ans. Il s'agissait alors de définir un cadre fiscal cohérent, et suffisamment incitatif fiscalement, pour encourager les transmissions anticipées de patrimoine et organiser une redistribution de celui-ci entre les générations. Dans un contexte d'allongement de la durée de vie, il paraît en effet souhaitable que la transmission du patrimoine intervienne avant la succession31(*), pour permettre, sur un plan-macroéconomique, une gestion plus dynamique des actifs et un arbitrage entre consommation et épargne plus favorable à la croissance.

A. LA RÈGLE DU RAPPEL FISCAL DES DONATIONS ANTÉRIEURES

En application de l'article 784 du code général des impôts, « les parties sont tenues de faire connaître, dans tout acte constatant une transmission entre vifs à titre gratuit et dans toute déclaration de succession, s'il existe ou non des donations antérieures consenties à un titre ou à un autre et sous une forme quelconque par le donateur ou le défunt aux donataires, héritiers ou légataires ainsi que, le cas échéant, les noms, qualités et résidences des officiers ministériels qui ont reçu les actes de donation, et la date de l'enregistrement de ces actes ».

Lors de chaque liquidation de droits doivent être rappelés fiscalement les donations antérieures.

La somme des droits successivement perçus, au titre des donations, puis de la succession finale, n'est pas toujours égale au montant de l'impôt qui aurait été exigible si la perception avait été effectuée globalement lors de la dernière mutation, car chaque transmission ne cesse pas d'être considérée comme un fait générateur particulier. Le calcul des droits, au moment d'une nouvelle donation ou de la succession, est établi sans que soient remis en cause les droits antérieurs, même si est intervenu depuis un changement de tarif.

1. L'évaluation des biens transmis par les donations antérieures

Pour le calcul des droits applicables à une donation nouvelle ou à la succession, on rapporte les biens antérieurement transmis en prenant en compte leur valeur au jour de la donation passée. Sur le plan fiscal, les biens transmis ne sont donc soumis à aucune revalorisation32(*). Il en est ainsi même pour les dons en numéraire, ceux-ci étant pourtant susceptibles de financer l'acquisition d'un bien ayant vocation s'apprécier ou à se déprécier. Ces dons ne sont rapportés que pour leur montant nominal33(*).

2. L'impact de la règle du rappel fiscal sur les abattements et les réductions de droits

Pour le calcul des abattements prévus par les articles 779 (76.000 euros pour le conjoint survivant, 50.000 euros pour les ascendants ou pour chaque enfant vivant ou représenté, 50.000 euros pour un donataire, héritier ou légataire handicapé physique ou mental au 1er janvier 2005) et 790 B du code général des impôts (abattement de 30.000 euros sur la part de chacun des petits enfants pour les seules donations), il est tenu compte des abattements dont ont déjà bénéficié les donataires.

Ainsi, l'abattement dont chaque ayant droit est susceptible de bénéficier, lors d'une mutation à titre gratuit entre vifs ou par décès, doit être calculé sous déduction de celui dont il a déjà pu bénéficier lors de donations qui lui ont été antérieurement consenties par la même personne.

Le montant de l'abattement susceptible d'être pratiqué doit être déterminé, pour chaque transmission, d'après la législation en vigueur à l'époque où elle a lieu, sans que les calculs de droits antérieurs puissent être remis en cause34(*).

Par exemple, dans le cas d'une donation à un enfant consentie en 1999, taxée à la tranche marginale à 20 %, l'abattement applicable s'élevait à 45.735 euros. Si une nouvelle donation a été consentie en 2005, la nouvelle donation, consentie entre les mêmes personnes, bénéficie d'un abattement complémentaire de 4.265 euros égal à la différence entre l'abattement en vigueur en 2005 (50.000 euros) et celui applicable lors de la première donation en 1999 (45.735 euros). La fraction des biens transmis lors de la nouvelle donation qui excède 4.265 euros est taxée en fonction du montant de l'ensemble de l'actif transmis et selon le tarif en vigueur en 2005. Puisque la première donation a été soumise à la tranche marginale à 20 %, la taxation de la seconde donation débute à 20 %.

L'abattement est fractionnable : si une personne a donné à son fils 20.000 euros en 2003, il a pu transmettre 10.000 euros en franchise de droits en 2004, puis de nouveau 20.000 euros en franchise de droits en 2005, l'abattement applicable à une transmission à titre gratuit aux enfants s'établissant à 50.000 euros.

En ce qui concerne l'application des réductions prévues par l'article 780 du code général des impôts (305 euros ou 610 euros par enfant en sus du deuxième par enfant du donataire ou de l'héritier, suivant qu'il s'agit d'une transmission en ligne collatérale ou entre non-parents ou d'une transmission en ligne directe ou entre époux), il est tenu compte des réductions effectuées sur les donations antérieures consenties par le même donateur.

Les réductions prévues par l'article 780 du code général des impôts constituent donc le maximum de réductions applicables à l'ensemble des mutations à titre gratuit intervenues entre les mêmes personnes.

3. Les donations dispensées du rappel fiscal

En application de l'article 1er de la loi n° 2004-804 du 9 août 200435(*) relative au soutien à la consommation et à l'investissement, s'agissant d'un dispositif exceptionnel et temporaire, la règle du rappel fiscal n'est pas applicable aux dons de sommes d'argent, consentis, avant le 31 décembre 2005, dans la limite de 30.000 euros, au profit d'un enfant, d'un petit-enfant, d'un arrière-petit-enfant ou, à défaut d'une telle descendance, d'un neveu ou d'une nièce, et exonérés de droits.

Il en est de même des donations de plus de dix ans.

B. LE NON-RAPPEL DES DONATIONS DE PLUS DE DIX ANS

Le deuxième alinéa de l'article 784 du code général des impôts, modifié par la loi de finances pour 199236(*), entré en vigueur le 1er janvier 1992, prévoit que la règle du rappel fiscal précité n'est pas applicable aux donations « passées depuis plus de dix ans ».

1. Les donations concernées

Le bénéfice du non-rappel des donations de plus de dix ans est réservé:

- aux donations passées devant notaire, y compris les donations-partages, conformément aux dispositions de l'article 931 du code civil ;

- aux donations résultant d'actes sous seing privé qui comportent l'acceptation du donataire.

En revanche, la simple reconnaissance d'un don manuel par le donateur, qui ne peut donner lieu au paiement des droits de mutation, n'est pas susceptible d'être considérée comme une donation ouvrant droit au bénéfice du non-rappel. La mesure prévue au deuxième alinéa de l'article 784 du code général des impôts, s'applique aux véritables donations, au sens de l'article 894 du code civil : « les donations sont des actes à titre gratuit par lesquels un donateur se dépouille actuellement et irrévocablement de la chose donnée, en faveur du donataire qui l'accepte ».

La donation doit par ailleurs être opposable à l'administration fiscale, et donc avoir été présentée à la formalité de l'enregistrement, et soumise aux droits de donations. S'agissant des actes rédigés sous seing privé, ils doivent donc fait l'objet d'une présentation volontaire à la formalité de l'enregistrement par le donataire pour acquérir date certaine et bénéficier de la règle du non-rappel. Il en est de même pour les donations constatées par une décision de justice ayant acquis autorité de chose jugée.

Le fait qu'aucun droit de mutation ne soit exigible, du fait par exemple d'une donation dont le montant est inférieur à l'abattement prévu à l'article 777 ou à l'article 790 B du code général des impôts, n'est pas de nature à écarter l'application du non-rappel lors d'une nouvelle transmission qui interviendrait plus de 10 ans après la présentation de cet acte à l'enregistrement.

2. La durée de dix ans

.La règle du non-rappel s'applique à la condition que la donation précédente ait été passée au moins dix ans avant la nouvelle mutation à titre gratuit.

Le délai court à compter du jour où la donation a acquis date certaine. Cette date est le jour de la signature de l'acte par les parties lorsque l'acte est rédigé en la forme notariée, le jour de l'enregistrement de l'acte s'il s'agit d'un acte sous seing privé ou le jour de la décision ayant acquis autorité de la chose jugée qui constate la donation.

3. Les conséquences du non-rappel des donations de plus de dix ans

Lorsqu'un délai de dix ans s'est écoulé depuis la donation antérieure, la règle du non-rappel fiscal permet de déterminer le taux d'imposition en fonction du seul patrimoine transmis lors de la nouvelle donation ou de la succession.

Les droits sont liquidés en partant des premières tranches du barème. Il est fait application de nouveau, dans leur intégralité, des abattements prévus à l'article 779 du code général des impôts, de l'abattement spécifique aux donations prévu à l'article 790 B du code général des impôts et des réductions de droits de l'article 780 du code général des impôts.

Sur le plan pratique, la règle du non-rappel des donations de plus de dix ans permet aux donataires de réaliser des choix d'opportunité. Soit une donation intervenue auprès d'un enfant pour 20.000 euros en 2000, le donataire qui souhaite transmettre en franchise de droits, et donc sous la limite de l'abattement de 50.000 euros, peut transmettre de nouveau 30.000 euros à son enfant en 2009, ou attendre une année de plus, afin que la règle du non-rappel s'applique, et transmettre alors de nouveau 50.000 euros37(*).

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de ramener le délai au-delà duquel la règle du rappel fiscal ne s'applique pas de dix ans à six ans, et modifie en conséquence le deuxième alinéa de l'article 784 du code général des impôts.

La date d'application du présent article n'est pas précisée. La modification de la durée du délai au-delà duquel le rappel fiscal n'est pas applicable interviendrait donc à compter de la date de promulgation de la loi. En pratique, les donations effectuées avant le 1er janvier 2000 seront alors dispensées du rappel fiscal.

L'Assemblée Nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général a, dans son rapport d'information précité consacré aux droits de mutation à titre gratuit38(*), souligné les défauts du délai de dix ans, jugeant celui-ci engendrait des effets de seuil importants. Il a observé que ce délai était comparativement moins favorable, et moins adapté à un objectif de transmission anticipé des patrimoines, que le régime britannique des donations et successions. Outre l'exonération totale des époux et l'existence d'un abattement de presque 400.000 euros, il existe au Royaume-Uni un régime permettant de donner 5.000 euros chaque année, qui a la particularité d'être cumulable sur plusieurs années au point de constituer une « réserve » de donation en franchise de droits. En cas de décès dans un délai de sept ans à compter de la donation, il est fait application de droits dont la particularité est qu'ils sont modulables en fonction de la date du décès : au fur et à mesure que l'on se rapproche des sept ans, le taux diminue.

Pour cette raison, votre rapporteur général proposait dans son rapport d'information précité, de moduler le régime des donations en fonction de l'intervalle séparant les mutations : « le régime français des doits de mutation est organisé sur la base d'un cycle décennal qui a les inconvénients d'être rigide. Il faut, pour en bénéficier à plein, être en mesure de procéder à des donations tous les dix ans, indépendamment d'une situation personnelle qui peut ne pas correspondre à ce rythme. Un abattement cumulable sur une base annuelle serait certainement plus adapté aux besoins et aux possibilités de chacun et, donc, plus utilisée. Pour ce qui concerne les enfants, le fait que l'abattement « fonctionne » sur une base décennale peut aboutir à une certaine injustice, puisqu'il faut rapporter les donations antérieures, même en cas de décès du donateur à quelques mois de la fin du délai de 10 ans courant après la libéralité. On pourrait concevoir un système de « proratisation » de l'obligation de rapport, ce qui serait à la fois plus juste et plus incitatif pour toutes les personnes qui hésitent à donner au motif qu'elles savent que ces dons viendront s'imputer sur les abattements auxquels auront droit leurs héritiers au moment de leur décès. Concrètement, cela veut dire que, lorsque le décès intervient, par exemple, 9 ans après la donation, l'on pourrait conserver les 9 dixièmes de l'abattement et ne faire le rapport que du dixième de la donation, ce qui permettre a l'héritier de bénéficier de 90% de l'abattement pour le calcul des droits dus au titre du décès.

D'une façon générale, moduler la somme à rapporter à la succession serait de nature à éviter que la crainte de décéder juste avant l'expiration du délai de dix ans ne décourage les « bonnes volontés » parmi les personnes âgées : dans le système proposé, nombreux sont ceux qui n'hésiteront pas à donner à leurs enfants car ils sauront que, même s'ils meurent prématurément, les donataires n'auront pas « tout perdu » et garderont un avantage en matière d'abattement proportionnel au temps écoulé.
 »

Le gouvernement n'a pas suivi cette voie. Néanmoins, le raccourcissement du délai de rappel fiscal de 10 ans à six ans est de nature à atténuer très substantiellement les rigidités, réelles, constatées par votre rapporteur général.

La disposition du présent article devrait avoir un effet multiplicateur non négligeable sur les transmissions anticipées de patrimoine : sur une période de 20 ans, il était possible auparavant de procéder à deux donations sans que le rappel fiscal ne joue. Dorénavant, il sera possible de procéder à trois donations, réparties sur la même période, sans que le rappel fiscal ne joue.

Le montant des donations susceptibles d'intervenir en franchise de droit est ainsi fortement accru. Toujours sur une période de 20 ans, dans le cas de donations, les parents pourront transmettre à chaque enfant 150.000 euros en franchise de droits (application de trois franchises de 50.0000 euros) contre 100.000 euros auparavant (application de deux franchises de 50.000 euros).

Il convient en outre d'inscrire cette réforme dans un contexte plus large d'amélioration des conditions fiscales de la transmission, suscitée notamment par l'article 5 du présent projet de loi de finances, qui prévoit de relever les limites d'âge en deçà desquels s'appliquent des réductions de droits supplémentaires pour les donations.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 - Aménagement du régime des réductions de droits applicables aux donations

Commentaire : le présent article propose de relever les limites d'âge définies pour l'application des réduction de droits de mutation à titre gratuit entre vifs prévues par l'article 790 du code général des impôts.

I. LE DROIT EXISTANT

Pour inciter les Français à transmettre leur patrimoine le plus tôt possible, une réduction des droits inversement proportionnelle à l'âge du donateur a été introduite depuis la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

En 2000, selon les statistiques déjà anciennes du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie relatives aux transmissions de patrimoine à titre gratuit39(*), qui figurent dans le rapport d'information précité40(*) de votre rapporteur général, 37 % des donateurs, représentant 28,8 % des droits acquittés au titre de ces donations et dons manuels, avaient moins de 65 ans. 32,9 % avaient entre 65 et 75 ans, représentant 21,3 % des droits. 30,1 %, représentant 49,9 % des droits, avaient plus de 75 ans.

A. LE RÉGIME FLUCTUANT DES RÉDUCTIONS DE DROIT EN FONCTION DE L'ÂGE DU DONATEUR

L'article 790 B du code général des impôts, qui définit le régime des réductions de droits en fonction de l'âge du donateur, a subi des modifications multiples, liées à la mise en place successive de plusieurs « régimes transitoires », destinés à accélérer, par l'émission, à intervalles réguliers, de « signaux fiscaux », la mobilité du patrimoine entre générations.

1. Une réduction des droits initialement différenciée en fonction de la nature juridique de la donation

Avant l'intervention de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier41(*), seules les donations-partages bénéficiaient d'une réduction de droits en fonction de l'âge du donateur. La loi précitée a étendu le principe d'une réduction de droits en fonction de l'âge à l'ensemble des donations.

Les allégements de droits de mutation ont d'abord varié selon l'âge du donateur et la nature juridique de la donation. On a distingué ainsi :

- les donations-partages qui bénéficiaient d'une réduction de 35 % lorsque le donateur était âgé de moins de 65 ans et de 25 % lorsque le donateur avait 65 ans révolus et moins de 75 ans ;

- les donations simples effectuées par deux parents ou l'un d'entre eux à leur enfant unique qui bénéficiaient des mêmes allégements que les donations-partages ;

- les autres donations qui bénéficiaient d'une réduction de 25 % lorsque le donateur était âgé de moins de 65 ans et de 15 % lorsque le donateur avait 65 ans révolus et moins de 75 ans.

A titre temporaire, la loi précitée a étendu le bénéfice des taux de réduction les plus favorables (35 %) à toutes les donations consenties par une personne âgée de 65 à 74 ans révolus. Cette disposition, qui concernait initialement les actes passés entre le 1er avril 1996 et le 31 décembre 1997, a été prolongée jusqu'au 31 décembre 1998 par l'article 17 de la loi de finances pour 1998 du 30 décembre 1997.

2. Une unification du régime applicable en loi de finances pour 1999

L'article 36 de la loi de finances pour 1999 (n°98-1266 du 30 décembre 1998) a supprimé la distinction des taux d'allégement en fonction de la nature juridique des donations. Les taux ont été portés :

- à 50 % (au lieu de 35 %) lorsque le donateur était âgé de moins de 65 ans ;

- à 30 % (au lieu de 25 % précédemment) lorsque le donateur avait 65 ans révolus et moins de 75 ans.

Ces dispositions étaient applicables aux donations consenties par actes passés à compter du 1er septembre 1998.

A l'initiative de votre commission des finances, les donations ont bénéficié, de manière temporaire, entre le 25 décembre 1998 et le 31 décembre 1999, d'une réduction de 30 % sans limite d'âge. Cette mesure a été prolongée par la loi de finances pour 2000, toujours à l'initiative de votre commission des finances, jusqu'au 31 décembre 2001.

B. LE RÉGIME ACTUEL

1. Une distinction entre donations en pleine propriété et donations en nue-propriété

L'article 790 du code général des impôts différencie les réductions de droits selon le type de donation, la donation en pleine-propriété se trouvant avantagée.

En ce qui concerne les donations en pleine propriété et en usufruit, la réduction de droit s'établit à :

- 50 % lorsque le donateur est âgé de moins de 65 ans ;

- 30 % lorsque le donateur a 65 ans révolus et moins de 75 ans.

En ce qui concerne les donations en nue-propriété42(*), la réduction de droits s'établit à :

- 35 % lorsque le donateur est âgé de moins de 65 ans ;

- 10 % lorsque le donateur a 65 ans révolus et moins de 75 ans.

2. Une réduction temporaire de droits sans condition d'âge

L'article 17 de la loi de finances pour 200443(*) modifié par l'article 16 de la loi de finances pour 200544(*) prévoit que la réduction de 50 % s'applique sans condition d'âge aux donations consenties en plein propriété jusqu'au 31 décembre 2005.

Le régime relatif aux allègements de droits de mutation à titre gratuit applicable en l'état du droit existant se présente dès lors de la manière suivante :

Réductions de droits de donations en fonction de l'âge

Age du donateur

Donations en pleine-propriété

Donations en nue-propriété ou avec réserve du droit d'usage et d'habitation

Donations en usufruit

25/09/2003-31/12/2005

A compter du 1er janvier 2006

25/09/2003-31/12/2005

A compter du 1er janvier 2004

A compter du 25 septembre 2003

Moins de 65 ans

50 %

50 %

50 %

35 %

50 %

Plus de 65 ans et moins de 75 ans

50 %

30 %

30 %

10 %

30 %

A partir de 75 ans

50 %

0 %

0 %

0 %

0 %

Source : article 790 du code général des impôts

Le régime temporaire permettant l'application d'une réduction de 50 % des droits de donation sans condition d'âge a eu un impact favorable sur les recettes du budget général. Il en avait été de même, suite à l'instauration du régime temporaire entre 1999 et juin 2001, les recettes ayant fortement progressés sur la période.

En 2004, le montant des droits sur les donations s'est établi à 1,26 milliard d'euros, en hausse de 400 millions d'euros par rapport à 2003, correspondant à législation constante à une progression des recouvrements de + 57,7 %, après une progression de + 14,4 % en 2003 à législation 2002.

Il convient de souligner que la fin du régime de faveur en fin d'année 2001 a fait chuter le montant des droits de donation dès l'année suivante. En 2002, le montant des droits de donations a ainsi enregistré une forte diminution (- 54,3 %) par rapport à 2001. Les droits de donations perçus en 2002 sont revenus au même niveau que ceux de 1998 (année précédant la mise en place du régime de faveur).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de ne pas prolonger le régime temporaire institué par l'article 17 de la loi de finances pour 2004, le gouvernement considérant vraisemblablement que l'effet de la mesure est épuisé.

Il ne prévoit pas de revenir sur la distinction entre donations en pleine-propriété et donations en nue-propriété, et sur le régime plus favorable accordé aux premières.

Jugeant que les limites d'âges actuelle prévues par l'article 790 du code général des impôts (moins de 65 ans, entre 65 et 75 ans, plus de 75 ans) ne sont plus adaptées, et qu'il convient de prendre en compte l'augmentation de l'espérance de vie, le gouvernement propose dans le présent article de relever de cinq ans chacune des limites d'âge.

Les réductions de droits applicables en fonction de l'âge du donateur seraient les suivantes :

Age du donateur

Donations en pleine-propriété

Donations en nue-propriété ou avec réserve du droit d'usage et d'habitation

Donations en usufruit

Moins de 70 ans

50 %

35 %

50 %

Plus de 70 ans et moins de 80 ans

30 %

10 %

30 %

A partir de 80 ans

0 %

0 %

0 %

Le nouveau régime serait applicable à compter du 1er janvier 2006.

Le coût du nouveau dispositif serait de 40 millions d'euros en 2006.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission constate que le gouvernement souhaite faire une pause s'agissant des dispositifs temporaires d'incitation aux donations sans condition d'âge. Elle y est néanmoins très attachée puisqu'elle a contribué à plusieurs reprises à l'introduction ou à la prolongation de tels dispositifs. Elle considère en effet qu'il s'agit de mesures d'appel particulièrement efficaces, qui accélèrent la transmission des patrimoines.

Il est vrai qu'une mesure temporaire a vocation à prendre fin à un moment ou un autre. Dans cette perspective, la réflexion à l'origine du présent article est positive, car elle permet de prendre acte de l'augmentation de la durée de la vie, et du fait que l'âge moyen des donateurs est de 67,5 ans. Il s'agit donc d'inciter à la transmission anticipée de patrimoine, tout en adaptant le régime de réduction des droits selon l'âge du donateur aux évolutions de la pyramide des âges.

La fin du régime de faveur prévoyant une réduction des droits, pour les donations en pleine propriété, de 50 % sans condition d'âge, conduit à une estimation des recettes issues des droits de donation de 920 millions d'euros pour 2006, en baisse de 28 % par rapport à la révision de recettes pour 2005.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6 - Instauration d'un abattement en faveur des transmissions à titre gratuit entre frères et soeurs ainsi que des donations consenties au profit des neveux et nièces

Commentaire : le présent article propose d'introduire un abattement de 5.000 euros sur les transmissions à titre gratuit entre frères et soeurs ainsi qu'un abattement d'un même montant sur les donations consenties aux neveux et nièces.

I. LE DROIT EXISTANT

Les transmissions en ligne directe représentaient en 2000, selon les chiffres du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie qui figurent dans le rapport d'information précité45(*) de votre rapporteur général, 68 % des successions et 98 % des donations, représentant 71 % du montant global des successions et 96,5 % de celui des donations46(*).

Pour cette raison, le gouvernement a initié des mesures significatives portant réforme des successions et/ou des donations, destinées pour l'essentiel aux transmissions en ligne directe. Seul un effort a été accompli, à l'initiative de votre commission des finances, à l'article 14 de la loi de finances pour 200447(*), pour porter l'abattement applicable aux « fratries cohabitantes » de 15.000 euros à 57.000 euros en ce qui concerne la liquidation des droits de succession. 3.000 personnes sont concernées chaque année.

Or il apparaît que le tarif applicable aux transmissions à titre gratuit entre collatéraux est singulièrement élevé, la comparaison par rapport aux transmissions en ligne directe et entre époux apparaissant substantielle, et que ce tarif n'est compensé par aucun abattement significatif.

Une brèche limitée a été ouverte par l'article 1er de la loi n° 2004-804 du 9 août 200448(*) relative au soutien à la consommation et à l'investissement, qui exonère les dons de sommes d'argent, consentis, avant le 31 décembre 2005, dans la limite de 30.000 euros, au profit d'un enfant, d'un petit-enfant, d'un arrière-petit-enfant ou, à défaut d'une telle descendance, d'un neveu ou d'une nièce. Le dispositif est reconduit du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2010 pour les seuls dons destinés par le donataire à la création, à la reprise ou au développement d'une PME.

Tarif applicable aux droits de mutation à titre gratuit

(en %)

 

Ligne directe

Entre époux

Entre frères et soeurs

Entre partenaires d'un PACS

Parents jusqu'au 4e degré

Parents au-delà du 4e degré et personnes non-parentes

Moins de 7.600 euros

5 %

5 %

35 %

40 %

55 %

60 %

Entre 7.600 et 11.400 euros

10 %

10 %

Entre 11.400 et 15.000 euros

15 %

Entre 15.000 et 23.000 euros

20 %

15 %

50 %

Entre 23.000 et 30.000 euros

45 %

Entre 30.000 et 520.000 euros

20 %

Entre 520.000 et 850.000 euros

30 %

30 %

Entre 850.000 et 1.700.000 euros

35 %

35 %

Au-delà de 1.700.000 euros

40 %

40 %

Source : articles 777 et 777 bis du code général des impôts

Les abattements sur successions49(*)

(en euros)

Epoux

76.000

Partenaires à un PACS

57.000

Enfants

50.000

Frères et soeurs ayant plus de 50 ans et partageant le même domicile depuis plus de 5 ans

57.000

Handicapés physiques

50.000

Frères et soeurs, parents éloignés ou non-parents

1.50050(*)

Source : articles 779 et 788 du code général des impôts

Les abattements sur donations

(en euros)

Epoux

76.000

Partenaires à un PACS

57.000

Enfants

50.000

Handicapés physiques

50.000

Petits-enfants

30.000

Source : articles 779 et 790 B du code général des impôts

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article complète l'article 779 du code général des impôts en prévoyant qu'il est pratiqué, en cas de donation ou de succession, un abattement de 5.000 euros sur la part de chacun des frères et soeurs. L'abattement joue en matière de succession seulement lorsque le II de l'article 788 du code général des impôts ne trouve pas à s'appliquer. Celui-ci prévoit un abattement de 57.000 euros sur les seuls droits de mutation par décès sur la part de chaque frère ou soeur à la double condition qu'il soit âgé de plus de 50 ans ou atteint d'une infirmité le mettant dans l'impossibilité de travailler et qu'il ait été constamment domicilié avec le défunt pendant les cinq années ayant précédé le décès. Les deux abattements ne peuvent par ailleurs être cumulés.

En 2000, 44.600 héritiers étaient des frères ou des soeurs.

Le II du présent article insère un article 790 C du code général des impôts après l'article 790 B prévoyant, pour la perception des droits de donation, un abattement de 5.000 euros sur la part de chacun des neveux ou nièces du donateur.

Le III du présent article est une disposition de coordination issue de la création de l'article 790 C du code général des impôts.

Le IV du présent article tire les conséquences de la création de l'article 790 C du code général des impôts en ce qui concerne la règle du rappel fiscal prévue à l'article 784 du code général des impôts. La règle du non-rappel des donations antérieures de plus de 10 ans (six ans prévus à l'article 4 du présent projet de loi) a vocation à s'appliquer aux donations consenties aux nièces et aux neveux.

Le coût du présent dispositif pour 2006 est de 10 millions d'euros en ce qui concerne les donations et de 30 millions d'euros s'agissant des successions entre frères et soeurs.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances se félicite que le gouvernement ait pris conscience de la lourdeur des droits de mutation à titre gratuit applicables aux transmissions à titre gratuit en ligne collatérale.

Elle regrette néanmoins que cette prise de conscience ne se soit pas traduite par une réforme du tarif applicable à ces transmissions, voie sans doute plus coûteuse, mais par la création d'abattements spécifiques aux frères et soeurs, et aux neveux et nièces, d'un montant somme toute modeste. La création de ces abattements a d'ailleurs un effet collatéral dommageable : la fin de tout espoir dans un avenir proche en ce qui concerne le relèvement de l'abattement de 1.500 euros applicable aux parents éloignés et aux non-parents en matière de succession.

Un pas est fait en direction de l'entourage proche des familles, les frères et soeurs, qui s'ils ne figurent pas dans la réserve héréditaire, constituent parfois le seul lien familial qu'entretenait le défunt, faute de descendance. De la même manière, il peut être souhaité par un donateur de transmettre une partie de son patrimoine avec un neveu ou une nièce avec lequel ou laquelle il entretient une relation particulière.

Le présent article ne tire pas en revanche les conséquences de l'allongement de l'espérance de vie, pourtant souligné par les modifications introduites à l'article 5 du présent projet de loi de finances (relèvement de cinq ans des seuils d'application des réductions de droits en fonction de l'âge du donateur). Un abattement spécifique de 5.000 euros aurait mérité d'être crée, en matière de donations, en faveur des arrière-petits enfants. Les évolutions démographiques en cours sont telles que la situation, autrefois improbable, d'arrière-grands-parents encore en vie au moment où leurs arrière-petits-enfants accèdent à la majorité, tend à devenir plus courante. Dans ce cas de figure, conformément à la volonté du gouvernement d'inciter aux transmissions anticipées du patrimoine en faveur des jeunes générations, il apparaît souhaitable de créer un abattement pour les arrière-petits-enfants, les seuls petits-enfants se trouvant déjà dans la tranche de la quarantaine.

Aussi votre commission des finances vous propose-t-elle un amendement visant à créer un abattement spécifique de 5.000 euros pour les donations consenties aux arrière-petits enfants.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 7 - Crédit d'impôt en faveur de la mobilité des chômeurs

Commentaire : le présent article a pour objet d'instituer un crédit d'impôt d'un montant de 1.500 euros au profit des chômeurs de longue durée ou des salariés perdant leur emploi à la suite d'un plan social et reprenant leur activité, dès lors qu'ils sont amenés à changer d'habitation principale.

En cohérence avec l'allègement des revenus fonciers à la suite d'une mutation professionnelle prévu à l'article 8 du présent projet de loi de finances, le dispositif ici envisagé est destiné à inciter les chômeurs à rechercher du travail en dehors de leur lieu de résidence et à renforcer la mobilité dans notre pays.

I. LES DISPOSITIFS D'AIDE À LA MOBILITÉ EXISTANTS

Outre les aides à la mobilité existant dans le cadre de la recherche d'emploi, qu'il s'agisse de l'« aide ponctuelle au déplacement », de l'« aide forfaitaire mensuelle » ou des bons de transport attribués par l'ANPE, cette dernière, ainsi que les ASSEDIC, attribuent déjà des aides à la mobilité en cas de reprise d'emploi pour les demandeurs d'emploi.

A. L'« AIDE À LA MOBILITÉ GÉOGRAPHIQUE » DES ASSEDIC

L'« aide à la mobilité géographique » a été instituée le 1er juillet 2001 dans le cadre de la mise en oeuvre du plan d'aide au retour à l'emploi (PARE) au profit des bénéficiaires de l'aide au retour à l'emploi (ARE), c'est-à-dire des allocations de chômage.

Elle est attribuée à tout allocataire acceptant un emploi dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée (CDI) ou d'un contrat à durée déterminée (CDD) d'au moins douze mois dans une localité éloignée du lieu de résidence habituel. Cette condition d'éloignement est remplie lorsqu'entre le lieu d'exercice de l'emploi et la résidence habituelle, le temps de trajet quotidien excède 2 heures aller et retour, ou que la distance dépasse 50 kilomètres aller et retour.

L'aide51(*) précitée compense les frais de déplacement ou de séjour exposés par l'allocataire, ainsi que tous les frais entraînés par le changement de résidence de l'intéressé et, le cas échéant, de sa famille. Son montant est plafonné à 1.916 euros, dont 25 % sont versés à la signature du contrat de travail et 75 % à la fin de la période d'essai.

B. LES AIDES DE L'ANPE

Les aides à la mobilité liées à la reprise d'emploi dispensées par l'ANPE sont au nombre de trois : l'aide au déplacement quotidien, d'un montant de 152 euros versés en une seule fois, l'aide à la double résidence, d'un montant forfaitaire de 912 euros versés en deux tranches l'espace d'un semestre, et l'aide au déménagement, d'un montant de 760 euros versés en une seule fois.

Ces aides52(*) sont attribuées de façon moins restrictive que l'aide à la mobilité géographique des ASSEDIC car elles sont ouvertes à tous les demandeurs d'emplois et titulaires de minima sociaux, même s'ils ne bénéficient pas de l'ARE, et concernent les contrats à durée déterminée à partir de six mois. En outre, aucune condition de distance n'est imposée aux bénéficiaires de l'aide.

C. LES CONVENTIONS D'AIDE À LA MOBILITÉ GÉOGRAPHIQUE DU FONDS NATIONAL À L'EMPLOI

Le Fonds national pour l'emploi (FNE) accorde des aides pouvant être, en particulier, « utilisées à des fins de qualification [et] d'insertion des demandeurs d'emploi » (article L. 321-1 du code du travail).

Ainsi, dans le cadre de « conventions de coopération », le ministre chargé du travail peut engager des actions d'urgence comportant notamment « des mesures temporaires d'aide aux entreprises qui (...) favorisent la mobilité géographique de leurs salariés » (article R. 322-1 du code du travail).

Ces conventions d'aide à la mobilité géographique s'adressent aux travailleurs licenciés pour motif économique ou dont la rupture du contrat de travail se situe dans le cadre d'une convention de conversion. L'aide est destinée à couvrir les frais de déménagement et de réinstallation, dès lors que la distance entre l'ancien domicile et le nouveau lieu de travail excède 50 kilomètres.

La participation de l'Etat, versée par l'intermédiaire du FNE, est plafonnée à 75 % de l'aide apportée par les entreprises de moins de 500 salariés et à 50 % de l'aide apportée aux entreprises plus importantes, dans une limite de 3.049 euros par bénéficiaire majorée de 458 euros par enfant à charge.

II. LE DROIT PROPOSÉ

Sans préjudice des aides existantes, le texte propose d'introduire dans le code général des impôts un nouvel article 200 duodecies instituant, sous certaines conditions, un crédit d'impôt au profit de chômeurs amenés à changer d'habitation principale pour reprendre une activité.

A. LES BÉNÉFICIAIRES DU CRÉDIT D'IMPÔT

1. Les conditions d'éligibilité

Le bénéfice du nouveau crédit d'impôt, dans le texte initialement proposé par le gouvernement, est ouvert aux conditions suivantes :


· conditions tenant au domicile

- la domiciliation fiscale doit être située en France, cette condition excluant ainsi du dispositif les cas de reprise d'une activité à l'étranger ;

- la nouvelle habitation principale doit être située à plus de 200 kilomètres de celle occupée avant le changement d'activité ; cette condition s'avère plus stricte que celle exigée des ASSEDIC et de l'ANPE.


· conditions tenant à l'activité

- il doit s'agir d'une activité salariée ; cette condition exclut donc les cas de reprise ou de création d'une entreprise pour y exercer une activité indépendante ;

- la reprise de l'activité doit avoir lieu entre le 1er juillet 2005 et le 31 décembre 2007 ;

- cette activité doit être exercée durant au moins six mois consécutifs.


· condition tenant à la situation du bénéficiaire

- le bénéficiaire doit être demandeur d'emploi ou titulaire de minima sociaux pendant les douze mois précédant la reprise d'activité, ou avoir repris une activité consécutivement à la mise en oeuvre d'un plan de sauvegarde pour l'emploi53(*), ce qui exclut les personnes privées d'emploi à la suite d'un licenciement n'ayant pas été effectué dans le cadre d'un tel plan.

2. L'articulation du crédit d'impôt avec les aides existantes

Le crédit d'impôt doit être cumulable avec les aides précédemment énumérées. Dès lors, la question pourrait se poser de l'opportunité d'instaurer un dispositif constituant une nouvelle « strate » sur un assortiment d'aides préexistantes, sans perspective de rationalisation d'ensemble.

La condition d'une distance de 200 kilomètres paraît cependant aboutir à une véritable différenciation du présent dispositif, en aidant les demandeurs d'emploi à changer de région ou de bassin d'emplois.

B. LE MONTANT DU CRÉDIT D'IMPÔT

En application du II du dispositif proposé par le présent article pour le nouvel article 200 duodecies du code général des impôts, le montant du crédit d'impôt est égal à 1.500 euros, accordé une seule fois par bénéficiaire au titre de la période d'éligibilité (supra).

Le crédit d'impôt s'impute normalement sur l'impôt afférent aux revenus, après la prise en compte des réductions d'impôt, et donne lieu, le cas échéant, à restitution en cas d'excédent sur l'impôt dû.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. L'OUVERTURE DU DISPOSITIF À L'ENSEMBLE DES PERSONNES LICENCIÉES POUR MOTIF ÉCONOMIQUE

Les personnes licenciées pour motif économique n'étaient éligibles au dispositif initialement proposé par le gouvernement qu'à la condition d'avoir bénéficié d'un plan social.

Or, les personnes privées d'emploi sans avoir bénéficié d'un plan social représentent 75 % des licenciements économiques, et une telle différence de traitement a paru difficilement justifiable.

L'Assemblée nationale a ainsi adopté, à l'initiative de sa commission des finances et avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement ouvrant le bénéfice du dispositif à l'ensemble des personnes ayant été licenciées pour motif économique.

B. LES MODIFICATIONS RÉDACTIONNELLES

L'Assemblée nationale a également adopté, à l'initiative de sa commission des finances et avec l'assentiment du gouvernement, deux autres amendements de nature strictement rédactionnelle.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Certes, dans le cadre d'une évolution de la fiscalité du revenu qui tendrait à un allégement du barème gagée par une remise en cause des différentes « niches fiscales » -perspective que votre rapporteur général appelle de ses voeux-, la création de nouveaux avantages fiscaux serait inopportune.

En attendant, il admet que la mobilité des salariés doit être encouragée sans délai dans le contexte d'une économie marquée par de profondes évolutions structurelles, et que cet encouragement puisse, exceptionnellement, emprunter provisoirement la voie du crédit d'impôt. Dans cette mesure, il convient d'approuver l'élargissement du dispositif opéré à l'Assemblée nationale, de nature à lui donner « toutes ses chances ».

Dès lors, la mise en place du présent crédit d'impôt constitue une expérimentation intéressante, dont les effets devront être évalués et mis en perspective avec ceux de l'article 8 du présent projet de loi de finances qui instaure, sous des conditions de mobilité analogues, puisqu'il y est également exigé que la nouvelle habitation principale soit située à plus de 200 kilomètres du précédent domicile, un allégement des revenus fonciers (infra). En tout état de cause, ces deux avantages fiscaux sont bornés au 31 décembre 2007, et c'est alors qu'il conviendra d'en effectuer le bilan.

Il est à noter que le coût du présent dispositif, même dans la version initialement proposée par le gouvernement, pour modique qu'il puisse être, n'est pas chiffrable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8 - Allègement des revenus fonciers suite à mobilité professionnelle

Commentaire : le présent article a pour objet d'alléger l'imposition des revenus fonciers tirés de la location de leur habitation principale pour les contribuables obligés de déménager pour raisons professionnelles

I. LE DROIT EXISTANT

La mobilité géographique est souvent indispensable au parcours professionnel, qu'il s'agisse d'un parcours de progression de carrière ou de retrouver un nouvel emploi après une démission ou un licenciement. Mais elle impose au salarié des contraintes importantes en termes de logement qui peuvent le conduire à renoncer à une mutation temporaire ou définitive.

En dehors des mesures mises en oeuvre par les entreprises elles-mêmes pour attirer des nouveaux collaborateurs ou faciliter la mobilité de leur personnel, des dispositifs publics d'aides à la mobilité existent et couvrent les cas de recherche d'emploi (faciliter la participation à des stages, les déplacements pour des rendez-vous professionnels) et de reprise d'un emploi loin de sa résidence habituelle.

Ces aides s'adressent, pour la plupart, aux demandeurs d'emplois en difficulté financière.

Elles sont mises en place, pour l'essentiel, par les ASSEDIC et les organismes du 1 % logement, leur montant reste faible et leurs bénéficiaires strictement définis.

A. AIDES À LA MOBILITÉ EN CAS DE REPRISE D'EMPLOI POUR LES DEMANDEURS D'EMPLOI BÉNÉFICIAIRES DE MINIMA SOCIAUX

Il existe trois sortes d'aides facilitant la mobilité et l'installation en cas de reprise d'emploi :

· l'aide à la double résidence (912 € maximum correspondant à une participation partielle aux frais d'installation, de double résidence, de caution pour une location, de transports hebdomadaires) ;

· l'aide au déménagement (760 € maximum) ;

· l'aide aux déplacements quotidiens (152 €).

Ces aides sont destinées aux demandeurs d'emploi avec une priorité pour les bénéficiaires de minima sociaux ou non indemnisés par les ASSEDIC. Elles sont attribuées par l'ANPE sur justificatif lorsque les bénéficiaires retrouvent une activité professionnelle soit hors de leur bassin d'emploi (y compris dans les pays de l'espace économique européen) soit dans des secteurs où existe une difficulté de recrutement soit, enfin, ou pour des offres difficiles à pourvoir avec une priorité pour des emplois en CDI et des CDD d'au moins 6 mois.

B. L'AIDE DU 1 % LOGEMENT

Cette aide est proposée par les organismes collecteurs, Comités Interprofessionnels du Logement (CIL).

En cas d'embauche par une entreprise assujettie à l'obligation du 1 % logement, une personne locataire ou propriétaire, tenue de changer de résidence principale ou d'avoir une seconde résidence peut bénéficier d'une subvention du 1 % dénommée « aide mobili-pass ». Cette aide est attribuée si la distance entre l'ancienne et la nouvelle résidence est supérieure à 70 km.

Elle intervient dans les 6 mois suivant l'embauche et ne peut être accordée qu'une fois tous les 2 ans, avec accord écrit de l'employeur et sur justificatifs : lettre d'embauche, titre de propriété, ou bail des anciennes et nouvelles résidences, justificatifs de dépenses.

Elle couvre 6 mois de loyer et charges locatives en cas de double logement ainsi que certaines dépenses entraînées par le changement de logement (frais d'agence pour la recherche d'un logement, intérêts intercalaires de prêts relais, ...).

Certains CIL proposent également des prêts relais ou des prêts pour le financement du différentiel entre deux charges de logement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de créer une nouvelle incitation à la mobilité, sous la forme d'un avantage fiscal pour les personnes amenées à transférer leur habitation principale pour des raisons professionnelles.

Le dispositif retenu vise, en ce sens, à alléger l'imposition des revenus fonciers perçus au titre de la location de l'ancienne habitation principale.

Il est temporaire dans la mesure où son bénéfice est limité aux contribuables qui auront débuté une nouvelle activité professionnelle entre le 1er juillet 2005 et le 31 décembre 2007.

Le paragraphe I du présent article modifie le 1° du I de l'article 31 du code général des impôts qui énumère les charges de propriété déductibles du revenu foncier pour les propriétés urbaines. Il ajoute à cette liste une déduction forfaitaire de 10 % des revenus bruts annuels tirés de la location de l'ancienne habitation.

Il précise également que la déduction est applicable pendant une durée de trois ans représentative, soit de la durée de la mutation professionnelle, soit du délai moyen dans lequel le contribuable aura pu vendre son ancien logement et acheter une nouvelle résidence principale. Le bénéfice de la déduction prend fin à la date de l'acquisition d'une nouvelle habitation principale si elle intervient dans les trois ans.

Plusieurs conditions sont posées pour bénéficier de ce dispositif incitatif :

- le contribuable doit être domicilié fiscalement en France ;

- le transfert de l'habitation principale doit avoir un motif professionnel et intervenir dans l'année suivant le début de l'exercice de la nouvelle activité ;

- la nouvelle activité professionnelle doit avoir été exercée pendant 6 mois consécutifs au moins ;

- l'ancienne habitation doit être donnée en location nue comme habitation principale immédiatement après le transfert de domicile (c'est-à-dire dans un délai raisonnable compte tenu de la nécessité de trouver un bailleur) ;

- les deux résidences doivent être éloignées de 200 km au moins ;

- le bailleur ne peut être membre du foyer fiscal du contribuable.

Le paragraphe II du présent article modifie le 2 de l'article 32 du code général des impôts afin de rendre cette déduction incompatible avec le régime du micro-foncier.

Le paragraphe III renvoie à un décret le soin de préciser les modalités d'application, en particulier les obligations déclaratives, du présent article.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sous réserve d'un amendement rédactionnel de précision.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à une disposition qui pourra constituer une aide appréciable dans le cadre d'une mobilité professionnelle en réduisant le coût fiscal d'un transfert de domicile. Il note avec satisfaction que la mesure proposée constitue une incitation immédiate à réaliser un projet de mobilité dont la réussite (l'installation définitive à proximité du nouveau lieu d'activité) entraînera le retour au droit commun fiscal.

Votre commission des finances avait elle-même proposé, récemment, plusieurs mesures d'incitation à la mobilité54(*), considérant que celle-ci était dans notre pays un instrument de flexibilité insuffisamment favorisé :

« Les Français présentent la caractéristique d'être très peu mobiles professionnellement : ils refusent généralement de travailler à plus d'une trentaine de kilomètres de leur résidence et hésitent à déménager pour des motifs professionnels. Cette spécificité devient un handicap économique pour les entreprises de notre territoire et un facteur particulier de délocalisation.

« Or de nombreux mouvements de transferts d'activités de services correspondent, en fait, à des délocalisations diffuses, au regroupement partiel sur un seul site d'effectifs dispersés sur le territoire français ou européen. Faute de mobilité professionnelle suffisante, les entreprises éprouvent de grandes difficultés à regrouper ces effectifs au niveau national et finissent par y renoncer. De ce fait, de simples mouvements de réorganisation à l'échelle française - avec un coût social réel mais limité - se transforment ainsi en véritables délocalisations - avec un coût social élevé.

« Il s'agit donc, selon le cabinet Katalyse, de faire évoluer les mentalités françaises pour promouvoir la mobilité professionnelle. La mobilité géographique peut être encouragée, en adoptant des mesures visant à réduire les coûts de déménagements. Ceci pourrait être fait par le biais de déductions fiscales concernant les frais de déménagement à l'occasion d'un changement d'emploi (interne ou externe), ou par le biais de l'adaptation de la fiscalité frappant la résidence principale (par exemple réduction, voire suppression, des droits de mutation concernant l'acquisition ou la vente de la résidence principale dans le cadre d'un changement d'emploi). Une mesure plus radicale consisterait à considérer les frais de déménagement comme des frais professionnels entièrement déductibles. »

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9 - Allègement de la taxe foncière sur les propriétés non bâties supportée par les exploitants agricoles

Commentaire : le présent article propose d'instaurer une exonération de 20 % de la taxe foncière sur les propriétés non bâties des communes et des EPCI pour les terrains agricoles. La perte de recettes serait intégralement compensée aux collectivités territoriales, sur la base des taux de l'année 2005. Une adaptation du régime des baux ruraux est en outre proposée, dont l'objectif est de faire en sorte que ce soient les exploitants, et non les bailleurs, qui profitent de cette exonération.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES

La taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) est établie chaque année sur les propriétés non bâties de toute nature situées en France, à l'exception de celles qui sont expressément exonérées. Elle est établie d'après la valeur locative cadastrale de ces propriétés.

Le produit total de la taxe a été en 2003 de 919 millions d'euros, dont 869 millions d'euros perçus par les communes, comme l'indique le graphique ci-après.

La taxe foncière sur les propriétés non bâties : produits et taux

(en millions d'euros et en %)

Source : direction générale des collectivités locales, « Bulletin d'information statistique » n°47, octobre 2004

A titre de comparaison, le produit total des quatre taxes directes locales a été en 2003 de 53.524 millions d'euros. La taxe foncière sur les propriétés non bâties ne correspond donc qu'à 1,7 % des recettes de ces quatre taxes.

B. LES EXONÉRATIONS DES TERRES AGRICOLES

1. Les terres agricoles sont d'ores et déjà exonérées des parts régionale et départementale de taxe foncière sur les propriétés non bâtie

Depuis la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 de finances pour 1993, les propriétés agricoles non bâties sont exonérées des parts régionale et départementale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (articles 1599 ter D et 1586 D du code général des impôts). Dans le cas des départements, cette exonération s'est faite de manière progressive, et n'est totale que depuis 199655(*).

En outre, il existe une exonération spécifique pour les propriétés non bâties agricoles situées en Corse (articles 1394 B et 1586 E du code général des impôts). En effet, l'exonération y concerne non seulement les parts revenant à la collectivité territoriale de Corse (comme à l'ensemble des régions françaises) et aux départements, mais aussi, au titre de 1995 et des années suivantes, les parts perçues au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale.

Enfin, la multiplicité des exonérations spécifiques ou dégrèvements catégoriels a contribué à l'étroitesse de l'assiette actuelle de la TFPNB. Parmi ces mesures, on peut citer le dégrèvement de TFPNB, pendant cinq ans, au profit des jeunes agriculteurs ou encore les exonérations temporaires de TFPNB pour certaines cultures (terrains planté en noyers, en oliviers, arbres truffiers, zones humides...).

2. Des exonérations compensées par l'Etat

L'Etat compense chaque année la perte de recettes résultant des exonérations des parts départementale et régionale pour les terres agricoles.

La compensation est égale chaque année, pour la part régionale, au montant des bases d'imposition exonérées, multiplié par le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties voté en 1992 par la région, ou par le taux de la taxe spéciale d'équipement additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties voté en 1992 en ce qui concerne la région Ile-de-France.

Pour la part départementale, la compensation est calculée en multipliant le montant des bases exonérées au titre de l'année d'imposition par le taux voté par le département en 1993.

Ces deux exonérations représentent, financièrement, la quasi-totalité des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties compensées par l'Etat, comme l'indique le graphique ci-après.

Les exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties compensées par l'Etat

(en millions d'euros)

Source : direction générale des collectivités locales, « Guide statistique de la fiscalité directe locale 2003», avril 2004

Ces exonérations sont de loin supérieures aux recettes de la taxe pour les départements et les régions, de l'ordre, respectivement, de 40 millions d'euros et 10 millions d'euros par an. Elles reviennent à réduire les recettes de la taxe d'environ 85 %, pour les départements comme pour les régions.

II. UNE RÉFORME DONT LE PRINCIPE EST QUASI-UNANIMEMENT CRITIQUÉ

A. UNE RÉFORME DÉBATTUE DEPUIS PLUS D'UN AN

1. Les déclarations du président de la République et du Premier ministre

a) La déclaration du président de la République (21 octobre 2004)

Le président de la République a annoncé le 21 octobre 2004 à Murat (Cantal), en présence de MM. Hervé Gaymard, alors ministre de l'agriculture, et Jean-Michel Lemétayer, président de la fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), son intention de réformer la taxe foncière sur les propriétés non bâties, avec pour objectif « son élimination progressive pour les exploitants agricoles ».

Le président de la République, afin d'adapter la fiscalité « aux évolutions de l'environnement économique », a « demandé au gouvernement d'ouvrir avec les représentants des collectivités territoriales une concertation en vue de réformer la taxe foncière sur les propriétés non bâties ». Il a précisé qu'« une telle réforme ne peut s'envisager que si elle préserve les ressources propres des collectivités locales concernées ».

b) La déclaration du Premier ministre (23 mars 2005)

Lors de son discours au Congrès de la FNSEA le 23 mars 2005, notre collègue Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, a confirmé l'engagement du président de la République et a indiqué que « les conditions de la réforme de la taxe sur le foncier non-bâti sont (...) en cours de finalisation, pour être présente et engagée à partir (...) de la prochaine loi de finances pour 2006 ».

2. Les inquiétudes des élus

Ces annonces ont suscité des interrogations de la part des élus.

Ainsi, l'association des maires ruraux de France (AMRF), présidée par M. Gérard Pelletier, a exprimé, dans un communiqué de presse, sa « vive inquiétude » au sujet de ce qu'elle considère comme « un nouveau coup porté aux ressources propres des communes rurales ». Elle a demandé « des précisions sur les intentions annoncées » par le président de la République et a souhaité « être partie prenante » des discussions qui seront menées en vue de la réforme.

De même, plusieurs dizaines de nos collègues sénateurs ont exprimé leurs préoccupations, en particulier par le biais de questions adressées au gouvernement, ce qui confirme l'importance de l'enjeu.

3. La mise en place d'une mission d'inspection par le gouvernement

Afin d'examiner la faisabilité de la réforme annoncée par le président de la République, le gouvernement a mis en place une mission d'inspection commune (inspection général des finances - inspection générale de l'agriculture), dont le rapport56(*), remis à votre commission des finances, est très critique sur la réforme proposée.

Ainsi, ce rapport estime que la TFPNB est « acceptée par les exploitants agricoles », et que « la pertinence économique de la suppression de la TFPNB est limitée », sa répercussion sur les exploitants agricoles étant « faible », de sorte que sa suppression aurait « un impact réduit sur le revenu des exploitants agricoles » et qu'elle « apparaît comme une réponse inadaptée aux difficultés économiques des secteurs de production en crise ou fragilisés ».

Ainsi, les auteurs du rapport précité jugent préférable « de proposer, au-delà d'un simple allègement de charge pour les exploitants agricoles qui pourrait déstabiliser les finances locales, d'envisager une réforme plus large de la TFPNB afin de répondre aux insuffisances identifiées de cet impôt. Une concertation réunissant l'Etat, les élus locaux, les propriétaires et les professionnels agricoles aurait en effet pour avantage d'appréhender les limites de cet impôt et de le réformer en le rendant plus pertinent économiquement et plus équitable, en ayant notamment pour objectif d'alléger la part qui incombe aux exploitants ».

Comme on le verra ci-après, telle est également la position de votre commission des finances.

B. L'ABANDON JUSTIFIÉ DU PROJET DE SUPPRESSION DE LA TFPNB POUR LES EXPLOITANTS AGRICOLES

Votre commission des finances considère que c'est à juste titre que la proposition initiale de supprimer la TFPNB pour les exploitants agricoles a été abandonnée.

1. Un impôt utile

a) En termes de finances locales

Tout d'abord, si le montant global de la TFPNB est faible - moins d'un milliard d'euros -, la TFPNB représente 21 % du produit des impôts directs locaux des communes de moins de 500 habitants, et pour 2.167 d'entre elles ce pourcentage s'élève à plus de 50 %, comme l'indique le tableau ci-après.

La part de la TFPNB dans les ressources propres des différentes catégories de communes (2004)

Catégories de communes en nombre d'habitants

Part de la TFPNB dans les ressources propres

0 à 5%

5 à 10%

10 à 20%

20 à 30%

30 à 50%

plus de 50%

Moins de 500

1.225

1.549

4.438

4.734

6.825

2.167

500 à 2.000

2.654

2.605

3.389

1.542

759

21

2.000 à 3.500

1.267

497

221

26

2

0

3.500 à 5.000

689

116

27

0

0

0

5.000 à 10.000

930

61

11

1

0

0

10.000 à 20.000

474

10

2

0

0

0

20.000 à 50.000

320

1

0

0

0

0

50.000 à 100.000

82

0

0

0

0

0

100.000 à 300.000

32

0

0

0

0

0

Plus de 300.000

5

0

0

0

0

0

Ensemble

7.678

4.839

8.088

6.303

7.586

2.188

Source : Véronique Hespel Pierre Le Moine, Emmanuel Macron, André Barbaroux, Michel Bertin, « Rapport sur la suppression de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les exploitants agricoles », rapport de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'agriculture, juin 2005

b) En termes de participation du monde agricole au financement du budget communal

Par ailleurs, la TFPNB constitue aujourd'hui la seule taxe locale qui concerne, directement ou indirectement, les activités agricoles. En effet, celles-ci sont exonérées de taxe professionnelle et les bâtiments agricoles ne sont pas soumis à la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Ainsi, par ses caractéristiques, la taxe foncière sur les propriétés non bâties est un impôt adapté au financement des collectivités territoriales : par nature localisable sur le territoire des collectivités, cette taxe garantit l'existence du lien fiscal entre celles-ci et les propriétaires fonciers et assure leur participation ainsi que celle des exploitants agricoles au financement des services publics locaux.

Dès lors, la TFPNB doit être considérée plus comme une « redevance » que comme un impôt. Dans cette perspective, il ne semble pas équitable qu'une catégorie de la population ne participe pas aux frais exposés par les communes pour l'entretien de la voierie ou du réseau d'assainissement par exemple. La suppression de la TFPNB pourrait soulever une difficulté constitutionnelle au regard du principe d'égalité devant les charges publiques.

2. Un impôt qu'il convenait de ne pas supprimer

a) Une opposition quasi-unanime à la suppression de la TFPNB

La plupart des personnalités auditionnées par le groupe de travail de la commission des finances du Sénat se sont déclarées opposées à la suppression de la TFPNB agricole.

Seuls la fédération nationale de la propriété privée rurale et les représentants de certains syndicats agricoles (Jeunes agriculteurs et FNSEA) s'y sont déclarés favorables.

Les associations de maires (association des maires de France, association des petites villes de France, association des maires ruraux de France) s'y sont naturellement opposées, de même que l'assemblée permanente des chambres d'agriculture (dont les ressources dépendent du rendement de la TFPNB).

De manière plus paradoxale, certains représentants du monde agricole (coordination rurale, fédération nationale des syndicats de propriétaires forestiers et sylviculteurs) se sont déclarés favorables au maintien de la TFPNB agricole, considérant, en particulier, que la TFPNB leur permet de bénéficier de contreparties de la part de la commune. Ce point de vue n'est cependant pas celui des Jeunes agriculteurs ni de la FNSEA.

b) Un gain qui aurait été très faible pour les agriculteurs

L'opinion mitigée des représentants du monde agricole s'explique par le fait que la suppression de la TFPNB n'aurait qu'un impact marginal sur le revenu des agriculteurs.

Ainsi, selon le rapport d'inspection de juin 2005 précité, la suppression totale de la TFPNB augmenterait le revenu des agriculteurs de seulement 2,5 %.

c) Un coût budgétaire qui aurait été élevé pour les finances publiques

Une mesure aussi peu efficace serait d'autant moins justifiée que, dans le contexte budgétaire actuel, l'Etat ne semble pas avoir les moyens de supprimer la TFPNB agricole, dont le coût, selon le rapport d'inspection précité, serait compris entre 777 millions d'euros et 847 millions d'euros.

d) Un risque d'inconstitutionnalité au regard du principe de libre administration des plus petites communes

Une suppression de la TFPNB agricole serait dommageable aux plus petites communes.

Comme indiqué précédemment, la TFPNB représente 21 % du produit des impôts directs locaux des communes de moins de 500 habitants, et pour 2.167 d'entre elles ce pourcentage s'élève à plus de 50 %.

Cette suppression devrait, bien entendu, être compensée, ce qui se ferait probablement, dans un souci de simplicité, par le biais d'une dotation.

Auditionné par le groupe de travail de votre commission des finances, M. Dominique Schmitt, directeur général des collectivités locales, a considéré à cet égard que si les faibles sommes en jeu ne remettraient pas en cause le principe d'autonomie financière, qui s'applique aux catégories de collectivités territoriales, une telle réforme pourrait être contraire à celui de libre administration des collectivités territoriales, qui peut s'apprécier par strate.

e) Des bénéficiaires incertains

Certains membres du groupe de travail (en particulier, notre collègue Yves Fréville) se sont par ailleurs demandés à qui bénéficierait une éventuelle suppression de la TFPNB pour les terres agricoles. En effet, si l'on considère que le loyer dépend exclusivement de l'offre et de la demande de terres, c'est le propriétaire qui bénéficierait, in fine, d'une mesure qui serait juridiquement applicable à l'exploitant.

III. LA RÉFORME PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. UNE EXONÉRATION DE 20 % DE LA TFPNB DES COMMUNES ET DES EPCI POUR LES TERRAINS AGRICOLES

Compte tenu des inconvénients indiqués ci-avant, le présent article propose non de supprimer la TFPNB des communes et des EPCI sur les terres agricoles, mais seulement d'instaurer une exonération de 20 % des terres agricoles.

Le I du présent article propose d'insérer dans le code général des impôts un article 1394 B bis selon lequel « les propriétés non bâties classées dans les première, deuxième, troisième, quatrième, cinquième, sixième, huitième et neuvième catégories définies à l'article 18 de l'instruction ministérielle du 31 décembre 1908, sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés non bâties perçue au profit des communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunale à concurrence de 20 % ».

Le coût de cette mesure est estimé à 140 millions d'euros en 2006.

1. Le recours à la définition habituelle des terres agricoles

Les catégories de l'instruction ministérielle du 31 décembre 1908 sont indiquées par le tableau ci-après.

Les terrains visés par l'instruction ministérielle du 31 décembre 1908

Catégorie

Définition

Terrains visés par le présent article

Première

terres

X

Deuxième

prés et prairies naturelles, herbages et pâturages

X

Troisième

vergers et cultures fruitières d'arbres et d'arbustes

X

Quatrième

vignes

X

Cinquième

Bois, aulnaies, saussaies, oseraies

X

Sixième

Landes, pâtis, bruyères, marais, terres vaines et vagues

X

Septième

Carrières, ardoisières, sablières, tourbières

 

Huitième

lacs, étangs, mares, abreuvoirs, fontaines, canaux non navigables et dépendances, salins, salines et marais salants

X

Neuvième

jardins autres que les jardins d'agrément et terrains affectés à la culture maraîchère florale et d'ornementation, pépinières

X

Dixième

Terrains à bâtir, rues privées

 

Onzième

Terrains d'agrément, parcs, jardins, pièces d'eau

 

Douzième

Chemins de fer, canaux de navigation et dépendances

 

Treizième

Sols des propriétés bâties et des bâtiments ruraux, cours et dépendances

 

Les terrains visés par le présent article correspondent à la définition généralement retenue par le code général des impôts pour les terres agricoles. Ainsi, ce sont les mêmes terrains qui bénéficient de l'exonération de TFPNB départementale et régionale prévue aux articles 1586 D et 1599 ter D du code général des impôts, ainsi que de l'exonération de TFPNB des communes et des EPCI applicable en Corse en application de l'article 1394 B du même code57(*).

La définition des terres agricoles visées par le présent article est donc pleinement justifiée.

La référence à l'instruction ministérielle du 31 décembre 1908
par le code général des impôts

Article du code général des impôts

Nature de l'allégement

Propriétés concernées

   

Propriétés non bâties classées dans les première, deuxième, troisième, quatrième, cinquième, sixième, huitième et neuvième catégories

Autres

1394 B

Exonération totale de la TFPNB perçue au profit des communes et de leurs groupements

Oui

+

situées en Corse

-

1395 D

Exonération de la TFPNB perçue au profit des communes et des EPCI à concurrence de 50 %

-

deuxième et sixième catégories + situées dans les zones humides

1395 E

Exonération totale de TFPNB perçue au profit des communes et de leurs EPCI

(dans le cadre du dispositif Natura 2000)

Oui

sauf 4e catégorie

-

Article 1398 A

Dégrèvement de la TFPNB perçue au profit des communes et des EPCI

-

Deuxième et sixième catégories + comprises dans le périmètre d'une association foncière pastorale

Article 1586 D

Exonération de la TFPNB perçue au profit des départements à concurrence de trois neuvièmes en 1993, de cinq neuvièmes en 1994, de sept neuvièmes en 1995 et de la totalité à compter de 1996

Oui

-

1599 ter D

Exonération en totalité, à compter de 1993, de la TFPNB perçue au profit des régions

Oui

-

Source : code général des impôts

2. Des dispositions de coordination avec les exonérations actuellement en vigueur

Par coordination, le II du présent article précise que l'exonération proposée, de 20 %, ne s'applique pas aux exonérations et dégrèvements totaux de la TFPNB des communes et des EPCI déjà prévus par le code général des impôts.

Dans le cas des exonérations partielles, le présent article prévoit que ces exonérations s'appliquent après la nouvelle exonération de 20 %. Cela concerne :

- l'exonération de 25 % pendant 15 ans pour les terrains boisés présentant un état de futaie irrégulière en équilibre de régénération prévue par le 1° ter de l'article 1395 du code général des impôts, qui passerait donc à 40 % ;

- l'exonération de 50 % pour les prés et prairies naturelles et les landes situées dans les zones humides prévue par l'article 1395 D du même code, qui passerait donc à 60 %.

Dans chaque cas, le présent article énumère les exonérations et dégrèvements concernés.

Le tableau ci-après synthétise les principales caractéristiques des différents allégements de TFPNB applicables aux terres agricoles. Il permet de constater que le gouvernement n'a pas commis d'oubli.

Les allégements de taxe foncière sur les propriétés non bâtie pour les terres agricoles

Article du code général des impôts

Nature de l'allégement

Propriétés concernées

Conditions particulières

Propriétés ne pouvant faire l'objet de l'exonération

Application de l'exonération prévue par le présent article

1394 B

Exonération totale de la TFPNB perçue au profit des communes et de leurs groupements

Propriétés non bâties visées à l'article 1586 D et situées en Corse

-

-

NON

1394 C

Exonération totale

Terrains, agricoles ou non, plantés en oliviers

Délibération des conseils municipaux et les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre concernés

-

NON

1395

Exonération totale, pour une durée limitée (10, 15, 30 ou 50 ans selon le cas)

Les terrains ensemencés, plantés ou replantés en bois.

Les terrains boisés en nature de futaies ou de taillis sous futaie, autres que des peupleraies, qui ont fait l'objet d'une régénération naturelle.

Les terres incultes, les terres vaines et vagues ou en friche depuis quinze ans, qui sont plantées en mûriers ou arbres fruitiers ou mises en culture.

-

-

NON

 

Exonération de 25 % pendant 15 ans (1° ter)

Terrains boisés présentant un état de futaie irrégulière en équilibre de régénération

-

 

OUI (après l'exonération prévue par le présent article)

1395 A

Exonération totale, pour une durée de 8 ans au maximum

Terrains nouvellement plantés en noyers

Délibération des conseils municipaux, généraux et régionaux et des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre concernés, chacun pour sa part

-

NON

1395 B

Exonération totale pendant 15 ans

Terrains plantés en arbres truffiers pour 1990 (n° 89-935 du 29 décembre 1989) sont applicables dans les conditions prévues au premier alinéa.

Délibération prise, pour la part qui revient respectivement à chacune des collectivités intéressées, par les conseils généraux et régionaux

-

NON

 

Exonération totale pendant 50 ans

Terrains nouvellement plantés en arbres truffiers

Pas d'obligation particulière

 

NON

1395 D

Exonération de la TFPNB perçue au profit des communes et des EPCI à concurrence de 50 %

Propriétés non bâties classées dans les deuxième et sixième catégories et situées dans les zones humides

La propriété doit figurer sur une liste dressée par le maire sur proposition de la commission communale des impôts directs et faire l'objet d'un engagement de gestion pendant cinq ans

Propriétés exonérées en application des articles 1394 B et 1649

OUI (après l'exonération prévue par le présent article)

1395 E

Exonération totale de TFPNB perçue au profit des communes et de leurs EPCI

Propriétés non bâties classées dans les première, deuxième, troisième, cinquième, sixième et huitième catégories

La propriété doit figurer sur une liste arrêtée par le préfet à l'issue de l'approbation du document d'objectifs d'un site Natura 2000 et faire l'objet d'un engagement de gestion défini à l'article L. 414-3 du code de l'environnement pour cinq ans

Propriétés exonérées en application de l'article 1394 B

NON

Article 1398 A

Dégrèvement de la TFPNB perçue au profit des communes et des EPCI

Propriétés classées dans les 2e et 6e catégories et comprises dans le périmètre d'une association foncière pastorale

Les recettes de l'association foncière pastorale provenant d'activités autres qu'agricoles ou forestières n'excèdent ni 30 % du chiffre d'affaires tiré de l'activité agricole et forestière ni 30.000 euros.

-

-

Article 1586 D

Exonération de la TFPNB perçue au profit des départements à concurrence de trois neuvièmes en 1993, de cinq neuvièmes en 1994, de sept neuvièmes en 1995 et de la totalité à compter de 1996.

Propriétés classées dans les première, deuxième, troisième, quatrième, cinquième, sixième, huitième et neuvième catégories

-

Propriétés exonérées en application des articles 1395 à 1395 B

-

1599 ter D

Exonération en totalité, à compter de 1993, de la TFPNB perçue au profit des régions.

Propriétés non bâties classées dans les première, deuxième, troisième, quatrième, cinquième, sixième, huitième et neuvième catégories

-

Propriétés exonérées en application des articles 1395 à 1395 B

-

1649

Exonération totale dans les départements d'outre-mer

-

-

-

NON

Source : code général des impôts

B. LA COMPENSATION DES PERTES DE RECETTES POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Une compensation sur la base des taux de l'année 2005

Le II du présent article prévoit que « l'Etat compense les pertes de recettes supportées par les communes et les EPCI à fiscalité propre » suscitées par l'exonération de 20 %.

Afin de ne pas inciter les collectivités territoriales à accroître leur taux, cette compensation se ferait sur la base des taux pratiqués en 2005.

Des dispositions spécifiques permettent d'adapter cette règle aux communes membres d'un EPCI :

- pour les communes qui appartiennent à un EPCI sans fiscalité propre, le taux voté par la commune est majoré du taux appliqué au profit de l'EPCI ;

- pour les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre, le droit commun est que l'Etat compense les pertes de recettes à l'EPCI ;

- cependant, pour les communes membres d'un EPCI à fiscalité additionnelle, soumis, à compter du 1er janvier 2006, au régime de la taxe professionnelle unique (TPU), et qui cesse donc de percevoir la TFPNB, la totalité de la compensation est opérée en faveur de la commune, dont le taux appliqué en 2005 est majoré du taux voté en 2005 par l'EPCI.

Cette dernière disposition ne s'applique pas, bien entendu, au cas des EPCI à fiscalité mixte, puisque ceux-ci perçoivent la TFPNB.

Ce mécanisme de compensation est identique à celui retenu, dans le cas de la TFPB, par l'article 22 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances initiale pour 2004, réformant le statut fiscal des entreprises équestres, inséré à l'initiative de votre commission des finances.

2. Une disposition de coordination corrigeant une erreur de référence

Le III du présent article propose une disposition de coordination, tout en corrigeant une erreur de référence.

L'article 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit que lorsqu'ils relèvent du régime de la fiscalité additionnelle, les EPCI issus d'une fusion perçoivent aux lieu et place des EPCI préexistants diverses compensations. Le présent article propose de préciser que, parmi ces compensations, figure celle de l'exonération de TFPNB qu'il prévoit.

Cependant, le présent article ne se contente pas d'effectuer cette modification. Il remplace également la référence au « II de l'article 53 » de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux par une référence au « II de l'article 137 » de la loi n° 2005-157 précitée. Il s'agit de la correction d'une erreur de référence. En effet, l'article 137 précité concerne l'exonération de la TFPNB applicable à hauteur de 50 % dans les prés et prairies naturelles et les landes des zones humides, prévue par l'article 1395 D précité du code général des impôts, ce qui est la disposition visée, alors que l'article 53 précité concerne le travail saisonnier, sans la moindre référence à la fiscalité locale. Cette erreur vient du fait que l'article 53 du projet de loi correspond à l'article 137 du texte promulgué.

Le présent article corrige en outre une « coquille » dans l'article 154 précité.

Le A du II de l'article 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

Rédaction

actuelle

Rédaction proposée par le présent article

II. - A. -

Lorsqu'ils relèvent du régime de la fiscalité additionnelle, les établissements publics de coopération intercommunale issus d'une fusion réalisée dans les conditions prévues par l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales perçoivent au lieu et place des établissements publics de coopération intercommunale préexistants les compensations prévues par :

(...)

2° (...) le II de l'article 21 de la loi de finances pour 1992 (n° 91-1322 du 30 décembre 1991)

ainsi que le II de l'article 53 et le B de l'article 146 la loi (sic) n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

, le II de l'article 137 et le B de l'article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, ainsi que le II de l'article de la loi n° du de finances pour 2006.

C. LA RÉFORME DU RÉGIME DES BAUX RURAUX

Le IV du présent article propose de modifier le régime des baux ruraux, qui résulte en particulier de l'article L. 415-3 du code rural.

1. Le souci que l'exonération de 20 % proposée par le présent article bénéficie exclusivement aux exploitants

Le président de la République a indiqué que la réforme devait bénéficier aux exploitants agricoles, c'est-à-dire, dans le cas d'un fermage, au preneur, et non au bailleur.

Le redevable de la TFPNB est le bailleur, qui acquitte la totalité de la taxe. Cependant, le troisième alinéa de l'article L. 415-3 du code rural prévoit que le preneur paie au bailleur une fraction du montant global des taxes foncières, qui, à défaut d'accord amiable, est fixée à 20 %.

En l'absence de dispositions destinées à éviter un « effet d'aubaine » de la part du bailleur, l'exonération de 20 % serait répartie entre le bailleur et le preneur au prorata de leur part respective dans le paiement de la taxe. Ainsi, le gain pour le preneur serait minime, d'autant plus qu'actuellement la part de TFPNB effectivement répercutée par le propriétaire sur le preneur est bien inférieure à 20 %, comme l'indique le tableau ci-après.

Part de la TFPNB remboursée au propriétaire par l'exploitant en 1992 (1)

(en %)

 

0 %

1 % à 19 %

20 %

21 % à 99 %

100 %

Part des lots

64

5

19

6

6

Part de la SAU

46

8

30

9

7

(1) Les informations les plus récentes disponibles datent de 1992.

Source : Véronique Hespel Pierre Le Moine, Emmanuel Macron, André Barbaroux, Michel Bertin, « Rapport sur la suppression de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les exploitants agricoles », rapport de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'agriculture, juin 2005

Ainsi, dans environ la moitié des cas, l'exploitant ne rembourse au propriétaire aucune part de la TFPNB.

2. Un mécanisme relativement complexe

Afin d'éviter que l'exonération de 20 % bénéficie essentiellement au propriétaire - ce qui semble, par nature, impossible, comme on le verra ci-après -, le présent article propose un mécanisme relativement complexe.

La « fraction » des taxes foncières que le preneur est censé payer au bailleur, prévue par le troisième alinéa de l'article L. 415-3 précité du code rural, ne serait pas modifiée. En particulier, en l'absence d'accord amiable, cette fraction serait toujours fixée à 20 %.

Cependant, le IV du présent article propose de compléter l'article L. 415-3 précité par un quatrième alinéa qui viderait cette disposition de son sens, puisque cette fraction ne correspondrait plus à celle acquittée par le preneur.

Il ne s'agirait donc plus, en quelque sorte, que d'une « fraction de référence ».

Ainsi, le présent article prévoit que le preneur rembourse au bailleur une fraction de TFPNB égale, non au taux prévu au troisième alinéa de l'article L. 415-3 précité, mais à ce taux diminué de 20 points, le résultat ainsi obtenu étant multiplié par 1,2558(*) pour compenser la diminution globale de la TFPNB de 20 %. Dans le cas où le taux prévu au troisième alinéa de l'article précité serait inférieur à 20 %, le preneur ne pouvant verser au bailleur de somme négative, la somme payée au titre du fermage serait réduite à due concurrence.

Le tableau ci-après permet d'illustrer ce mécanisme, en fonction de la part de TFPNB actuellement acquittée par le preneur.

L'impact du présent article sur la part de la TFPNB acquittée par le preneur :
quelques exemples (1)

A

Part de la TFPNB actuellement payée par le preneur (en %)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

B

TFPNB totale (en % de la TFPNB acquittée selon la législation actuelle)

80

80

80

80

80

80

80

80

80

80

80

C

A - 20

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

70

80

D

C x 1,25

-25

-12,5

0

12,5

25

37,5

50

62,5

75

87,5

100

E

Somme versée par le preneur au bailleur après la réforme (en % de la TFPNB selon le droit actuel) [0,8 D]

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

70

80

F

Evolution par rapport à la législation actuelle (en points de TFPNB selon le droit actuel) [A - E]

-20

-20

-20

-20

-20

-20

-20

-20

-20

-20

-20

(1) On suppose que le taux de référence ([A] dans le présent tableau) défini par le troisième alinéa de l'article L. 415-3 du code rural reste inchangé, et que l'impact de la mesure n'est pas annulé par une augmentation des fermages.

Source : calculs de votre commission des finances

Par exemple, si le preneur reverse actuellement au bailleur une somme correspondant à 40 % de la TFPNB (A), il verse au bailleur, en application du IV du présent article, une somme égale à (40-20) x 1,25 = 25 % de la TFPNB de l'année concernée (D). Comme la TFPNB de l'année concernée est réduite de 20 % en application de l'exonération instaurée par le présent article, la somme versée au bailleur est égale, en part de la TFPNB selon le droit actuel, à ce taux multiplié par 0,8, soit 20 % (E). On constate que l'écart entre la part de TFPNB actuellement payée par le preneur (A) et le montant payé après la réforme (E) correspond bien à 40-20=20 % du montant de la TFPNB, selon le droit actuel.

Ce résultat est valable quelle que soit la part de la TFPNB actuellement payée par le preneur : abstraction faite des mécanismes économiques - malheureusement vraisemblables, comme on le verra ci-après - qui pourraient annuler l'impact du IV du présent article, l'exonération de 20 % proposée par le présent article bénéficiera en intégralité au preneur, comme l'indique le graphique ci-après.

L'impact du présent article sur la TFPNB payée par le preneur

(en % de la TFPNB
selon le droit actuel)

Fraction de TFPNB effectivement

payée par le preneur qui résulterait

du présent article

Source : calculs de votre commission des finances

Le tableau ci-après permet de mettre en évidence le détail des modifications proposées par le présent article pour l'article L. 415-3 du code rural :

- l'article L. 415-3 serait complété par un quatrième alinéa mettant en oeuvre le mécanisme décrit ci-avant ;

- deux modifications rédactionnelles seraient apportées : la formule selon laquelle le preneur doit « payer au bailleur » sa fraction de TFPNB serait remplacée par celle selon laquelle ce montant serait « mis à sa charge, au profit du bailleur » ; par ailleurs, la référence à la taxe régionale, qui n'est plus acquittée pour les terrains agricoles, serait supprimée.

Le troisième alinéa et le quatrième alinéa (nouveau) de l'article L. 415-3 du code rural

 

Rédaction actuelle

Rédaction proposée par le présent article

Fraction de la TFPNB mise à la charge du preneur au profit du bailleur

(troisième alinéa)

Les dépenses afférentes aux voies communales et aux chemins ruraux sont supportées par le preneur. A cet effet,

il doit payer au bailleur

il est mis à sa charge, au profit du bailleur,

une fraction du montant global de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties portant sur les biens pris à bail,

y compris la taxe régionale.

Disposition supprimée

A défaut d'accord amiable entre les parties, cette fraction est fixée à un cinquième.

Dispositions tendant à ce que l'exonération proposée par le présent article bénéficie au preneur

(quatrième alinéa (nouveau)) 

 

Le montant de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties afférente aux terres agricoles, prévue à l'article 1394 B bis du code général des impôts, doit, lorsque ces terres sont données à bail, être intégralement rétrocédé aux preneurs des terres considérées. A cet effet :

a. lorsque le pourcentage des taxes foncières mis à la charge du preneur en application du troisième alinéa est supérieur ou égal à 20 %, le preneur rembourse au bailleur une fraction de la taxe foncière sur les propriétés non bâties égale à la différence de ces deux pourcentages multipliée par 1,25 ;

b. lorsque le pourcentage des taxes foncières mis à la charge du preneur en application du troisième alinéa est inférieur à 20 %, le bailleur déduit du montant du fermage dû par le preneur une somme déterminée en appliquant au montant de la taxe foncière sur les propriétés non bâties un taux égal à la différence entre ces deux pourcentages multipliée par 1,25.

IV. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a apporté au présent article deux modifications rédactionnelles, avec l'avis favorable du gouvernement :

- un amendement 301, qui précise que la compensation prévue par le II du présent article s'applique non à l'exonération « accordée en application du I », ce qui, à la lecture de la loi promulguée, pourrait être peu clair, mais à celle accordée en application de l'article du code général des impôts concerné, soit l'article 1394 B bis ;

- un amendement 302 qui, plutôt que de laisser « en blanc », conformément à la pratique courante, la référence que le présent article, faute de numérotation définitive, fait à lui-même en son III, précise qu'il s'agit de l'article 9 de la future loi de finances initiale pour 2006. Cette disposition n'a pas de portée pratique, dans la mesure où les articles seront de toute façon renumérotés avant la promulgation de la loi.

V. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE GROUPE DE TRAVAIL DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Au cours de sa réunion du mercredi 17 novembre 2004, votre commission des finances a décidé la mise en place d'un groupe de travail sur la réforme de la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Outre son président et son rapporteur général, ce groupe était composé de nos collègues Philippe Adnot, Marie-France Beaufils, Joël Bourdin, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Aymeri de Montesquiou, Michel Moreigne et Henri de Raincourt.

Le groupe de travail a tenu 10 réunions et a auditionné 12 personnalités, pour une durée totale de 10 heures. Le calendrier des travaux du groupe de travail est indiqué par le tableau ci-après.

Date

Auditions

Mardi 8 mars 2005

Constitution du bureau

Mardi 8 mars 2005

M. Michel Klopfer, président directeur général du cabinet Michel Klopfer

Mardi 15 mars 2005

M. Frédéric Iannucci, sous-directeur à la DLF

Mardi 15 mars 2005

M. Dominique Schmitt, directeur général des collectivités locales

Mardi 22 mars 2005

Fédération nationale de la propriété privée rurale (M. Philippe Brayer, président et Bruno Ronssin)

Mardi 29 mars 2005

Association des petites villes de France (M. Jean-Pierre Balligand, député-maire de Vervins (Aisne) et M. Pierre Jarlier, sénateur-maire de Saint-Flour (Cantal))

 

Assemblée permanente des chambres d'agriculture (M. Luc Guyau, président)

Mardi 5 avril 2005

AMF (M. Philippe Laurent, maire de Sceaux)

 

Coordination rurale (M. François Lucas, président national et M. François Vienne, directeur général)

Mardi 12 avril 2005

Association des maires ruraux de France (MM. Gérard Pelletier, président et Robert Mériaudeau, maire de Bregnier-Cordon)

 

Fédération nationale des syndicats de propriétaires forestiers sylviculteurs (M. Henri Plauche-Guillon)

Mardi 3 mai 2005

M. Mathieu Foulquier-Gazagne, Administrateur chargé du dossier foncier à Jeunes Agriculteurs

 

Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (M. Jean-Michel Lemétayer, président)

Mardi 28 juin 2005

Bilan des travaux du groupe

Lors de sa réunion du 7 juillet 2005, votre commission des finances, à la suite des travaux de son groupe de travail, s'est explicitement opposée au principe d'une exonération de TFPNB pour les terres agricoles.

B. L'OPPOSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES À LA RÉFORME PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Votre commission des finances juge le présent article injustifié.

1. Une réduction de l'autonomie financière des petites communes

a) Une exonération contraire à la « doctrine » de votre commission des finances en matière d'allégements de fiscalité locale

Tout d'abord, le présent article est contraire au principe, affirmé par votre commission des finances, selon lequel les allégements de fiscalité locale doivent être décidés par les collectivités territoriales et non compensés.

Parmi les principes affirmés dans un rapport d'information présenté par son président en mai 200359(*), figure en effet la nécessité de « préserver les assiettes locales en confiant la gestion et le coût de toute nouvelle mesure d'exonération, de dégrèvement ou d'abattement aux collectivités territoriales percevant les impôts correspondants ».

En effet, la prise en charge par l'Etat d'une part croissante de la fiscalité locale, dont il est progressivement devenu le premier contributeur (les dégrèvements et les compensations sont de l'ordre de 20 milliards d'euros), comporte des effets pervers, tant pour l'Etat que pour les collectivités territoriales elles-mêmes : d'une part, elle tend à accroître le volume des dépenses incompressibles pour l'Etat, dans un contexte budgétaire très défavorable ; d'autre part, elle tend à réduire la base des impôts locaux, dans le cas des exonérations et des abattements, ou à réduire la responsabilité des élus, dans le cas des dégrèvements, puisque les contribuables dégrevés ne ressentent plus les éventuelles augmentations de la pression fiscale locale.

Ainsi, à l'initiative de votre commission des finances, l'article 1382 B du code général des impôts, instauré par l'article 52 de la loi de finances rectificative pour 200260(*), précise que l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties des bâtiments affectés à l'activité de déshydratation de fourrages exige une délibération de la collectivité territoriale concernée.

Le précédent de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties des bâtiments affectés à l'activité de déshydratation de fourrages

(extrait de la séance du 16 décembre 2002)

« M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous voyons revenir une question dont nous avons aussi délibéré en première partie du projet de loi de finances, comme, d'ailleurs, déjà dans le passé : celle de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties d'une catégorie particulière de bâtiments agricoles, les bâtiments affectés à l'activité de déshydratation de fourrages.

« Si nous pouvons approuver l'intention des initiateurs de cette mesure, nous voudrions, mes chers collègues, s'agissant des conséquences qu'elle aurait sur l'autonomie fiscale des collectivités territoriales, vous proposer d'accepter le principe suivant : si, pour des raisons sans doute tout à fait justifiées, il apparaît utile de réduire l'assiette d'une imposition locale, il appartient au conseil élu de la collectivité, ou des collectivités qui bénéficient de la ressource d'en décider.

« Au demeurant, nous avons fait de même lors de l'examen de la première partie du budget au détour d'un amendement de notre collègue M. Domeizel visant à inciter à la replantation des oliviers grâce à l'exonération des parcelles concernées de taxe foncière sur les propriétés non bâties.

« Cette jurisprudence, nous voudrions l'appliquer aux bâtiments de déshydratation de fourrages, tout en précisant qu'elle ne s'applique qu'après délibération des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale bénéficiaires.

« Si nous ne nous référons pas à la décision des conseils élus, nous prenons le risque de voir proliférer de telles mesures de réduction des assiettes fiscales décidées pour de bonnes raisons sur le plan national mais amputant toujours un peu plus la capacité fiscale des collectivités concernées. »

On l'a vu, le présent article propose d'instaurer une exonération qui ne serait pas décidée par les collectivités territoriales. Il ne serait donc pas conforme à ces principes.

b) Un impact défavorable pour les petites communes et les départements ruraux

Par ailleurs, le présent article réduirait l'autonomie financière des petites communes.

En effet, si la TFPNB représente une part négligeable des ressources des collectivités territoriales, plus de 37 % des communes de moins de 500 habitants ont des ressources propres constituées pour au moins 20 % de TFPNB, comme l'indique le graphique ci-après.

Part de la TFPNB dans les ressources propres

(en %)

Part de la TFPNB dans les
ressources propres (en %)

Source : Véronique Hespel Pierre Le Moine, Emmanuel Macron, André Barbaroux, Michel Bertin, « Rapport sur la suppression de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les exploitants agricoles », rapport de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'agriculture, juin 2005

En conséquence de cette forte dépendance des petites communes à la TFPNB, le présent article aurait un impact fortement différencié d'un département à l'autre, comme l'indique le tableau ci-après.

Poids démographique des communes pour lesquelles la TFPNB représente plus de 25 % des recettes fiscales

(en %)

Département

Proportion de la population du département

GERS

42,87

CREUSE

35,12

MAYENNE

30,19

ORNE

29,27

MANCHE

25,01

DEUX-SÈVRES

24,17

LOT

23,89

LOT-ET-GARONNE

22,27

CANTAL

22,05

LOZÈRE

21,09

INDRE

20,67

CHARENTE

19,4

CÔTES-D'ARMOR

19,22

NIÈVRE

19,2

SOMME

18,06

AVEYRON

18,04

TARN-ET-GARONNE

17,72

ALLIER

16,89

HAUTE-LOIRE

16,08

CALVADOS

15,5

EURE-ET-LOIR

15,48

HAUTE-SAÔNE

15,38

TARN

15,38

HAUTE-MARNE

15,01

SAÔNE-et-LOIRE

14,73

AUDE

14,71

CORÈZE

14,06

AINE

13,99

EURE

13,96

PUY-DE-DÔME

13,91

CHER

12,6

SARTHE

12,6

CHARENTE-MARITIME

12,27

DORDOGNE

12,14

ARIÈGE

11,98

YONNE

11,57

ARDENNES

11,32

LANDES

11,13

VIENNE

10,6

LOIR-ET-CHER

10,34

ILLE-ET-VILAINE

10,22

CÔTE-D'OR

10,1

INDRE-ET-LOIRE

10,01

AUBE

9,48

MAINE-ET-LOIRE

8,71

HAUTE-VIENNE

8,71

VENDÉE

8,67

SEINE-MARITIME

8,42

OISE

8,14

JURA

7,97

PAS-DE-CALAIS

7,66

ARDÈCHE

6,2

HAUTES-PYRÉNÉES

5,82

MARNE

5,3

VOSGES

5,3

GIRONDE

5,24

MOSELLE

5,11

MORBIHAN

5,08

DRÔME

4,67

LOIRET

4,65

LOIRE-ATLANTIQUE

4,38

PYRÉNÉES-ATL.

4,27

HAUTE-GARONNE

3,38

AIN

3,28

FINISTÈRE

3,24

NORD

2,97

HAUT-RHIN

2,78

GARD

2,62

HÉRAULT

2,53

BAS-RHIN

2,42

SEINE-ET-MARNE

2,29

VAUCLUSE

2,2

LOIRE

2,19

MEURTHE-ET-MOSELLE

2,19

PYRÉNÉES-ORIENTALES

1,7

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

1,44

HAUTES-ALPES

0,9

RHÔNE

0,82

ISÈRE

0,8

ESSONNE

0,38

TERRITOIRE DE BELFORT

0,33

HAUTE-SAVOIE

0,17

YVELINES

0,16

SAVOIE

0,15

VAL-D'OISE

0,13

VAR

0,08

ALPES-MARITIMES

0

BOUCHES-DU-RHÔNE

0

DOUBS

0

MEUSE

0

PARIS

0

HAUTS-DE-SEINE

0

SEINE-SAINT-DENIS

0

VAL-DE-MARNE

0

CORSE-DU-SUD

0

HAUTE-CORSE

0

DOM

0

Source : Véronique Hespel Pierre Le Moine, Emmanuel Macron, André Barbaroux, Michel Bertin, « Rapport sur la suppression de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les exploitants agricoles », rapport de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'agriculture, juin 2005

Ainsi, le département le plus touché serait le Gers, dont 42,87 % de la population se trouve sur le territoire de communes dont plus de 25 % des recettes fiscales proviennent de la TFPNB. Ensuite arrivent la Creuse (35,12 %), le Gers (42,87 %), la Mayenne (30,19 %) et l'Orne (29,27 %).

2. L'impossibilité de concentrer la mesure sur les seuls exploitants agricoles

Une autre raison pour laquelle il n'est pas souhaitable d'adopter le présent article est qu'il ne semble pas possible de concentrer la mesure sur les seuls exploitants agricoles, comme le souhaitait le président de la République.

L'enjeu est important, dans la mesure où, comme les propriétaires non exploitants acquittent actuellement 60 % de la TFPNB, toutes choses égales par ailleurs, une simple exonération de TFPNB ne bénéficierait que pour 40 % aux exploitants.

Cependant, quel que soit le mécanisme juridique retenu pour éviter ce phénomène - on a vu que le IV du présent article proposait à cet égard un mécanisme relativement complexe -, à terme l'exonération de 20 % proposée par le présent article devrait bénéficier exclusivement au bailleur.

En effet, d'un point de vue économique, ce qui importe, c'est le montant global des sommes versées au bailleur par le preneur. Ainsi, selon le rapport d'inspection de juin 2005 précité, « dans la pratique, la négociation entre preneur et bailleur porte très certainement sur un montant total, sans distinction de ce qui relève du loyer, de la TFPNB ou de la taxe additionnelle pour frais de chambre d'agriculture. Les relations entre bailleurs et preneurs demeurent en effet souvent complexes et constituent un équilibre financier qui dépasse la seule TFPNB. Par exemple, de nombreux baux sont contractés au sein d'une même famille (entre parents et enfants, entre frères et soeurs) et font souvent l'objet d'arrangements familiaux divers où la TFPNB est une variable parmi d'autres ».

Le montant global des sommes versées au bailleur par le preneur est déterminé par la loi de l'offre et de la demande, qui ne seront pas modifiées par le présent article. Ainsi, si le preneur paie actuellement 100 au bailleur sous forme de fermage et de paiement d'une fraction de la TFPNB, il paiera toujours 100 après la réforme, une fois que les prix se seront réajustés :

- soit la part de TFPNB payée par le preneur aura été revue à la hausse pour neutraliser l'impact du présent article en sa faveur ;

- soit cet effet aura été obtenu par une augmentation des fermages.

Cet effet pourrait cependant être relativement long à se faire sentir. En effet, l'article L. 411-5 du code rural prévoit que la durée du bail ne peut être inférieure à neuf ans.

C. LA NÉCESSITÉ DE RÉFORMER LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES

Si l'exonération proposée par le présent article ne semble donc guère pertinente, la TFPNB n'en doit pas moins être réformée.

1. Un impôt obsolète dans sa forme actuelle

a)Un impôt déconnecté de la réalité économique

Ainsi que l'indiquait le Conseil économique et social dans son rapport intitulé « La maîtrise foncière : clé du développement rural », publié en avril 2005, « la valeur locative cadastrale, pilier de la TFPNB, est une fiction administrative héritée d'une société rurale qui n'existe plus. La valeur locative ne représente ni un revenu, ni une valeur vénale, ni un loyer réel. Elle reflète les loyers de 1960 mis à jour par des indices nationaux ».

Aujourd'hui, la taxe foncière sur les propriétés non bâties semble déconnectée de la réalité économique car elle pèse sur les facteurs de production et non sur les résultats d'exploitation. Dès lors, ainsi que le notait le Conseil économique et social dans son rapport précité, « la TFPNB, qui frappe la potentialité théorique du sol et non la rentabilité effective de l'exploitation, constitue un encouragement permanent à l'intensification et à la production d'excédents ».

En outre, la TFPNB pèse de manière hétérogène sur les collectivités territoriales, avec des écarts de taux et de base entre les départements d'une part, entre les communes d'un même département d'autre part.

Le taux moyen national applicable à la TFPNB pratiqués par les communes et EPCI s'élève à 43 % en 2003 mais la dispersion des taux communaux est grande, ces taux varient en effet de 15 % à 151 %. Le taux à l'intérieur d'un même département peut varier fortement : c'est le cas en Mayenne où le taux le plus élevé se situe à plus de 60 % tandis que le taux le plus faible avoisine les 20 %.

De même, la moyenne nationale des montants acquittés au titre de la TFPNB s'élève en 2003 à 33 euros par hectare de surface agricole mais ce montant varie d'un facteur de 1 à 8 entre les départements extrêmes. Les montants les plus élevés sont généralement61(*) payés dans les départements à vocation viticole, fruitière et légumière, à savoir le pourtour méditerranéen, la vallée du Rhône, la Gironde, l'Alsace, ou dans les régions du Grand Ouest spécialisées dans l'élevage laitier et le « hors sol ».

b) Une base d'imposition obsolète

Les bases de la TFPNB sont aujourd'hui obsolètes.

Il faut en effet rappeler que la valeur locative cadastrale de TFPNB est calculée à partir des conditions du marché locatif de 1961, qu'elle n'a jamais été révisée et a seulement fait l'objet d'une actualisation en 1980 (en plus, bien entendu, de sa revalorisation annuelle).

En principe, la loi n° 74-645 du 18 juillet 1974 sur la mise à jour périodique de valeurs locatives servant de base aux impositions directes locales avait prévu un mécanisme sophistiqué pour suivre l'évolution des valeurs locatives :

- une révision générale tous les six ans ;

- une actualisation triennale dans l'intervalle ;

- une revalorisation forfaitaire annuelle.

Dans la réalité, mises à part les revalorisations forfaitaires annuelles qui consistent à appliquer à l'ensemble des bases un taux uniforme voté par le Parlement, ce mécanisme n'a jamais fonctionné.

En 1990, le Parlement a voté une loi instituant une révision générale qui n'a toutefois jamais été appliquée.

2. Les pistes de réforme envisageables

a) La mise en place d'une « taxe professionnelle agricole » ne semble plus à l'ordre du jour

Le groupe de travail de votre commission des finances avait envisagé de remplacer la TFPNB par deux impôts distincts :

- l'un, assis sur la propriété foncière, aurait été à la charge du propriétaire ;

- l'autre, assis sur la production, aurait été à la charge de l'exploitant (ce qui aurait permis de taxer, en particulier, l'agriculture hors-sol).

Cette réforme de la TFPNB aurait donc dû être coordonnée avec celle de la taxe professionnelle.

Du fait de l'abandon du projet de réforme globale de la taxe professionnelle proposé par la commission Fouquet62(*), cette proposition n'est plus à l'ordre du jour.

b) La nécessité d'une réforme globale de la TFPNB

(1) La révision des bases

Dans la mesure où ce qui importe, tant pour les collectivités territoriales que pour le contribuable, est non le taux, mais le produit (une sous-évaluation des bases pouvant, par exemple, être « corrigée » par un taux d'imposition élevé), on pourrait envisager de permettre aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de décider d'une telle révision. En effet, c'est principalement dans ce cadre que l'obsolescence des bases rend la TFPNB injuste, puisqu'un taux unique sur l'ensemble du territoire de l'EPCI peut s'accompagner de bases plus ou moins obsolètes selon la commune.

(2) Permettre la taxation des activités « hors sol » ?

Par ailleurs, il faudrait permettre l'imposition des activités « hors sol ». Cette imposition pourrait par exemple prendre la forme d'une imposition au titre du foncier bâti.

Votre rapporteur général estime qu'il convient d'explorer les pistes de cette réforme globale, et, dans l'immédiat, de rejeter le dispositif proposé par le gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 10 - Suppression de la taxe différentielle sur les véhicules terrestres à moteur compensée par une modification du tarif et du champ d'application de la taxe sur les véhicules de sociétés

Commentaire : le présent article vise, d'une part à supprimer la taxe différentielle sur les véhicules terrestres à moteur, d'autre part à modifier le tarif et le champ d'application de la taxe sur les véhicules de sociétés.

I. LE DROIT EXISTANT

A raison des véhicules qu'elles possèdent, les sociétés sont actuellement soumises à deux taxes : d'une part la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (vignette), d'autre part la taxe sur les véhicules de sociétés.

A. LA TAXE DIFFÉRENTIELLE SUR LES VÉHICULES À MOTEUR

Si le champ de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (vignette) a été notablement réduit par les lois de finances pour 2001 et 200263(*), les sociétés continuent à s'acquitter de cette taxe, qui est perçue au profit des départements, à l'exception de la Corse, où elle est perçue au profit de la collectivité territoriale de Corse.

En application de l'article 1599 F du code général des impôts, qui détermine les exonérations applicables, la taxe différentielle sur les véhicules à moteur reste due à raison de la plupart des véhicules d'un poids total autorisé en charge excédant 3,5 tonnes, quel que soit le propriétaire, ainsi que par les personnes morales, autres que certaines d'entre elles à but non lucratif, propriétaires ou locataires de longue durée de plus de trois véhicules d'un poids total autorisé en charge n'excédant pas 3,5 tonnes par période d'imposition.

Le conseil général peut, sur délibération, exonérer en totalité ou à concurrence de la moitié de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur les véhicules qui fonctionnent, exclusivement ou non, au moyen de l'énergie électrique, du gaz naturel ou du gaz de pétrole liquéfié.

Le tarif de la taxe varie en fonction de la puissance administrative du véhicule, de son âge et de son immatriculation, dans des conditions prévues par l'article 1599 G du code général des impôts.

En application de l'article 1599 I bis du code général des impôts, cette taxe est exigible soit à l'ouverture de la période d'imposition, soit à l'expiration de l'une des trois périodes trimestrielles, commençant le 2 décembre, le 1er mars et le 1er juin, au cours de laquelle le véhicule fait l'objet d'une première mise en circulation en France métropolitaine ou dans les départements d'outre-mer ou cesse d'être en situation de bénéficier d'une exonération ou d'une dispense. Toutefois, elle n'est pas due pour la période en cours si, entre le 15 août et le 30 novembre, le véhicule fait l'objet d'une première mise en circulation ou cesse de bénéficier d'une exonération ou d'une dispense.

Elle est liquidée au vu d'une déclaration souscrite sur des imprimés fournis par l'administration et recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée.

Votre rapporteur général relève que plusieurs conseils généraux avaient choisi, en 2005, d'exonérer de taxe différentielle l'ensemble des véhicules immatriculés dans leur département : les Ardennes, l'Oise, la Seine Maritime, l'Yonne, ainsi que la Collectivité territoriale de Corse. Par ailleurs, 34 conseils généraux avaient choisi d'exonérer totalement de cette taxe les véhicules non polluants, fonctionnant à l'électricité, au gaz de pétrole liquéfié ou au gaz naturel.

B. LA TAXE SUR LES VÉHICULES DE SOCIÉTÉS

En application de l'article 1010 du code général des impôts, les véhicules immatriculés dans la catégorie des voitures particulières, possédés ou utilisés par les sociétés, sont soumis à une taxe annuelle non déductible pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés.

Deux tranches sont prévues. Son montant est fixé à :

- 1.130 euros pour les véhicules dont la puissance fiscale n'excède pas 7 CV ;

- 2.440 euros pour les autres véhicules.

Cette taxe n'est toutefois pas applicable aux véhicules destinés exclusivement soit à la vente, soit à la location de courte durée, soit à l'exécution d'un service de transport à la disposition du public, lorsque ces opérations correspondent à l'activité normale de la société propriétaire.

Des cas d'exonération sont prévus pour les véhicules de fabrication ancienne (plus de dix ans).

De même, les véhicules fonctionnant exclusivement ou non au moyen de l'énergie électrique, du gaz naturel véhicules ou du gaz de pétrole liquéfié en sont exonérés. Les véhicules fonctionnant alternativement au moyen de supercarburants et de gaz de pétrole liquéfié sont exonérés de la moitié du montant de la taxe.

Cette taxe est payable à terme échu. La déclaration doit ainsi être déposée à la recette des impôts du lieu de production de la déclaration des résultats de la société, chaque année, à l'expiration de la période d'imposition au cours des mois d'octobre ou de novembre.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA SUPPRESSION DE LA TAXE DIFFÉRENTIELLE SUR LES VÉHICULES À MOTEUR

Le II du présent article abroge 13 articles du code général des impôts relatifs à la taxe différentielle sur les véhicules à moteur :

- les articles 1599 C à 1599 K relatifs à l'application de cette taxe en France, hors départements de Corse;

- les articles 1599 nonies à 1599 duodecies relatifs à l'application de cette taxe en Corse.

Les III, IV et VIII du présent article procèdent à des modifications de coordination :

- en abrogeant le b du V de l'article 1647 du code général des impôts, qui détermine le montant perçu par l'Etat au titre des frais d'assiette et de recouvrement de cette taxe ;

- en supprimant, au sein du 3° de l'article L. 66 du livre des procédures fiscales, la référence à la taxe différentielle sur les véhicules à moteur.

B. LES AMÉNAGEMENTS APPORTÉS À LA TAXE SUR LES VÉHICULES DE SOCIÉTÉS

1. Le champ de la taxe

En contrepartie de la suppression de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, le I du présent article propose d'apporter plusieurs aménagements à la taxe sur les véhicules de société.

Le 1° du I tend à réécrire le premier alinéa de l'article 1010 du code général des impôts, afin de prévoir que les sociétés sont soumises à une taxe annuelle :

- à raison des véhicules qu'elles utilisent en France, quel que soit l'Etat dans lequel ils sont immatriculés, cette disposition visant à neutraliser la pratique de location transfrontalière ;

- à raison des véhicules qu'elles possèdent et qui sont immatriculés en France.

Dans les deux cas, ces dispositions ne s'appliquent que dans la mesure où ces véhicules sont immatriculés dans la catégorie des voitures particulières64(*).

2. Le tarif applicable

Le 2° du I précise le tarif applicable, qui diffère selon que le véhicule considéré a fait l'objet, ou pas, d'une réception communautaire.

Le concept de « réception communautaire »

La notion de « réception communautaire » est définie par la directive 70/156/CEE du Conseil du 6 février 1970 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques.

Il s'agit d'une procédure qui permet, au sein de l'espace communautaire, de connaître précisément les prescriptions techniques harmonisées applicables pour chacun des différents éléments ou des différentes caractéristiques du véhicule.

Cette procédure doit permettre à tout Etat membre de constater que chaque type de véhicule a été soumis aux contrôles prévus par les directives particulières et relevés sur une fiche de réception. Elle permet aux constructeurs d'établir un certificat de conformité pour chaque véhicule, qui doit alors être considéré par tous les Etats membres comme conforme à leurs propres législations.

Le tableau qui suit présente la grille de tarifs proposée pour les véhicules faisant l'objet d'une réception communautaire.

Il est précisé que seuls entrent dans ce champ les véhicules faisant l'objet d'une réception communautaire qui remplissent deux conditions cumulatives :

- leur première mise en circulation est intervenue à compter 1er juin 2004, cette date correspondant à la date limite de transposition de la directive 1999/37/CE du 29 avril 1999 relative aux documents d'immatriculation des véhicules, qui harmonise la présentation et le contenu du certificat d'immatriculation65(*) ;

- ces véhicules n'étaient pas possédés ou utilisés par la société avant le 1er janvier 2006.

Dans ce cas, le barème applicable serait uniquement fonction des émissions de CO266(*).

Le tableau qui suit présente la grille de tarifs proposée pour les autres véhicules67(*), qui serait établie en fonction de la puissance fiscale du véhicule.

3. L'absence de déductibilité pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés est maintenue

Le 3° du I du présent article tend à réaffirmer que la taxe sur les véhicules de sociétés n'est pas déductible pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés, ce qui est déjà prévu aujourd'hui par le premier alinéa de l'article 1010 du code général des impôts, entièrement réécrit par le présent article.

C. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DES DISPOSITIONS

Le V du présent article prévoit que les nouvelles dispositions relatives à la taxe sur les véhicules de sociétés s'appliquent aux périodes d'imposition à compter du 1er octobre 2005. Ainsi, les premières taxations en application de ces dispositions seraient réglées par les contribuables en octobre 2006, cette taxe se réglant à terme échu.

Le VI du présent article prévoit que les dispositions relatives à l'abrogation de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur s'appliquent à compter de la période d'imposition s'ouvrant le 1er décembre 2006. La vignette étant exigible à l'ouverture de la période d'imposition ou à l'expiration d'une des trois périodes trimestrielles, ceci signifie que la période d'imposition s'ouvrant le 1er décembre 2005 sera la dernière période d'application de la vignette.

Le VII du présent article prévoit que, à compter du 1er janvier 2006, le produit de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur est affecté au budget général de l'Etat. En effet, des collectes de produit liées à l'application de la vignette se feront encore en 2006 pour les véhicules achetés après le 1er décembre 2005.

En l'état, la période transitoire risque donc d'entraîner une majoration des taxes pesant sur certaines entreprises, qui pourraient subir, en 2006, à la fois la vignette et la modification de la taxe sur les véhicules de sociétés.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, l'Assemblée nationale a adopté :

- quatre amendements rédactionnels ;

- un amendement de coordination, tendant à insérer un VIII au sein du présent article afin de supprimer, au sein du code général des collectivités territoriales, les références à la taxe différentielle sur les véhicules à moteur.

A l'initiative de notre collègue député Philippe Auberger, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à insérer, au sein du I du présent article, un 2° bis afin de supprimer l'exonération de la taxe sur les véhicules de sociétés dont bénéficient les véhicules de plus de dix ans d'âge, qui sont plus polluants. Cette disposition s'appliquerait aux périodes d'imposition ouvertes à compter du 1er octobre 2006, alors que les autres dispositions relatives à la taxe sur les véhicules de sociétés s'appliquent aux périodes d'imposition ouvertes à compter du 1er octobre 2005.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les mesures présentent un double intérêt. D'une part, elles simplifient la fiscalité des véhicules de sociétés en remplaçant les deux taxes existantes par une seule taxe. D'autre part, elles renforcent les incitations écologiques et s'inscrivent dans les engagements pris par le gouvernement pour lutter contre les émissions de gaz à effet de serre.

La suppression de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur n'entraînera pas de pertes pour les conseils généraux, qui connaîtront une majoration de la part de taxe sur les conventions d'assurances (TSCA) qui leur attribuée, dans les conditions prévues par l'article 27 du présent projet de loi68(*).

D'après le dossier de presse du gouvernement sur le présent projet de loi de finances, la réforme allègerait globalement la charge des entreprises de 14 millions d'euros en 2006. Des transferts de charges devraient toutefois être observés, en fonction de la composition du parc automobile des sociétés.

Si la solution retenue par le présent article traduit une orientation globalement satisfaisante, les modalités de mise en oeuvre au cours de la période de transition entre la suppression de la vignette et l'entrée en vigueur du nouveau dispositif de taxe sur les véhicules de sociétés risquent d'entraîner une majoration des charges pesant sur certaines entreprises, qu'il conviendrait de neutraliser.

Deux modifications rédactionnelles paraissent, en outre, nécessaires.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 11 - Limitation de la déduction, au plan fiscal, des dotations aux amortissements et des loyers concernant les véhicules les plus polluants

Commentaire : le présent article tend à limiter, au plan fiscal, les dotations aux amortissements et des loyers concernant les véhicules les plus polluants.

I. LE DROIT EXISTANT

Le 4 de l'article 39 du code général des impôts, qui s'insère dans la section II « revenus imposables » du chapitre premier - consacré à l'impôt sur le revenu - du titre premier de la première partie du livre premier de ce code, pose le principe de l'exclusion de certaines dépenses des charges déductibles pour la détermination de l'assiette du bénéfice imposable. Il est précisé que ces dépenses comprennent notamment les amortissements. Sont ainsi visées :

- les dépenses et charges de toute nature ayant trait à l'exercice de la chasse ainsi qu'à l'exercice non professionnel de la pêche ;

- les charges, à l'exception de celles ayant un caractère social, résultant de l'achat, de la location ou de toute autre opération faite en vue d'obtenir la disposition de résidences de plaisance ou d'agrément, ainsi que de l'entretien de ces résidences.

En outre, sauf justifications, ce principe d'exclusion des charges déductibles s'applique également :

- à l'amortissement des véhicules immatriculés dans la catégorie des voitures particulières69(*), pour la fraction de leur prix d'acquisition qui dépasse 18.300 euros ;

- en cas d'opérations de crédit bail ou de location, à l'exception des locations de courte durée n'excédant pas trois mois non renouvelables, portant sur des voitures particulières, à la part du loyer supportée par le locataire et correspondant à l'amortissement pratiqué par le bailleur pour la fraction du prix d'acquisition du véhicule excédant 18.300 euros ;

- aux dépenses de toute nature résultant de l'achat, de la location ou de toute autre opération faite en vue d'obtenir la disposition de yachts ou de bateaux de plaisance à voile ou à moteur ainsi que de leur entretien, les amortissements étant regardés comme faisant partie de ces dépenses.

Il est précisé que la fraction de l'amortissement des véhicules de tourisme exclue des charges déductibles par ces limitations est néanmoins retenue pour la détermination des plus-values ou moins-values résultant de la vente ultérieure des véhicules ainsi amortis.

La doctrine administrative a précisé les « justifications » mentionnées par l'article 39 du code général des impôts : ainsi, la limitation de la déduction n'est pas applicable si les voitures sont nécessaires à l'entreprise en raison de l'objet même de son activité.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé par le présent article, conformément à l'inspiration qui guide les articles 10 à 12 du présent projet de loi de finances, tend à limiter la déduction de l'amortissement des véhicules particuliers les plus polluants.

Alors que l'amortissement des véhicules immatriculés dans la catégorie des voitures particulières est actuellement déductible pour la fraction de leur prix d'acquisition qui est inférieure à 18.300 euros, quelles que soient les caractéristiques écologiques du véhicule, le a du I du présent article propose :

- de maintenir ce seuil pour les véhicules qui émettent moins de 200 grammes de CO2 par kilomètre ;

- d'abaisser ce seuil pour les véhicules les plus polluants, en prévoyant que l'amortissement des véhicules immatriculés dans la catégorie des voitures particulières ne sera plus déductible que pour la fraction de leur prix d'acquisition qui est inférieure à 12.300 euros, si ces véhicules émettent plus de 200 grammes de CO2 par kilomètre.

Par coordination, le b du I du présent article procède à la même modification pour les opérations de crédit-bail ou de location de plus de trois mois portant sur des voitures particulières. La part du loyer supportée par le locataire et correspondant à l'amortissement pratiqué par le bailleur ne pourra être déduite que pour la fraction du prix d'acquisition du véhicule inférieure à 12.300 euros si le véhicule émet plus 200 grammes de CO2 par kilomètre.

Cette mesure n'aurait donc d'impact que sur les véhicules les plus polluants, la moyenne des émissions de CO2 des voitures neuves vendues en France s'établissant à 154 grammes par kilomètre70(*).

Le II du présent article modifie, par coordination, le deuxième alinéa de l'article 39 AC du code général des impôts, qui précise l'amortissement déductible du revenu imposable au titre des « véhicules automobiles terrestres à moteur ».

Le III du présent article précise l'entrée en vigueur de ces dispositions. Elles s'appliqueront aux véhicules acquis à compter du 1er janvier 2006 et dont la date de première mise en circulation est intervenue après le 1er juin 2004.

Cette date du 1er juin 2004 correspond à la date limite de transposition de la directive 1999/37/CE du 29 avril 1999 relative aux documents d'immatriculation des véhicules, qui harmonise la présentation et le contenu du certificat d'immatriculation. En application de cette directive, le certificat d'immatriculation doit mentionner le taux d'émission de CO2 du véhicule.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue député Philippe Auberger, l'Assemblée nationale a adopté un amendement réduisant les possibilités de déduction pour les véhicules les plus polluants. L'amortissement des véhicules immatriculés dans la catégorie des voitures particulières ne sera plus déductible que pour la fraction de leur prix d'acquisition qui est inférieure à 9.900 euros, contre 12.300 euros dans le texte initial du présent projet de loi si ces véhicules émettent plus de 200 grammes de CO2 par kilomètre. Cette modification s'applique également en cas d'opérations de crédit-bail ou de location de plus de trois mois portant sur des voitures particulières.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article s'inscrit dans le même cadre que les articles 10 et 12 et met en place un dispositif incitatif, afin d'éviter que les sociétés n'aient recours à des véhicules très polluants, ce qui reçoit l'approbation de votre rapporteur général, de même que le durcissement du texte opéré par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 - Création d'une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation applicable aux véhicules à forte émission de CO2

Commentaire : le présent article vise à instituer une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation applicable aux véhicules à forte émission de CO2.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CONTEXTE : LE MARCHÉ DES VÉHICULES PARTICULIERS EN FRANCE

Pour l'année 2004, les ventes de voitures particulières en France s'élèvent à 2.013.709 unités (+ 0,2 % par rapport à 2003), dont 1.392.925 véhicules Diesel, 617.449 véhicules essence, 2.875 véhicules à bicarburation essence/GPL première monte, 669 véhicules hybrides et 460 véhicules électriques.

Le graphique suivant retrace l'évolution des ventes de véhicules particuliers en France depuis 10 ans :

Evolution des ventes de véhicules particuliers en France depuis 10 ans

Source : Sandrine Catania, Les véhicules particuliers en France, ADEME (département technologies des transports), coll. « Données et références », avril 2005

On constate, comme le montre le graphique qui suit, que la moyenne des émissions de CO2 des véhicules neufs vendus en France stagne depuis quatre ans, pour s'établir à 154 grammes de CO2 par kilomètre. On relèvera que les véhicules Diesel émettent, en moyenne, 13 grammes de CO2 par kilomètre de moins que les véhicules Essence.

Evolution du taux moyen d'émissions de CO2 en France depuis 1995

Source : Sandrine Catania, Les véhicules particuliers en France, ADEME (département technologies des transports), coll. « Données et références », avril 2005

Dans ce contexte, l'objectif de ramener, d'ici 2008, la moyenne des émissions de CO2 des véhicules neufs vendus en France à 140 grammes de CO2 par kilomètre paraît difficile à atteindre (cf. infra C).

B. LE DISPOSITIF DE LA TAXE SUR LES CERTIFICATS D'IMMATRICULATION

Tous les véhicules sont soumis à certificat d'immatriculation - ou carte grise.

L'article 1599 quindecies du code général des impôts dispose qu'il est institué au profit des régions une taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules, délivrés dans leur ressort territorial. Le taux de cette taxe, qui est assise et recouvrée comme un droit de timbre, est normalement proportionnel, sauf dans certains cas prévus par les articles 1599 sexdecies à 1599 novodecies du code général des impôts71(*).

Les concessionnaires et les agents de marques de véhicules automobiles sont exonérés de cette taxe pour les véhicules neufs affectés à la démonstration, dont le poids total en charge n'excède par 3,5 tonnes.

Le taux unitaire par cheval-vapeur, arrêté par la région, est déterminé chaque année par délibération du conseil régional. En 2005, il s'établit en moyenne à 27 euros par cheval-vapeur au niveau national et varie entre 16 euros en Corse et 36 euros en Lorraine.

Le montant versé par le particulier pour l'obtention de son certificat d'immatriculation est en partie fonction des émissions de CO2 du véhicule, puisque la formule de calcul de la puissance administrative du véhicule intègre la quantité d'émissions de CO2 par kilomètre.

On rappellera que la vignette automobile, supprimée en 2001, avait également vu son niveau, du fait de la redéfinition de la puissance administrative, indexé sur les émissions de CO2 à partir de 1998.

C. LA STRATÉGIE COMMUNAUTAIRE ET LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES

1. La stratégie communautaire

Afin de réduire les émissions de CO2, le Conseil des ministres de l'Union européenne a approuvé, en 199672(*), une stratégie communautaire visant à réduire les émissions de CO2 des voitures particulières et à améliorer l'économie de carburant qui se fonde sur trois piliers : des engagements de l'industrie automobile à améliorer l'économie de carburant ; l'utilisation d'étiquettes de consommation de carburant ; enfin, des mesures fiscales.

Les constructeurs automobiles ont pris l'engagement de réduire les émissions moyennes de CO2 de voitures particulières neuves à 140 grammes de CO2 par kilomètre d'ici 2008-2009, l'objectif du Conseil européen et du Parlement européen étant de ramener les émissions de CO2 des voitures particulières neuves au niveau moyen de 120 grammes par kilomètre d'ici 201273(*). D'après les données communiquées à votre rapporteur général, le niveau moyen d'émissions de CO2 des voitures nouvellement immatriculées produites par les constructeurs européens, japonais et coréens s'élevait en effet à 172 g/km en 2000 et avait diminué pour s'établir à 166 g/km en 2002. Les données françaises étaient un peu inférieures, puisqu'elles s'établissaient à 155 grammes de CO2 par kilomètre en moyenne en 2002 et 2003.

La Commission européenne74(*) estime que la taxation des véhicules constitue « un instrument complémentaire essentiel pour atteindre l'objectif de l'Union européenne de 120 g de CO2/km pour les voitures neuves d'ici à 2008-2010, et contribuer au respect des engagements pris par l'Union européenne dans le cadre du protocole de Kyoto ». Elle précise également que la taxation des véhicules « doit instaurer une relation plus directe entre le niveau des taxes et le taux d'émissions de CO2 de chaque voiture particulière neuve. La différenciation des taxes sur les véhicules est considérée comme un élément fondamental pour améliorer globalement le bilan énergétique des voitures particulières neuves. Les taxes automobiles existantes doivent être remplacées par des taxes totalement basées sur les émissions de CO2 ou, à défaut, un élément CO2 doit être intégré aux taxes d'immatriculation et aux taxes annuelles de circulation existantes ».

L'idée d'une taxation différenciée des véhicules particuliers en fonction du volume de CO2 qu'ils rejettent s'inscrit donc dans le cadre de réflexion dressé par la Commission européenne.

2. La taxation des véhicules particuliers au sein de l'Union européenne

Les dispositifs de taxation des véhicules particuliers sont extrêmement hétérogènes au sein de l'Union européenne, ainsi que le montre le tableau qui suit.

D'après ce tableau, la France se singularise dans la mesure où elle est le seul Etat à ne disposer, depuis la suppression de la vignette automobile en 2001, ni de taxe d'immatriculation, ni de taxe annuelle de circulation.

Cette appréciation doit être nuancée dans la mesure où il existe en France, ainsi qu'il a été précédemment relevé, un certificat d'immatriculation pour les véhicules particuliers qui est, en partie, fonction des émissions de CO2 du véhicule. Toutefois, cette taxe sur les cartes grises est assimilée par la Commission européenne à une redevance pour service rendu et non à une taxe d'immatriculation.

Les différences de taxation des véhicules particuliers dans l'Union européenne

Etat

Taxe à l'immatriculation (TI)

Taxe annuelle de circulation (TAC)

ALL

non

oui

AUT

malus sur consommation, jusqu'à 16% du prix du véhicule

oui

BEL

oui

oui

DAN

Moyenne : 15.569 euros en 1999, la plus élevée de l'Union européenne

moyenne : 463 euros en 1999 (***)

ESP

oui

oui

FIN

oui

oui

FRA

non (****)

non pour les particuliers (*)

GRE

oui

oui

IRL

oui

oui, élevée

ITA

Moyenne : 267 euros en 1999, la moins élevée de l'UE

Moyenne : 30 euros en 1999, la moins élevée de l'UE

LUX

non

oui

PB

bonus CO2 entraînant une réduction de TI

élevée avec bonus - malus sur la consommation

POR

oui

oui

RU

non

basée sur les émissions de CO2 (**)

SUE

non

oui

(*) « Vignette automobile » supprimée pour les particuliers, en 2001.

(**) Seul pays de l'UE à pratiquer une TAC basée sur le CO2. Entre 159 euros pour 150 CO2/km et 246 euros pour 185 gCO2 et plus.

(***) La plus élevée de l'UE : + 120 euros de taxe pour chaque litre consommé en plus pour 100 m.

(****) La taxe sur le certificat d'immatriculation (carte grise) n'étant pas considérée ici comme une fiscalité significative.

Source : rapport du groupe de travail bonus-malus CO2 de la commission interministérielle du véhicule propre et économe (CIVEPE)

Dans la communication précitée du 6 septembre 2002, la Commission estime qu'« il convient de réduire progressivement les montants des taxes d'immatriculation en vue de les ramener à de faibles niveaux et, de préférence, les supprimer totalement », afin de supprimer les entraves fiscales pour les voitures particulières au sein du marché intérieur.

Quelques expériences étrangères

Le Royaume-Uni a mis en place un système de modulation du montant de la vignette annuelle (TAC), découpée depuis mars 2001 en six classes, en fonction des émissions de CO2, avec une différenciation essence - diesel. Une voiture dont les émissions sont inférieures à 150 g de CO2 par km, est taxée à 159 euros, les taxes augmentent ensuite jusqu'à concurrence de 246 euros pour les véhicules particuliers émettant plus de 185 gCO2/km. Selon les professionnels britanniques de l'automobile, cette mesure aurait entraîné, entre mars 2001 et octobre 2003, une diminution de 3,5 % des émissions de CO2 des véhicules particuliers neufs.

Le Danemark a mis en place deux modulations. La première est basée sur la TI qui fait l'objet depuis 2000 de réductions pour les véhicules peu consommateurs de carburant (4 classes jusqu'en 2005, et 3 ensuite), avec distinction entre essence et diesel. La seconde, la « taxe verte », instituée depuis 1997, est basée sur une TAC acquittée deux fois par an. Les taux sont également fonction de la consommation de carburant, avec distinction essence - diesel.

Cette vignette ajoute environ 120 euros par an, pour chaque litre supplémentaire de consommation aux 100 km. Dans l'année suivant la mise en oeuvre de cette mesure, la consommation unitaire moyenne des voitures neuves a baissé de 4 %, et une hausse des ventes diesel a été observée.

Aux Pays-Bas, en 2002, les véhicules particuliers consommant peu de carburant bénéficiaient d'un bonus pour économie d'énergie, la TAC étant découpée en sept classes (A à G) et la réduction pouvant aller jusqu'à 1.000 euros (classe A).

Enfin, depuis 1992, l'Autriche applique un bonus-malus (« feebate ») à sa TI, basé sur la consommation et le type de carburation (différence entre essence et diesel).

Source : rapport du groupe de travail bonus-malus CO2 de la commission interministérielle du véhicule propre et économe (CIVEPE), avril 2004

3. Les réflexions antérieures du gouvernement

Dans le cadre de son rapport 2005 sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, votre rapporteur général avait analysé les réflexions du gouvernement en matière d'intégration des émissions de CO2 dans les dispositifs de taxation existants.

Une étude relative à un système de « bonus-malus » a tout d'abord été lancée à la suite du « plan véhicules propres », annoncé par le gouvernement le 15 septembre 2003 : un groupe de travail composé de représentants de l'administration et de représentants des constructeurs automobiles français a ainsi travaillé à ce projet, dans le cadre de la commission interministérielle sur le véhicule propre et économe (CIVEPE), et a abouti à des propositions.

L'idée de « bonus-malus » figurait explicitement dans le « plan national santé-environnement » présenté le 21 juin 2004 et constituait également l'une des actions du « plan climat » annoncé le 22 juillet 2004, afin de lutter contre le changement climatique : d'après les informations contenues dans ce plan, la mise en place d'un mécanisme de « bonus-malus » pourrait entraîner la diminution d'émission de CO2 d'environ un million de tonnes par an d'ici 2010.

Sur un total de ventes de 1,97 million de voitures en 2003, le ministre de l'écologie et du développement durable, alors M. Serge Lepeltier, avait annoncé qu'environ 600.000 acheteurs bénéficieraient d'un bonus, qu'environ 300.000 acheteurs bénéficieraient d'un malus, tandis que la mesure serait neutre pour environ un million d'acheteurs.

Le « plan climat » indiquait qu' « une concertation nationale et européenne [serait] entreprise afin d'étudier la mise en place dès que possible d'un système de bonus-malus fondé sur l'étiquette énergie à l'achat des véhicules particuliers neufs, récompensant les acheteurs de véhicules peu émetteurs de CO2, et dissuadant l'achat d'automobiles très émettrices ».

D'après les informations communiquées alors à votre rapporteur général, les services de la Commission européenne avaient confirmé la compatibilité de ce dispositif avec le droit communautaire, sous réserve qu'il ne crée pas de distorsion de concurrence, ce qui supposait de définir un barème adapté, n'entraînant pas de surtaxation des voitures étrangères par rapport aux voitures françaises.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'INSTAURATION, AU PROFIT DE L'ETAT, D'UNE TAXE ADDITIONNELLE À LA TAXE PROPORTIONNELLE SUR LES CERTIFICATS D'IMMATRICULATION

Le I du présent article tend à insérer dans le chapitre III du titre IV de la première partie du livre premier du code général des impôts une nouvelle section et un nouvel article 1011 bis consacrés à une nouvelle taxe additionnelle à la taxe proportionnelle sur les certificats d'immatriculation des véhicules.

Le I du nouvel du nouvel article 1011 bis prévoit que, contrairement à la taxe sur les certificats d'immatriculation, cette taxe additionnelle serait instituée au profit de l'Etat.

Cette taxe serait due sur tout certificat d'immatriculation d'une voiture particulière75(*).

Il est précisé que ne donnent pas lieu au paiement de cette taxe :

- la délivrance de certificat d'immatriculation de véhicules des séries W et WW, visée à l'article 1599 septdecies du code général des impôts

- la délivrance, visée à l'article 1599 octodecies du même code, de duplicata de certificats, de primata de certificats délivrés en cas de modification d'état civil ou de simple changement de dénomination sociale et de certificat d'immatriculation consécutive à un changement d'état matrimonial ou à un changement de domicile.

Le II du présent article précise que cette taxe s'appliquera à compter du 1er janvier 2006, aux véhicules dont la première mise en circulation est intervenue à compter du 1er juin 2004.

B. L'ASSIETTE, LE TARIF ET LE MODE DE RECOUVREMENT DE LA TAXE

1. Une assiette différente selon qu'il s'agit, ou non, d'un véhicule ayant fait l'objet d'une réception communautaire

Le II du nouvel article 1011 bis, inséré dans le code général des impôts par le présent article, définit l'assiette de la taxe, qui diffère selon que le véhicule considéré a fait l'objet, ou pas, d'une réception communautaire :

- pour les voitures particulières qui ont fait l'objet d'une réception communautaire, la taxe est assise sur le nombre de grammes de dioxyde de carbone émis par kilomètre ;

- pour les autres voitures particulières, la taxe est assise sur la puissance administrative.

Le concept de « réception communautaire »

La notion de « réception communautaire » est définie par la directive 70/156/CEE du Conseil du 6 février 1970 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques.

Il s'agit d'une procédure qui permet, au sein de l'espace communautaire, de connaître précisément les prescriptions techniques harmonisées applicables pour chacun des différents éléments ou des différentes caractéristiques du véhicule.

Cette procédure doit permettre à tout Etat membre de constater que chaque type de véhicule a été soumis aux contrôles prévus par les directives particulières et relevés sur une fiche de réception. Elle permet aux constructeurs d'établir un certificat de conformité pour chaque véhicule, qui doit alors être considéré par tous les Etats membres comme conforme à leurs propres législations.

2. Le tarif de la taxe

Le III du nouvel article 1011 bis, inséré dans le code général des impôts par le présent article, définit les taux applicables à chaque catégorie de véhicules. Comme l'assiette, les taux diffèrent selon que le véhicule considéré a fait l'objet, ou pas, d'une réception communautaire :

- le tableau suivant retrace les taux applicables aux voitures particulières ayant fait l'objet d'une réception communautaire :

Il ressort de ce dispositif que seules les voitures particulières émettant plus de 200 grammes de CO2 par kilomètre seraient taxées.

- le tableau suivant retrace les taux applicables aux autres voitures particulières :

Ainsi, seules les voitures particulières d'une puissance fiscale de plus de 10 chevaux-vapeurs seraient taxées.

3. Le recouvrement de la taxe

Le IV du nouvel article 1011 bis, inséré dans le code général des impôts par le présent article, précise que la taxe est recouvrée selon les mêmes règles et dans les mêmes conditions que la taxe sur les certificats d'immatriculation.

Cette précision apparaît de bon sens, dans la mesure où il s'agit d'une taxe additionnelle à la taxe précitée.

Exemples concrets

1) j'achète une voiture européenne

Le certificat d'immatriculation de cette voiture comprend nécessairement les émissions de CO2 et je relève donc du premier barème : le montant de la taxe additionnelle sera donc proportionnel aux émissions de CO2 de mon véhicule :

- si j'achète une Renault Vel Satis Expression 2,2 dCI 115, les émissions de CO2 atteignant 192 grammes par kilomètre, je ne paierai aucune taxe additionnelle ;

- en revanche, si j'achète le même modèle, mais doté d'un moteur essence 3,5 V6, les émissions de CO2 s'élèvent à 275 grammes par kilomètres et je paierai donc 200 euros ; cette somme s'ajoutera à la taxe sur les certificats d'immatriculation, qui compte tenu de la puissance administrative du véhicule (17 chevaux-vapeurs) représente une somme de 459 euros en moyenne : le surcoût d'immatriculation par rapport à la situation actuelle serait donc de 43,5 % ;

- si j'achète une Peugeot 607 Executive 2,2 essence 16 v, les émissions de CO2 s'élevant à 219 grammes par kilomètre, le montant de la taxe additionnelle sera de 38 euros ; comme la puissance administrative de la voiture s'élève à 11 chevaux-vapeurs, le surcoût moyen s'établirait à 12,8 %.

- si j'achète un 44 Volkswagen Toureg, (modèle 177 kW, V6, quatre roues motrices), les émissions de CO2 étant estimées à 331 grammes par kilomètre, je paierai une taxe additionnelle de 424 euros. Ce modèle ayant une puissance administrative de 18 chevaux-vapeurs, le surcoût lié à l'instauration d'une taxe additionnelle s'établira à 87,2 % (910 euros au total au lieu de 486 euros aujourd'hui).

2) j'achète une voiture américaine qui fait l'objet d'une homologation nationale

Dans ce cas, la taxe additionnelle ne sera pas proportionnelle aux émissions de CO2 mais sera forfaitaire, en fonction de la puissance administrative du véhicule.

Au-delà d'une puissance administrative de 15 chevaux vapeurs, je paierai la même taxe de 300 euros quelle soit la puissance administrative du véhicule. Dès lors, plus la puissance du véhicule augmente, plus le surcoût lié à l'instauration de cette taxe additionnelle diminue.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. SUR LE CONTENU DU DISPOSITIF PROPOSÉ

D'un point de vue économique, le dispositif proposé a pour objet « d'internaliser des externalités négatives » et constitue un élément favorisant le respect du protocole de Kyoto.

Dans son rapport 2005 sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, votre rapporteur général relevait que la réforme du système actuel de certificat d'immatriculation pourrait représenter une alternative intéressante aux dispositifs de bonus/malus un temps envisagé ou au dispositif de taxation annuelle, également possible. Il notait que ce dispositif pourrait présenter, dans la mesure où il s'agit d'un dispositif déjà à l'oeuvre, un coût de gestion moindre que celui d'un dispositif totalement nouveau, ce qui serait évidemment préférable, et éviterait de donner le sentiment d'un va-et-vient fiscal trop opportuniste...

A cet égard, il ne peut qu'approuver le principe de la démarche finalement retenue par le gouvernement.

Il n'en reste pas moins que l'impact de ce type de fiscalité demeure incertain. D'après le rapport d'avril 2004 du groupe de travail bonus-malus CO2 de la commission interministérielle du véhicule propre et économe (CIVEPE), les constructeurs automobiles n'auraient constaté aucun effet significatif de la suppression de la vignette pour les particuliers sur la puissance réelle des voitures achetées et il paraît selon eux impossible de conclure sérieusement à une corrélation entre la fiscalité en question et les évolutions de part de marché des puissances des véhicules.

Au total, le gouvernement estime que cette taxe devrait rapporter environ 12 millions d'euros en 2006.

D'après les informations recueillies par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), cette taxe concerner avant tout les coupés, les monospaces, les minibus et les 44, ainsi que le montre le graphique suivant :

Moyennes des émissions de CO2 des véhicules vendus par type de carrosserie

Source : Sandrine Catania, Les véhicules particuliers en France, ADEME (département technologies des transports), coll. « Données et références », avril 2005

D'une manière générale, cette taxe toucherait les catégories de véhicules les plus luxueuses, qui sont les plus émettrices de CO2, comme le montre le graphique suivant :

Moyennes 2003/2004 des émissions de CO2 des véhicules vendus par gamme

Source : Sandrine Catania, Les véhicules particuliers en France, ADEME (département technologies des transports), coll. « Données et références », avril 2005

En outre, il ressort des données recueillies par l'ADEME que ce dispositif de taxation ne constitue pas une mesure protectionniste déguisée. Dès lors, il est compatible avec les règles posées par le droit communautaire.

B. SUR L'AFFECTATION DE LA TAXE À L'ETAT

Ainsi qu'il a été relevé, le I du nouvel article 1011 bis, inséré dans le code général des impôts par le présent article, prévoit que le produit de cette taxe est affecté à l'Etat.

Or, il ressort des informations communiquées à votre rapporteur général et des débats menés à l'Assemblée nationale que le gouvernement entend affecter le produit de cette taxe à l'ADEME76(*), ce qu'il serait souhaitable de préciser dans le texte du présent article.

En outre, il convient d'étudier avec attention le tarif de la taxe, pour parvenir à une efficacité optimale de ce dispositif.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 13 - Aménagement du régime fiscal privilégié des biocarburants ainsi que du régime de la taxe générale sur les activités polluantes relative aux carburants

Commentaire : le présent article prévoit de modifier le régime de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) afin de favoriser l'incorporation des biocarburants pour qu'elle atteigne 5,75 % du total de la production dès 2008 d'une part, et de baisser le montant des réductions de taxe intérieure sur la consommation des produits pétroliers (TIPP) applicables aux biocarburants afin de tenir compte de l'augmentation des prix du pétrole d'autre part.

I. LE DROIT EXISTANT

A. DÉFINITION DES BIOCARBURANTS

Les biocarburants sont des combustibles liquides ou gazeux utilisés comme carburants pour le transport. Ils sont obtenus à partir de la biomasse, c'est-à-dire la fraction biodégradable des produits, déchets et résidus provenant de l'agriculture (y compris les substances animales), de la sylviculture et de ses industries connexes, ainsi que la fraction biodégradable des déchets industriels et municipaux.

Deux filières de production de biocarburants existent :

- celle de l'éthanol, alcool éthylique qui peut être incorporé directement dans l'essence (appelé également bio-éthanol) et l'éthyl tertio butyl éther (ETBE), composé oxygéné issu de la réaction de l'éthanol et de l'isobutylène77(*). L'éthanol est fabriqué à partir de betterave et de blé en France ;

- celle des esters d'huiles végétales, essentiellement d'huile de colza et d'huile de tournesol en France, utilisés sous formes d'esters méthyliques d'huiles végétales (EMHV), destinés aux véhicules diesel ou au fioul domestique.

Quatre arguments ont justifié le développement de la production de biocarburants :

la réduction de l'effet de serre. On considère que la filière EMHV dégage 3,3 fois moins de gaz à effet de serre, à « pouvoir calorifique inférieur »(PCI)78(*) égal, que la filière gazole, et la filière éthanol 2,5 fois moins que a filière essence. Selon le rapport conjoint du conseil général des mines, de l'inspection générale des finances et du conseil général du génie rural des eaux et forêts, du 20 septembre 2005, intitulé « L'optimisation du dispositif de soutien à la filière biocarburant », « sur la base de la valeur généralement admise de 100 euros par tonne de carbone évitée, la valeur économique du gain effet de serre s'établit à 50 euros par m3 d'ETBE ».

l'amélioration de l'indépendance énergétique. La production de biocarburants doit réduire la part des carburants et des combustibles fossiles importés. Les biocarburants pourraient représenter, selon les hypothèses les plus hautes, 25 % de la consommation de carburant de la France, si toutefois d'importants efforts sont réalisés pour développer la recherche dans ce domaine;

le développement des débouchés de la filière agricole. La réforme de la PAC en 1992 a permis aux agriculteurs de développer des cultures à vocation non alimentaires, en l'occurrence des cultures permettant la production d'éthanol ou d'esters d'huiles végétales, sur les sols qui devaient être laissés en jachère. Une aide communautaire de 45 euros par hectare a également été mise en place pour encourager la production de biocarburants hors jachère. De plus, l'objectif d'incorporer 5,75 % de biocarburants dans les carburants fossiles, décidé par le gouvernement en 2004, devrait permettre de produire 780.000 tonnes d'éthanol et 2.400.000 tonnes d'EMHV, en 2010, et d'écouler ainsi 75 % de la production de colza (contre 25 % en 2004), 20 % de la production de betterave et 3 % de la production de blé ;

- et enfin, le développement de l'emploi. La production de biocarburants devrait permettre le maintien de 1.700 emplois agricoles et la création d'emplois dans la filière industrielle de production des biocarburants, estimé à 2.300 équivalents temps plein par la direction de la prévision du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

B. LES DISPOSITIFS EUROPÉENS ET FRANÇAIS DE SOUTIEN AUX BIOCARBURANTS

1. La politique européenne

En mars 2002, l'Union européenne a ouvert la possibilité d'appliquer un taux différencié de droits d'accise sur les biocarburants, en précisant que son montant devait être révisé régulièrement afin que cette politique de soutien ne conduise pas « à une surcompensation des coûts additionnels liés à la production de biocarburants ».

Puis, le 8 mai 2003, la directive 2003/30/CE du Parlement européen et du Conseil, visant à promouvoir l'utilisation de biocarburants ou autres carburants renouvelables dans les transports a été publiée. Elle fixe un objectif chiffré de référence pour le développement des biocarburants. Cet objectif est indicatif : le 31 décembre 2010, la part des carburants d'origine renouvelable, exprimé en contenu énergétique, doit atteindre 5,75 % des combustibles fossiles. Toutefois, cet objectif n'est pas compatible avec les règlements techniques communautaires qui fixent les seuils maximaux d'incorporation des divers types de biocarburants dans les carburants fossiles : soit 5 %79(*) du volume du carburant fossile pour l'EMHV et le bio-éthanol, et 15 %80(*) pour l'ETBE.

2. La législation française

Le principal outil utilisé par la France pour soutenir le développement des biocarburants était la défiscalisation, jusqu'en 2004. L'article 265 bis A du code des douanes prévoit que les biocarburants, produits sous contrôle fiscal dans des unités de production agréées peuvent bénéficier d'une réduction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers dans la limite de certains contingents. L'article 31 de la loi de finances pour 200581(*) a défini le niveau de défiscalisation comme suit :

- 33 euros l'hectolitre d'ester ;

- 38 euros l'hectolitre d'éthanol entrant dans la composition de l'ETBE ;

- et 37 euros l'hectolitre d'éthanol entrant pur dans la composition des essences.

Le gouvernement publie un appel à candidature au Journal officiel des Communautés européennes pour sélectionner les unités de production de biocarburants qui bénéficieront de son agrément. Le ministère chargé du budget délivre ou non l'agrément après examen du dossier des candidats. L'exploitant d'une unité de production doit produire la quantité de biocarburants pour laquelle il a obtenu l'agrément, ou céder le droit de production, à des fins de mise à la consommation, à une autre unité agréée. Le transfert donne lieu à l'accord préalable de l'administration des douanes.

En mai 2005, le gouvernement a étendu le volume des capacités agréées en 2005 jusqu'en 2007.

Volume des capacités agréées de production de biocarburants

En 2005, un amendement à la loi de finances pour 2005 précitée, a créé un prélèvement supplémentaire de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les supercarburants et le gazole, dont sont redevables les personnes qui mettent à la consommation ces carburants82(*). Le régime de cette nouvelle composante de la TGAP est fixé par l'article 266 quindecies du code des douanes.

Sont redevables de la TGAP relative aux carburants les redevables de la TIPP et de la TVA pétrolières, c'est-à-dire les compagnies pétrolières d'une part, et les grandes surfaces d'autre part. Il convient de préciser que ne sont concernées que les grandes surfaces ayant la qualité de dépositaire agréé, prévue par l'article 158 A du code des douanes83(*).

L'assiette de cette taxe est définie par l'article 298 du code général des impôts, relatif à l'assiette de la taxe sur la valeur ajoutée pétrolière. Aux termes de ces dispositions, la valeur imposable lors de la mise à la consommation est fixée forfaitairement pour chaque quadrimestre par le directeur général des douanes et des droits indirects, sur proposition du directeur des carburants. La valeur imposable est « établie sur la base du prix CAF moyen des produits importés, ou faisant l'objet d'une acquisition intracommunautaire, majoré du montant des droits de douane applicables aux produits de l'espèce en régime de droit commun en tarif minimum et des taxes et redevances perçues lors de la mise à la consommation, à l'exception de la taxe sur la valeur ajoutée ».

Le taux de la taxe est fixé à 1,2 % des carburants mis à la consommation en 2005, à 1,5 % en 2006, 3 % en 2007, 4 % en 2008, 5 % en 2009 et 5,75 % en 2010.

L'incorporation des biocarburants dans l'essence et dans le gazole permet néanmoins de réduire le montant de la taxe, à due proportion des quantités incorporées, corrigées de leur pouvoir énergétique.

3. Le plan « biocarburants » du gouvernement

En septembre 2004, le gouvernement a pris l'engagement d'appliquer la directive 2003/30/CE précitée. Il a décliné ses objectifs dans le plan biocarburants, dans le plan climat et dans la loi d'orientation sur l'énergie.

Aux termes de ce plan, les perspectives de production en éthanol et en EMVH sont les suivantes :

Ceci correspond à une quantité totale de biocarburants produite en 2010 de 3,1 millions de tonnes, soit sept fois plus que la quantité produite en 2004. Le rapport du 20 septembre 2005, précité, rappelle qu'un effort d'investissement conséquent devra être réalisé par les producteurs de biocarburants pour permettre la réalisation du plan biocarburants. Un investissement de l'ordre de 150 millions d'euros est prévu par la filière de production des huiles végétales, sur la base des agréments accordés. Il semble qu'un investissement de l'ordre de 140 millions d'euros soit nécessaire pour permettre aux producteurs d'éthanol de fournir les 200.000 tonnes prévues pour les agréments supplémentaires prévus pour 2010.

Le 13 septembre 2005, le Premier ministre, M. Dominique de Villepin, a annoncé une accélération de la mise en oeuvre du plan biocarburants. La France devancera ainsi les objectifs fixés par la Commission européenne en matière d'incorporation des biocarburants dans les carburants fossiles. Leur consommation doit ainsi être portée à 5,75 % du total des carburants dès 2008, pour atteindre 7 % en 2010 et 10 % en 2015.

Rappelons qu'en 2004, le taux d'incorporation de biocarburants dans les carburants mis en consommation en France ne s'élevait qu'à 1 % selon les informations communiquées à votre rapporteur général. Le gouvernement, tirant les conséquences de ce retard, a précisé qu'un appel d'offres de 1.800.000 tonnes de biocarburants serait lancé avant la fin de l'année 2005, soit un doublement du volume de biocarburants par rapport à l'appel d'offres initialement prévu. Il a également proposé une modification du régime d'incitation au développement des biocarburants, tel est l'objet du présent article.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA MODIFICATION DU RÉGIME DE LA TGAP

1. La limitation du dispositif à la France métropolitaine

Le I du présent article modifie l'article 266 quindecies du code des douanes.

Le 1° du I du présent article modifiant le I de l'article 266 quindecies du code des douanes propose d'exclure les départements et territoires d'outre-mer du champ d'application de la TGAP pétrolière. Cette modification prend en compte le fait que les départements d'outre-mer, et les autres territoires d'outre-mer sont dépourvus d'unité de production de biocarburants. La TGAP pétrolière pesant sur les distributeurs de carburants, le gouvernement craint qu'en l'absence d'exonération, ces derniers ne choisissent de s'approvisionner par des importations provenant notamment du Brésil, pour échapper au surcoût de la taxe supplémentaire incorporée à la TGAP.

Il semble fondé d'exclure, au moins momentanément, les DOM du dispositif pour éviter que les consommateurs de ces départements ne paient la TGAP sans pouvoir en escompter un bénéfice immédiat pour eux, en termes d'incorporation de biocarburants. Le rapport du 20 septembre 2005, précité, préconise d'étudier, courant 2006, la possibilité de développer des projets de production et d'incorporation d'éthanol de canne dans les essences et de consulter les collectivités territoriales sur cette question. En effet, les régions d'outre-mer devront supporter « le poids de la réduction de la taxe spéciale de consommation qui alimente dans les DOM le budget régional84(*) ».

2. La réduction de l'assiette de la TGAP

Le 2° du I du présent article, relatif au II de l'article 266 quindecies du code des douanes, modifie l'assiette de la TGAP relative aux carburants, afin qu'elle soit désormais totalement distincte de la TVA pétrolière. L'assiette ne serait donc plus définie par référence à l'article 298 du code général des impôts. En lieu et place, une valeur nominale est fixée à 55 euros par hectolitre pour les essences et 45 euros par hectolitre pour le gazole. Cette modification réduirait de façon importante l'assiette de la TGAP relative aux carburants qui était en juin 2005 de 100,28 euros par hectolitre d'essence et de 80,04 euros par hectolitre de gazole. Le gouvernement estime que le changement d'assiette correspond à deux objectifs :

- réduire l'instabilité de l'assiette, aujourd'hui fonction de l'évolution des prix des produits pétroliers ;

- et réduire les distorsions entre les contribuables. Le rapport du 20 septembre 2005, précité, rappelle en effet, que le « dispositif de TGAP pouvait être source de disparité des contribuables devant cet impôt, voire d'impossibilité pour certains d'entre eux d'incorporer des biocarburants, les obligeant, pour éviter de payer la taxe, à acquérir des certificats de transfert auprès des raffineurs ».

De plus, ce rapport, qui recommande vivement la réduction de l'assiette de la TGAP rappelle que cette taxe peut avoir deux effets pervers : l'augmentation du prix des biocarburants d'une part et la création d'un avantage comparatif excessif d'autre part.

Selon ce rapport, la TGAP, évitée grâce à l'incorporation de biocarburants, s'analyse comme une « rente née du fait que certains protagonistes pensent que l'obligation créé par la loi ne peut pas être satisfaite par tous ».

Pensant que certains redevables ne parviendront pas à remplir leurs obligations d'incorporation et se trouveront dans l'obligation d'augmenter leur prix, pour intégrer le surcoût lié au paiement de la TGAP pétrolière, certains protagonistes augmentent à leur tour leur prix, alors même qu'ils ne paient pas pour leur part la taxe car ils incorporent aux carburants fossiles la quantité voulue de biocarburants.

Les effets pervers de la TGAP pétrolière : la création d'un avantage concurrentiel excessif

« Le niveau de la sanction appliquée par la TGAP sur la tonne de carburant fossile en excès n'a aucun rapport avec le différentiel de coût de fabrication du biocarburant par rapport au carburant fossile. Cumulée avec la défiscalisation, elle apporte un avantage concurrentiel indéniable au biocarburant, comme le montre le tableau ci-après, établi sur la base des conditions applicables en juin.

Avantage concurrentiel procuré par la TGAP et la défiscalisation cumulée en euro/hl

Prix/hl TIC et TGAP inclus

Biocarburant

Carburant fossile en excédent par rapport au taux fixé par la TGAP

Différentiel ou avantage concurrentiel fiscalement garanti

Ester/gazole

70

148

78

Ethanol/essence

101

170

69

ETBE/essence

132

170

38

* Hors coût d'incorporation (environ 13 euros/hl).

** Pour des quantités deux fois moindre de biocarburant (47 % d'éthanol dans l'ETBE).

« Le niveau de la sanction appliquée par la TGAP sur la tonne de carburant fossile en excès n'a aucun rapport avec le différentiel de coût de fabrication du biocarburant par rapport au carburant fossile. Cumulée avec la défiscalisation, elle apporte un avantage concurrentiel indéniable au biocarburant, comme le montre le tableau ci-après, établi sur la base des conditions applicables en juin.

* Hors coût d'incorporation (environ 13 euros/hl).

** Pour des quantités deux fois moindre de biocarburant (47 % d'éthanol dans l'ETBE).

« Le « service rendu » en contrepartie de cet avantage concurrentiel apparaît assez limité, en termes d'effet de serre et de capacité énergétique. On rappellera que la valorisation effet de serre s'établit respectivement à 50 euros par m3 d'EMHV, 30 euros par m3 d'éthanol et 26 euros par m3 d'éthanol rentrant dans la composition de l'ETBE ».

Source : Extraits du rapport conjoint du conseil général des mines, de l'inspection générale des finances et du conseil général du génie rural des eaux et forêts, du 20 septembre 2005, intitulé « L'optimisation du dispositif de soutien à la filière biocarburants »

Par ailleurs, le 4° du I du présent article complète le IV de l'article 266 quindecies du code des douanes relatif au fait générateur de la TGAP pétrolière. Il prévoit que ne rentrerait dans son assiette que le gazole, le supercarburant sans plomb et le supercarburant ARS lorsqu'ils sont utilisés comme carburants exclusivement. Les autres utilisations de ces combustibles ne seraient pas taxées, ce qui est cohérent avec l'esprit de la directive 2003/30/CE précitée qui vise à développer l'usage des biocarburants dans le secteur des transports, principal responsable des émissions polluantes aggravant l'effet de serre.

3. La majoration du taux d'incorporation

Le 3° du I du présent article, modifiant le III de l'article 266 quindecies du code des douanes, prévoit d'augmenter l'objectif d'incorporation des biocarburants afin d'atteindre le taux de 7 % en 2010 au lieu de 5,75 %.

Le tableau suivant présente la progression prévue par le présent article par rapport aux objectifs d'incorporation initialement fixés :

Notons que l'article 11 ter (nouveau), introduit dans le projet de loi d'orientation agricole85(*) par nos collègues députés prévoit de compléter l'article 4 de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique86(*) d'un alinéa ainsi rédigé :

«  (...) l'Etat crée notamment par l'agrément de capacités de production nouvelles, les conditions permettant de porter à 5,75 % au 31 décembre 2008, à 7 % au 31 décembre 2010 et à 10 % au 31 décembre 2005 la part des biocarburants et des autres carburants renouvelables dans la teneur énergétique de la quantité totale d'essence et de gazole mise en vente sur le marché national à des fins de transport ».

Il conviendra de s'assurer de la compatibilité de ces deux dispositions, lors de l'examen du projet de loi de finances au Sénat.

4. La création de « certificats représentatifs » des quantités de biocarburants incorporés

Le 3° du I du présent article crée un certificat représentatif des quantités, exprimées en pouvoir calorifique inférieur, de biocarburants incorporés. Il est précisé qu'un décret détermine les modalités d'émission et de cession éventuelle du certificat.

Par coordination, le 5° du I du présent article complète le V de l'article 266 quindecies du code des douanes afin de prévoir que la déclaration relative à la TGAP pétrolière soit accompagnée « des certificats ayant servi au calcul du prélèvement » en lieu et place de « tous les éléments nécessaires au contrôle et à l'établissement de ce prélèvement supplémentaire ».

Si la création d'un certificat cessible doit être salué car il améliorerait la fluidité du marché et inciterait au développement de la production des biocarburants, le fait que le certificat soit émis par le redevable peut poser quelques difficultés.

En effet, les grandes compagnies pétrolières, comme les grandes surfaces qui sont « entrepositaires agréés », doivent adresser au service des douanes une déclaration de mise en consommation précisant le volume des pétroles mis en vente et le taux de biocarburant incorporé. Pour les grandes entreprises pétrolières, cette modification ne présente pas de problème particulier, elles incorporent elles-mêmes les biocarburants dans leur raffinerie.

Les grandes surfaces en revanche devront s'adresser à leurs fournisseurs, parfois situés à l'étranger, pour être capables d'émettre le certificat. Or, ni ces entreprises, ni les douanes n'auront la capacité de vérifier la fiabilité des informations données par les fournisseurs.

La cessibilité des certificats est en revanche un progrès. Le rapport du 20 septembre 2005, précité, recommandait de définir un certificat « de transfert » :

- « pour corriger l'absence de fluidité du marché et à la demande des distributeurs, la Douane a introduit la possibilité pour un redevable dont le droit à déduction est supérieur au terme d'une année au montant dû de TGAP de vendre ce droit excédentaire à un autre redevable. Cette cession prend la forme d'un certificat de transfert établi sous le contrôle des Douanes. Ce système, dépourvu de base législative, risque de ne corriger que marginalement en 2006 les inégalités d'accès des redevables à l'incorporation physique des biocarburants, compte tenu des quantités agréées effectivement disponibles sur le marché et du niveau de la défiscalisation si celui-ci n'est pas corrigé. On peut craindre qu'en l'absence de fluidité du marché, le niveau du certificat de transfert ne s'établisse dans certaines filières à un niveau plus proche de la TGAP évitée par l'acquéreur que du prix habituel de vente du biocarburant ».

De plus, le rapport observe que la fluidification du marché renforcerait les effets de la TGAP.

Le renforcement des effets de la TGAP par la fluidification du marché

« L'intensité de l'incitation à introduire du biocarburant - une diminution de la taxe égale à la valeur hors TVA du carburant fossile - a été fixée par la loi sans référence à des données techniques ou économiques telles qu'un surcoût de production. (...).

« Dans ces conditions, il est difficile de voir dans cet impôt une « taxe générale sur les activités polluantes », c'est-à-dire une taxe calculée en fonction du coût de la pollution ou d'un surcroît de dépenses nécessaires pour éviter une pollution. En réalité, cet impôt a tous les caractères d'une sanction appliquée aux distributeurs qui incorporent dans le carburant qu'ils commercialisent une quantité de biocarburant inférieure à celle qui est fixée par la loi. Cette sanction est proportionnelle à la quantité de biocarburant qui fait défaut.

« Si tous les acteurs respectent la concentration cible, (...) aucun ne paiera la taxe. Si, de plus, chaque acteur est persuadé que lui-même et tous ses concurrents pourront respecter la concentration cible, chaque distributeur saura que ses concurrents ne paieront pas la taxe ; en conséquence, la concurrence entre distributeurs aura pour effet qu'aucun d'entre eux n'augmentera ses prix de vente au-delà de ses coûts. Les autres acteurs du marché (fournisseurs de biocarburants, etc.) en auront conscience et, pour ce qui est des prix, tout se passera comme s'il n'y avait pas de taxe ; néanmoins, l'existence de la taxe aura eu un effet incitatif indéniable sur les quantités de biocarburant incorporées et sur une fixation du prix des biocarburants à leur prix de revient marginal. Tel était probablement l'objectif du législateur.

« En revanche, si certains distributeurs pensent que d'autres distributeurs qui, ensemble, occupent une place significative sur le marché, ne pourront pas atteindre la concentration cible, ils pourront légitimement penser que ces distributeurs devront augmenter le prix de leurs produits. Ils en tireront alors logiquement parti pour augmenter les leurs, même s'ils savent que, atteignant la concentration cible, ils n'auront pas à payer de taxe. Par ailleurs, les autres acteurs de ces filières de biocarburant pourront alors faire valoir aux distributeurs qui n'atteignent pas la concentration cible que tout mètre cube supplémentaire de biocarburant leur permettra de diminuer la taxe qu'ils auront à payer de 700 ou 800 euros environ sur la base des taux en vigueur en juin 2005. Si, par ailleurs, les acteurs ayant satisfait leurs obligations fiscales peuvent céder à d'autres acteurs les certificats d'incorporation du biocarburant dont ils n'ont pas l'usage, le marché sera rendu plus fluide ».

Source : Extraits du rapport conjoint du conseil général des mines, de l'inspection générale des finances et du conseil général du génie rural des eaux et forêts, du 20 septembre 2005, intitulé « L'optimisation du dispositif de soutien à la filière biocarburants »

B. LES MODIFICATIONS DE LA RÉDUCTION DE TIPP EN FAVEUR DES BIOCARBURANTS

Rappelons que l'Union Européenne recommande d'éviter que les réductions fiscales prévues « ne conduisent à une surcompensation des coûts additionnels liés à la production des biocarburants »87(*).

Le II du présent article propose de modifier le 1 de l'article 265 bis A du code des douanes afin de prévoir qu'à compter du 1er janvier 2006, les montants de réduction de TIPP sont diminués :

- à 25 euros par hectolitre pour les EMHV, contre 33 euros actuellement (1° du II du présent article) ;

- à 33 euros par hectolitre pour l'ETBE, contre 38 euros actuellement (2° du II du présent article) ;

- et à 33 euros par hectolitre pour l'alcool éthylique d'origine agricole incorporé directement aux supercarburants, contre 37 euros actuellement (3° du II du présent article).

Enfin, le 4° du II du présent article modifie le c de l'article 265 bis A du code des douanes afin de supprimer le dispositif de défiscalisation spécifique à l'éthanol incorporé directement aux supercarburants, bénéficiant d'une réduction de TIPP de 37 euros par hectolitre, aux termes de l'article 38 de la loi de finances rectificative pour 2003. L'éthanol incorporé directement aux supercarburants aura désormais le même régime que l'ETBE.

Le dispositif prévu par la loi de finances rectificative pour 2003 visait à remettre en cause le monopole de fait des producteurs d'ETBE en encourageant l'incorporation directe d'éthanol.

Les normes techniques applicables sont cependant contraignantes et la mesure fiscale n'a pas rencontré le succès escompté, seuls 5,54 % des agréments prévus ont pu être accordés.

L'incorporation directe d'éthanol aux supercarburants crée un mélange dont le niveau de « pression vapeur » est supérieur à la norme fixée par la directive 98/70/CEE du Parlement européen et du Conseil88(*) pour la période du 1er mai au 31 septembre. Le rapport du 20 septembre 2005 estime pour sa part que la filière de l'incorporation directe ne doit pas être condamnée sur le plan économique et technique.

Développer l'incorporation directe de l'éthanol

« La mission est arrivée à la conclusion que l'incorporation directe était excessivement coûteuse en été mais qu'elle pouvait être envisagée en hiver ; en effet, même s'il y a un surcoût qui peut être estimé à 13 euros par hectolitre d'éthanol(1), celui-ci est sensiblement inférieur aux incitations fiscales existantes en faveur de l'éthanol ; l'un des grands distributeurs (groupe Leclerc) a d'ailleurs commencé à tester cette voie et en est satisfait. Il y a actuellement une demande d'appui à leurs opérations de la part des grands distributeurs, dont les organisations représentatives se sont faites l'écho auprès de la mission, en vue d'éviter de payer la TGAP ou d'avoir à acheter des certificats de transfert aux pétroliers.

« Ceci a conduit la mission interministérielle à proposer le lancement d'une opération en vraie grandeur d'incorporation de l'éthanol en direct. Une telle opération devrai pouvoir démarrer avant la fin de l'année : un stockage et des moyens de distribution d'éthanol sont en cours d'installation dans un dépôt pétrolier de Rouen et une autre étude est en cours sur un dépôt de Bordeaux, chacun devant permettre des livraisons de l'ordre de 30.000 tonnes d'essence éthanolée(2) par mois, si les conditions du marché sont réunies et une solution trouvée pour la fourniture des bases d'essence nécessaires.

« Un accord devrait être recherché entre distributeurs, stockistes et pétroliers français ou étrangers sous l'égide de l'Etat pour un programme global justifiant l'équipement d'un nombre plus étendu de dépôts en stockages d'éthanol. Un appui technique à l'opération pourrait être demandé à l'IFP et l'ADEME. Cette démarche est apparue pour les membres de la mission plus réaliste que l'hypothèse d'une diminution à court terme des spécifications françaises en matière de tension de vapeur et de volatilité des essences qui ne peuvent passer que par un accord à Bruxelles probablement difficile à obtenir.

« Si un dispositif fiscal spécifique était mis en place, il ne serait pas déraisonnable d'envisager que, pendant l'hiver 2006-2007, près de 20.000 tonnes d'éthanol soient incorporées en direct, ce qui correspondrait à une part du marché de l'essence en hiver de plus de 10 % et une progression significative par rapport aux incorporations en direct de l'année 2004. La faisabilité de cet objectif est néanmoins fortement dépendante également de la réduction au minimum des délais d'instruction des dossiers d'installations classées. »

_____________________________________________

1 Essentiellement constitué par le manque à gagner qui résulterait de la non incorporation de butane dans l'essence pendant les mois d'hiver et permettrait de faire baisser la tension de vapeur. Ce surcoût est estimé entre 5 et 10 dollars l'hectolitre par Total.

2 Correspondant à un volume maximum de 1.600 tonnes d'éthanol incorporées par mois pour chacun des deux, étant rappelé que la consommation mensuelle d'essence est actuellement d'un million de m3.

Source : Extraits du rapport conjoint du conseil général des mines, de l'inspection générale des finances et du conseil général du génie rural des eaux et forêts, du 20 septembre 2005, intitulé « L'optimisation du dispositif de soutien à la filière biocarburants »

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'accord du gouvernement trois amendements :

- le premier prévoit de fixer une date butoir pour l'application de l'article 266 quindecies du code des douanes dans les départements d'outre-mer. A compter du 1er janvier 2010, le prélèvement supplémentaire de la taxe générale sur les activités polluantes sur les supercarburants et le gazole sera applicable aux personnes mettant à la consommation ces carburants. Les DOM ont donc cinq ans pour développer la production d'éthanol de canne à sucre, pour pouvoir l'incorporer aux carburants fossiles et pouvoir déduire le montant de leurs incorporations de la TGAP pétrolière ;

- le deuxième amendement adopté, à l'initiative de la commission des finances, supprime les dispositions modifiant l'assiette de la TGAP pétrolière. Les valeurs nominales de taxation prévues par le présent article du projet de loi seraient ainsi supprimées, et l'assiette de la taxe resterait fixée par référence au cours du baril de pétrole brut. Le gouvernement a entendu les arguments de l'ensemble des députés qui souhaitaient maintenir l'assiette de la TGAP pétrolière telle qu'ils l'avaient fixée, à l'unanimité, l'année dernière et a donné un avis favorable à cet amendement. Les députés ont rappelé qu'ils souhaitaient que la TGAP varie, en fonction des cours des carburants, pour être efficace. Ils ont estimé qu'elle devait même avoir un « effet punitif » pour ceux qui n'incorporent pas suffisamment de biocarburants. Pour ces raisons, ils ont souhaité continuer à indexer le calcul de la TGAP plutôt que de fixer un forfait. Le gouvernement a toutefois noté que le fait d'indexer la TGAP pétrolière sur le cours du baril pouvait avoir un effet pervers : si le prix du pétrole venait à baisser l'incitation à incorporer des biocarburants baisserait également. Dans la mesure où les cours sont hauts, l'effet à l'incitation est fort, mais le gouvernement a craint les effets désastreux d'un retournement de tendance. Cependant les prévisions sur l'évolution du prix du baril donnent plus à penser que ceux-ci vont se stabiliser que diminuer;

- le troisième amendement est d'ordre rédactionnel.

IV. LE COÛT DU DISPOSITIF RELATIF AUX BIOCARBURANTS

Le rapport du 20 septembre 2005 précité présente une estimation des coûts pour les consommateurs d'une part, et pour les contribuables d'autre part du coût des incitations financières mises en place pour favoriser l'incorporation des biocarburants.

Source : Extraits du rapport conjoint du conseil général des mines, de l'inspection générale des finances et du conseil général du génie rural des eaux et forêts, du 20 septembre 2005, intitulé « L'optimisation du dispositif de soutien à la filière biocarburants »

Cette estimation à l'horizon 2010 est transposable à l'horizon 2008 dans la mesure où le gouvernement propose d'augmenter les taux d'incorporation des biocarburants, et que dès 2008 le taux initialement prévu pour 2010 serait applicable.

Le taux de TGAP retenu est celui applicable en juin 2005, et correspond donc au dispositif législatif rétabli par l'Assemblée nationale. En revanche cette estimation ne tient pas compte de la base de la défiscalisation proposée par le présent article et adopté par l'Assemblée nationale. L'estimation se base sur les données économiques de juin 2005 et sur les hypothèses retenues par le ministère chargé de l'agriculture en termes de consommation de biocarburants et de carburants fossiles. Elle suppose que le coût de la TGAP pétrolière est intégralement reporté sur le consommateur. En multipliant le coût au mètre cube par le volume prévisionnel consommé, on obtient un coût total pour le consommateur de 2.400 millions d'euros, en 2008. En procédant de même pour la défiscalisation de la TIPP, on obtient l'effort demandé aux contribuables, soit 1.269 millions d'euros en 2008.

L'estimation réalisée par les grands groupes du secteur est inférieure à celle du rapport « L'optimisation du dispositif de soutien à la filière biocarburants ». Elle se base sur l'hypothèse d'un taux de TGAP fixé forfaitairement à 55 euros par hectolitre pour les essences et 45 euros par hectolitre pour le gazole, comme le proposait le projet de loi de finances initial pour 2006. Elle envisage également une augmentation de 20 euros par litres de carburant fossile (ce qui correspond au deuxième chiffre dans la colonne « TGAP » du tableau suivant). Pour la TIPP, elle propose une double évaluation en 2006 pour tenir compte de la possibilité nouvelle d'incorporer de nouveaux types de biocarburants (deuxième chiffre de la colonne « TIPP »).

Coût des dispositions d'incitation à l'incorporation des biocarburants
au montant forfaitaire de TGAP de 55 euros pour les essences et 45 euros pour le gazole

(en millions d'euros)

Année

 

TIPP

TGAP

Total

 

Essence

98-123

135-184

233-307

2006

Gazole

176

291-421

467-597

 

Total

274-299

426-605

700-904

 

Essence

297

411-561

708-858

2008

Gazole

558

983-1420

1541-1978

 

Total

855

1394-1981

2249-2836

Le coût de la défiscalisation serait compris entre 274 et 299 millions d'euros en 2006, et devrait atteindre 855 millions d'euros en 2008. Le coût de la TGAP qui pourrait être reporté sur le prix à la pompe des carburants, et donc peser sur les consommateurs serait compris entre 426 et 605 millions d'euros en 2006 et entre 1.394 et 1.981 millions d'euros en 2008.

Votre rapporteur général s'étonne des différences existant entre les évaluations du « coût » du dispositif fiscal relatif aux biocarburants. Il note toutefois qu'il convient d'être très prudent avant de modifier le dispositif, tant il semble qu'une variation, même minime, des mesures de soutien aux biocarburants peut avoir une ampleur financière significative. Ainsi l'augmentation de 20 euros par litre d'essence ou de gazole de la TGAP pétrolière entraîne une augmentation de près de 200 millions d'euros, qui peuvent être reportés sur les prix des carburants.

De même, l'extension de la définition des biocarburants paraît avoir pour effet immédiat l'augmentation de 25 millions d'euros du coût du dispositif de défiscalisation.

Votre rapporteur général regrette qu'une évaluation globale du coût des dispositifs tendant à favoriser le développement des biocarburants ne lui ait pas été communiquée par le gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 bis (nouveau) - Modification du champ d'application de la réduction de la taxe intérieure de consommation au profit de l'alcool éthylique non dénaturé

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative de la commission des finances et de nos collègues députés, Charles de Courson et Nicolas Perruchot avec l'accord du gouvernement, prévoit que seul l'alcool éthylique « non dénaturé » peut bénéficier de la réduction de TIPP prévue par l'article 265 bis A du code des douanes.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 265 bis A du code des douanes prévoit que les biocarburants élaborés sous contrôle fiscal dans les unités de production agréées peuvent bénéficier d'une réduction de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers dans la limite de certains contingents. Bénéficient de cette réduction :

- les esters méthyliques d'huile végétale (EMHV) ;

- l'alcool éthylique et ses dérivés.

L'article 2 de la directive 2003/30/CE du Parlement européen et du Conseil89(*) dresse la liste des biocarburants et des produits considérés comme biocarburants.

De plus, le considérant 27 rappelle : « [qu'] il convient d'introduire des mesures permettant de mettre rapidement au point des normes de qualité pour les biocarburants destinés au secteur de l'automobile, qu'ils soient employés à l'état pur ou sous forme de mélange avec les carburants classiques. Bien que la fraction biodégradable des déchets soit une source potentiellement utile de production de biocarburant, il faut que les normes de qualité prennent en compte l'éventualité de la présence de facteurs contaminants dans les déchets afin d'éviter que les composants particuliers n'endommagent le véhicule ou ne causent la détérioration des émissions ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'accord du gouvernement, un article additionnel au présent projet de loi présenté par la commission des finances et cosigné par nos collègues députés, Charles de Courson et Nicolas Perruchot, prévoyant que seul « l'alcool éthylique sous nomenclature douanière combinée NC 220710 ouvre droit à la réduction de taxe intérieure de consommation » lorsqu'il est incorporé à des carburants fossiles.

La référence à la nomenclature douanière ci-dessus citée a pour conséquence d'exclure l'alcool éthylique dénaturé de la composition des biocarburants, au profit du seul éthanol pur.

Cette disposition vise à préserver la qualité des carburants en évitant que ne soient ajoutés des dénaturants, diluant et « augmentant » optiquement la quantité d'alcool éthylique incorporé aux combustibles fossiles. Leur impact sur la qualité des essences et le fonctionnement des moteurs est mal connu, et pourrait avoir des effets nocifs en termes d'environnement. Les émissions de biocarburant fabriquées à partir d'alcool dénaturé pourraient être plus polluantes en raison de la présence d'additifs éventuellement dangereux, ce qui serait finalement contraire à l'esprit du dispositif fiscal favorisant l'incorporation des biocarburants. A ce jour, toutefois, il ne semble pas que la nocivité des biocarburants fabriqués à partir d'alcool éthylique dénaturé ait été démontrée.

Le présent article additionnel pourrait favoriser le développement de la production nationale et européenne de biocarburants, en excluant du bénéfice de la réduction de la TIPP, les biocarburants produits dans l'espace extracommunautaire ne respectant pas les recommandations européennes relatives à l'alcool éthylique.

Votre rapporteur général vous propose d'adopter sans modification cet article qui devrait inciter les industriels à engager les investissements nécessaires pour produire la quantité de tonnes d'alcool éthylique pur nécessaire pour réaliser les objectifs définis par le gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 ter (nouveau) - Modification du champ d'application de la réduction de la taxe intérieure de consommation au profit des unités de production d'alcool éthylique agréées

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative de nos collègues députés, avec l'accord du gouvernement, prévoit que le bénéfice de la réduction de TIPP n'est accordé que lorsque l'alcool éthylique ajouté à l'essence est issu d'unités de production agréées.

I. LE DROIT EXISTANT

Les biocarburants incorporés aux carburants fossiles donnent droit à une réduction de la TIPP lorsqu'ils sont produits dans des unités agréées, ayant remporté un appel à candidature lancé par le gouvernement et publié au journal officiel des Communautés européennes.

En l'état actuel de la législation cependant, les producteurs d'ETBE ne peuvent s'assurer de la composition de l'alcool éthylique qu'ils ajoutent à de l'essence pour produire l'ETBE.

L'article 3 de la directive 2003/30/CE du Parlement européen et du Conseil recommande aux Etats membres de tenir compte de la compétitivité et de la sûreté des approvisionnements en biocarburants, mais aussi du « bilan climatique et environnemental » des conditions de leur production.

Le gouvernement se conforme à ces dispositions en précisant dans le texte des appels à candidature pour la délivrance de l'agrément de mise en consommation des biocarburants que pour être redevables « les dossiers de candidatures doivent contenir (...) une note relative au plan d'approvisionnement en matière première (...) [qui doit indiquer] le niveau d'application d'engrais par hectare, la diversité surfacique d'assolement et le niveau d'application par catégorie de matières actives par hectare ».

Ces informations permettent d'évaluer l'impact de la culture des matières premières nécessaires à la fabrication d'alcool éthylique en termes :

- de degré d'intensivité de l'exploitation des sols,

- de pratique de l'alternance des cultures,

- et de niveau d'utilisation des pesticides.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues députés Pascale Gruny, Françoise Branget, Marc Bernier, Jean-Pierre Decool, Jérôme Bignon, Alain Gest, Daniel Gard, Marc Laffineur, Philippe Feneuil et Jean-Pierre Gorges, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel au présent projet de loi complétant l'article 265 bis A du code des douanes (et plus précisément le 2 de son premier alinéa).

Le présent article additionnel prévoit que pour bénéficier de la réduction de la TIPP, les biocarburants composés d'essence et d'alcool éthylique, ou éthanol, doivent respecter une condition précise :

- l'alcool éthylique utilisé doit provenir d'unités de production agréées par le ministre chargé de l'agriculture.

Nos collègues députés ont estimés que cette modification du code des douanes permettrait à l'administration fiscale de s'assurer que les « conditions de réduction fiscale » étaient remplies lors de la production d'ETBE, en prévoyant que les unités de production d'éthanol auprès desquelles s'approvisionnaient les producteurs d'ETBE soient agréées par le ministre chargé de l'agriculture.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La procédure d'agrément par le ministère de l'agriculture n'est pas prévue par le présent article additionnel. Il semble, de plus, difficile et redondant de demander au ministère de l'agriculture de délivrer un agrément à tous les producteurs d'alcool éthylique susceptibles de fournir les producteurs ETBE. Comme on l'a vu :

- le gouvernement spécifie des critères de respect environnemental dans les appels à candidature publiés au journal officiel des communautés européennes;

- les producteurs d'ETBE reçoivent déjà, sur la base de ces appels à candidature, l'agrément du ministère chargé du budget, après avis du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'industrie.

De plus, si le ministère de l'agriculture éprouvait, en raison de la quantité de dossiers, et en l'absence de critères précisément définis, des difficultés à accorder les agréments demandés par les producteurs d'alcool éthylique, notamment les nombreux producteurs brésiliens, ou les producteurs appartenant à l'espace communautaire, le régime de soutien aux biocarburants pourrait être remis en cause dans son intégralité.

En effet, l'article 28 du traité de la Communauté européenne prévoit que « les restrictions quantitatives à l'importation, ainsi que toutes les mesures d'effet équivalent sont interdites entre les Etats membres ». Le gouvernement devra notifier à la fin de l'année cette disposition fiscale à la Commission européenne, qui pourrait estimer, en l'absence de précisions complémentaires, que la France cherche à protéger son marché de production nationale d'alccol éthylique. Dans ce cas, la mesure risquerait d'être requalifiée en mesure « d'effet équivalent à une restriction quantitative » voire, « d'effet équivalent à un droit de douane ». Dans une telle perspective, ce n'est pas la dernière modification législative qui serait remise en cause, mais bien l'ensemble du dispositif défini par l'article 265 bis A du code des douanes.

Votre rapporteur général vous proposera donc de supprimer le présent article, en demandant au gouvernement d'étudier précisément les modalités selon lesquelles un agrément du ministère chargé de l'agriculture pourrait être mis en place pour les producteurs d'alcool éthylique, sans risquer une requalification par la Commission européenne.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 14 - Réforme de l'imposition forfaitaire annuelle (IFA)

Commentaire : le présent article vise à réformer l'imposition forfaitaire annuelle, en modifiant le barème de l'impôt et en transformant l'IFA en une charge déductible du bénéfice imposable.

I. LE DROIT EXISTANT

L'imposition forfaitaire annuelle (IFA) a été instituée en 1974 pour assurer une participation minimale de l'ensemble des personnes morales à la couverture des dépenses publiques. 

A. LES CONTRIBUABLES

Codifiée à l'article 223 septies du code général des impôts, l'IFA est une imposition due par toutes les personnes morales passibles de l'impôt sur les sociétés et dont le chiffres d'affaires TTC, majoré des produits financiers, est égal ou supérieur à 150.000 euros.

Le seuil d'exonération a été récemment modifié par l'article 4 de la loi pour la confiance et la modernisation de l'économie du 26 juillet 2005 : les entreprises réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 150.000 euros, contre 76.000 euros auparavant, sont désormais exonérées d'IFA.

Le seuil de 76.000 euros introduit par la loi de finances pour 2000 correspondait à la volonté d'exonérer les très petites entreprises et plus précisément les entreprises correspondant à la catégorie fiscale des « micro-entreprises ».

Rappelons que les entreprises bénéficiant du seuil d'exonération ne sont pas les seuls contribuables exonérés puisque sont actuellement exonérés d'IFA :

- les associations et les organismes sans but lucratif, autres que les fondations reconnues d'utilité publique ;

- les personnes morales exonérées de l'impôt sur les sociétés en vertu des articles 207, 208 et 208 D du code général des impôts90(*) ;

- les sociétés nouvelles, dispensées de versement pendant les trois premières années d'activité lorsque leur capital est constitué pour moitié au moins par des apports en numéraire ;

- les sociétés en liquidation judiciaire ;

- les associations régies par la loi de 1901 dont l'activité consiste principalement à animer la vie sociale locale au bénéfice d'une ou plusieurs communes (ex : associations de commerçants, cercles ruraux exploitant des buvettes, clubs sportifs) ;

- les sociétés exerçant l'ensemble de leurs activités dans des zones d'entreprises, les zones franches urbaines ou en Corse, pour une période temporaire ;

- les groupements d'employeurs et les centres de gestion et associations de gestion agréées.

Le barème de l'IFA est présenté dans le tableau suivant :

Chiffres d'affaires T.T.C majoré
des produits financiers

Montants de l'IFA

Compris entre 76.000 et 150.000 euros

Supprimé par la loi du 27 juillet 2005

750 euros

Compris entre 150.000 et 300.000 euros

1.125 euros

Compris entre 300.000 et 750.000 euros

1.575 euros

Compris entre 750.000 et 1.500.000 euros 

2.175 euros

Compris entre 1.500.000 et 7.500.000 euros

3.750 euros

Compris entre 7.500.000 et 15.000.000 euros

15.000 euros

Compris entre 15.000.000 et 75.000.000 euros

18.750 euros

Egal ou supérieur à 75.000 000 euros

30.000 euros

B. LE PRINCIPE DE L'IMPUTATION DE L'IFA SUR L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

Sur un plan technique, l'imposition forfaitaire annuelle n'est en principe qu'un acompte à valoir sur l'un des versements d'impôt sur les sociétés exigibles de l'année en cours ou des deux années suivantes.

Si par exemple une société a versé l'IFA le 15 mars 2005, elle pourra imputer cette somme sur l'un des acomptes ou sur le solde qui deviendraient exigibles soit en 2005, soit en 2006, soit en 2007. Passé ce délai, l'impôt est définitivement acquis au Trésor. Autrement dit, l'avance se transforme en prélèvement définitif si la société accuse des déficits pendant trois années consécutives.

Il convient de souligner que, le cas échéant, l'IFA est calculé au niveau de chaque société d'un groupe.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie le barème de l'IFA et transforme celle-ci en une charge déductible du bénéfice imposable.

A. UNE MODIFICATION SENSIBLE DU BARÈME

1. Relèvement du seuil d'exonération à 200.000 euros

Après avoir été relevé à 150.000 euros en juillet dernier, le présent article propose que le seuil d'exonération soit porté à 200.000 euros.

Ce relèvement permettrait à 75.000 entreprises de ne plus acquitter l'IFA en 2006.

2. Aménagement des tranches de l' IFA

Le présent article prévoit également de modifier les seuils des trois premières tranches du barème ainsi que leur montant.

Il propose également de créer une nouvelle tranche d'imposition pour les entreprises réalisant un chiffre d'affaires hors taxe supérieur à 500.000 euros. Environ 500 entreprises seraient concernées par cette nouvelle tranche.

Le nouveau barème de l'IFA est présenté dans le tableau suivant :

Nouveau barème de l'IFA

(en euros)

Chiffres d'affaires H.T majoré des produits financiers

Montants de l'IFA

Compris entre 200.000 et 300.000 euros

700

Compris entre 300.000 et 750.000 euros

1.300

Compris entre 750.000 et 1.500.000 euros

2.000 s

Compris entre 1.500.000 et 7.500.000 euros 

3.750

Compris entre 7.500.000 et 15.000.000 euros

15.000

Compris entre 15.000.000 et 75.000.000 euros

18.750

Compris entre 75.000.000 et 500.000.000 euros

30.000

Egal ou supérieur à 500.000.000 euros

100.000

3. Prise en compte du chiffre d'affaires hors taxe

Dorénavant l'IFA serait calculée sur le chiffre d'affaires hors taxe (HT) de l'entreprise et non plus le chiffre d'affaires toutes taxes comprises (TTC) qui inclut les taxes et les impôts que l'entreprise perçoit mais que celle-ci restitue ensuite au fisc.

Ce mode de calcul est plus avantageux pour les entreprises dans la mesure où le chiffre d'affaires HT est inférieur au chiffre d'affaires TTC.

B. LA TRANSFORMATION DE L'IFA UNE CHARGE DÉDUCTIBLE DU BÉNÉFICE IMPOSABLE

Le I du présent article abroge l'article 220 A du code général des impôts, qui précisait le principe d'imputation de l'IFA sur l'impôt sur les sociétés dû pendant l'année de l'exigibilité de cette imposition et les deux années suivantes.

Parallèlement le III du présent article supprime le premier alinéa de l'article 223 M du code général des impôts, qui étendait la même disposition aux groupes de sociétés.

Cette abrogation transforme la nature de l'imposition forfaitaire annuelle qui devient une charge déductible du bénéfice imposable.

Concrètement, les entreprises récupèrent actuellement 100 % du montant de l'IFA versée. Le nouveau dispositif implique que 66,66% de celui-ci resterait en définitive à leur charge après sa déduction de leur bénéfice imposable (pour un taux d'impôt sur les sociétés égal à 33,33 %).

Si ce dispositif augmente le niveau d'imposition pour certaines entreprises, il met toutefois un terme à une situation insatisfaisante où l'IFA constituait une charge définitive pour les entreprises déficitaires. Selon le ministère, 70.000 entreprises déficitaires ou faiblement bénéficiaires bénéficieraient ainsi de la déductibilité de l'IFA du bénéfice imposable. En effet, il convient de rappeler, que pour ces entreprises, le nouveau dispositif les autoriserait à imputer l'IFA sur des déficits dont le report est illimité dans le temps (article 209 du CGI).

III. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Selon le ministère, cette réforme de l'imposition forfaitaire annuelle se traduirait globalement par un gain de 500 millions d'euros pour le budget de l'Etat.

Ce chiffre est le résultat de plusieurs mouvements contradictoires :

- d'une part, la transformation de l'IFA en une charge déductible du bénéfice imposable correspond à un gain de 800 millions d'euros ;

- ce gain est toutefois diminué, à hauteur de 300 millions d'euros par le relèvement du seuil de l'exonération, l'abaissement du seuil des trois premières tranches et la possibilité pour les entreprises d'imputer le montant de l'IFA due au titre de l'année 2005 sur le montant d'IS payé en 2005, 2006 et 2007.

Le principal mérite de cette réforme est de mettre fin à un système dans lequel l'IFA constituait une charge définitive pour les entreprises en difficulté (déficitaires ou faiblement bénéficiaires) qui ne pouvaient pas imputer l'IFA sur le montant de l'IS et ce, sur au moins sur trois années consécutives. Votre commission des finances avait, notamment dans le cadre de son rapport relatif à la loi de confiance et de modernisation pour l'économie du 13 juillet 2005, souligné la nécessité de remédier à cette situation.

Toutefois, la transformation de l'IFA en une charge déductible du bénéfice imposable représente une nouvelle charge pour les entreprises, ce que critique votre rapporteur général.

Comme le rapport91(*) de la commission des finances du Sénat relatif au projet de loi de finances pour 2005 l'avait exposé, la comparaison européenne des taux implicites globaux d'imposition des entreprises, c'est-à-dire le rapport de tous les impôts payés par une entreprise à une mesure de son revenu, le plus souvent l'excédent net d'exploitation, n'est pas favorable à la France. Ainsi le Conseil des impôts indiquait en 2004 dans son XXIIème rapport relatif à la concurrence fiscale et l'entreprise : « la France fait partie des pays où cet indicateur était le plus élevé en 2002, date des dernières comparaisons établies. Le niveau français reste toutefois très proche de celui constaté dans les autres grands pays de l'Union. Mais la France affiche une dégradation récente de sa position par rapport à la moyenne ».

Votre rapporteur général rappelle ainsi que votre commission des finances a déjà souligné à de nombreuses reprises la nécessité d'engager notamment une baisse progressive du taux de l'impôt sur les sociétés, assortie de mesures de simplification et d'une réforme du régime d'imposition des plus-values. Cependant ces réformes nécessitent des marges de manoeuvre budgétaires que l'Etat ne possède pas aujourd'hui.

Dans cette perspective, votre rapporteur général propose d'aménager la réforme de l'IFA, en relevant le seuil d'exonération à 300.000 euros, le coût de ce relèvement étant compensé par une modification du montant de l'IFA payé par les entreprises relevant des quatre dernières tranches du barème.

Le relèvement du seuil d'exonération permettra notamment aux plus petites entreprises de ne pas être pénalisées par cette réforme.

Globalement, selon les chiffres communiqués par le ministère des finances, la réforme proposée par le présent article bénéficient à environ 145.000 entreprises, ce qui représente 20 % des entreprises redevables de l'IFA. Le relèvement du seuil d'exonération proposé par votre rapporteur général concernerait environ 75.000 entreprises et permettrait au total à plus de 320.000 entreprises d'être exonérées d'IFA.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 15 - Renforcement du caractère incitatif du crédit d'impôt recherche

Commentaire : le présent article tend à renforcer le caractère incitatif du crédit d'impôt recherche, en modifiant son mode de calcul et en améliorant la prise en compte de certaines dépenses

I. LE DROIT EXISTANT

En 2003, 5.833 entreprises ont déposé une déclaration de crédit d'impôt recherche (CIR), 2.757 entreprises ont effectivement bénéficié du CIR dont le coût s'est élevé à 428 millions d'euros. La dépense fiscale du CIR s'élèverait en 2004 à environ 500 millions d'euros.

Créé par l'article 67 de la loi de finances pour 1983, le crédit d'impôt recherche est codifié à l'article 244 quater B du code général des impôts.

A. LES ENTREPRISES BÉNÉFICIAIRES

Le crédit d'impôt recherche (CIR) est applicable à toutes les entreprises qui sont imposées à l'impôt sur les sociétés ou à l'impôt sur le revenu et qui exercent une activité industrielle, commerciale ou agricole.

L'article 87 de la loi de finances pour 2004 a étendu le bénéfice du dispositif aux entreprises exonérées d'impôt sur les sociétés en application des articles 44 sexies92(*), 44 sexies A93(*), 44 octies94(*) et 44 decies95(*) du code général des impôts.

L'entreprise qui souhaite bénéficier du CIR doit, depuis 2004, exercer annuellement une option en faveur du régime. Matériellement cela se traduit par le dépôt d'une déclaration auprès des services compétents. L'option est irrévocable.

B. DÉFINITION DES OPÉRATIONS DE RECHERCHE

Les opérations de recherche scientifique et technique prises en compte dans le CIR doivent relever d'une des trois catégories suivantes :

- des activités de recherche fondamentale ;

- des activités de recherche appliquée ;

- des opérations relevant du développement expérimental, c'est-à-dire des opérations effectuées au moyen de prototypes ou d'installations pilotes dans le but de réunir toutes les informations nécessaires pour fournir les éléments techniques des décisions en vue de la production de nouveaux matériaux, dispositifs, produits, procédés, systèmes, services ou en vue de leur amélioration substantielle.

Les opérations de conception et de production sont exclues du domaine de la recherche. Toutefois, ce principe connaît quelques exceptions :

- l'activité de conception de logiciels peut être retenue si le logiciel est nouveau ou constitue une amélioration substantielle ;

- de même, certaines opérations engagées par les entreprises du secteur textile-habillement-cuir peuvent être prises en compte.

C. DÉPENSES ÉLIGIBLES AU CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE

Le tableau ci-après retrace les dépenses éligibles au crédit d'impôt recherche :

Nature des dépenses

Dépenses éligibles

Dotation aux amortissements des immobilisations affectées à la recherche

- biens neufs affectés directement et exclusivement à la recherche ;

- immeubles affectés à la recherche ;

- autres biens affectés directement à des opérations de recherche.

Dépenses de personnels de recherche, dépenses de fonctionnement

- dépenses de personnel

Prise en compte des salaires, avantages en nature, primes et cotisations sociales des chercheurs et techniciens de recherche.

- dépenses de fonctionnement

Montant réel des dépenses de personnel relatives aux chercheurs et techniciens + 75 % de ces dépenses de personnel correspondant aux dépenses de fonctionnement.

Embauche de jeunes docteurs : l'évaluation forfaitaire des dépenses de fonctionnement est portée à 100 % des dépenses de personnel lorsqu'elles concernent les douze premiers mois de la première embauche à durée indéterminée d'un jeune docteur.

Dépenses liées à la recherche externe

Dépenses exposées pour la réalisation d'opérations de recherche, confiées à des organismes de recherche publics ou privés (agréés) ou à des experts scientifiques (agréés) ou techniques : dans la limite de 2 millions d'euros.

Les dépenses doivent correspondre à la réalisation de véritables opérations de recherche nettement individualisées.

Frais relatifs aux brevets et à la veille technologique

- frais de prise et de maintenance des brevets (honoraires, frais de traduction, taxes) ;

- frais de maintenance (taxe et rémunération du mandataire chargé de la surveillance).

- dépenses de défense de brevets (honoraires d'avocats, frais de justice) ;

- dépenses de veille technologique. 

Ces deux dépenses sont prises en compte depuis le 01.01.2004 dans la limite de 60.000 euros pour chacune des catégories.

Dépenses de normalisation

- frais de participation des salariés aux réunions officielles de normalisation* (le montant des dépenses pris en compte suit des règles précises) ;

- frais de participation des dirigeants et des mandataires sociaux aux réunions officielles de normalisation*.

Les dépenses tendant à garantir la conformité des produits ou des processus de fabrication ou à adapter les produits aux normes, sans réelle innovation, ne sont pas retenues.

* ces réunions ont pour objet de définir les normes françaises, européennes ou mondiales et sont organisées par des organismes particuliers.

D. CALCUL DU CRÉDIT D'IMPÔT

Depuis le 1er janvier 2004, la base de calcul du crédit d'impôt repose sur la distinction d'une part en « volume » et d'une part en « accroissement » :

- la part dite « en volume » correspond à 5 % des dépenses de recherche exposées au cours de l'année ;

- la part dite « en accroissement » équivaut à 45 % de la différence entre les dépenses de recherche exposées au cours de l'année et la moyenne des dépenses de même nature, revalorisées de la hausse des prix à la consommation hors tabac, exposées au cours des deux années précédentes.

Avant la réforme de l'article 87 de la loi de finances pour 2004 créant la part dite en « volume », le taux du crédit d'impôt était fixé à 50 % de l'excédent de recherche de l'année par rapport à la moyenne des dépenses de même nature, revalorisées de la hausse des prix à la consommation, exposées au cours des deux années précédentes.

Le crédit d'impôt est plafonné pour chaque entreprise à 8 millions d'euros. S'agissant toutefois des entreprises du secteur textile-habillement-cuir, la fraction du crédit d'impôt qui résulte de la prise en compte des dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections reste plafonnée pour chaque entreprise à 100.000 euros par période de trois ans consécutifs.

E. MODALITÉS D'IMPUTATION

Lorsque le crédit d'impôt est positif, il est imputé sur l'impôt sur les sociétés (IS) ou l'impôt sur le revenu (IR) dû par le contribuable au titre de l'année au cours de laquelle les dépenses de recherche prises en compte pour le calcul du crédit d'impôts ont été exposées (articles 199 ter B et 200 du code général des impôts).

La part qui n'a pas pu être éventuellement imputée constitue une créance sur l'Etat. Elle peut être utilisée pour le paiement de l'impôt dû au titre des trois années suivant celle au titre de laquelle elle a été constatée ; sinon elle fait l'objet d'un remboursement. Cette disposition explique que les modifications du CIR ne peuvent être pleinement appréciées qu'au bout de 4 ans.

Par dérogation, les jeunes entreprises innovantes créées à compter du 1er janvier 2004 peuvent, selon l'article 199 ter du CGI, bénéficier d'un remboursement immédiat de leur créance constatée au titre de l'année de création et les deux années suivantes.

Toutefois, le crédit d'impôt peut être négatif lorsque la part « en accroissement » est négative. Les règles d'imputation sont alors les suivantes :

- le crédit d'impôt négatif ne peut s'imputer que sur les parts en « en accroissement » constatées au cours des années suivantes ;

- les crédits d'impôts négatifs font l'objet d'une prescription quinquennale.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. MODIFICATION DE LA BASE DE CALCUL

Le A du II du présent article modifie le I de l'article 244 quater B du code général des impôts relatif à la base de calcul du CIR :

- d'une part, le taux de la part dite « en volume » serait doublé pour être porté à 10 % ;

- d'autre part, le taux de la part dite « en accroissement » serait diminué de 5 points, c'est-à-dire serait équivalent à 40 %.

Cette modification s'inscrit dans la ligne de la réforme adoptée en loi de finances pour 2004 qui a mis en place la part dite « en volume ». La prise en compte du volume des dépenses de recherche permet aux entreprises de bénéficier du régime de faveur dès lors qu'elles exposent des dépenses de recherche et ce, quelle que soit l'évolution du montant de leurs dépenses de recherche.

Selon le 2° du III du présent article, cette modification des taux serait applicable aux dépenses à compter du 1er janvier 2006. Le coût du doublement du taux de la part dite « en volume » est estimé à 200 millions d'euros.

B. INCITATION À L'EMBAUCHE DE JEUNES DOCTEURS

La loi sur l'innovation et la recherche du 12 juillet 1999 a mis en place un crédit d'impôt destiné à favoriser l'embauche de jeunes docteurs, dispositif qui est renforcé par le présent article. Ainsi depuis 1999 et afin d'inciter les entreprises à recruter de jeunes docteurs, le taux des frais de fonctionnement lié à leur salaire a été porté de 75 % à 100 % la première année.

Selon le rapport du ministère de la recherche relatif aux mesures de soutien à l'innovation et à la recherche technologique publié en mars dernier, « le nombre d'entreprises ayant bénéficié de cette mesure en 2002 est de 200, dont 80% ont un effectif inférieur à 100 personnes.

«  Ce sont donc plutôt des PME qui ont été incitées à embaucher un jeune docteur. »

Le présent article met en place un dispositif très avantageux en faveur des jeunes docteurs :

- d'une part, les dépenses de rémunération liées à leur salaire seraient prises en compte pour le double de leur montant, soit le double du montant retenu aujourd'hui ;

- d'autre part, le présent article procède à la revalorisation de l'évaluation forfaitaire des dépenses de fonctionnement concernant les jeunes docteurs : alors qu'actuellement, ces dépenses sont évaluées, sous certaines réserves, forfaitairement à 100 % des dépenses de personnel, le présent article prévoit de prendre en compte le double de ce montant.

Il convient de souligner que le bénéfice de cet avantage fiscal est lié au respect de certaines conditions :

- condition relative aux « jeunes docteurs » : il s'agit de personnes titulaires d'un doctorat ;

- condition temporelle : la prise en compte des dépenses est limitée aux 12 premiers mois suivant leur embauche ;

- condition de recrutement : cette embauche a été effectuée sous contrat à durée indéterminée. L'instruction fiscale 4 A-1-00 du 21 janvier 2000 a précisé que cette prise en compte avantageuse ne s'appliquait qu'aux cas de première embauche à durée indéterminée.

- condition relative à l'entreprise : l'effectif salarié de l'entreprise ne doit pas avoir diminué depuis l'année précédente.

Selon le 3° du III du présent article, cette modification s'appliquerait aux dépenses exposées à compter du 1er janvier 2005.

C. PRISE EN COMPTE DES DÉPENSES DE SOUS-TRAITANCE ET DES FRAIS DE DÉFENSE DE BREVETS

1. Les dépenses de recherche externalisées

Le plafond des dépenses de recherche sous-traitées pourrait être porté, sous certaines conditions à 10 millions d'euros, contre 2 millions actuellement.

Selon le 4° du B du I du présent article, le nouvel alinéa du d ter du II de l'article 244 quater B du CGI poserait dorénavant une nouvelle condition relative à ces opérations de recherche externe : le plafond de 10 millions d'euros est applicable à condition « qu'il n'existe pas de lien de dépendance au sens des deuxième à quatrième alinéas du 12 de l'article 39 entre l'entreprise qui bénéficie du crédit d'impôt et ces organismes ».

Le 12 de l'article 39 du code général des impôts précise ainsi que :

« Des liens de dépendance sont réputés exister entre deux entreprises :

 a - lorsque l'une détient directement ou par personne interposée la majorité du capital social de l'autre ou y exerce en fait le pouvoir de décision ;

 b - lorsqu'elles sont placées l'une et l'autre, dans les conditions définies au a, sous le contrôle d'une même tierce entreprise. »

Ainsi coexisteraient deux plafonds :

- un plafond de 2 millions d'euros pour les opérations de recherche réalisées par deux entités ayant des liens de dépendance, concrètement des sociétés appartenant à un même groupe ;

- un plafond de 10 millions d'euros lorsque les opérations de recherche sont réalisées en dehors de tout lien de dépendance.

Il convient de souligner que ces deux plafonds ne se cumulent pas, la prise en compte maximale des dépenses de recherche externe est de 10 millions d'euros.

Selon le 3° du III du présent article, cette modification s'appliquerait aux dépenses exposées à compter du 1er janvier 2005.

2. Les dépenses liées aux brevets

Les frais de défense des brevets seraient pris en compte dans la limite de 120.000 euros, soit un doublement du plafond par rapport au régime antérieur (5° du B du I du présent article).

Les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections exposées par les entreprises industrielles du secteur textile-habillement-cuir et prise en compte dans le calcul du CIR comprendraient dorénavant « les frais de défense des dessins et modèles, dans la limite de 60.000 euros par an » (6° du B du I du présent article).

Selon le 4° du III du présent article, ces modifications s'appliqueraient aux dépenses exposées à compter du 1er janvier 2006.

D. LE REMBOURSEMENT IMMÉDIAT DE LA CRÉANCE À CERTAINES ENTREPRISES NOUVELLES

En principe, le crédit d'impôt est imputé sur l'IS ou l'IR. Toutefois lorsque le montant du CIR est supérieur au montant de l'impôt du par la société, celle-ci obtient une créance sur l'Etat qui doit lui être remboursée.

Le sort de la créance est différent selon qu'elle détenue par une entreprise nouvelle ou non (cf. infra).

Lorsqu'une entreprise nouvelle est concernée, l'article 199 ter B précise que :

« la créance constatée au titre de l'année de création et des deux années suivantes est immédiatement remboursable aux entreprises créées à compter du 1er janvier 2004 qui remplissent les conditions mentionnées au III de l'article 44 sexies et dont le capital est entièrement libéré et détenu de manière continue à 50 % au moins :

 «   a. - par des personnes physiques ;

 «   b. - ou par une société dont le capital est détenu pour 50 % au moins par des personnes physiques ;

  «  c. - ou par des sociétés de capital-risque, des fonds communs de placement à risques des sociétés de développement régional, des sociétés financières d'innovation ou des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque à la condition qu'il n'existe pas de lien de dépendance au sens des deuxième à quatrième alinéas du 12 de l'article 39 entre la société en cause et ces dernières sociétés ou ces fonds. »

Le I du présent article propose que les entreprises nouvelles relevant du régime de l'article 44 sexies du code général des impôts puissent obtenir le remboursement immédiat de leur créance au cours des quatre années suivant leur création, contre 2 années actuellement. Ce prolongement se justifie par le constat que ces jeunes entreprises peuvent être déficitaires sur une période supérieure à 3 ans.

Selon le 1° du III du présent article, cette modification est applicable aux crédits d'impôt calculés au titre des dépenses exposées à compter du 1er janvier 2005.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur la proposition de notre collègue député Jean-Michel Fourgous, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis défavorable de la commission des finances, et avec un avis favorable du gouvernement, un amendement tendant à relever le plafond du crédit d'impôt de 8 à 10 millions d'euros.

Le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, qui a levé le gage, a précisé que cette mesure représentait un coût de 60 millions d'euros.

A l'initiative de sa commission des finances et avec un avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a également adopté deux amendements de précision.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Créé en 1983, le crédit d'impôt recherche a été sensiblement modifié par la loi de finances pour 2004 : le dispositif est devenu pérenne, le mode de calcul a été modifié avec la création de la part dite « en volume », de nouvelles catégories de dépenses ont été prises en compte, les modalités d'imputation ont été précisées.

Le présent article s'inscrit dans la ligne des modifications engagées en 2004, puisque d'une part, il accroît la prise en compte de la part dite « en volume » du crédit d'impôt, et d'autre part, il améliore la prise en compte de certaines dépenses.

Votre rapporteur général est favorable à ce dispositif qui concourt à favoriser l'effort de recherche du secteur privé. L'effort national de recherche en France repose essentiellement sur les organismes publics. Or dans le cadre de la stratégie de Lisbonne qui implique que les pays européens consacrent au moins 3 % de leur PIB à la recherche et au développement, dont 2 % pour la part des entreprises, il est impératif que l'effort de recherche du secteur privé soit accru.

A ce titre le renforcement de la part dite « en volume » est de nature à favoriser l'accroissement des dépenses de recherche.

En effet, l'avantage de la part « volume » est de permettre à toutes les entreprises, quelque soit leur montant de dépenses en recherche de bénéficier du crédit d'impôt.

En outre le relèvement du plafond de 8 à 10 millions d'euros96(*) permet d'accompagner le doublement de la part en volume. Il convient de souligner que le doublement du taux de la part en « volume », sans relèvement du plafond, peut avoir des conséquences négatives sur les entreprises plafonnées, c'est-à-dire des grandes entreprises menant une politique dynamique de R&D.

En effet, en se fondant sur la seule part « volume » une entreprise atteindrait dorénavant le plafond en exposant la moitié seulement des dépenses de recherche (soit 80 millions d'euros, correspondant à 10 % de 8 millions) qui étaient auparavant nécessaires pour atteindre le plafond de 8 millions d'euros (soit 160 millions, correspondant à 5 % de 8 millions d'euros).

D'aucuns pourront critiquer la modification de la part volume avant même qu'une première évaluation complète de sa mise en place en 2004 ait été faite. Il convient de souligner que la montée en charge de la part volume était prévue dès 2004, mais que pour des raisons budgétaires, une première étape à 5 % avait été fixée. Selon les experts, seule une part « volume » comprise entre 10 et 15 % est jugée susceptible d'exercer réellement des effets.

S'agissant de l'avantage fiscal accordé au recrutement de jeunes docteurs, votre rapporteur général note que celui-ci est particulièrement important et s'ajoute à une série de mesures destinées à renforcer l'insertion professionnelle de ces jeunes docteurs : augmentation du nombre de conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE), création des contrats d'insertion post-doctorants pour la recherche en entreprise (CIPRE)...

Rappelons que notre pays connaît une certaine exception concernant l'emploi des doctorants : alors que les titres de doctorat ouvrent grandes les portes des entreprises à l'étranger, les services R&D de l'hexagone ne comportent que 16 % de bac +8. Trois ans après l'obtention du titre, 11 % des docteurs sont au chômage et un quart sont en contrat à durée indéterminée.

Le présent article, en prévoyant la prise en compte, pour le double de leur montant, des dépenses de rémunération et des dépenses de fonctionnement liées aux rémunérations des jeunes docteurs, accorde un avantage fiscal important au recrutement de jeunes docteurs.

Toutefois, la modification du CIR par le présent article confirme une fois de plus l'appréciation du Conseil des impôts, qui dans son XXIe rapport relatif à la fiscalité dérogatoire estimait que le CIR était « devenu l'un des plus complexes à utiliser pour les entreprises » du fait « d'incessantes modifications portant sur son assiette, son taux, la période de référence ou le plafonnement de ses efforts ». Précisément, le présent article modifie l'assiette, le taux, les plafonnements de certaines dépenses.

Votre rapporteur général estime que cette complexité contrebalance les efforts entrepris en faveur du renforcement du caractère incitatif du crédit d'impôt recherche. En effet, elle de nature à décourager les entreprises, et plus particulièrement les PME, qui bien souvent ne possèdent pas un service comptable similaire à celui des grandes entreprises, ou n'ont pas les moyens de faire appel à un cabinet-conseil afin de présenter une comptabilité recherche adaptée au CIR.

Dans cette perspective votre rapporteur général estime que les enjeux du CIR pour les années à venir sont d'une part, sa simplification et d'autre part, l'évaluation de son impact au regard de l'effort financier réalisé par l'Etat.

S'agissant de l'évaluation du CIR en particulier, votre rapporteur général estime celle-ci indispensable au regard de l'efficacité de la dépense publique. Il convient de rappeler que les sommes qui seront désormais consacrées au CIR dépasseront 1 milliard d'euros. Plus précisément, selon les indications fournies à votre commission :

- la réforme de la loi de finances pour 2004 devait porter la dépense fiscale liée au CIR de 500 millions d'euros en 2004 à 730 millions en 2005 et à 960 millions d'euros en 2008 (la montée en charge du nouveau dispositif étant de 4 ans) ;

- la modification proposée par le présent article modifie ce schéma de progression, en portant la dépense fiscale à 1,2 milliard d'euros en 2010.

Compte tenu de l'importance des sommes engagées, il importe d'évaluer les modifications apportées ces dernières années.

S'agissant des modifications issues de la loi de finances pour 2004 et applicables au 1er janvier 2004, il est encore trop tôt pour avoir une appréciation générale. Toutefois, selon les informations communiquées à votre rapporteur général, il semblerait que les remontées des premières enquêtes statistiques confirment l'augmentation du nombre de bénéficiaires du CIR ainsi que l'accroissement du montant moyen du crédit d'impôt recherche par entreprises lié à la création de la part « volume ».

Par ailleurs une enquête d'évaluation du crédit d'impôt recherche a été conjointement lancée par le ministère de la recherche et le ministère des finances afin d'évaluer la satisfaction des entreprises d'une part, et l'impact économique du CIR, aussi bien sur le plan macro-économique que micro-économique.

Si l'enquête de satisfaction sera disponible dès le début de l'année prochaine, les résultats de l'analyse économique, qui s'inscrivent dans une perspective pluriannuelle, seront donnés plus tardivement.

Votre rapporteur général se félicite de cette démarche d'évaluation. Il souligne toutefois que cette évaluation, qui s'attachera sans doute à évaluer la pertinence de la prise en compte des dépenses actuellement éligibles, devra, le cas échéant, se traduire par la suppression des mesures inefficaces.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 - Imposition des intérêts capitalisés rémunérant les sommes transférées hors de France lors d'émission de titres subordonnés à durée indéterminée (TSDI)

Commentaire : le présent article précise les modalités d'imposition des produits acquis sur la fraction des sommes reçues lors d'émission de TSDI (dits « reconditionnés ») et placées hors de France dans le cadre de ces opérations entre 1988 et 1992.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux titres participatifs et certificats d'investissement du début des années 80 ont succédé dans le milieu des années 80 les titres subordonnés permettant aux entreprises d'augmenter leurs fonds propres sans pour autant diluer le capital.

Les titres subordonnés ont été autorisés par la loi n° 85-1321 du 14 décembre 1985 dont les dispositions prévoyaient que « lors de l'émission de valeurs mobilières représentatives de créances sur la société émettrice ou donnant droit de souscrire ou d'acquérir une valeur mobilière représentative de créance, il peut être stipulé que ces valeurs mobilières ne seront remboursées qu'après désintéressement des autres créanciers à l'exclusion des titulaires de prêts participatifs et de titres participatifs ».

Le point commun des titres subordonnés est de n'être remboursés, en cas de liquidation de la société émettrice, que si l'ensemble des créanciers de la société l'a été.

L'émission de titres subordonnés a elle-même connu plusieurs périodes : ainsi, après une première séries d'émissions de titres subordonnés dits simples, ont été émis des titres plus complexes, tels que les titres subordonnés à durée indéterminée dits « reconditionnés », qui ont bénéficié jusqu'en 1992 d'un traitement fiscal avantageux en raison de la capitalisation en franchise d'impôt du zéro coupon.

A. LA TECHNIQUE DU RECONDITIONNEMENT

Les entreprises industrielles et commerciales ainsi que les banques ont eu recours à la technique du reconditionnement qui présentait de nombreux avantages comptables et fiscaux. Elle a pour objet d'assurer le rachat des titres et de mettre fin au versement des intérêts. Elle permet ainsi de maintenir le principe d'une émission à durée indéterminée et en même temps d'en assurer l'extinction.

Les principales étapes d'un tel montage sont au nombre de quatre :

1°) une société X émet un emprunt, très souvent à taux variable, représenté par des TSDI. Cet emprunt est placé auprès des investisseurs ;

2°) une société « coquille » ad hoc (parfois désignée sous le vocable anglo-saxon de special purpose vehicle - SPV) créée dans un paradis fiscal prend l'engagement de racheter au pair les TSDI à une échéance de quinze ans (durée du montage généralement retenue), aux investisseurs qui les ont souscrits et qui s'engagent à les lui revendre ;

3°) afin de permettre ces opérations, la société émettrice reverse à la société « coquille » une soulte de désintéressement correspondant à la valeur actuelle des intérêts qui devraient être payés à compter de la seizième année. Celle-ci achète alors une obligation à zéro coupon à échéance de quinze ans dont le montant, après quinze années de capitalisation en franchise d'impôt (la société coquille étant dans un paradis fiscal), sera égal au nominal des TSDI. Il est donc très important que le zéro coupon soit émis par une très bonne signature (par exemple un titre d'Etat) ;

4°) enfin, à l'issue de la période, l'émetteur du zéro coupon rembourse sa dette à la société « coquille », qui peut ainsi racheter les titres aux investisseurs. L'émetteur de TSDI ne verse plus qu'un intérêt symbolique sur ces titres qu'il peut racheter, car ceux-ci existent toujours juridiquement.

B. LE TRAITEMENT FISCAL DES ÉMISSIONS DE TITRES SUBORDONNÉS RECONDITIONNÉS

La santé financière d'une entreprise étant largement mesurée par le ratio dettes sur fonds propres, les émetteurs cherchaient au moyen des TSDI reconditionnés à profiter des avantages qu'offre l'endettement tout en recourant à des financements répondant aux caractéristiques de fonds propres. En l'absence de position officielle des organismes de normalisation, les entreprises ont pu utiliser la marge de manoeuvre offerte par ces produits pour bénéficier d'avantages sur les plans comptable et fiscal, en jouant principalement sur l'ambiguïté des caractéristiques de ces instruments (emprunts remboursables à terme déterminé ou autres fonds propres).

Le régime fiscal des TSDI a été défini pour la durée de l'opération dans les lettres particulières adressées par l'administration aux sociétés. Ces dernières se sont adressées en effet individuellement à l'administration pour faire valider le principe des schémas mis en oeuvre, demandes s'apparentant à celles prévues dans le cadre de la procédure du rescrit.

Par ailleurs, il faut rappeler que ces émissions répondaient alors aux besoins de financement de sociétés du secteur public, qui étaient empêchées par la règle « ni nationalisation, ni privatisation, », de se procurer de vrais fonds propres sur les marchés en ouvrant leur capital. Ces montages ont donc été « bénis » par les pouvoirs publics, et les émetteurs privés en ont à leur tour largement profité...

1. La fiscalité des intérêts versés aux souscripteurs

Contrairement aux dividendes, les intérêts payés au titre de la rémunération d'une dette subordonnée sont déductibles du bénéfice imposable, comme une dette ordinaire.

Toutefois, compte tenu du montage particulier opéré pour procéder au reconditionnement (rachat des titres aux souscripteurs par la structure ad hoc - fréquemment constituée sous forme de trust - au terme de la période), la déductibilité, dans le cadre des TSDI, était donc limitée à la part des intérêts de la somme conservée par l'émetteur. Ainsi, les intérêts des TSDI, payés directement par l'entreprise émettrice aux souscripteurs, étaient déductibles fiscalement au prorata de la partie levée restant à disposition de la société, de l'ordre de 75 % des intérêts versés.

2. La fiscalité des sommes transférées hors de France avant et après 1992

Le Service de la législation fiscale (SLF), qui autorisait au cas par cas les projets d'émission qui lui étaient soumis, a longtemps considéré qu'il ne fallait pas imposer les produits du zéro coupon et qu'il ne fallait pas déduire la charge d'intérêt afférente à la quote-part de l'emprunt placée dans la structure ad hoc.

Toutefois, l'article 55 de la loi de finances rectificative pour 1992 du 31 décembre 1992 a réassujetti les intérêts courus au titre des obligations à zéro coupon en réintégrant les sommes transférées hors de France dans le résultat imposable de la société. L'article 238 bis-I-O du code général des impôts définit ainsi les modalités de cette imposition, qui a fait perdre de leur attrait aux TSDI reconditionnés à partir de 1992.

Dans le cadre de la discussion d'un projet de loi sur la fiducie qui n'a jamais été adopté, l'article 238 bis-O-I devait initialement définir et fixer le régime de la fiducie-gestion d'entreprise, et plus généralement les contrats s'analysant comme une affectation de patrimoine réalisée par une entreprise dans son intérêt. Concrètement, l'article 238 bis-O-I a eu pour effet de viser les TSDI reconditionnés et les « defeasances97(*) », opérations techniquement proches de la fiducie.

Il convient de préciser que l'article 238 bis-O-I du code général des impôts ne s'est pas appliqué aux émissions de TSDI antérieures à 1992. Ceci a été justifié à l'époque par la nécessité de prendre en compte les besoins en fonds propres des entreprises françaises et la volonté de ne pas remettre en cause l'économie des émissions initiales.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article insère un nouvel article 238 bis-O-J après l'article 238 bis O-I du code général des impôts, afin de préciser les modalités d'imposition des produits acquis sur la fraction des sommes reçues lors de l'émission des TSDI et placées hors de France dans le cadre de ces opérations réalisées entre 1988 et 1992.

Le nouvel article 238 bis-O-J propose ainsi d'imposer la somme des produits qui ont résulté du placement hors de France de la fraction correspondant à la soulte prélevée sur le montant des sommes versées par les souscripteurs pour les émissions de TSDI. Cette imposition se traduit par l'intégration desdits produits dans le résultat imposable de l'entreprise émettrice.

A. LES MODALITÉS D'IMPOSITION

1. Les opérations concernées

Les émissions concernées sont définies au II du texte proposé par le présent article pour le nouvel article 238 O-J du code général des impôts. Il s'agit :

- d'une part, des émissions ayant eu lieu entre 1988 et 1991 ;

- d'autre part, des opérations annoncées en 1991 et réalisées en 1992, sous réserve « que les produits [issus du placement à l'étranger d'une fraction de l'émission] n'aient pas été imposés sur le fondement de l'article 238 bis O-I » du code général des impôts.

Il convient de souligner que les entreprises qui ont déjà procédé au dénouement des opérations (par rachat des titres) ou auront procédé au dénouement avant l'entrée en vigueur de la loi de finances ne seront pas soumises à ce nouvel article, puisqu'elles auront été imposées lors du dénouement, suivant les conditions fixées dans les lettres individuelles envoyées par le ministère des finances.

Cette garantie est assurée dans le II du nouvel article 238 O-J du code général des impôts par la mention relative à « l'inscription des dettes corrélatives aux émissions de TSDI au bilan d'ouverture du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2005 de l'entreprise émettrice ».

2. La définition de l'assiette

L'assiette imposable correspond :

- au montant des produits issus du placement de la fraction transférée en vue de réaliser l'opération de reconditionnement ;

- sous déduction des intérêts déjà imposés.

Le nouvel article 238 bis O-J du code général des impôts proposé par le présent article précise également que le montant de ces produits serait « égal au montant nominal de l'émission sous déduction de la fraction transférée hors de France ».

En l'absence d'une définition juridique précise des TSDI, la rédaction du nouvel article 238 bis-O-J du CGI ne peut mentionner directement les titres. Cette difficulté est contournée :

- par la référence à « l'émission de valeurs mobilières relevant des dispositions de l'article L. 228-97 du code de commerce », c'est-à-dire l'article qui a codifié l'article de la loi du 14 décembre 1985 autorisant les titres subordonnés ;

- par la description de l'opération de reconditionnement, selon des termes suffisamment généraux (cf. le mot « entité ») pour envisager toutes les catégories de véhicules qui ont pu être utilisées par les sociétés émettrices : l'article mentionne la fraction de l'émission de TSDI « transférée hors de France à une personne ou une entité, directement ou indirectement, par l'entreprise émettrice ou par l'intermédiaire d'un tiers »

Exemple

- montant initial de l'émission de TSDI : 1 million d'euros ;

- fraction placée à l'étranger dans un produit zéro coupon d'une durée de 15 ans à un taux qui permette à la fin de ces 15 ans d'avoir 1 million d'euros : 250.000 euros, soit 75 % de l'émission ;

- taux de rémunération des souscripteurs des TSDI par la société émettrice : 6 %, soit 60.000 euros par an ;

- part des intérêts payés par la société émettrice et déduits du bénéfice imposable : 75 %, donc les intérêts imposés représentent 25 %, soit 15.000 euros par an ;

- assiette imposable dans le cadre de l'article 16 du PLF 2006 :

750.000 euros (produits du placement des 250.000 euros) - 225.000 euros (correspondant au montant imposé des intérêts payés par la société émettrice) = 525.000 euros

B. ENTRÉE EN VIGUEUR

Les modalités d'entrée en vigueur de l'imposition des produits visés prennent en compte la diversité des situations, toutes les opérations de reconditionnement n'étant pas parvenues à échéance :

- pour les entreprises ayant procédé à des émissions de titres reconditionnés d'une durée de 15 ans en 1988, 1989, 1990, et n'ayant pas encore procédé au dénouement, l'intégration des produits se fera « au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2005 », c'est-à-dire l'exercice 2005 pour les entreprises calées sur l'année civile ou, pour les autres, le premier exercice clos en 2006 et ouvert en 2005 ;

- pour les entreprises ayant procédé à des émissions de titres reconditionnées d'une durée de 15 ans à partir de 1991, l'intégration se fera « au titre de l'exercice clos au cours de la quinzième année qui suit la date d'émission », afin de prendre en compte le fait que la période de reconditionnement n'étant pas encore parvenue à terme, il existe une dette réelle.

- pour les entreprises émettrices qui versent toujours des intérêts effectifs significatifs, preuve de l'existence d'une dette, l'intégration est reportée, par exception, au titre de l'exercice au cours duquel les valeurs mobilières donnent lieu au paiement d'intérêts effectifs « inférieur au montant nominal de l'émission par le taux d'intérêt légal ». Il s'agit, en instituant un fait générateur d'imposition autre que la durée, tant de garantir que ne seront pas intégrés pour imposition des produits liés à une dette réelle, que de soumettre à l'imposition les produits liés à des opérations donnant encore lieu au versement d'intérêts mais non caractéristiques d'une dette.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LES OBJECTIFS DU PRÉSENT ARTICLE

Au-delà de son intérêt budgétaire qui est de concourir à l'équilibre des finances publiques98(*), le présent article a, selon l'exposé des motifs, pour objet de « permettre le dénouement des opérations de financement réalisées entre le 1er janvier 1988 et le 31 décembre 1992 par l'émission de titres subordonnés à durée indéterminée (TSDI). »

Le constat est le suivant : les opérations de reconditionnement liées aux TSDI ont été fixées sur une durée moyenne de 15 ans, ce qui signifie qu'au terme de la quinzième année, la capitalisation des intérêts de l'obligation zéro coupon permet à l'entité ad hoc, qui agit pour le compte de la société émettrice, de racheter aux différents souscripteurs les créances qu'ils détiennent sur la société émettrice.

Economiquement, à l'issue de la période de reconditionnement, la dette de la société émettrice disparaît (le principal est remboursé) mais elle reste juridiquement inscrite au passif de son bilan.

Si l'émetteur souhaite effacer juridiquement la dette de son bilan, elle doit en principe racheter, pour un prix symbolique, au gestionnaire ad hoc les titres qu'il a lui-même rachetés aux souscripteurs. Cette opération entraîne pour la société émettrice une imposition liée à la diminution de son passif. Les modalités de cette imposition en cas de rachat par titres ont été indiquées dans les lettres individuelles du ministère aux sociétés concernées.

Concrètement, les émetteurs ont donc intérêt à ne pas racheter ces titres afin de ne pas être imposés. Il convient de rappeler que le rachat des titres au bout de la quinzième année n'est pas une condition initiale du montage des TSDI, ce rachat peut intervenir 30 ou 40 ans après le remboursement du principal aux souscripteurs ; les titres subordonnés étant en effet fondés sur un remboursement au gré de l'émetteur.

La possibilité de procéder à un dénouement tardif des opérations, et donc à une régularisation comptable également tardive, pose clairement un problème de sincérité des comptes des sociétés concernées : en l'absence de dénouement des opérations, elles conservent une dette inscrite juridiquement mais qui n'a plus de réalité économique. La sincérité des comptes est également entravée par le recours aux SPV.

Afin de permettre une mise en cohérence des situations juridique et économique des entreprises, le présent article propose de « déconnecter » l'imposition des intérêts capitalisés à l'étranger du dénouement des opérations.

Ce faisant, le présent article touche à des enjeux majeurs des TSDI reconditionnés émis entre 1988 et 1992, à savoir la capitalisation en franchise d'impôt du zéro coupon d'une part, et la possibilité pour les sociétés émettrices de choisir l'imposition de cette capitalisation en décidant du moment du rachat des titres, d'autre part.

B. LE NOUVEL ARTICLE 238 BIS-O-J DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

1. Appréciation du régime fiscal des TSDI émis entre 1988 et 1992

L'apparition de certaines opérations financières complexes, parmi lesquelles les émissions de TSDI a conduit, à partir de 1988, l'administration fiscale à déterminer, dans le silence de la loi, le régime fiscal de ces émissions compte tenu de leur intérêt économique.

Le développement de ces opérations, qui a permis d'apprécier les conséquences fiscales du régime octroyé par l'administration dans le cadre de la procédure de rescrit, a amené le gouvernement à demander en 1992 un encadrement législatif de ces opérations, et notamment la fin de la défiscalisation des revenus provenant des actifs remis au gestionnaire.

L'article 55 de la loi de finances rectificatives pour 1992, aujourd'hui codifié sous l'article 238 bis-O-I du code général des impôts, a ainsi posé le principe de l'intégration annuelle dans le bénéfice imposable des produits issus du placement à l'étranger d'une fraction de l'émission de TSDI. Comme le précisait le IV de l'article 55 de la loi précitée, ces dispositions étaient applicables pour la détermination des résultats imposables des exercices ouverts à compter du 1er janvier 1992. Cependant, l'administration fiscale a choisi de ne pas appliquer le nouvel article aux émissions antérieures de TSDI et aux opérations de reconditionnement afférentes.

S'agissant précisément de la définition du régime fiscal des TSDI par l'administration fiscale, votre rapporteur général souhaite faire deux remarques en distinguant notamment la période précédant 1992 et la période postérieure à l'intervention du législateur.

Comme il a été rappelé ci-dessus, le régime fiscal des TSDI a été fixé par des échanges écrits entre l'administration et les sociétés concernées.

Jusqu'à l'intervention du législateur en 1992, l'administration fiscale a pris position, en l'absence de texte juridique, en faveur de la non-imposition des intérêts capitalisés à l'étranger. Cette absence de base légale a notamment été mise en évidence lors des débats au Sénat99(*) relatifs à la loi de finances rectificatives de 1992.

En outre le rapport de la commission des finances du Sénat100(*), présenté par notre collègue Jean Arthuis, alors rapporteur général, avait explicitement souligné cet état de fait : « A l'évidence, une telle situation est loin d'être satisfaisante et apparaît comme la conséquence directe des errements de l'administration au cours des dernières années. En fait, le gouvernement demande au Parlement les moyens de « récupérer » les opérateurs ayant organisé leurs montages en s'appuyant sur l'absence de dispositif fiscal de nature législative»

Votre rapporteur général s'interroge sur le point de savoir si les premières réponses de l'administration, c'est-à-dire antérieure à 1992, entrent dans le cadre de la procédure de rescrit. En effet, selon l'article L. 80 B du livre des procédures fiscales, la garantie prévue au premier alinéa de l'article L. 80 A du même livre (c'est-à-dire l'absence de redressement) est applicable « lorsque l'administration a formellement pris position sur l'appréciation d'une situation de fait au regard d'un texte fiscal ». Or l'administration a créé ce régime fiscal sans base légale, et pour des raisons de pure convenance.

L'attitude de l'administration après 1992 prête également à critiques. Suite à l'adoption de la loi de finances rectificative pour 1992, l'administration fiscale a été à nouveau saisie par les sociétés émettrices sur le point de savoir si l'article 55 de cette loi s'appliquait aux émissions antérieures à 1992. Elle a indiqué aux émetteurs que ce texte ne s'appliquait pas et qu'elles continuaient à bénéficier du régime qu'elles avaient exposé dans leurs lettres précédentes.

Cette réponse de l'administration, annoncée avant le vote de la loi de finances rectificative pour 1992, est, comme l'ont souligné les travaux préparatoires du Parlement sur la loi précitée, contraire au principe de l'égalité devant la loi et ne respecte pas le partage de compétences entre la loi et le règlement.

Ainsi, le rapport de la commission des finances du Sénat précité, exposait : « D'une manière générale, votre commission des finances est peu favorable à ce type d'approche « rétroactive ». Mais au cas particulier, la refuser conduirait à maintenir un avantage fiscal extraordinaire sur des montages quelque peu litigieux et qui vont se dérouler sur une période d'environ quinze ans. Or, une telle conséquence serait également difficilement acceptable. Dans ce contexte, se pose toutefois le problème des entreprises ayant obtenu un « rescrit » et donc un agrément préalable et écrit de l'administration fixant les caractéristiques fiscales de l'opération qu'elles envisageaient.

Il est évident que la combinaison de cette procédure et des dispositions du présent article ne doit pas conduire à créer une situation contraire au principe d'égalité devant la loi. Il appartiendra donc au gouvernement de gérer cette contradiction qui repose sur des engagements pris en dehors de toute base légale. »

Pour autant le Parlement n'a pas clairement tranché le sort des émissions de TSDI antérieures à 1992 à l'occasion de ladite loi.

Si les conditions de fixation du régime fiscal des TSDI sont critiquables, la question est de savoir quelle est la portée d'une procédure de rescrit pour la société qui en bénéficie.

Le rescrit est une garantie liée à l'exercice du pouvoir de redressement de l'administration. Il a pour principale conséquence la suppression du droit de reprise lorsque l'administration a pris position dans certaines situations. Ainsi, la conséquence de la réponse du ministère aux sociétés émettrices les dispensant d'appliquer l'article 238 bis-O-I du code général des impôts est que l'administration s'interdisait de redresser ces entreprises sur le fondement de cet article.

Or, cette libéralité était consentie en marge de la loi, et l'administration n'a pas respecté l'étendue des pouvoirs du législateur.

2. L'article 238-bis-O-J du code général des impôts proposé par le présent article

Comme ceci a été expliqué ci-dessus, le présent article propose d'imposer les produits issus des placements à l'étranger une fois perçus l'ensemble des produits perçus et une fois éteinte la dette économique de la société émettrice.

En effet, le présent article se fonde sur le constat qu'à l'issue de la période de reconditionnement (d'une durée moyenne de 15 ans), la somme qui a été constituée par les produits d'un placement en franchise d'impôt, permet à la société émettrice de se désendetter.

Il propose d'imposer cette somme, sans pour autant remettre en cause le gain de trésorerie acquis les 15 années précédentes, lié notamment à l'absence d'imposition. Par ailleurs, il impose cette somme au taux actuel de l'impôt sur les sociétés qui lui-même est aujourd'hui plus favorable aux entreprises qu'il y a quelques années.

Concrètement, le présent article ne procède pas à un redressement des entreprises en appliquant rétroactivement l'article 238 bis-O-I du CGI sur les quinze dernières années. Par ailleurs, il n'autorise pas l'administration fiscale à déroger aux délais de prescription.

Selon l'article L. 169 du livre des procédures fiscales, le droit de reprise de l'administration s'exerce, en matière d'impôt sur les sociétés et d'impôt sur le revenu, jusqu'à la fin de la troisième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due. Rappelons que les délais de reprise servent à réparer des erreurs de l'administration, des omissions ou des insuffisances de la part du contribuable.

Or le présent article ne s'inscrit pas dans cette logique puisqu'il ne remet pas en cause le montant d'impôt payé les années précédentes. Il propose une imposition, dont le fait générateur est l'échéance des opérations de reconditionnement et l'extinction de la dette de la société émettrice. Ce fait générateur est en cours de constitution.

Ce dispositif permet de fiscaliser les revenus provenant des actifs remis au gestionnaire. A ce titre, il rétablit une certaine égalité entre les entreprises dont les revenus ci-dessus cités ont été imposés annuellement dès 1992 sur le fondement de l'article 238-bis-O-J du code général des impôts et les sociétés concernées par le présent article.

Votre rapporteur général convient que ce nouveau dispositif remet en cause la conviction des entreprises selon laquelle elles pouvaient bénéficier à leur convenance de la capitalisation en franchise d'impôts et choisir leur moment d'imposition en décidant du moment de rachat des titres au trust.

Les premiers échanges entre les sociétés émettrices (ou leurs banques conseils) et le Service de la législation fiscale montrent que le principe d'une imposition des intérêts capitalisés à l'étranger au bout de la quinzième année était envisagé avec réticence, car il enlevait, selon les sociétés, une partie de l'intérêt financier au montage. Dans cette perspective, les sociétés avaient proposé une imposition en cas de rachat des titres à l'entité ad hoc, point sur lequel le SLF avait donné son accord.

Cela étant, et comme il a eu l'occasion de l'expliquer ci-dessus, votre rapporteur général souligne que la fixation du régime fiscal des TSDI s'est faite dans des conditions non satisfaisantes, dénoncées à l'époque par le Sénat. On peut notamment regretter que les échanges entre l'administration fiscale et les sociétés n'aient pas défini plus explicitement les conséquences de l'arrivée à terme de la période de reconditionnement.

En outre, en déconnectant l'imposition des revenus provenant des actifs remis au gestionnaire du rachat des titres par la société émettrice, le présent article incitera les sociétés concernées à dénouer les opérations. Ce dénouement permettra à ces sociétés de se conformer au principe de sincérité des comptes (en effaçant juridiquement une dette qui économiquement n'existe plus), principe auquel est attaché votre rapporteur général.

Dans ces conditions, votre rapporteur général estime l'intervention du législateur justifiée.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 bis (nouveau) - Modification du régime du crédit d'impôt pour les dépenses de production d'oeuvres cinématographiques et d'oeuvres audiovisuelles

Commentaire : le présent article, issu d'un amendement de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, adopté avec l'accord du gouvernement, modifie le régime du crédit d'impôt pour les dépenses de production d'oeuvres cinématographiques et d'oeuvres audiovisuelles, afin de permettre aux entreprises concernées d'en bénéficier dès le dépôt auprès du Centre national de la cinématographie (CNC) de leur demande d'agrément provisoire.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 88 de la loi de finances pour 2004101(*) a créé un crédit d'impôt en faveur de la production d'oeuvres cinématographiques, assis sur les dépenses de production correspondant à des dépenses effectuées en France. L'article 48 de la loi de finances rectificative pour 2004102(*) en a étendu le bénéfice aux dépenses de production d'oeuvres audiovisuelles. Ce crédit d'impôt est régi par l'article 220 sexies du code général des impôts.

A. LE CHAMP D'APPLICATION DU CRÉDIT D'IMPÔT

Les entreprises bénéficiaires du crédit d'impôt sont des entreprises de production cinématographique ou de production audiovisuelle soumises à l'impôt sur les sociétés, qui assument les fonctions d'entreprise de production déléguée réalisant des oeuvres cinématographiques de longue durée ou des oeuvres audiovisuelles appartenant au genre de la fiction, du documentaire ou de l'animation, et pouvant bénéficier du compte de soutien de l'industrie cinématographique (prévu par l'article 57 de la loi de finances pour 1996, alimenté par des taxes prévues aux articles 302 bis KB et 302 bis KE du code général des impôts).

Les conditions dans lesquelles doivent être réalisées les oeuvres, pour donner droit au crédit d'impôt dépendent du fait que celles-ci ont un caractère de fiction ou de documentaire ou qu'il s'agit d'oeuvres d'animation.

Les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles de fiction et à caractère documentaire doivent être réalisées avec le concours :

- de techniciens, collaborateurs de production ainsi que d'ouvriers de la production103(*) ou de techniciens collaborateurs de création, autres que le réalisateur, de nationalité française ou ressortissants communautaires ou assimilés. Les cotisations sociales doivent être acquittées auprès des organismes régis par le code de la sécurité sociale, ce qui signifie que ces personnes doivent être employées dans le cadre d'un contrat de travail de droit français. Les étrangers ayant la qualité de résidents français sont assimilés aux citoyens français ;

- d'industries techniques de la cinématographie et d'industries techniques de l'audiovisuel agréées en application de l'article 14 du code de l'industrie cinématographique par le Centre national de la cinématographie (CNC), dès lors qu'elles effectuent « personnellement » les prestations de tournage de post-production, ce qui signifie qu'elles ne peuvent pas les sous-traiter à l'étranger.

Les règles d'éligibilité des oeuvres d'animation sont tout à fait symétriques à ceci près que les industries techniques concernées doivent fournir des « prestations spécialisées dans les travaux de préparation et de fabrication de l'animation ».

De la même façon que ce qui est prévu pour les oeuvres cinématographiques, le respect des conditions d'éligibilité des oeuvres audiovisuelles est apprécié au moyen d'un barème de points attribués aux personnels et aux prestations. Ce barème est fixé par décret. Pour bénéficier du crédit d'impôt, il faut obtenir tous les points prévus par le barème.

B. LES CARACTÉRISTIQUES DU CRÉDIT D'IMPÔT

1. Dépenses éligibles et taux du crédit d'impôt

Le taux du crédit d'impôt est fixé à 20 % du montant total des dépenses éligibles, correspondant aux dépenses de tournage et de post production.

L'assiette est définie de façon très voisine pour les oeuvres cinématographiques de fiction ou à caractère documentaire et les oeuvres d'animation. Il s'agit, pour les oeuvres de fiction et à caractère documentaire : des salaires et charges sociales afférents aux techniciens engagés par l'entreprise de production et pour lesquels les cotisations sociales sont acquittées dans les conditions déjà mentionnées ainsi que des dépenses liées à l'utilisation de studios de prise de vue, y compris la construction de décors, d'effets spéciaux de tournage et de dépenses de costumes, de coiffure et de maquillage.

Pour les oeuvres d'animation, la formule est un peu différente, puisque s'ajoutent aux techniciens de la production les collaborateurs chargés de la préparation et de la fabrication de l'animation, ainsi que les dépenses liées au recours à des prestataires spécialisés dans les travaux de préparation et de fabrication de l'animation.

Les dépenses éligibles correspondent à des prestataires établis en France et effectuant personnellement ces prestations.

Un mécanisme d'agrément à titre provisoire délivré par le CNC permet à l'entreprise productrice de bénéficier, dès réception de l'agrément provisoire, du crédit d'impôt. L'attestation définitive du CNC doit ensuite être jointe à la déclaration fiscale, faute de quoi cette dernière procède au recouvrement des sommes indûment perçues.

Enfin, il convient de préciser que :

- les subventions publiques non remboursables reçues par les entreprises et directement affectées aux dépenses éligibles sont exclues de l'assiette de l'impôt. Il s'agit de ne pas prendre en compte les dépenses ayant fait l'objet de subventions allouées par des collectivités territoriales notamment ;

sont exclues des dépenses éligibles au crédit d'impôt : les oeuvres audiovisuelles utilisables à des fins de publicité, les programmes d'information, les débats d'actualité, et les émissions sportives, de variétés ou de jeux, et tout document ou programme audiovisuel ne comportant qu'accessoirement des éléments de création originale ;

le crédit d'impôt est plafonné à un million d'euros pour les oeuvres cinématographiques de fiction ou à caractère documentaire et pour les oeuvres d'animation, étant entendu qu'en cas de co-production déléguée le crédit d'impôt est accordé à chacune des entreprises de production proportionnellement à sa part dans les dépenses ;

- les oeuvres audiovisuelles documentaires ne peuvent bénéficier du crédit d'impôt que lorsque le montant des dépenses éligibles est supérieur ou égal à 2.333 euros par minute produite104(*) ;

la somme des crédits d'impôt calculés au titre d'une même oeuvre audiovisuelle ne peut excéder 1.150 euros par minute produite et livrée pour une oeuvre de fiction ou un documentaire et 1.200 euros par minute produite et livrée pour une oeuvre d'animation.

2. Imputation du crédit d'impôt

L'article 220 F du code général des impôts définit les modalités selon lesquelles les entreprises bénéficient du crédit d'impôt. Le principe est que le crédit d'impôt est imputé sur l'impôt sur les sociétés dû par l'entreprise au titre de l'exercice au cours duquel les dépenses éligibles ont été exposées. Le g du 1 de l'article 233 O du code général des impôts prévoit que les crédits d'impôt dégagés par chaque société d'un groupe bénéficient à l'ensemble du groupe.

Si le montant du crédit d'impôt excède l'impôt dû, l'excédent est restitué. Le reversement du crédit d'impôt est également prévu dans le cas où l'entreprise de production n'obtiendrait pas l'agrément définitif, délivré sur la base de pièces justificatives comprenant notamment un document comptable certifié par un expert comptable indiquant le coût définitif de l'oeuvre, les moyens de financement et faisant apparaître précisément les dépenses engagées en France ainsi que la liste nominative définitive des salariés. Doivent également être fournis, les copies et bordereaux récapitulatifs des cotisations sociales.

3. Un dispositif encadré dans le temps

On doit rappeler qu'un film ou une oeuvre audiovisuelle bénéficiant d'un crédit d'impôt dispose d'un nombre d'années limité pour se terminer. En effet, le producteur ayant bénéficié d'un crédit d'impôt sur certaines dépenses effectuées l'année N, dispose de deux ans, à partir de la clôture de l'exercice N, pour obtenir l'agrément définitif, qu'il joindra alors à sa déclaration suivante. Entre temps, il pourra bénéficier d'un crédit d'impôt sur les éventuelles dépenses effectuées en années N+1 et N+2 sur le même film ou la même production audiovisuelle.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a modifié le régime du crédit d'impôt dont peuvent bénéficier les entreprises de production cinématographique et les entreprises de production audiovisuelle afin de prévoir que :

- sont éligibles les dépenses exposées à compter de la date de réception, par le directeur général du CNC, de la demande de délivrance d'agrément à titre provisoire et non plus à compter de la date de délivrance de cet agrément (A du I du présent article, modifiant le 3 du III de l'article 220 sexies du code général des impôts) ;

- la part du crédit d'impôt obtenu sur la base des dépenses exposées à compter de la date de réception de la demande de délivrance de l'agrément à titre provisoire est reversée à l'Etat si l'agrément provisoire n'est pas délivré dans les six mois suivant la réception de la demande par le directeur général du CNC ( du B du II du présent article insérant un nouvel alinéa après le deuxième alinéa de l'article 220 F du code général des impôts. Le  du B du I du présent article est une conséquence rédactionnelle du 1°) ;

- les dispositions précédentes sont applicables aux dépenses exposées pour la production d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles pour lesquelles la demande d'agrément provisoire est déposée par l'entreprise à compter du 1er janvier 2006 (II du présent article).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif de soutien à la production cinématographique remporte un certain succès (l'extension du dispositif à la production audiovisuelle est trop récente pour que ses effets puissent être réellement mesurés).

Entre le 1er janvier et le 30 juin 2005, 62 tournages de films « majoritairement français » ont commencé, au titre desquels 39 dossiers de crédit d'impôt ont été ouverts, soit 63 % en nombre de films. Tous films confondus, la part des dépenses françaises représente 77 % des devis. Pour les films candidats au crédit d'impôt, cette part monte à 89 % (elle n'est que de 46 % pour les films n'ayant pas fait de demande).

Le dispositif est incitatif, comme le montre la croissance des productions de films relocalisées : en 2002, 54 % des films produits auraient présenté des dépenses éligibles au crédit d'impôt, ils étaient 69 % en 2004 et sont 63 % au 30 juin 2005.

Enfin, la proportion des semaines de tournage effectuées en France, par rapport à celles délocalisées à l'étranger, a largement augmenté grâce au crédit d'impôt. Elle était de 72 % en 2002, de 61 % en 2003 et de 74 % en 2004. Par comparaison avec une situation où la tendance à la délocalisation se serait prolongée en 2004, on considère que le gain net de relocalisation représente 66 millions d'euros en masse salariale en 2004, ce qui correspond, dans une hypothèse haute, à la création ou à la préservation de 2.200 emplois.

Le coût de la dépense fiscale s'est élevé à 25 millions d'euros en 2005 et devrait atteindre 60 millions d'euros en 2006, en raison de l'augmentation du montant du plafond du crédit d'impôt prévue par la loi de finances rectificative pour 2004 précitée. Le plafond est ainsi passé de 500.000 euros pour une oeuvre de fiction et 750.000 euros pour une oeuvre d'animation à un million d'euros pour toute oeuvre cinématographique, afin de favoriser la relocalisation de productions plus importantes en France.

La modification adoptée par l'Assemblée nationale devrait renforcer l'impact du crédit d'impôt. Elle étend pour les dépenses pour lesquelles la demande d'agrément provisoire a été déposée à compter du 1er janvier 2006 une mesure de tolérance, prise à titre exceptionnel par l'instruction fiscale du 4 avril 2005105(*). Cette instruction tirait les conséquences de la multiplication des cas où le début des prises était intervenu avant la date de délivrance de l'agrément provisoire. La lenteur de traitement de ces demandes par le CNC se traduisait par le fait que les dépenses réalisées avant la délivrance de l'agrément provisoire ne pouvaient pas être retenues pour le calcul du crédit d'impôt. La direction générale des impôts, pour ne pas pénaliser les entreprises concernées, a ainsi admis, pour le calcul du crédit d'impôt cinéma calculé au titre des exercices clos en 2004 et en 2005, que les dépenses engagées par l'entreprise avant la délivrance de l'agrément provisoire pourraient ouvrir droit au crédit d'impôt, selon les modalités exposées ci-après :

- lorsque l'agrément provisoire a été délivré avant la date de dépôt de la déclaration spéciale n° 2069-CI-1 SD (pour les oeuvres cinématographiques de fiction ou documentaires) ou n° 2069-CI-2-SD106(*) (pour les oeuvres cinématographiques d'animation), les dépenses exposées au cours de l'exercice au titre duquel la déclaration spéciale est déposée pourront être comprises dans l'assiette du crédit d'impôt ;

- lorsque l'agrément provisoire a été délivré après la date de dépôt de la déclaration spéciale, seules les dépenses éligibles exposées au titre de l'exercice au cours duquel l'agrément provisoire a été délivré pourront donner lieu à un crédit d'impôt.

Cette mesure vise à ne pas pénaliser les entreprises dont le calendrier de tournage est toujours très contraint. La lenteur de traitement des dossiers de demande d'agrément provisoire par le CNC tenait aux dispositions du décret n° 2004-21 du 7 janvier 2004107(*) qui prévoyait que l'agrément provisoire ne pouvait être délivré avant le dépôt des pièces justificatives suivantes :

- un devis détaillé des dépenses de production individualisant les dépenses prévues en France ;

- la liste nominative des techniciens collaborateurs de création et ouvriers de la production mentionnés au a du 1° et au a du 2° de l'article 220 sexies du code général des impôts ainsi que, pour chacun d'eux, la copie de la déclaration prévue à l'article L.320 du code du travail et du document en accusant réception par l'organisme destinataire ;

- la liste nominative des industries techniques et des prestataires auxquels il est fait appel ;

- le contrat de coproduction déléguée lorsque la fonction d'entreprise de production déléguée est assumée par deux entreprises de production.

Cette procédure lourde entraînait un délai avant que ces pièces ne soient rassemblées et que la demande d'agrément provisoire ne puisse être délivrée. Un décret du 1er avril 2005108(*) a simplifié cette procédure.

La modification législative du dispositif restait toutefois nécessaire pour permettre l'éligibilité des dépenses engagées dès le dépôt de la demande d'agrément provisoire. Même si son délai de traitement a été raccourci, certaine dépenses devant être engagées très en amont des prises de vues, et dès le dépôt de la demande précitée, étaient de fait exclues de l'assiette du crédit d'impôt.

Enfin, votre rapporteur général connaît les motifs justifiant les délocalisations de tournage. En dehors des cas, rares, réellement liés à des contraintes de scénario ou de décor naturel, il s'agit :

- de la proximité de certains pays concurrents ;

- de l'existence d'un pôle productif fort, tant au niveau des infrastructures - studios de prises de vues, laboratoires et auditoriums entre autres, facilités dans les réservations et aménagements des lieux de tournage, etc - qu'au niveau des éléments artistiques - acteurs, techniciens et ouvriers - ou du savoir-faire - effets spéciaux en Grande-Bretagne - ;

- des coûts de main d'oeuvre sensiblement plus bas - c'est ainsi par exemple, que la figuration n'est pas soumise à charges sociales en Belgique, que la durée du travail journalier est plus longue au Portugal, que l'ensemble des coûts est beaucoup plus faible en Europe centrale et orientale, etc. -, et des prestations de qualité comparable à des prix très compétitifs (logement, restauration, pellicule).

Il note, que comme il l'avait souligné lors de la création du présent crédit d'impôt puis de son extension en 2004, que la multiplication des niches fiscales n'est jamais une solution adéquate.

S'il est nécessaire d'agir pour soutenir le secteur culturel de la production cinématographique et audiovisuelle, votre rapporteur général préfèrerait qu'une stratégie fiscale soit engagée afin de réduire le taux nominal de l'impôt sur les sociétés, plutôt que de créer des dispositifs fiscaux dérogatoires, qui doivent constamment être adaptés et dont la stabilité juridique n'est pas garantie, ce qui représente une source d'incertitude grave pour les entreprises concernées.

Une fois encore, en effet, le dispositif fiscal a dû être notifié à la Commission européenne. S'il semble que la Commission européenne puisse accepter de ne pas considérer le crédit d'impôt pour dépenses de production cinématographique et audiovisuelle comme une aide d'Etat soumise à la règle de minimis109(*), il est probable que cette interprétation sera conditionnée par une adaptation de la définition des dépenses éligibles pour garantir leur caractère « culturel ». Ceci pourrait entraîner le remboursement d'une partie des sommes versées au titre du crédit d'impôt versé en 2004, 2005 et 2006.

Votre rapporteur général souhaite que le gouvernement informe le Parlement de l'avancement des discussions actuellement en cours avec la Commission européenne sur ce sujet.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 - Plafonnement des provisions pour dépréciation des titres de participation et des immeubles de placement en fonction des moins-values latentes

Commentaire : dans la continuité du nouveau régime fiscal afférent aux plus-values de long terme et aux titres de participation, le présent article a pour objet d'instaurer un plafonnement, à hauteur des moins-values latentes nettes, de la déductibilité des provisions pour dépréciation constituées sur l'ensemble des titres de participation, dont les deux définitions figurant dans le code général des impôts sont harmonisées. Il étend également ce plafonnement aux immeubles de placement, dont une nouvelle définition est proposée.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE TRAITEMENT FISCAL ET COMPTABLE DES PROVISIONS

1. Le principe des provisions

a) Une traduction du principe de sincérité des comptes

La règle de sincérité du bilan et le principe de prudence requièrent que l'on constate sur le plan comptable des provisions, correspondant aux dépréciations de valeur subies par certains éléments de l'actif ou à une augmentation du passif exigible. Le caractère de provision, conforme à un « principe de précaution », suppose que l'augmentation du passif ou la dépréciation de l'actif soit précise dans sa nature, incertaine dans sa réalisation mais rendue probable ou prévisible à la date de clôture du bilan par la survenance de certains événements. A l'inverse, le principe de prudence interdit de comptabiliser les plus-values qui sont encore latentes, et de les compenser avec des moins-values latentes.

On distingue plusieurs types de provisions. Les provisions afférentes au passif sont les provisions pour risques et charges, tandis que celles relatives à la diminution de valeur de l'actif sont nommées provisions pour dépréciation, qui se distinguent des provisions pour perte d'exploitation. Des provisions réglementées peuvent également être constituées, mais elles sont comptablement assimilées à des capitaux propres. Certaines provisions pour dépréciation sont interdites, telles que celles portant sur des titres en pension, prêtés ou remis en garantie.

La dépréciation doit être précisée et individualisée, mais son montant peut ne pas être définitif, dans la mesure où la diminution prévisible de la valeur d'éléments d'actifs doit résulter de causes dont les effets sont réversibles. Les dépréciations de caractère irréversible doivent, en effet, être constatées sous forme de pertes ou d'amortissements, sous réserve des aménagements apportés par la jurisprudence récente (cf. infra). Une provision pour dépréciation est donc irrégulière si elle correspond à une dépense conduisant à une augmentation de la valeur de l'actif, à une diminution de recettes éventuelles ou à un manque à gagner.

Les provisions pour dépréciation peuvent concerner des immobilisations, amortissables ou non, des stocks et productions en cours, et des créances douteuses, ce qui constitue le cas le plus fréquent. Le risque d'irrecouvrabilité d'une créance justifiant la constitution d'une provision doit toutefois être évalué avec précision, et se situe entre les deux extrêmes que sont le risque simplement éventuel et la perte certaine et irrémédiable110(*). La provision est calculée à partir du montant hors taxe de la créance, et peut le cas échéant être ajustée chaque année en fonction de l'évolution de son risque de non-recouvrement.

b) Les aménagements apportés par la jurisprudence en faveur du provisionnement des actifs amortissables

La perte de valeur des immeubles se traduit normalement sur le plan comptable par la pratique d'un amortissement complété, le cas échéant, par la constatation d'une provision pour dépréciation en cas de perte de valeur jugée non irréversible à la clôture de l'exercice.

Dans un arrêt « Société Roissy Films » du 10 décembre 2004, portant sur les provisions constituées sur certains actifs incorporels (en l'espèce les films) le Conseil d'Etat est revenu sur la doctrine de l'administration fiscale et a jugé qu'une dépréciation non définitive d'un élément d'un actif immobilisé pouvait être constatée par voie de provision, correspondant à la différence entre la valeur nette comptable et la valeur probable de réalisation de l'actif, quand bien même cet actif serait amortissable. La dépréciation constatée était constitutive d'une provision, dans la mesure où il ne pouvait être prouvé qu'elle était irréversible. L'arrêt précise ainsi :

« Il résulte des dispositions du 5° du 1 de l'article 39 du code général des impôts qu'une entreprise qui constate, par suite d'évènements en cours à la clôture de l'exercice, une dépréciation non définitive d'un élément de son actif immobilisé peut, alors même que celui-ci est amortissable, constituer une provision, (...) à la condition, notamment, que le mode de calcul de la provision soit propre à exprimer avec une approximation suffisante le montant probable de cette dépréciation. S'agissant d'une faculté que l'entreprise peut ne pas exercer, et qu'il lui est dès lors loisible de n'exercer que partiellement, il y a lieu d'admettre qu'après avoir calculé avec une approximation suffisante le montant de la provision qui serait justifiée, l'entreprise peut constituer une provision d'un montant moindre ».

Le Conseil d'Etat n'a pas retenu le critère de cessibilité qui fondait jusqu'à présent l'appréciation de l'administration fiscale, et selon lequel le risque de perte ne pouvait être justifié qu'en cas d'engagement de cession de l'actif concerné. Au-delà de la catégorie d'actifs incorporels visée par l'arrêt, il résulte de ce jugement que les immeubles, qui sont amortissables, sont également susceptibles de faire l'objet d'une provision pour dépréciation.

2. Les conditions de la déductibilité fiscale

Lorsqu'elles ne sont pas expressément prohibées, les provisions comptables peuvent faire l'objet d'une déductibilité du résultat imposable dès lors que sont réunies trois conditions de fond : les pertes, charges ou dépréciations à provisionner doivent être nettement précisées dans leur nature et leur montant, être probables et trouver leur origine dans l'exercice en cours, et être elles-mêmes déductibles si l'événement s'était réalisé au cours de l'exercice.

Le 5° du 1111(*) de l'article 39 du code général des impôts, applicable pour l'impôt sur les sociétés et les bénéfices industriels et commerciaux, prévoit ainsi la déductibilité pour « les provisions constituées en vue de faire face à des pertes ou charges nettement précisées et que des événements en cours rendent probables, à condition qu'elles aient été effectivement constatées dans les écritures de l'exercice ». Bien que cette disposition ne vise expressément que les provisions pour pertes et charges, la doctrine administrative comme la jurisprudence du Conseil d'Etat subordonnent la déductibilité des provisions pour dépréciation aux mêmes conditions.

Deux conditions de forme sont également prévues : les provisions doivent être comptabilisées avant l'expiration du délai de déclaration, et figurer sur le relevé spécial des provisions n° 2056, qui est annexé à la déclaration de résultats des entreprises et fait apparaître le montant des provisions à l'ouverture et à la clôture de l'exercice, ainsi que les reprises réalisées en cours d'exercice.

3. Les modalités de reprise ultérieure des provisions

A la différence des amortissements et conformément à leur étymologie, les provisions ont un caractère provisoire et devront donc in fine être rapportées au résultat comptable, et donc reprises en comptabilité et en fiscalité (par le contribuable ou par l'administration) à l'occasion de la réalisation de la charge ou de la perte provisionnée. Le traitement fiscal est analogue à celui des dotations : si la provision a été déduite du résultat comptable lorsqu'elle a été constituée, sa reprise constituera un produit imposable, et inversement il n'y a pas de conséquence fiscale si la provision était à l'origine non déductible. En cas de constatation de moins-value sur l'élément cédé, celle-ci se compense à due concurrence avec la reprise de la provision.

Le dispositif proposé au présent article, relatif à la déductibilité des provisions, n'a pas d'effet sur la règle comptable de reprise, mais uniquement sur le montant du résultat imposable, sans assujettir les plus-values latentes à imposition avant qu'elles ne soient effectivement réalisées.

B. LE RÉGIME DES PLUS ET MOINS-VALUES

Les immobilisations sont en principe destinées à demeurer durablement dans le bilan de l'entreprise, et la plus ou moins-value afférente à leur cession doit être prise en compte pour la détermination du résultat imposable de la société. Mais en raison de l'origine et de l'affectation des plus-values, souvent réinvesties pour renouveler les immobilisations, un régime dérogatoire favorable aux entreprises a été instauré, conduisant à distinguer les plus-values à court ou long terme, les premières étant soumises à l'impôt sur le revenu (IR) au barème progressif ou à l'impôt sur les sociétés (IS) au taux de droit commun, et les secondes bénéficiant d'un taux d'imposition réduit ou d'une exonération. Ce régime spécial des plus-values de long terme trouve particulièrement à s'appliquer aux titres de portefeuille.

1. Le champ d'application

a) Dans les entreprises soumises à l'impôt sur le revenu

La mise en oeuvre du régime des plus-values dépend de la nature des opérations réalisées et des biens ou droits objets de ces opérations. Les biens ou droits doivent en principe, sous réserve de quelques exceptions, avoir la nature d'immobilisations (et non, par exemple, de stocks), et la plus-value doit provenir d'une cession, entendue selon une acception large. La plus ou moins-value est égale à la différence entre la valeur de cession et la valeur comptable des éléments cédés.

La définition des plus-values et moins-values à court terme est liée à la durée de détention et au caractère amortissable ou non des éléments sous-jacents. Les plus-values à court terme sont ainsi celles réalisées sur la cession d'immobilisations acquises ou créées par l'entreprise depuis moins de deux ans, et celles provenant de la cession d'éléments détenus depuis au moins deux ans, à hauteur des amortissements déduits pour l'assiette de l'impôt. Quant aux moins-values, elles sont réputées à court terme lorsqu'elles résultent de la cession de biens non amortissables détenus depuis moins de deux ans, ou de biens amortissables quelle que soit la durée de leur détention. Les plus ou moins-values ne répondant pas à ces définitions sont considérées comme de long terme.

S'agissant des deux catégories d'actifs concernées par le présent article, les titres de participation sont éligibles au régime des plus-values de long terme après deux ans de détention, et les plus-values réalisées sur des immeubles de placement sont à court terme dans la limite de l'amortissement déduit, et à long terme au-delà.

b) Dans les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés

Les plus-values réalisées dans les entreprises soumises à l'IS sont imposables quel que soit le montant du chiffre d'affaires. Le champ d'application du régime de long terme, ouvrant droit à une imposition réduite ou à une exonération, a été progressivement réduit à compter du 1er janvier 1997, de telle sorte que la plupart des plus-values sont imposables au taux de droit commun, de la même façon que les bénéfices d'exploitation.

Quoique restreint, le champ des plus-values de long terme peut toutefois revêtir une importance déterminante pour certaines entreprises, et en particulier pour les holdings de participations et les groupes.

Le régime des plus-values de long terme est applicable aux titres de participation, aux produits nets de concession de brevets et à certains placements à risque. Constituent ainsi de « vrais » titres de participation, aux termes du a ter du I de l'article 219 du code général des impôts, les « parts ou actions de sociétés revêtant ce caractère sur le plan comptable ». En outre, certains titres de portefeuille ne revêtant pas ce caractère comptable sont fiscalement assimilés aux titres de participation, sous réserve qu'ils soient comptablement inscrits au compte de titres de participation ou à une subdivision spéciale d'un autre compte du bilan correspondant à leur qualification comptable :

- les actions acquises en exécution d'une offre publique d'achat ou d'échange par l'entreprise qui en est l'initiatrice ;

- les titres ouvrant droit au régime des sociétés mères des articles 145 et 146 du code général des impôts, quand bien même l'entreprise n'aurait pas opté pour l'application du régime, et indépendamment de leur éventuelle qualification comptable ;

- les titres dont le prix de revient est au moins égal à 22,8 millions d'euros et qui remplissent les conditions ouvrant droit au régime des sociétés mères autres que la détention de 5 % au moins du capital de la société émettrice. Il s'agit en particulier d'inclure les titres détenus par certains investisseurs institutionnels, tels que les compagnies d'assurance, dont le portefeuille est composé de participations diluées.

Outre les titres de participation, le régime des plus-values de long terme s'applique :

- aux produits nets de concessions de brevets, d'inventions brevetables ou de certains procédés de fabrication industrielle ;

- aux cessions de parts de fonds communs de placement à risque (FCPR) et actions de sociétés de capital risque (SCR), détenues depuis au moins cinq ans par l'entreprise, lorsque ces fonds ou sociétés respectent certaines conditions prévues à l'article 163 quinquies B du code général des impôts112(*) et au I de l'article premier de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Les actions ou parts de sociétés constituant des titres de placement, les bons de souscription d'actions ou d'obligations, les obligations et titres assimilés, les parts et actions d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières et de fonds communs de créances sont en revanche exclues du régime.

2. Le régime d'imposition de la plus-value nette

a) Le principe et l'application dans les sociétés soumises à l'impôt sur le revenu

En application du deuxième alinéa de l'article 39 quindecies du code général des impôts, les plus-values et moins-values à long terme doivent, à la clôture de chaque exercice, être compensées pour dégager une plus ou moins-value nette.

La moins-value nette, en particulier celle réalisée sur les titres de portefeuille, n'est pas déductible du résultat imposable à l'IS ou au taux progressif de l'IR, et peut seulement être imputée sur les plus-values à long terme réalisées au cours des dix exercices suivants. La plus-value nette peut quant à elle être imputée sur le résultat de l'exercice, s'il est déficitaire.

Les entreprises relevant de l'IR ne sont, en revanche, pas concernées, et les plus-values nettes à long terme réalisées demeurent passibles de l'IR au taux réduit à 16 %, majoré des prélèvements sociaux, soit 27 %. En outre, les plus-values à court ou long terme sont totalement ou partiellement exonérées lorsque leur montant est inférieur à certains seuils prévus par l'article 151 septies du code général des impôts.

Ainsi qu'il a été précisé supra, les plus ou moins-values à court terme constatées au cours de l'exercice, sous réserve de quelques exceptions, sont prises en compte pour la détermination du résultat imposable à l'IS au taux de droit commun ou à l'IR selon le barème progressif.

b) Le nouveau régime fiscal des plus-values de long terme dans les sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés

Comme pour les entreprises soumises à l'impôt sur le revenu, le régime fiscal dérogatoire des plus-values à long terme se caractérise, dans les sociétés assujetties à l'IS, par une imposition à un taux réduit. Jusqu'à la réforme intervenue fin 2004, ce taux était de 19 % et subordonné à la dotation du montant net de la plus-value à une réserve spéciale, dénommée « réserve spéciale des plus-values à long terme ». Tout prélèvement sur cette réserve, en particulier à des fins de distribution, donnait lieu à une imposition complémentaire au taux de 14,33 %, correspondant in fine à une imposition au taux normal de l'IS.

L'article 39 de la loi de finances rectificative pour 2004 n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 a supprimé ce régime et introduit une réforme ambitieuse de la fiscalité des plus-values de long terme, et plus particulièrement des cessions de titres de participation, consistant en la pérennisation d'un taux réduit à 15 %, sans obligation de doter la réserve précitée, et en une exonération des plus-values sur la plupart des titres de participation.

Cette réforme, permise par une concertation efficace entre le gouvernement et votre commission des finances, qui en avait pris l'initiative lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2005, a permis de mettre fin à l'isolement de la France dans la compétition fiscale et à un régime nuisible aux restructurations de capital.

Les grandes lignes du nouveau régime, prévu par l'article 219 du code général des impôts, sont les suivantes :

- pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2005, le taux d'imposition, au titre de l'impôt sur les sociétés, du montant net des plus-values à long terme est réduit de 19 % à 15 %. Corrélativement, l'obligation de doter une réserve spéciale pour bénéficier de ce taux réduit a rétroactivement disparu pour les plus-values réalisées à compter du 1er janvier 2004 ;

- une exonération progressive est prévue pour les plus-values à long terme afférentes à certaines catégories de titres de participation. Pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2006, le montant net de ces plus-values est imposé au taux de 8 %. Elles sont ensuite exonérées pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2007, sous réserve de la réintégration dans le résultat d'une quote-part pour frais et charges égale à 5 % du montant de la plus-value nette annuelle et imposée au taux normal de l'IS ;

- l'article 17 de la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie a également étendu le bénéfice de l'exonération progressive aux distributions réalisées par les fonds FCPR et SCR, ainsi qu'aux cessions de parts de FCPR et actions de SCR détenues depuis plus de cinq ans. En outre, l'article 3 de la loi précitée a introduit une anticipation de l'exonération pour les plus-values de cession de titres de participation réalisées depuis le 17 mai 2005 dans le cadre d'une cotation sur le marché Alternext ;

Les catégories de titres de participation non concernées par le nouveau régime d'exonération progressive, mais qui bénéficient de la diminution du taux de droit commun, sont les titres de sociétés à prépondérance immobilière et les titres éligibles au régime des sociétés mères, dont le prix de revient est supérieur ou égal à 22,8 millions d'euros et qui représentent une participation inférieure à 5 % ;

- afin de financer la réforme, une taxe exceptionnelle (« exit tax »), au taux de 2,5 % et comportant deux fractions, est prélevée en deux étapes (au 15 mars 2006 et au 15 mars 2007) sur le montant des réserves spéciales de plus-values à long terme existant à la clôture du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2004.

L'imposition est obligatoire pour la fraction de la réserve n'excédant pas 200 millions d'euros, sous déduction d'un abattement de 500.000 euros, tendant donc à exonérer les petites et moyennes entreprises (PME). L'exit tax est en revanche optionnelle pour les réserves spéciales d'un montant supérieur à ce seuil, de telle sorte que les entreprises ont le choix entre le paiement de l'impôt exceptionnel, qui libère les réserves de toute imposition future, et le maintien de la réserve au-delà de ce montant, avec paiement du complément d'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun en cas de distribution ultérieure de la réserve ;

- il est enfin prévu un régime spécifique et encadré d'imputation des moins-values à long terme reportables, passées et futures, existant à l'ouverture du premier des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2006, selon que ces moins-values ont trait à des cessions d'éléments imposés au taux de 15 % ou à des titres de participation exonérés.

Le a quinquies du I de l'article 219 du code général des impôts prévoit ainsi que la fraction des moins-values à long terme existant à l'ouverture du premier des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2006 et afférente à des titres imposés au taux de 15 % demeure imputable sur les plus-values à long terme imposées au taux de 8 %, sous réserve de justifier la ou les cessions de ces éléments. Elle est majorée, le cas échéant, des provisions pour dépréciation constituées sue ces mêmes titres et non réintégrées à cette date, dans la limite des moins-values à long terme reportables à l'ouverture du premier des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2006.

Il dispose également que la fraction non imputable des moins-values à long terme existant à l'ouverture du premier des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2006, peut être déduite des plus-values à long terme afférentes aux titres de participation imposables au titre des seuls exercices ouverts en 2006. Le solde de cette fraction et l'excédent éventuel des moins-values à long terme constaté au titre des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2006 ne sont plus imputables ou reportables à partir des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2007.

c) L'évaluation des plus et moins-values sur titres de participation

L'évaluation des titres de participation à la fin de chaque exercice permet de déterminer une plus ou moins-value par rapport à la valeur comptable inscrite lors de l'entrée dans le patrimoine de l'entreprise. Cette valeur d'entrée est le prix d'acquisition ou la valeur contractuelle, avec une distinction selon que les titres ont été acquis à titre onéreux ou en contrepartie d'un apport113(*). La valeur actuelle du titre postérieure à son entrée au bilan correspond à la valeur d'usage, qui est fonction de l'utilité que présente la participation pour l'entreprise.

S'agissant des titres (de placement ou de participation) non cotés, aucune méthode n'est spécifiquement requise par le code général des impôts, et trois méthodes d'évaluation sont en pratique utilisées, alternativement ou cumulativement : la référence à une transaction récente réalisée sur les actions de la même société, la valeur économique reposant sur l'évaluation de l'actif net rapportée au nombre de titres et éventuellement corrigée des plus-values latentes, et la prise en compte de la rentabilité de l'entreprise, notamment la capitalisation des bénéfices prévisionnels à moyen terme, sur trois exercices ou davantage.

Les méthodes d'évaluation des titres cotés se révèlent proches, et intègrent généralement le cours moyen de bourse du dernier mois.

Lorsqu'une cession porte sur un ensemble de titres de même nature et conférant les mêmes droits mais acquis à des dates différentes, la valeur d'entrée est estimée au prix d'achat moyen pondéré par les volumes successifs ou, à défaut, en supposant que le premier élément sorti est le premier entré. Si la cession conduit l'entreprise cédante à perdre la majorité des voix ou une minorité de blocage, la valeur de la fraction conservée doit être corrigée en conséquence.

La constatation éventuelle d'une provision repose sur l'estimation de chaque catégorie de titres de même nature, les catégories de titres étant appréciées en fonction de critères tels que l'émetteur, la nature des droits conférés, le caractère coté ou non, ou le régime fiscal applicable (tel que le régime mère-fille). La provision peut également être limitée lorsque les titres ont été acquis à un prix excessif, à concurrence de la fraction du prix excédant la valeur réelle à la date de la transaction.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit quatre principales dispositions :

- afin de neutraliser l'exonération des reprises des provisions pour dépréciation des titres de participation et de tirer les conséquences de la réforme mise en place fin 2004, il est proposé de limiter leur déductibilité au montant des moins-values latentes nettes à la clôture de l'exercice. Pour ce faire, la fraction des dotations aux provisions sur ces actifs, correspondant aux plus-values latentes sur des actifs de même nature, serait rendue non déductible (B du I) ;

- la déductibilité des provisions serait appréciée distinctement au sein de chaque catégorie de titre de participation, bénéficiant ou non du nouveau régime d'exonération (II) ;

- tirant les conséquences de la jurisprudence du Conseil d'Etat précitée et des nouvelles normes comptables applicables en 2005, ce dispositif de plafonnement serait également appliqué aux provisions pour dépréciation des immeubles de placement, en vue d'admettre en déduction la seule moins-value nette latente sur l'ensemble du patrimoine immobilier (F du I).

Corrélativement, les reprises de ces provisions pour dépréciation de titres de participation ou d'immeubles de placement non admises en déduction seraient rendues non imposables ;

- il est enfin prévu une harmonisation de la définition des titres de participation prévue aux articles 39 et 219 du code général des impôts (A du I), et une nouvelle définition des immeubles de placement (F du I).

Ces dispositions s'appliqueraient, aux termes du IV, aux exercices clos à compter du 31 décembre 2005, c'est-à-dire à l'exercice 2005 pour les entreprises dont les comptes sont alignés sur l'année civile, et à l'exercice ouvert en 2005 et clos en 2006 pour les autres. Le III prévoit qu'un décret fixe les modalités d'application du nouveau dispositif, en particulier les obligations déclaratives des entreprises.

A. L'HARMONISATION DE LA DÉFINITION DES TITRES DE PARTICIPATION ET L'INTRODUCTION D'UNE DÉFINITION DES IMMEUBLES DE PLACEMENT

1. Les titres de participation

Le A du I du présent article tend à aligner la définition des titres de participation du dix-huitième alinéa du 5° de l'article 39 du code général des impôts, qui établit une simple présomption de titre de participation pour les « actions acquises en exécution d'une offre publique d'achat ou d'échange ainsi que les titres ouvrant droit au régime fiscal des sociétés mères », sur celle du a ter du I de l'article 219, qui se révèle plus précise.

Ainsi qu'il a été précisé supra, sont considérés comme des titres de participation « les parts ou actions de sociétés revêtant ce caractère sur le plan comptable », ainsi que, s'ils sont « inscrits en comptabilité au compte de titres de participation ou à une subdivision spéciale d'un autre compte du bilan correspondant à leur qualification comptable », les titres suivants :

- les actions acquises en exécution d'une offre publique d'achat ou d'échange par l'entreprise qui en est l'initiatrice ainsi que les titres ouvrant droit au régime fiscal des sociétés mères, à l'instar de la définition actuelle de l'article 39 ;

- les titres dont le prix de revient est au moins égal à 22,8 millions d'euros et qui satisfont aux conditions ouvrant droit au régime de la société-mère, autres que la détention d'au moins 5 % du capital de la société émettrice.

Par coordination, les deux nouveaux alinéas introduits par le B du I font référence à cette nouvelle définition.

2. Les immeubles de placement

Le premier alinéa du texte proposé par le F du I du présent article inclut une nouvelle définition des immeubles de placement, qui sont la seconde catégorie d'actifs concernée par le plafonnement de la déductibilité des provisions, et n'étaient jusqu'à présent pas définis par le code général des impôts. Cette définition se révèle proche de celle des sociétés à prépondérance immobilière, prévue par l'article 150 UB114(*) relatif aux plus-values immobilières.

Sont ainsi considérés comme immeubles de placement « les biens immobiliers inscrits à l'actif immobilisé et non affectés par l'entreprise à sa propre exploitation industrielle, commerciale, agricole ou à l'exercice d'une profession non commerciale ». Cette définition repose donc sur un double critère de nature comptable des biens immobiliers, dont l'inscription à l'actif tend à exclure les immeubles détenus par les marchands de biens, et de destination, ces immeubles ne devant pas constituer des biens utiles à l'exploitation.

Ne sont toutefois pas considérés comme immeubles de placement les « biens donnés en location à titre principal à des entreprises liées au sens du 12 de l'article 39 affectant ce bien à leur propre exploitation ». Le critère de location à titre principal implique donc que la surface du bien affectée aux entreprises locataires soit significative, et le critère d'affectation à leur propre exploitation tend à exclure la sous-location. Le 12 de l'article 39 du code général des impôts définit quant à lui les liens de dépendance de droit ou de fait, directs ou indirects, entre deux entreprises, qui sont réputés exister :

« a. lorsque l'une détient directement ou par personne interposée la majorité du capital social de l'autre ou y exerce en fait le pouvoir de décision ;

« b. lorsqu'elles sont placées l'une et l'autre, dans les conditions définies au a, sous le contrôle d'une même tierce entreprise ».

Cette notion de contrôle doit être entendue au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce115(*).

B. LE PLAFONNEMENT DE LA DÉDUCTIBILITÉ DES PROVISIONS AU MONTANT DES MOINS-VALUES LATENTES NETTES

Le B du I du présent article propose d'insérer, après le dix-neuvième alinéa du 5° du 1 de l'article 39 du code général des impôts, deux nouveaux alinéas tendant à instituer la non déductibilité des provisions pour dépréciation comptabilisées au titre de l'exercice sur l'ensemble des titres de participation, à hauteur des plus-values latentes existant sur ces titres à la clôture du même exercice.

L'application du nouveau régime conduit à distinguer plusieurs étapes, détaillées ci-après : la détermination du montant des plus-values latentes, minorées des provisions non reprises et non déductibles au titre des exercices précédents, l'affectation de ces dotations aux provisions à chaque titre de participation provisionné, et la minoration des reprises sur provisions ultérieures par les provisions non déductibles.

Aux termes du II, cette déductibilité est, en revanche, appréciée en distinguant les titres de participation exonérés et imposés au taux réduit. Le F du I étend enfin ce dispositif aux immeubles de placement.

Bien qu'il ait essentiellement vocation à s'appliquer aux entreprises soumises à l'IS, auxquelles ressortissent généralement les sociétés détenant des titres de participation ou des immeubles de placement, ce nouveau régime concerne également les entreprises imposées à l'IR au titre des bénéfices industriels et commerciaux, dont les plus-values nettes sont imposées au taux réduit de 16 %. Le dispositif est dès lors inséré au 5° du 1 de l'article 39 du code général des impôts, applicable tant aux sociétés imposées à l'IS qu'à celles relevant du régime des bénéfices industriels et commerciaux.

1. Le principe et l'application du plafonnement pour les titres de participation

a) L'anticipation des effets de l'exonération future de certaines plus-values de cession

Le plafonnement de la déductibilité des provisions pour dépréciation constitue une contrepartie de l'exonération dont bénéficieront les plus-values sur titres de participation à compter des exercices clos en 2007. En effet, les reprises de provisions pour dépréciation de titres de participation ne seront plus imposées, alors que les provisions auront été préalablement déduites du résultat imposable de la société. Le plafonnement de la déductibilité des provisions constituées en 2005 et 2006 vient donc anticiper l'application de l'exonération des plus-values de cession de titres de participation en 2007. Cette exonération progressive, dont il a été précisé supra les incidences sur le régime d'imputation des moins-values à long terme reportables, selon le taux d'imposition des titres sous-jacents, s'accompagne d'une « sectorisation » des provisions afférentes aux titres qui seront cédés.

Les provisions pour dépréciation et reprises sur provisions de titres imposés au taux réduit de 15 % participeront, à compter de 2006, à la détermination de la plus ou moins-value nette à long terme imposable au même taux. Comme dans le droit actuel, l'imputation des moins-values sur les plus-values pourra être réalisée durant les dix exercices suivant celui au cours duquel la moins-value aura été enregistrée.

A compter de 2007, les provisions pour dépréciation constituées sur des titres de participation exonérés ne pourront être déduites du résultat imposable. Le plafonnement de la déductibilité des provisions constituées lors des exercices 2005 et 2006 sur cette même catégorie de titres apparaît également justifié si l'on considère que dans le cas contraire, les reprises en 2007 de provisions constituées lors d'exercices antérieurs seraient exonérées, alors que les provisions correspondantes auraient été déduites pour la détermination d'une plus-value nette à long terme taxable au taux de 15 % ou 8 % selon l'exercice.

Le II étend la « sectorisation », déjà prévue par le droit actuel pour la détermination et l'imputation des plus-values nettes, à la déductibilité des provisions pour dépréciation. Il prévoit ainsi d'insérer un nouveau VI à l'article 209 du code général des impôts, relatif à la détermination du résultat imposable des personnes soumises à l'IS, qui dispose que le nouveau plafonnement de la déductibilité (instauré par le nouveau vingtième alinéa du 5° du 1 de l'article 39 du même code) s'applique « distinctement aux titres de participations » bénéficiant du nouveau régime d'exonération progressive, et aux « autres titres de participation », imposés au taux réduit de 15 % puis de 8 %.

b) L'extension du plafonnement de la déductibilité aux titres de participation dont la plus-value demeure imposable

Le champ d'application défini par le B du I du présent article est plus vaste que celui des seules provisions pour dépréciation constatées sur les titres qui seront exonérés, puisqu'il vise « l'ensemble des titres de participation », selon leur nouvelle définition. Le présent article contribue donc à introduire un nouveau principe fiscal sur la déductibilité des provisions afférentes à tous les titres de participation.

Cette conception participe d'une logique économique et de sincérité des comptes, tendant à ce que le patrimoine soit appréhendé globalement et à ce que la minoration du résultat imposable, résultant de la constatation des provisions, soit plafonnée dès lors qu'il existe des plus-values latentes, et a fortiori dès lors que les plus-values réalisées sur les mêmes titres bénéficient d'un taux réduit de 19 % à 15 %.

c) La détermination des plus-values latentes

Le nouveau régime de déductibilité suppose que l'entreprise détermine avant la clôture de l'exercice le montant des plus ou moins-values latentes sur ses titres. Aux termes du premier des deux alinéas insérés par le B du I, les plus-values latentes sont entendues comme « la différence existant entre la valeur réelle de ces titres à la clôture de l'exercice et leur prix de revient corrigé des plus ou moins-values en sursis d'imposition sur ces mêmes titres ».

La référence à la « valeur réelle » des titres est importante pour la détermination de la plus-value latente, en ce qu'elle implique qu'il ne soit pas nécessairement fait référence, dans le cas d'un titre coté, à la seule définition comptable que constitue le cours de bourse, mais à la valeur d'usage ou au montant qui serait perçu en cas de cession.

Votre rapporteur général est réservé sur cette appréciation, et considère que la valorisation de titres cotés sur un marché suffisamment liquide devrait être assise sur le cours de bourse, éventuellement majoré d'une prime en cas de détention d'un bloc de contrôle.

Les plus ou moins-values en sursis d'imposition sont prises en compte dans la détermination du prix de revient et de la référence du plafonnement. Ces plus ou moins-values en sursis sont en particulier celles découlant du régime spécial des fusions et opérations assimilées, prévu aux articles 210 et suivants du code général des impôts, en application duquel la société absorbante reprend à son bilan les plus et moins-values latentes qui étaient inscrites dans les comptes de la ou des sociétés absorbées.

En outre, ces plus-values latentes doivent être minorées du montant des provisions non déductibles au titre des exercices précédents et non encore rapportées - c'est-à-dire non encore reprises - au résultat de l'exercice. Cette limitation du plafonnement tient compte de l'historique de chaque ligne de titre, puisque sont prises en compte les provisions non déductibles de tous les exercices antérieurs. Le sort des provisions reprises est quant à lui précisé par le second alinéa du B, de telle sorte que les provisions non déductibles ne soient pas déduites deux fois, lors de leur constitution et lors de leur reprise.

L'exigence économique de connaissance du patrimoine, les méthodes actuelles d'évaluation des titres, comme les nouvelles normes comptables relatives aux comptes consolidés, conduisent en général les entreprises à procéder au calcul de leurs plus ou moins-values latentes, de telle sorte que le nouveau plafonnement ne poserait pas, dans les faits, de grandes difficultés de valorisation.

S'agissant des titres de participation de sociétés cotées, qui constituent une part importante des titres détenus par les entreprises, et en particulier par les établissements financiers, la valorisation comme la constitution des provisions ne devraient guère poser de difficultés, pour autant que ne soit pas ouvert le débat sur la valeur d'usage et la diversité potentielle de critères d'évaluation que cette notion comporte.

S'agissant des titres de participation non cotés, la détermination de la plus ou moins-value latente peut certes impliquer une documentation plus étoffée et un processus plus long. La méthode la plus fruste consiste en effet à mesurer la variation de l'actif net, et peut être affinée en établissant la valeur des actifs immatériels des sociétés sous-jacentes.

Néanmoins, les sociétés les plus concernées par la détention de plusieurs lignes de titres non cotés demeurent les holdings de participation et sociétés têtes de groupe, qui sont d'une certaine taille, disposent de moyens techniques et humains, et se livrent d'ores et déjà - pour autant qu'elles fassent preuve d'un minimum de prudence comptable et financière - à une valorisation annuelle de leur patrimoine.

d) L'affectation par ligne de titres des provisions non déductibles et des reprises ultérieures

Le plafonnement prévu par le B du I s'applique pour chaque exercice et sur la totalité des titres de participation. Le traitement des dotations aux provisions non déductibles au titre des exercices antérieurs (cf. supra) est exposé par la dernière phrase du premier alinéa inséré par le B et par le second alinéa, qui prévoient respectivement l'affectation par ligne de titres de ces montants non déduits et la minoration des reprises sur provisions imposées lors des exercices ultérieurs.

La dernière phrase du premier des deux alinéas que le B propose d'insérer prévoit ainsi que le montant de ces provisions non admises en déduction est affecté « à chaque titre de participation provisionné » et « à proportion des dotations de l'exercice comptabilisées sur ce titre ».

Dans les groupes de sociétés régis par les articles 223 A et suivants du code général des impôts, le montant des dotations aux provisions constituées par une société après son entrée dans le groupe, à raison des participations qu'elle détient dans d'autres entités du groupe, vient majorer le montant de la plus-value nette à long terme de l'ensemble du groupe ou minorer celui de la moins-value nette.

Aux termes du second alinéa inséré par le B, les reprises de provisions pour dépréciation réalisées sur une ligne de titres au cours d'un exercice ultérieur (ie « le montant des provisions pour dépréciation sur ce titre rapporté au résultat des exercices ultérieurs ») sont minorées des provisions antérieures non déductibles pour la part revenant à cette ligne.

Cette disposition respecte logiquement le parallélisme des dispositifs de « provision-déduction » et de « reprise-imposition », est cohérente avec le nouveau régime de plafonnement des provisions et permet d'éviter une double imposition, puisque les reprises ne sont imposables qu'à hauteur de la quote-part du montant des provisions correspondantes qui a été considéré comme déductible du résultat.

Ces dispositions peuvent être éclairées par l'exemple suivant portant sur trois lignes de titres de participation :

Deux lignes de titres des participation sur les sociétés A et B présentent chacune une moins-value latente, de respectivement 80 euros et 40 euros. Les provisions constituées s'élèvent donc à 120 euros.

La ligne de titres afférents à la participation C présente une plus-value latente de 100 euros. Le montant de la déduction admise sur les provisions est donc de 20 euros (120-100).

Les 100 euros non admis en déduction sont réaffectés au prorata des dotations constituées sur les lignes A et B, soit les deux tiers sur les titres A (80/(80+40)) - 66,7 euros - et le tiers - 33,3 euros - sur les titres B.

Au cours de l'exercice suivant, une reprise sur provision est inscrite à hauteur de 100 euros sur la ligne A. Elle n'est alors imposable qu'à hauteur de 100-66,7, soit 33,3 euros.

2. La transposition du plafonnement aux immeubles de placement

a) Les justifications de l'extension du principe du plafonnement

Le F du I du présent article propose d'insérer deux alinéas à la fin du 5° du 1 de l'article 39, afin d'étendre aux immeubles de placement le régime du plafonnement des provisions pour dépréciation de titres de participation. Trois principales justifications peuvent être données :

- le régime précédemment décrit s'appliquant à l'ensemble des titres de participation, et donc aux titres de sociétés à prépondérance immobilière, il apparaît nécessaire de l'étendre à la détention d'immeubles de placement afin d'établir un traitement cohérent et équivalent entre la détention directe de biens immobiliers non professionnels et indirecte via des titres de sociétés à prépondérance immobilière ;

- la jurisprudence « Roissy Films » précédemment décrite, qui permet le provisionnement d'actifs amortissables, comme les nouvelles normes comptables internationales et en particulier la méthode de valorisation par composants (qui rendent obligatoire la détermination des plus et moins-values latentes sur les immeubles, et incitent à la constitution de provisions dès lors que les risques de moins-values apparaîtront plus clairement), devraient contribuer à accroître le montant des provisions pour dépréciation d'immeubles. Sans remettre en cause la nouvelle jurisprudence, le présent article en limite néanmoins les conséquences par le plafonnement de la déductibilité de provisions destinées à augmenter ;

- incidemment, ce plafonnement permettrait de palier les conséquences néfastes, en termes de rendement fiscal, d'un éventuel retournement du marché immobilier. En l'absence d'une telle limitation, les résultats pourraient en effet se trouver fortement minorés par des provisions élevées, alors qu'existeraient par ailleurs des plus-values latentes sur d'autres immeubles de placement, selon leur date d'acquisition.

Dans les faits, le nouveau régime afférent aux immeubles de placement concernera presque exclusivement des sociétés imposées à l'IS, telles que des sociétés civiles immobilières de groupes.

b) La valorisation selon une approche globale

Le principe du plafonnement et le calcul de son montant comme la définition des plus-values latentes sont les mêmes que ceux prévus pour les titres de participation116(*), dont le texte proposé par le F du I reprend la rédaction. Une différence importante réside toutefois dans ce que le plafonnement est établi pour l'ensemble des immeubles, sans affectation par bien.

Le deuxième alinéa du texte proposé par le F du I prévoit ainsi, à l'instar des dispositions proposées pour les titres de participation, que « le montant des dotations aux provisions non admises en déduction au titre de l'exercice » en application du plafonnement vient minorer celui des « provisions pour dépréciation des immeubles de placement rapporté au résultat des exercices antérieurs ». Il est toutefois précisé que le montant visé de part et d'autre est le montant « total » des provisions, alors que le deuxième alinéa du texte proposé par le B du I vise les provisions constituées pour chaque titre de participation pris individuellement.

Comme pour les titres de participation, les plus-values latentes pourront être minorées du montant des provisions non déductibles au titre des exercices précédents et non rapportées, en vue de dégager la moins-value nette déductible du résultat imposable. En cas de reprise ultérieure sur provisions consécutive à la cession d'un immeuble, le produit comptabilisé sera exonéré à hauteur des provisions non déductibles précédemment constituées sur l'ensemble des immeubles de placement.

C. LES DISPOSITIONS DE CONSÉQUENCE

Les C, D et E du I du présent article tirent les conséquence de l'insertion par le B de deux nouveaux alinéas au 5° du 1 de l'article 39 du code général des impôts, en modifiant des références au sein des vingt-sixième, vingt-septième et vingt-neuvième alinéas du même article, tenant compte du nouveau décalage de deux alinéas.

L'Assemblée nationale a adopté cet article moyennant une modification rédactionnelle à la première phrase du texte proposé par le A du I pour la dernière phrase du dix-huitième alinéa du 5° du 1 de l'article 39 du code général des impôts, proposée par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et avec l'avis favorable du gouvernement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable aux présentes dispositions, certes très techniques mais qui n'en sont pas moins légitimes. S'agissant des titres de participation, le plafonnement de la déductibilité des provisions à hauteur des moins-values latentes nettes présente une justification tant conjoncturelle que structurelle. Il permet d'éviter certains « effets d'aubaine » sur les exercices 2005 et 2006 dans la perspective de l'exonération d'une large part de ces titres - et des reprises sur provisions y afférentes - à compter de 2007.

Sur le plan des principes, la nouvelle conception de la déductibilité des provisions, née de l'extension de ce plafonnement à l'ensemble des titres de participation, quel que soit leur régime d'imposition, et aux immeubles de placement, n'est pas dénuée de logique économique en ce qu'elle est conforme à l'approche des nouvelles normes comptables internationales, qui privilégient la prise en compte des plus et moins-values latentes, et tend à appréhender le patrimoine de l'entreprise dans sa globalité, en tenant compte de l'existence de plus ou moins-values latentes, quelle que soit la catégorie de titres.

On ne peut néanmoins éluder le fait que ces dispositions constituent également une mesure de rendement, dont le produit fiscal est estimé à 115 millions d'euros.

Les réserves parfois exprimées et portant sur les difficultés et lourdeurs administratives nées de la détermination des plus-values latentes méritent d'être quelque peu nuancées. La grande majorité des entreprises concernées, qui disposent d'un portefeuille comprenant un nombre plus ou moins élevé de lignes de titres, procèdent à la valorisation des sous-jacents de leur patrimoine (c'est-à-dire des émetteurs des titres détenus) et disposent déjà des moyens, de la documentation y afférente et de l'expérience du calcul des plus ou moins-values latentes comme des provisions correspondantes.

Une telle démarche correspond tant à une nécessité économique qu'à un impératif comptable de prudence. La détermination de la valeur réelle des titres non cotés repose sur des méthodes éprouvées, a fortiori dans les holdings de participation dont la vocation même implique de procéder régulièrement à la réactualisation de la valorisation du patrimoine détenu.

La valorisation des titres cotés se trouverait néanmoins facilitée, et bénéficierait d'une plus grande sécurité fiscale et juridique, si le cours de bourse, le cas échéant augmenté d'une « prime de contrôle », pouvait en droit comme en pratique constituer la référence de la valeur réelle des titres. Votre rapporteur général vous propose donc un amendement en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 17 bis (nouveau) - Exonération partielle d'ISF des parts détenues dans leur entreprise par les salariés et les anciens salariés à la retraite

Commentaire : le présent article tend à prévoir que les parts ou actions nominatives d'une société ne sont pas comprises dans les bases d'imposition à l'impôt de solidarité sur la fortune, à concurrence des trois quarts de leur valeur, lorsque leur propriétaire exerce ou a exercé son activité principale dans cette société comme salarié ou mandataire social.

I. LE CONTEXTE ACTUEL

Alors que certains cadres exercent des fonctions dirigeantes proches de celles exigées pour bénéficier du régime des biens professionnels au titre de l'ISF, et des exonérations afférentes, le recensement systématique par le code général des impôts des fonctions117(*) ouvrant droit à exonération entraîne des distorsions entre des situations professionnelles proches si l'on prend en considération leur rôle au sein de l'entreprise et leur intérêt économique.

Étudiant le régime des biens professionnels susceptibles d'être exonérés de l'impôt de solidarité sur la fortune, le rapporteur du volet fiscal du projet de loi pour l'initiative économique au nom de la commission spéciale du Sénat, notre ancien collègue René Trégouët, avait écrit dans son rapport118(*) : « la conception restrictive de ce qu'est un dirigeant, aujourd'hui binaire, entre un certain nombre de fonctions reconnues et toutes les autres, exclues du dispositif, engendre des distorsions dans le traitement fiscal de personnes placées pourtant dans une situation proche. Enfin, l'ignorance d'une « zone grise » autour du régime des biens professionnels, qui concerne l'ensemble des personnes détenant collectivement le contrôle d'une entreprise sans y exercer de fonction dirigeante, et l'absence d'un régime intermédiaire, qui permet au dirigeant de cesser son activité sans perdre un avantage fiscal essentiel pour pérenniser sa participation de l'entreprise, empêchent la transmission de l'entreprise, aujourd'hui enjeu essentiel pour une population de dirigeants vieillissante, de s'opérer dans des conditions satisfaisantes ».

De même, n'est pas reconnue la place occupée par l'actionnariat salarié au regard de l'ISF, malgré le rôle qu'il joue pour stabiliser le capital des entreprises en croissance et pour apporter des capitaux en période de pénurie d'investisseurs individuels et institutionnels sur les marchés financiers. Les modalités complexes de reprise d'une entreprise par des salariés, par le biais notamment des véhicules de l'épargne salariale, ne sont pas prises en compte par l'article 885 O bis du code général des impôts qui ne considère comme biens professionnels que « dans la limite de 150.000 euros, les parts ou actions acquises par un salarié lors de la constitution d'une société créée pour le rachat de tout ou partie du capital d'une entreprise ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A l'initiative de nos collègues députés Pierre Méhaignerie, Gilles Carrez et Hervé Novelli, au nom de la commission des finances de l'Assemblée Nationale, a été adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement portant article additionnel, prévoyant que les parts ou actions nominatives d'une société ne sont pas comprises dans les bases d'imposition à l'impôt de solidarité sur la fortune, à concurrence des trois quarts de leur valeur, lorsque leur propriétaire exerce son activité principale dans cette société comme salarié ou mandataire social. Le bénéfice de cette mesure s'étend aux anciens salariés en retraite.

Le I du présent article insère, après l'article 885 I ter du code général des impôts, un article 885 I quater. Cet article s'insère au sein du chapitre relatif aux « biens exonérés » d'ISF, et non au sein de celui relatif aux « biens professionnels ».

Il crée, en matière d'ISF, un abattement de 75 % sur les parts ou actions nominatives d'une société ayant une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale pour ceux qui exercent au sein de cette société leur activité principale comme salarié ou mandataire social. Lorsque la société est une société de personnes soumise à l'impôt sur le revenu visée aux articles 8 à 8 ter du code général des impôts, le détenteur des parts doit y exercer son activité principale.

La notion d'activité principale n'est pas précisée119(*). Elle fera vraisemblablement l'objet d'indications au moment de la publication de l'instruction fiscale.

L'exonération partielle d'ISF est subordonnée à la condition que les parts ou actions restent la propriété du contribuable pendant une durée minimale de six ans courant à compter du premier fait générateur au titre duquel l'exonération a été demandée. Le fait générateur en matière d'impôt de solidarité sur la fortune est le 1er janvier de l'année d'imposition.

Le I du présent article prévoit les conditions dans lesquelles les parts ou actions détenues par une même personne dans plusieurs sociétés peuvent bénéficier du régime de faveur. Le redevable doit exercer une activité principale éligible dans chaque société. Les sociétés doivent avoir des activités, soit similaires, soit connexes et complémentaires.

Afin d'inclure dans le champ du régime de faveur les salariés des filiales, le I du présent article prévoit que l'exonération partielle s'applique dans les mêmes conditions aux titres détenus dans une société possédant une participation majoritaire dans la ou les sociétés dans laquelle ou lesquelles le redevable exerce ses fonctions ou activités.

De la même manière, les parts ou actions de sociétés détenues par le redevable depuis au moins trois ans au moment de son départ en retraite bénéficieraient du même abattement, sous réserve du respect de la durée minimale de conservation des titres de six ans courant à compter du premier fait générateur au titre duquel l'exonération a été demandée.

En l'absence de précision apportée par le I du présent article, le non-respect de l'engagement de conservation de six ans, obligerait le redevable à rembourser l'exonération dont il aurait bénéficié, augmentée des intérêts de retard.

Le II du présent article prévoit par cohérence de porter l'exonération partielle applicable aux titres et parts faisant l'objet d'un engagement collectif de conservation de six ans, en application de l'article 885 I bis du code général des impôts, de 50 % à 75 %.

Le III du présent article prévoit que les dispositions des I et II sont applicables pour la détermination de l'impôt sur la fortune dû à compter du 1er janvier 2006.

Le coût de cette mesure serait d'environ 70 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général se félicite de cette mesure en ce qu'elle est susceptible de relancer la dynamique de l'actionnariat salarié et de contribuer à la stabilité du capital des entreprises cotées et non cotées.

La disposition est de nature à resserrer le lien entre l'entreprise et ses salariés par la reconnaissance, non seulement de leur travail, mais aussi de leur participation au capital de la société.

Votre rapporteur général souhaite toutefois apporter à ce dispositif trois amendements de précision.

Le premier vise à inclure dans le champ de l'exonération les titres détenus par le biais des véhicules de l'épargne salariée. L'exonération prévue au I du présent article s'appliquerait dans les mêmes conditions aux parts de fonds commun de placement d'entreprise (FCPE) ou de SICAV d'actionnariat salarié (SICAVAS). Ces FCPE ou SICAVAS devraient évidemment être composée d'un pourcentage minimal de titres de la société dans laquelle le redevable exerce son activité principale comme salarié ou mandataire social. Seule la quote-part des titres investie dans l'entreprise concernée bénéficierait évidemment de l'exonération.

Le deuxième prévoit de mieux appréhender la notion économique de groupe, composé de filiales et de sous-filiales, en ouvrant l'exonération aux salariés des sociétés contrôlées, au sens de l'article 233-3 du code de commerce, par l'entreprise dont ils détiennent les titres. L'ouverture de l'exonération aux seules filiales détenues à plus de 50 % par la société mère paraît aujourd'hui trop stricte pour appréhender correctement le champ de l'actionnariat salarié au sein d'un groupe.

Le troisième prévoit, sur le modèle de ce qui est prévu à l'article 885 I bis du code général des impôts en ce qui concerne les engagements collectifs de conservation auxquels peuvent souscrire les actionnaires minoritaires, les conditions dans lesquelles le régime de faveur n'est pas remis en cause pour le passé, prévoyant les cas de fusion, scission, offre publique d'échange de titres, ou de liquidation judiciaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 17 bis (nouveau) - Raccourcissement du délai de reprise en matière de droits d'enregistrement

Commentaire : le présent article additionnel propose de réduire le délai de reprise de droit commun de l'administration fiscale applicable aux droits d'enregistrement de dix ans à six ans.

I. LE DROIT EXISTANT

Le chapitre V du livre des procédures fiscales définit les délais de prescription en matière fiscale. Au sein de ce chapitre, l'article L. 186 dispose que le droit de reprise de l'administration fiscale s'exerce pendant dix ans à partir du jour du fait générateur de l'impôt, dans tous les cas où il n'est pas prévu de délai plus court.

Ce délai de prescription décennal ne s'applique plus en réalité qu'en matière de droits d'enregistrement, de taxe de publicité foncière, d'impôts de solidarité sur la fortune, de droits de timbre ainsi que de taxes et de redevances assimilées à ces impositions.

Pour un grand nombre d'impositions, et au premier chef pour les impositions annuelles, le délai de reprise est ainsi bien inférieur à dix ans. Il en est ainsi pour l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, pour lesquels, en application de l'article L. 169 du livre des procédures fiscales, le droit de reprise de l'administration fiscale s'exerce jusqu'à la fin de la troisième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due. Ce délai est porté à six ans en cas d'omission des déclarations que le contribuable aurait dû souscrire et s'il n'a pas fait connaître son activité à un centre de formalités des entreprises ou au greffe du tribunal de commerce.

En ce qui concerne les droits d'enregistrement, il existe certes une « prescription abrégée » de trois ans, prévue par l'article L. 180 du livre des procédures fiscales, pour les cas où « l'exigibilité des droits et taxes a été suffisamment révélée par le document enregistré ou par la déclaration, sans qu'il soit nécessaire de procéder à des recherches ultérieures », c'est-à-dire de telle sorte que le service soit mis à même de constater immédiatement, au seul vu du document présenté, l'existence du bien imposable. En pratique, en matière d'ISF, ce délai abrégé a vocation à s'appliquer aux erreurs de calcul ou d'évaluation réalisées par le redevable dans sa déclaration et non en cas d'omission de déclaration.

Le délai de reprise décennal de droit commun a pour point de départ le fait générateur de l'impôt, à savoir pour l'ISF le 1er janvier de l'année d'imposition ou pour les droits de mutation par décès la date du décès, et plus généralement pour les droits d'enregistrement la date de la mutation.

Au cours de ce délai de reprise, les redevables qui ne s'acquittent pas de leurs obligations déclaratives sont redevables du paiement des intérêts de retard calculés sur le montant de l'impôt dû. Il s'y ajoute une majoration de 10 % pouvant être portée à 40 % ou à 80 % lorsque les mises en demeure de l'administration fiscale n'ont pas été entendues ou en cas de manoeuvres frauduleuses.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En matière d'ISF, comme plus généralement en ce qui concerne les droits d'enregistrement, le « délai de prescription » de droit commun de dix ans imposé par l'administration place le contribuable dans une situation de forte incertitude juridique alors que le risque, une reprise sur les dix années antérieures, est très élevé.

En outre, l'impôt de solidarité sur la fortune est un impôt annuel : le rappel des droits par l'administration fiscal peut s'avérer particulièrement lourd pour les redevables. L'augmentation des prix de l'immobilier a fait franchir à certains patrimoines la barre des 732.000 euros, au-delà de laquelle les redevables se trouvent imposés à l'impôt de solidarité sur la fortune, sans que ceux-ci, en toute bonne foi, faute d'intérêt pour la valeur de leur résidence principale et/ou de connaissance fiscale, en aient pris conscience. Leur « réveil », grâce à l'attention de l'administration fiscale, s'est révélé particulièrement douloureux. Il en est ainsi d'habitants de l'Ile de Ré, dont la situation a attiré l'attention de beaucoup d'observateurs, et qui, vivant de revenus limités, n'ont pas perçu dans l'accroissement de la valeur vénale de leurs terres, qu'ils n'envisageaient pas de céder, une obligation de déclaration de leur « fortune » à l'ISF. Certaines de ses personnes, aux revenus très faibles, ont eu à subir un redressement fiscal sur les dix années antérieures.

On est d'ailleurs fondé à s'interroger, par ailleurs, sur les raisons qui ont conduit à assimiler, notamment pour le délai de reprise, l'impôt de solidarité sur la fortune aux droits d'enregistrement : s'ils sont assis sur le patrimoine, ces impositions en diffèrent fortement, l'ISF s'apparentant pour beaucoup de redevables à un supplément d'impôt sur le revenu, dû de manière annuelle. Cette interprétation est d'ailleurs renforcée par l'inclusion de l'ISF parmi les impôts figurant au numérateur de la fraction représentative du futur « bouclier fiscal ».

Il est proposé, en prenant tout particulièrement en considération les risques qu'un délai de reprise de dix ans fait courir sur le droit de propriété des redevables, d'introduire un délai de reprise de droit commun pour les droits d'enregistrement de six ans, comme cela existe pour la plupart des autres impôts. Il aurait vocation à s'appliquer aux omissions de déclarations. Le délai de « prescription abrégée » de trois ans s'appliquerait aux erreurs de déclaration.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 17 bis (nouveau) - Relèvement de l'abattement applicable à la valeur de la résidence en matière d'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article additionnel tend à relever, de 20 % à 30 %, l'abattement applicable à la valeur de la résidence principale dont le propriétaire est redevable de l'impôt de solidarité sur la fortune.

I. LE CONSTAT

La résidence principale est incluse dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF). Son évaluation, à la valeur vénale, a des conséquences lourdes pour de nombreux assujettis à l'impôt de solidarité sur la fortune, par suite de l'accélération récente de la hausse des prix de l'immobilier.

A. LE DROIT EXISTANT : LA PRISE EN COMPTE DE LA RÉSIDENCE PRINCIPALE DANS L'ASSIETTE DE L'ISF

Aux termes de l'article 885 S du code général des impôts, la valeur des biens est déterminée, pour l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune, selon les règles en vigueur en matière de droits de mutation par décès.

Toutefois, l'article 17-III de la loi de finances pour 1999 (loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998) a complété l'article 885 S du code général des impôts et précisé que, par dérogation aux dispositions du deuxième alinéa de l'article 761 du code général des impôts, un abattement120(*) de 20 % est effectué sur la valeur vénale réelle de l'immeuble lorsque celui-ci est occupé à titre de résidence principale par son propriétaire. En cas d'imposition commune, un seul immeuble est susceptible de bénéficier de l'abattement précité.

La valeur vénale réelle n'est pas définie par la loi. On considère qu'elle correspond au prix que le jeu normal de l'offre et de la demande permettrait de retirer de la vente du bien, abstraction faite de toute valeur de convenance.

En matière d'imposition sur la fortune, elle résulte de l'analyse des prix déclarés lors des mutations de biens présentant des caractéristiques identiques et affectés au même usage.

B. LA RÉSIDENCE PRINCIPALE, UNE PART SIGNIFICATIVE DE L'ACTIF NET IMPOSABLE À L'ISF

La part représentée par les immeubles dans le total de l'actif net imposable à l'ISF est en progression constante : elle est passée de 32,9 % en 2001 à 35,8 % en 2002. La résidence principale représentait en 2002 12,8 % de l'actif net imposable contre 10,9 % en 2001.

La résidence principale constitue une part importante du patrimoine net imposable pour les premiers déciles. Elle représente pour les deux premiers déciles plus de 20 % de l'assiette imposable après prise en compte de l'abattement de 20 %.

Ces chiffres méritent néanmoins une actualisation tenant compte de l'évolution récente des prix de l'immobilier121(*).

Part de la résidence principale dans le patrimoine net taxable à l'ISF en 2001

(en millions d'euros)

 

Patrimoine net imposable

Résidence principale

Part de la résidence principale dans le patrimoine net imposable

décile 1

20.866

4.601

22,05%

décile 2

23.238

4.670

20,10%

décile 3

24.497

4.850

19,80%

décile 4

27.968

4.938

17,66%

décile 5

30.845

5.062

16,41%

décile 6

34.480

5.194

15,06%

décile 7

39.408

5.405

13,72%

décile 8

46.970

5.749

12,24%

décile 9

61.461

6.388

10,39%

décile 10

169.310

8.958

5,29%

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

L'importance de la résidence principale est moindre dans le dernier décile. Pour les patrimoines imposables supérieurs à 15 millions d'euros, la part de la résidence principale dans l'assiette de l'impôt est seulement de 3,4 %.

C. UNE AUGMENTATION CONSIDÉRABLE DE LA VALEUR VÉNALE DES RÉSIDENCES PRINCIPALES

60 % des assujettis à l'ISF résident dans la région parisienne. Or cette région, comme d'autres régions urbaines, connaît depuis plusieurs années une hausse continue du prix de l'immobilier. Il en résulte mécaniquement pour les redevables à l'ISF une augmentation de la valeur vénale de leur résidence principale et donc de leur imposition.

Dans la région Ile-de-France, les prix au mètre-carré ont cru de plus de 90 % depuis 1998. En euros constants, les prix au mètre-carré des appartements anciens à Paris ont dépassé leur niveau de 1992.

Evolution des prix immobiliers réels à Londres, Madrid et Paris depuis 1979

(1987 : base 100)

Sources : Nationwide, INSEE, Ministerio de vivienda.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La hausse du coût de l'immobilier a provoqué pour les premiers déciles de l'impôt de solidarité sur la fortune une augmentation de leur cotisation d'impôt qui atteint dans certains cas plus de 90 %. Elle a été à l'origine d'une croissance soutenue du nombre de redevables qui tend à perdurer.

Evolution du nombre de redevables à l'ISF depuis 1997

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Pour éviter que la hausse de l'immobilier ne pèse trop sur l'ISF dû par les redevables des premiers déciles, dont certains peuvent avoir des revenus sans rapport avec la valeur de leur bien, votre rapporteur général vous propose un amendement qui relève l'abattement applicable à l'évaluation de la résidence principale au titre de l'ISF de 20 à 30 %.

Le coût de cette mesure est estimé à 57 millions d'euros. Ce chiffre est à mettre en regard de l'augmentation du produit de l'ISF due pour l'essentiel à la hausse des prix de l'immobilier.

Evolution du produit de l'ISF

(en millions d'euros)

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 18 - Financement de l'apprentissage

Commentaire : le présent article, supprimé par l'Assemblée nationale, a pour objet d'accélérer le processus de suppression de la dotation budgétaire versée aux régions au titre de l'apprentissage et son remplacement par l'augmentation de la contribution au développement de l'apprentissage.

I. LE DROIT EXISTANT

Afin, notamment, de renforcer l'autonomie financière des régions, qui assurent, depuis les lois de décentralisation de 1982 et 1983, la mise en oeuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle continue, l'article 37 de la loi de finances pour 2005 a modifié profondément le financement de l'apprentissage. Elle a, en particulier, créé au profit des régions une contribution au développement de l'apprentissage sous la forme d'une taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage.

Les règles relatives à cette contribution sont fixées par l'article 1599 quinquies A du code général des impôts qui précise que :

- le produit de la contribution est reversé aux fonds régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue122(*) ;

- sont redevables de la contribution les personnes ou entreprises soumises à la taxe d'apprentissage en application de l'article 224 du code général des impôts ;

- la contribution est assise sur les rémunérations retenues pour l'assiette de la taxe d'apprentissage.

Le taux de la contribution a été fixé à 0,06 % des rémunérations versées en 2004, 0,12 % des rémunérations versées en 2005 et 0,18 % pour les rémunérations versées à compter du 1er janvier 2006. La montée en puissance de cette taxe est gagée par une réduction correspondante des dotations de décentralisation relatives à la formation professionnelle et à l'apprentissage à raison d'un tiers chaque année jusqu'au montant de 593,76 millions d'euros en valeur 2005, « indexé chaque année selon le taux de la dotation globale de fonctionnement ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 18 du projet de loi de finances vise à accélérer la mise en place de la nouvelle contribution à la charge des entreprises en anticipant la dernière étape et en fixant, dès 2006, le taux de la taxe à 0,18 %.

Les schémas de transfert, actuel et proposé, sont détaillés dans les tableaux suivants :

(en % et en millions d'euros)

Système actuel

 

2005

2006

2007

Taux de la contribution

0 ,06 %

0,12 %

0,18 %

Produit attendu

197,92

395,84

593,76

Dotations de décentralisation

395,84

197,92

0

Système proposé

 

2005

2006

2007

Taux de la contribution

0,06 %

0,18 %

0,18 %

Produit attendu

197,92

593,76

593,76

Dotations de décentralisation

395,84

0

0

Le I du présent article modifie l'article 1599 quinquies A du code général des impôts pour supprimer le taux intermédiaire de 0,12 %.

Le paragraphe II suivant modifie, en conséquence, l'article L. 4332-1 du code général des collectivités territoriales pour supprimer le montant intermédiaire des crédits transférés par l'Etat au titre de la formation professionnelle continue et de l'apprentissage qui devraient s'élever, en 2006, à 395,84 millions d'euros.

Le paragraphe III du présent article, par coordination, supprime, pour l'année 2007, l'obligation de remise d'un rapport annuel par le gouvernement au Parlement sur la question du rendement de la contribution au développement de l'apprentissage.

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa commission des finances et de nos collègues députés Philippe Auberger et François Vannson, un amendement de suppression du présent article. Cette suppression a été approuvée par le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État qui a reconnu que « l'idée d'accélérer le processus n'était pas bonne, car les entreprises pourraient l'interpréter comme une remise en cause de la parole donnée ».

En conséquence de ce vote, l'Assemblée nationale a prévu d'inscrire une dotation de décentralisation aux régions à hauteur de 203 millions d'euros lors de l'examen des crédits de la mission « Travail et emploi » en deuxième partie du présent projet de loi.

Cette inscription sera neutre pour les finances publiques car si l'amendement vise à augmenter les crédits du programme 3 «  Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques », et précisément ceux de l'action n° 2 « Amélioration de l'accès des actifs à la qualification » (ce qui correspond aux crédits nécessaires s'agissant des dotations de décentralisation pour les régions) il diminue à due concurrence, comme le permet la LOLF, les crédits du programme 2 « Accès et retour à l'emploi » de la mission.

Par ailleurs, comme le souligne notre collègue député Alain Joyandet, rapporteur spécial de la mission « Travail et emploi », ce transfert de crédits « ne remet aucunement en cause ni le bon fonctionnement des outils de la politique de l'emploi ni la montée en charge des dispositifs récemment mis en place pour encourager l'emploi des publics les plus fragiles. En fonction des informations disponibles à ce jour, il pourrait être suggéré de diminuer les crédits relatifs à l'allocation spécifique de solidarité (ASS) à hauteur de 50 millions d'euros, les crédits relatifs au budget de fonctionnement de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) à hauteur de 103 millions d'euros (action n° 1 « Indemnisation des demandeurs d'emploi et rapprochement de l'offre et de la demande »), ainsi que les crédits relatifs à certains contrats de travail aidés à hauteur de 50 millions d'euros, étant donné les chiffres parfois moins importants que prévu en termes d'entrées dans les différents dispositifs concernés (action n° 2 « Mise en situation d'emploi des publics fragiles ») ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances s'était félicitée, en 2005, de la réforme du financement de l'apprentissage notamment parce qu'elle substituait des ressources propres à des dotations budgétaires.

Elle ne peut admettre pour autant l'accélération du processus telle qu'elle figurait au projet de loi de finances initiale et que l'Assemblée nationale a fort justement supprimée. Trois raisons principales s'y opposent :

- cette accélération aurait pour conséquence une forte augmentation, dès 2006, des charges des entreprises au moment où tous nos efforts doivent porter sur l'amélioration de la situation de l'emploi ;

- comme le soulignait le ministre lui-même, cette initiative, intervenant un an après le vote de la réforme et sans qu'il y ait eu de concertation réelle avec les entreprises, risquerait de porter atteinte à la crédibilité des engagements du gouvernement ;

- enfin, la réforme du financement de la taxe d'apprentissage était assortie d'un engagement de présenter au Parlement un bilan de son application. Alors que celui-ci n'a pas encore été présenté, une modification des textes un an après leur adoption serait à la fois prématurée et difficile à justifier.

Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article.

ARTICLE 19 - Alignement des taux de l'intérêt de retard et des intérêts moratoires

Commentaire : le présent article a pour objet d'aligner les taux de l'intérêt de retard, aujourd'hui fixé à 0,75 % par mois (soit 9 % par an), et des intérêts moratoires, lequel s'élève à 2,05 % en 2005, à un taux unique de 0,40 % par mois (soit 4,80 % par an).

I. LE DROIT EXISTANT

Le taux d'intérêt légal des intérêts moratoires, fixé annuellement par décret interministériel pour la durée de l'année civile, est égal à la moyenne arithmétique des douze dernières moyennes mensuelles des taux de rendement actuariels des adjudications de bons du Trésor à taux fixe à treize semaines.

Le taux d'intérêt légal s'établit ainsi à 2,05 % pour l'année 2005.

L'intérêt légal trouve notamment à s'appliquer :

- à la liquidation des intérêts moratoires dus en cas d'obligations cautionnées impayées ou de restitutions consécutives à des instances fiscales ;

- au calcul d'intérêts créditeurs sur remboursement de consignations constituées en garantie d'impositions contestées ;

- en matière domaniale pour le recouvrement différé des produits ;

- au paiement fractionné ou différé des droits d'enregistrement, de la taxe de publicité foncière et des taxes additionnelles exigibles sur certaines mutations de propriété et apports en société.

L'intérêt de retard et la détermination de son taux sont définis par l'article 1727 du code général des impôts : « le défaut ou l'insuffisance dans le paiement ou le versement tardif de l'un des impôts, droits, taxes, redevances ou sommes établis ou recouvrés par la direction générale des impôts donnent lieu au versement d'un intérêt de retard qui est dû indépendamment de toutes sanctions123(*). Le taux de l'intérêt de retard est fixé à 0,75 % par mois et s'applique sur le montant des sommes mises à la charge du contribuable ou dont le versement a été différé ».

L'intérêt de retard et l'intérêt légal correspondent chacun tous deux à des créances au montant unifié entre les contribuables et le Trésor. Un différentiel de taux s'est toutefois instauré et accru au détriment des contribuables, en raison de l'évolution des taux des bons du Trésor à taux fixe. Le taux de l'intérêt de retard a été fixé par la loi à 9% en 1987124(*), alors que le taux de l'intérêt légal a diminué de 9,50 %125(*) à cette date à 2,05 % en 2005.

Les intérêts de retard concernent deux à trois millions de contribuables et atteignent souvent le quart des sommes dues à l'administration fiscale, compte tenu des délais des notifications du redressement126(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article procède à un alignement des taux d'intérêt de retard et d'intérêt légal à 0,40 % par mois (soit 4,80 % par an), respectivement à l'article 1727 du code général des impôts établissant le taux de l'intérêt de retard (I) et aux articles L. 208 et L. 209 du livre des procédures fiscales visant le taux d'intérêt légal (II).

Le III du présent article précise que le nouveau régime s'applique aux intérêts de retard et aux intérêts moratoires courant à compter du 1er janvier 2006 : il s'agit donc d'une mesure « de flux », ne valant que pour l'avenir, sans affecter le stock des intérêts en cours.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements au présent article.

A. L'ABAISSEMENT DU TAUX DE LA TAXE SUR LES EXCÉDENTS DE PROVISIONS DES ENTREPRISES D'ASSURANCES DE DOMMAGES

Sur l'initiative de notre collègue député Yves Censi, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission et du gouvernement, un amendement défendu par notre collègue député Michel Bouvard tendant également à abaisser de 0,75 % à 0,40 % par mois le taux de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances de dommages.

Ces dispositions figurent au paragraphe I bis (nouveau) du présent article. Par coordination, le III a été complété pour délimiter le champ d'application de cette mesure à compter du 1er janvier 2006, à l'instar des nouvelles mesures proposées pour l'intérêt de retard et l'intérêt légal.

L'article 235 X ter du code général des impôts définit ainsi la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances de dommages :

« Les entreprises d'assurance de dommages de toute nature doivent, lorsqu'elles rapportent au résultat imposable d'un exercice l'excédent des provisions constituées pour faire face au règlement des sinistres advenus au cours d'un exercice antérieur, acquitter une taxe représentative de l'intérêt correspondant à l'avantage de trésorerie ainsi obtenu.

« La taxe est assise sur le montant de l'impôt sur les sociétés qui aurait dû être acquitté l'année de la constitution des provisions en l'absence d'excédent. (...) La taxe est calculée au taux de 0,75 % par mois écoulé depuis la constitution de la provision (...) ».

Compte tenu de sa nature, la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances de dommages est ainsi assimilée par l'auteur de l'amendement à « une forme particulière de l'intérêt de retard ».

De fait, le taux de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances de dommages est aligné sur le taux de l'intérêt de retard. En conséquence, il est proposé d'abaisser le taux des deux taxes à 0,40 %.

Le rendement de la taxe s'étant élevé à 47 millions d'euros en 2004, une diminution du taux de 0,75 % à 0,40 % se traduirait par une diminution du rendement estimée à 22 millions d'euros. Toutefois, dans la mesure où la taxe est déductible au titre de l'impôt sur les sociétés, les pertes de ressources pour l'Etat sont évaluées à 15 millions d'euros par an, et non à 22 millions d'euros. Il s'agit enfin d'une évaluation de la mesure en année pleine à moyen terme : en effet, l'abaissement du taux ne valant pour l'avenir sans effet sur le stock existant, les pertes de recettes devraient progressivement atteindre 15 millions d'euros par an. Il est difficile de mesurer le délai exact à l'issue duquel ce chiffre devrait atteindre 15 millions d'euros, compte tenu de l'étalement dans le temps des reprises de provisions qui dépend du comportement des entreprises quant à la durée du maintien des provisions dans leur bilan.

B. L'AUGMENTATION DU TAUX DE L'INTÉRÊT DE RETARD DANS LE CADRE D'UNE PROCÉDURE DE RÉGULARISATION

Sur l'initiative de notre collègue député Jean-Yves Cousin, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission et du gouvernement, un amendement défendu par notre collègue député Michel Bouvard tendant à augmenter le taux de l'intérêt de retard laissé à la charge du contribuable dans le cadre de la procédure de régularisation spontanée à l'initiative du contribuable, au cours d'une procédure de vérification, moyennant le paiement d'une pénalité dont le taux est établi en fonction de celui de l'intérêt de retard.

Ces dispositions figurent au paragraphe I ter (nouveau) du présent article. Par coordination, le III a été complété pour délimiter le champ d'application de cette mesure à compter du 1er janvier 2006, à l'instar des nouvelles mesures proposées pour l'intérêt de retard et l'intérêt légal.

La procédure de régularisation est définie à l'article L. 62 du livre des procédures fiscales :

« Au cours d'une vérification de comptabilité et pour les impôts sur lesquels porte cette vérification, le contribuable peut régulariser les erreurs, inexactitudes, omissions ou insuffisances dans les déclarations souscrites dans les délais, moyennant le paiement d'un intérêt de retard égal à 50 % de l'intérêt de retard prévu à l'article 1727 du code général des impôts », soit 4,50 % par an dans le droit actuellement applicable.

Afin de prendre en compte la diminution du taux de l'intérêt de retard de 9 % à 4,80 % par an, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale fixe le taux de l'intérêt de retard en cours de procédure de régularisation à 70 % (et non plus 50 %) du taux d'intérêt de retard de droit commun, soit 3,36 %, ce qui reste nettement plus favorable au contribuable que le taux de 4,50% applicable dans le droit actuel.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN SUJET D'INTÉRÊT ANCIEN DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances a proposé à plusieurs reprises une réforme du taux de l'intérêt de retard tendant à l'abaisser plus fortement que le dispositif proposé au présent article, lequel ne s'applique qu'aux flux futurs et pas à l'encours.

Lors des débats relatifs à la loi de finances pour 2001, le Sénat avait adopté un amendement127(*) indexant le taux de l'intérêt de retard sur celui de l'intérêt légal majoré de 0,25 % par mois (soit 3 % par an). La différence proposée se justifiait par la volonté d'éviter des calculs d'optimisation fiscale des contribuables.

Cette proposition n'avait pas été reprise par l'Assemblée nationale. Lors des débats relatifs à la loi de finances pour 1999, le Sénat avait adopté un amendement similaire de votre commission des finances 128(*).

Devant l'Assemblée nationale le 11 décembre 2002, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a déclaré vouloir arriver à cet objectif  dans la loi de finances pour 2004, après en voir étudié le coût. Ce débat est intervenu suite à l'avis défavorable du gouvernement sur un amendement proche129(*) déposé par le groupe socialiste.

Le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire avait alors estimé que « nous devons traiter le contribuable de la même manière lorsque l'Etat est débiteur et lorsqu'il est créancier. Vu le calendrier de la démocratie française, Monsieur Goulard, on bâtit un budget trois semaines après avoir été nommé au gouvernement (...) Il faut naturellement analyser l'impact financier d'une telle décision, mais mon objectif, c'est d'arriver dans la loi de finances pour 2004 à cette équité ». Notre collègue député Didier Migaud a alors retiré l'amendement « en prenant tout à fait acte de (v)otre engagement à nous faire une proposition dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004 »130(*).

Le coût global de l'amendement de votre commission des finances avait été estimé en 1998 à un demi-milliard d'euros, mais les estimations s'avèrent trop variables faute de connaître précisément le champ d'application éventuel d'une telle mesure.

En outre, le Médiateur de la République a adopté en 2003 une proposition de réforme 98-R18 qui a relevé la différence de traitement « relativement inéquitable » entre les contribuables débiteurs et créanciers de l'administration fiscale :

« Le Médiateur de la République a cru devoir attirer l'attention sur une partie du problème qui lui paraissait sous-estimée, alors même qu'elle témoignait, plus que toute autre, du caractère inégalitaire des relations entre les contribuables et les services fiscaux : la différence entre les valeurs du taux applicable aux premiers et de celui retenu pour les seconds pour tenir compte du « prix du temps », et le fait que l'un est fixe et que l'autre est variable.

« S'il est légitime, dès lors que l'intérêt de retard auquel sont soumis les contribuables, n'est pas une pénalité, de rechercher la plus grande adéquation possible de sa valeur avec celle du loyer de l'argent, puisque les deux notions relèvent globalement du même concept - le prix du temps - , il me semble aussi indispensable, par souci d'équité, de parvenir à une égalité de traitement entre les citoyens et l'Etat (...).

« Le Médiateur de la République souhaiterait connaître l'issue éventuelle de la réflexion dont le gouvernement avait annoncé, en 1999, le lancement sur le lien entre le taux des intérêts de retard et le taux légal (...).

« Il estime que l'argument de la complexité des calculs induits par une éventuelle modification des taux - argument avancé par le ministère dans sa réponse à la question écrite n° 8658 JOAN 13/01/03 - ne saurait être retenu s'agissant d'une administration moderne et bien équipée, qui effectue le même type de calcul à son profit s'agissant des trop-perçus d'impôts qu'elle est tenue de rembourser ».

B. LA RÉFORME PROPOSÉE : UN PAS IMPORTANT POUR L'AVENIR

La mesure proposée se différencie à un double titre des amendements qu'avait proposés votre rapporteur général lors de l'examen des projets de loi de finances antérieurs :

- d'une part, les nouveaux taux ne valent que pour l'avenir, à compter du 1er janvier 2006, ce qui allège nettement le coût du dispositif ;

- d'autre part, le présent article propose non seulement de diminuer le taux de l'intérêt de retard, ce qui se traduit par de moindres recettes budgétaires, mais également d'augmenter le taux de l'intérêt légal, entraînant ainsi une hausse des dépenses.

Au total, le coût de la nouvelle mesure est ainsi évalué par le gouvernement à 29 millions d'euros en 2006131(*), 77 millions d'euros en 2007132(*) et 147 millions d'euros en 2008133(*), non compris la dépense supplémentaire -estimée à 15 millions d'euros par an, à terme - qu'occasionne l'amendement adopté par l'Assemblée nationale et tendant à abaisser le taux de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances de dommages.

Compte tenu des actuelles contraintes qui pèsent sur les finances publiques, votre rapporteur général se félicite que le dispositif proposé assure une égalité de traitement entre les contribuables débiteurs et créanciers de l'Etat, tout en maîtrisant son impact budgétaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 - Budgétisation du compte de tiers « tabac »

Commentaire : dans le cadre de la budgétisation du compte de tiers n° 466-123 « remise sur vente au détail des tabacs manufacturés », le présent article tend à clarifier le régime juridique des redevances payées par les débitants de tabac.

I. UNE RÉFORME RENDUE NÉCESSAIRE PAR LA MISE EN oeUVRE DU CONTRAT D'AVENIR POUR LES BURALISTES

A. LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ETAT ET LES DÉBITANTS DE TABAC RETRACÉES PAR UN COMPTE DE TIERS

En application de l'article 568 du code général des impôts, la gestion du monopole de vente au détail des tabacs manufacturés est confiée, depuis le 1er janvier 1993, à la direction générale des douanes et droits indirects, qui l'exerce par l'intermédiaire de débitants désignés comme ses préposés, des titulaires du statut d'acheteur-revendeur134(*) ou par l'intermédiaire de revendeurs qui sont tenus de s'approvisionner en tabacs manufacturés exclusivement chez les débitants de tabacs.

L'article 568 précité précise que les débitants sont « tenus à redevance », celle-ci venant, en pratique, abonder le compte de tiers n° 466-123 « remise sur vente au détail des tabacs manufacturés ». Cette redevance représente la contrepartie de la garantie du monopole de vente au détail qui leur est accordée.

1. Les recettes du compte de tiers n° 466-123

Le compte de tiers n° 466-123 précité bénéficie de trois ressources, au premier rang desquelles figurent les redevances payées par les débitants.

a) Les redevances payées par les débitants

En pratique, les redevances payées par les débitants de tabac sont déduites de la rémunération qui leur est accordée par les fournisseurs sous la forme de remises.

En effet, l'article 570 du code général des impôts dispose que les fournisseurs de tabacs manufacturés sont tenus de consentir à chaque débitant une remise, qui comprend l'ensemble des avantages directs ou indirects qui lui sont alloués. Le taux de cette remise est fixé par arrêté : il est de 8 % pour la France continentale et de 11,65 % pour les départements de Corse135(*).

Ce taux de remise ne correspond toutefois pas à la rémunération perçue par le débitant de tabac. En effet, il s'agit d'une remise brute, sur laquelle vient s'imputer un « précompte » fixé à 2 % pour la France continentale et à 2,91 % pour les départements de Corse.

Ce précompte comprend deux retenues :

- la redevance due par le débitant à l'administration des douanes et droits indirects, en contrepartie de la gérance qui lui est concédée : elle représente 23 % de la remise brute, soit 1,84 % des 2 % du précompte en France continentale ;

- la cotisation au régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabac (RAVGDT), qui représente 2 % de la remise brute, soit 0,16 % des 2 % du précompte en France continentale.

Ce précompte, qui vient alimenter le compte de tiers n° 466-123 précité, est directement versé par les fournisseurs à l'administration des douanes et droits indirects, pour le compte du débitant.

La rémunération nette des débitants correspond donc à la remise directe accordée sur facture, à laquelle peut s'ajouter un complément de remise versé par l'administration, lorsque le précompte prélevé à la source s'avère supérieur aux retenues réellement dues, en fonction de la situation de chaque débitant. Cette rémunération nette s'élève donc à 6 % en France continentale et à 8,74 % dans les départements de Corse.

b) Les compléments de redevance éventuellement versés par les adjudicataires

La deuxième ressource du compte de tiers réside dans les compléments de redevance éventuellement versés par les adjudicataires.

En effet, lorsque la gérance d'un débit de tabac est attribuée par adjudication, elle est confiée au candidat offrant de payer annuellement, au titre de la redevance à laquelle est tenu tout gérant de débit de tabac, la somme en euros la plus élevée. Chaque fin d'année, il est vérifié si cette somme est supérieure à celle qu'il devrait régler au titre de la redevance. Si c'est le cas, le débitant doit alors verser la différence à l'administration des douanes et des droits indirects.

c) Les indemnités pour rupture anticipée de contrat

Les indemnités pour rupture anticipée de contrat constituent la troisième ressource du compte de tiers. Ces indemnités sont dues par les adjudicataires qui cessent leur fonction avant une période de 3 ans pour un motif grave (décès d'un proche, agression,...).

2. Les cinq catégories de dépenses du compte de tiers n° 466-123

a) Les compléments de remise versés aux débitants de tabac

Ainsi qu'il a été précédemment indiqué, outre la remise directe accordée par le fournisseur, le débitant peut percevoir un complément de remise versé par l'administration, lorsque le précompte prélevé à la source s'avère supérieur aux retenues réellement dues (redevance et cotisation au régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabac).

Par ailleurs, les débitants qui gèrent leur débit depuis plus de trois ans bénéficient d'une exonération de redevance au titre de la première part de chiffre d'affaires (152.500 euros en France continentale et 101.600 euros pour les départements de Corse). La part de redevance qui s'applique à cette somme leur est donc rendue sous forme de complément de remise.

Ces compléments de remise sont versés mensuellement depuis 2004, alors qu'ils étaient auparavant versés chaque trimestre.

b) Les transferts à la Caisse des dépôts et consignations au titre du régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabac (RAVGDT)

La deuxième charge de ce compte est constituée par un transfert trimestriel à la Caisse des dépôts et consignations au titre du RAVGDT.

Ce transfert correspond au montant des cotisations des débitants (0,16 % des 2 % du précompte en France continentale) et à la part de l'Etat (qui représente le double de celle des débitants).

c) Les parts de redevance des débits de tabac

Le compte de tiers finance également les parts de redevance des débits de tabac qui, en application des décrets des 28 novembre 1873 et 17 mars 1874, sont attribuées aux « personnes qui justifient de services rendus à l'Etat et dont les moyens d'existence sont insuffisants » (notamment les veufs et veuves de fonctionnaires, sous certaines conditions). Ces parts de redevance représentent une dépense de 28 millions d'euros en 2006.

d) La subvention de sécurité des débits de tabac

A partir de ce compte de tiers, une subvention est également versée aux débitants afin de leur permettre d'améliorer la sécurité des débits de tabac. Cette subvention est égale à 80 % du montant hors taxes des matériels de sécurité. Depuis la mise en oeuvre du contrat d'avenir pour les buralistes annoncé par le gouvernement le 18 décembre 2003, elle est plafonnée à 10.000 euros par période de trois ans, contre 8.000 euros auparavant.

e) Les aides prévues par le contrat d'avenir des buralistes du 18 décembre 2003

Enfin, depuis la mise en place du contrat d'avenir pour les buralistes, le compte de tiers sert également à financer trois nouvelles aides : la « remise additionnelle », la « remise compensatoire » et la « démarche expérimentale » (cf. infra B.).

B. LE COMPTE EN DÉSÉQUILIBRE STRUCTUREL DU FAIT DU CONTRAT D'AVENIR POUR LES BURALISTES

1. La montée en charge des aides prévues par le contrat d'avenir pour les buralistes

Au titre de l'exercice 2004, les buralistes ont perçu 156,7 millions d'euros d'aides au titre du contrat d'avenir du 18 décembre 2003, dont 144 millions d'euros correspondant aux trois aides précitées.

a) La remise compensatoire

La « remise compensatoire » concerne les débitants dont le chiffre d'affaires a baissé, sur une année pleine, d'au moins 5 % par rapport à 2002, qui constitue l'année de référence pour l'établissement de la compensation. Cette remise vise à compenser une partie de la remise nette que le débitant n'a pas encaissée du fait de cette baisse de chiffre d'affaires.

Le montant de la compensation varie suivant la perte de chiffre d'affaires constatée. Il correspond ainsi à :

- 50 % de la perte de remise nette, pour les débits dont le chiffre d'affaires a diminué de 5 à 10 % ;

- 70 % pour ceux dont le chiffre d'affaires a diminué de plus de 10 % et jusqu'à 25 % ;

- 80 % pour ceux dont le chiffre d'affaires a diminué de plus de 25 %, à l'exception de certains départements où elle atteint 90 % (l'Aude, les Landes, le Pas-de-Calais et les Vosges ainsi que le Gers, la Gironde et l'Hérault à compter du 1er janvier 2006).

Le coût de cette remise compensatoire s'est élevé à 44,5 millions d'euros pour l'exercice 2004 : 11.000 débitants environ en ont bénéficié.

Au titre des trois premiers trimestres 2005, son coût atteint 39,7 millions d'euros, qui ont été répartis entre 10.000 débitants environ.

b) La remise additionnelle

La remise additionnelle consiste à accorder à l'ensemble des débitants une subvention ainsi calculée :

- sur les 152.500 premiers euros de chiffre d'affaires, la remise additionnelle représente 2 % de ce chiffre d'affaires annuel ;

- sur la tranche de chiffre d'affaires comprise entre 152.500 euros et 300.000 euros, la remise additionnelle est de 0,70 %.

Cette remise additionnelle est plafonnée à 4.083 euros par an.

Au titre de la gestion 2004, 103,5 millions d'euros de remise additionnelle ont ainsi été versés à l'ensemble des débitants, 53 % d'entre eux ayant atteint le plafond de 4.083 euros.

Au cours des trois premiers trimestres 2005, plus de 30.000 débitants en auraient bénéficié, pour un coût de 95,3 millions d'euros.

c) La démarche expérimentale

A côté de ces aides a été menée, dans certains départements136(*), une « démarche expérimentale » qui consiste à accorder une aide à la cessation d'activité d'un montant équivalent à trois fois le montant de la remise nette 2002.

En 2004, 120 aides ont ainsi été accordées pour un montant global de 9 millions d'euros, soir une moyenne de 75.000 euros par aide.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur général, 120 aides auraient déjà été autorisées en 2005, pour un montant de 9 millions d'euros. Au total 140 aides devraient être accordées sur l'ensemble de l'année et 160 aides seraient prévues en 2006.

2. Le compte de tiers en situation structurellement déficitaire

Le compte de tiers n° 466-123 présentait jusqu'à présent un excédent structurel. Son solde était versé au budget général de l'Etat, au titre des recettes non fiscales137(*) : 94 millions d'euros ont ainsi été perçus en 2002 et 100 millions d'euros en 2003.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur général, compte tenu des charges nouvelles résultant du contrat d'avenir pour les buralistes, le compte de tiers deviendrait structurellement déficitaire et ne permettrait plus, à lui seul, d'assurer le financement du contrat d'avenir. Dès lors, il ne serait plus possible de conserver la structure du compte de tiers, ce qui impose la budgétisation de ce compte.

3. Le maintien du compte de tiers critiquable au regard du principe d'universalité budgétaire

Cette budgétisation est également souhaitable, dans la mesure où le mécanisme du compte de tiers contrevient au principe d'universalité budgétaire.

Pour ces deux motifs, le gouvernement a décidé que les dépenses jusqu'à présent financées par le compte de tiers seraient désormais inscrites sur la mission « Développement et régulation économiques »138(*).

Les crédits inscrits sur la mission « Développement et régulation économiques »

La justification au premier euro présentée dans le bleu budgétaire correspondant à cette mission fait ainsi apparaître que les crédits inscrits pour faire face à ces dépenses s'élèvent à 374,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement, ainsi répartis :

- 82 millions d'euros au titre du complément de remise ;

- 68,7 millions d'euros correspondant aux transferts à la Caisse des dépôts et consignations au titre du régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabac ;

- 16,4 millions d'euros afin de renforcer la sécurité des débits de tabac ;

- 28 millions d'euros pour financer le dispositif des parts de redevance ;

- 179 millions d'euros pour financer les aides prévues par le contrat d'avenir des buralistes.

En contrepartie, le budget général percevrait 310 millions d'euros de recettes correspondant aux redevances payées par les débitants de tabac, que le présent article propose de transformer en « droits de licence ».

Le rapprochement de ces données fait ainsi apparaître, pour l'exercice 2006, un solde négatif pour l'Etat, à hauteur de 64,1 millions d'euros.

II. L'OBJET DU PRÉSENT ARTICLE : CLARIFIER LE RÉGIME JURIDIQUE DES REDEVANCES DUES PAR LES DÉBITANTS DE TABAC

A. LA « REDEVANCE » PAYÉE PAR LES DÉBITANTS TRANSFORMÉE EN UN « DROIT DE LICENCE »

Le 1° du I du présent article tend à modifier l'article 568 du code général des impôts afin de prévoir que les débitants de tabac seront désormais « tenus à droits de licence au-delà d'un seuil de chiffre d'affaires réalisé sur les ventes de tabacs manufacturés fixé à 152.500 euros pour les débits de France continentale et à 101.600 euros pour ceux des départements de Corse », au lieu d'être « tenus à redevance ».

Cette modification permet d'éviter toute référence à un service rendu par l'Etat et affirme le caractère fiscal de ce droit de licence. On relève ainsi que son produit (310 millions d'euros en 2006) apparaît en recettes fiscales139(*).

Les seuils de 152.500 euros et 101.600 euros précisés dans le texte proposé pour l'article 568 du code général des impôts correspondent aux seuils actuels.

B. UN RÉGIME JURIDIQUE QUI REPREND LARGEMENT LES RÈGLES ACTUELLES

1. les règles relatives à la liquidation du droit de licence

Le 2° du I du présent article insère un nouvel aliéna au sein de l'article 568 du code général des impôts, afin de préciser les règles relatives à la liquidation du droit de licence. En pratique, ce nouvel alinéa reprend des dispositions existantes :

- le droit de licence correspondra à 23 % de la remise brute;

- il sera exigible à la livraison des tabacs manufacturés au débitant et liquidé par les fournisseurs, au plus tard le 25 de chaque mois, sur la base d'une déclaration des quantités livrées au débitant au cours du mois précédent, qui aura fait l'objet d'une transmission à l'administration des douanes et des droits indirects.

- ce droit sera acquitté, à la date de la liquidation, par les fournisseurs pour le compte des débitants. Une caution garantissant le paiement du prélèvement sera exigée des fournisseurs ;

- l'administration restituera au débitant les sommes encaissées au titre du droit de licence sur la part du chiffre d'affaires inférieure ou égale au seuil de 152.500 euros en France continentale et de 101.600 euros en Corse, sur la base d'une déclaration mensuelle des livraisons effectuées à chaque débitant, adressée par les fournisseurs au plus tard le quinzième jour du mois suivant.

Un décret devrait fixer les modalités ainsi que les conditions d'application de ce nouvel alinéa de l'article 568 du code général des impôts. Il devrait, notamment, prévoir que la caution exigée des fournisseurs sera au moins égale à 0,4 % de la valeur, au prix de détail, des tabacs manufacturés que le fournisseur envisage de livrer en douze mois aux débitants, sans pouvoir être inférieure à 726,25 euros.

Par ailleurs, les 1° du I et II du présent article apportent quelques modifications de coordination avec cette mesure tendant à insérer un nouvel alinéa au sein de l'article 568 du code général des impôts.

2. Les règles relatives à la constatation, au recouvrement et au contrôle de ce droit

Le 3° du I du présent article vise à réécrire l'actuel deuxième alinéa du code général des impôts.

Celui-ci dispose que les redevances payées par les débitants sont recouvrées « selon les règles, conditions et garanties prévues en matière domaniale ».

Le 3° du I du présent article prévoit que le droit de licence sera constaté, recouvré et contrôlé suivant les règles propres aux contributions indirectes.

Cette précision n'avait pas apportée lorsque la compétence relative aux redevances des débitants avait été transférée, en 1993, à la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI). Elle paraît cohérente, dans la mesure où elle permet d'harmoniser les règles applicables aux contributions relevant de la DGDDI.

Il faut toutefois relever que l'effet pratique de cette disposition paraît limité, dans la mesure où un seul fournisseur - Altadis - assure la quasi-totalité de la distribution de tabacs manufacturés, ce qui entraîne un taux de recouvrement de 100 %.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Par elles-mêmes, les mesures contenues dans le présent article n'appellent pas de remarques particulières.

En revanche, dans la mesure où la budgétisation du compte de tiers n° 466-123 « remise sur vente au détail des tabacs manufacturés » n'intervient qu'à compter du 1er janvier 2006, votre rapporteur général souhaite que des précisions soient apportées sur la situation de ce compte en 2005 et, le cas échéant, sur les mesures envisagées pour combler un éventuel déficit et, ainsi, faire face aux dépenses dues au titre du contrat d'avenir du 18 décembre 2003. Il lui semble en effet nécessaire que des mesures soient prises tout à la fois pour simplifier un dispositif devenu illisible par sa complexité et pour revenir rapidement à l'équilibre du compte.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 bis (nouveau) - Relèvement du plafond de ressources ouvrant droit au prêt à taux zéro

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre le bénéfice des prêts à taux zéro à un nombre accru de ménages par le relèvement des plafonds de ressources dans les zones où la hausse des prix de l'immobilier est la plus forte.

I. L'ÉLARGISSEMENT PROGRESSIF DE L'ACCÈS AU PRÊT À TAUX ZÉRO 

Depuis 1995, le prêt à taux zéro (PTZ), dont la mission initiale consistait à relancer la construction de logements neufs dans un marché déprimé, est le principal instrument de la politique d'accession sociale à la propriété.

Accessible aux ménages dont les revenus sont inférieurs à des plafonds de ressources qui dépendent de la taille de la famille et de la zone géographique d'acquisition, il a été créé par le décret n° 95-1064 du 29 septembre 1995 ainsi que par deux arrêtés du 2 octobre 1995. Cette aide, sous forme d'avance remboursable sans intérêt, s'applique depuis le 1er octobre 1995 et s'est substituée aux prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP) et à des avantages fiscaux attachés à l'accession à la propriété (exonération de longue durée de la taxe foncière sur les propriétés bâties, réduction d'impôt sur intérêts d'emprunt).

Néanmoins, ce dispositif a vu son efficacité s'éroder au fil des années. Les ménages disposant de ressources modestes qui souhaitaient réaliser une première acquisition en centre-ville, où l'offre de logements neufs est limitée, n'avaient quasiment plus recours à cette aide.

Le dispositif du prêt à taux zéro a fait l'objet, en conséquence, d'une réforme importante en 2005, l'objectif étant de rendre le dispositif «  plus social », «  plus familial » et de l'étendre à l'habitat ancien.

A. UN PRÊT OUVERT À L'ANCIEN 

La loi de finances pour 2005 a étendu le prêt à taux zéro à l'acquisition de logements anciens sans conditions de travaux alors que l'ancien prêt à 0 % ne pouvait être attribué pour l'acquisition d'un logement existant qu'à la condition que des travaux représentant plus de 50 % du prix de ce logement y soient réalisés.

Afin d'éviter que cette extension à l'ancien n'encourage l'acquisition de logements dégradés, des normes de surface et d'habitabilité ont été imposées.

Les opérations désormais éligibles au prêt à taux zéro sont :

- les opérations de construction ou d'acquisition d'un logement neuf ;

- les opérations d'acquisition d'un logement existant avec ou sans travaux d'amélioration ;

- les opérations de location-accession pour chacun des types d'opérations précédents.

En outre, les montants maxima du prêt à taux zéro ont été augmentés de 12 % en moyenne, la progression des montants de prêt avec la taille du ménage a été améliorée, et les plafonds d'éligibilité on été relevés de 3 % en moyenne en faveur des familles.

Le tableau suivant montre l'évolution, entre l'ancien et le nouveau dispositif, des montants maxima de prêts à taux zéro pour l'acquisition d'un logement neuf.

(en euros)

 

Ancien prêt à taux zéro

Nouveau prêt à taux zéro

Nombre de personnes destinées à occuper le logement

Ile-de-France

Autres régions

Zone A (140(*))

Zones B et C

1 personne

15 250

10 700

16 000

11 000

2 personnes

21 350

15 250

22 500

16 500

3 personnes

22 900

16 800

25 000

19 000

4 personnes

24 400

18 300

27 500

21 500

5 personnes

25 900

19 800

30 000

24 000

6 personnes et plus

27 450

21 350

32 500

26 500

Le tableau suivant indique les montants maxima de prêts à taux zéro désormais applicables pour l'acquisition d'un logement ancien.

(en euros)

 

Nouveau prêt à taux zéro

Taille de ménage

Zone A

Zone B

Zone C

1 personne

14 400

8 800

8 250

2 personnes

20 250

13 200

12 375

3 personnes

22 500

15 200

14 250

4 personnes

24 750

17 200

16 125

5 personnes

27 000

19 200

18 000

6 personnes et plus

29 250

21 200

19 875

Enfin, des conditions de remboursement plus avantageuses, se traduisant par une augmentation de 6 mois à 1 an de la durée du prêt, ont été instaurées pour les ménages disposant des ressources les plus modestes.

L'ouverture du prêt à taux zéro à l'acquisition de logements anciens et l'amélioration des barèmes ont permis de porter le nombre de ménages aidés par l'Etat à accéder à la propriété de moins de 100.000 à plus de 200.000 par an.

B. UN DISPOSITIF À VOCATION SOCIALE

Le nouveau prêt à taux zéro est destiné, comme le précédent dispositif, aux personnes physiques qui n'ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux années précédant l'offre de prêt. Les ressources de ces personnes doivent être inférieures à des plafonds qui ont été relevés à l'occasion de cette réforme.

Les ressources sont examinées sur la base de la somme des revenus fiscaux de référence des personnes destinées à occuper le logement, en distinguant deux périodes selon la date d'émission de l'offre :

- du 1er janvier au 31 mars : ressources de l'avant-dernière année précédant celle de l'offre de prêt ; cette période est portée à trois mois au lieu de deux dans le dispositif antérieur ;

- du 1er avril au 31 décembre : ressources de l'année précédant celle de l'offre de prêt.

Ces modalités, qui étaient déjà en vigueur dans le cadre de l'ancien dispositif, ont été définies de façon telle que le prêt à taux zéro soit attribué sur la base de ressources qui reflètent le plus fidèlement possible les moyens financiers dont disposent les ménages pour accéder à la propriété.

Les nouveaux plafonds de ressources varient en fonction du nombre de personnes composant le ménage accédant à la propriété et de la zone d'implantation du logement ; ils ont été relevés de 3 % en moyenne pour les familles.

(en euros)

Nombre de personnes destinées à occuper le logement

Zone A

Zones B ou C

1personne

22 110

18 950

2personnes

28 420

25 270

3 personnes

32 390

29 230

4personnes

35 540

32 390

5 personnes et plus

38 690

35 540

Enfin, les modalités de remboursement du prêt à 0 % dépendent du revenu fiscal de référence du ménage. Cette modulation des conditions de remboursement de l'aide publique permet d'ajuster la mensualité à la charge des ménages en fonction de leurs moyens financiers.

C. UNE DÉPENSE FISCALE EN PROGRESSION

La loi de finances pour 2005 a instauré également un nouveau mode de financement du prêt à taux zéro qui rend possibles ces améliorations. Auparavant, le coût de l'absence d'intérêts perçus par les établissements de crédit distributeurs du prêt à taux zéro était compensé par l'Etat au moyen de subventions budgétaires. Désormais, le coût de l'absence d'intérêts sur le nouveau prêt à taux zéro est compensé aux établissements de crédit distributeurs par un crédit d'impôt sur les sociétés.

Les établissements de crédit conventionnés bénéficient d'un crédit d'impôt au titre des avances remboursables sans intérêt versées au cours d'une année. Le montant du crédit d'impôt est égal à la somme actualisée des écarts entre les mensualités dues au titre de l'avance remboursable sans intérêt et les mensualités d'un prêt consenti à des conditions normales de taux à la date d'émission de l'offre de prêt à 0 %.

Ces nouvelles dispositions sont applicables aux avances remboursables émises entre le 1er février 2005 et le 31 décembre 2009. Le décret n°2005-70 du 31 janvier 2005 prévoit la mise en extinction du dispositif antérieur du prêt à taux zéro, à compter du 1er février 2005.

Du fait de l'élargissement de l'accès au prêt, le coût du dispositif, de l'ordre de 550 millions d'euros en 2004, devrait atteindre à terme 1,4 milliard d'euros par an.

Cette augmentation très forte a été simplement «  masquée » en 2005 par le passage au système de crédit d'impôt qui a reporté d'une année la charge de cette aide.

Coût du prêt à taux zéro

(en millions d'euros)

2003

2004

2005

2006

780

525

265

515

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été inséré dans le projet de loi de finances pour 2006, par l'adoption d'un amendement du gouvernement. Il vise à étendre le bénéfice du prêt à taux zéro aux ménages gagnant jusqu'à 7.000 euros par mois dans les grandes agglomérations.

Annoncée par le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement au congrès des HLM le 22 septembre 2005 comme une des dispositions phares du pacte national pour le logement, cette mesure avait été confirmée en conseil des ministres le 5 octobre dernier.

Le développement de l'offre de logements

(communication du gouvernement en date du 5 octobre 2005)

La France connaît une crise du logement qui frappe plus particulièrement les ménages à revenus modestes ou moyens et qui concerne de nombreuses régions et la plupart des grandes agglomérations. Cette crise est principalement due à un niveau de construction très insuffisant au cours de la décennie passée, qui nécessite aujourd'hui de relancer de façon massive et durable la construction de logements.

Face à cette crise, le Gouvernement a déjà adopté en juin 2004 le Plan de cohésion sociale, afin de développer l'offre de logements locatifs accessibles dans le parc public et dans le parc privé ainsi que l'accession sociale à la propriété. Ces actions sont venues s'ajouter au mécanisme d'aide à l'investissement locatif privé « Robien « , créé en 2003 et qui a contribué à la relance du niveau de construction, qui devrait atteindre 400 000 logements mis en chantier cette année. Enfin, le Gouvernement a lancé dès 2003 un ambitieux programme de rénovation urbaine pour redonner un meilleur cadre de vie aux habitants des quartiers dégradés.

Le Gouvernement a décidé de donner une nouvelle impulsion à sa politique en faveur du logement. L'objectif est, d'une part, de conforter les actions déjà entreprises en mobilisant plus efficacement la ressource foncière et, d'autre part, d'intervenir de façon plus globale sur toute la chaîne du logement.

Il a ainsi décidé d'engager un plan national comprenant les principales mesures suivantes :

  La mobilisation du foncier : l'Etat montrera l'exemple en mobilisant ses propres terrains pour permettre la mise en chantier de 20 000 logements en 3 ans ; parallèlement, les collectivités locales seront encouragées à développer des politiques et des outils fonciers beaucoup plus ambitieux en faveur du logement ; en outre, des mesures fiscales seront proposées afin de favoriser la construction et lutter contre la rétention foncière ; enfin, le Gouvernement souhaite engager une réflexion, en concertation avec les élus locaux, sur une meilleure prise en compte de l'effort de construction dans les ressources des communes.

  Le développement de l'offre de logement locatif social : il est prévu une nette amélioration des conditions des prêts de la Caisse des dépôts et consignations, la création de prêts dédiés à l'acquisition de terrains et enfin l'accélération du versement des subventions de l'Etat aux organismes de logement social.

  La relance du « logement intermédiaire » dans les grandes agglomérations qui souffrent d'une pénurie d'offre : une diminution importante du taux des prêts a été décidée pour le locatif intermédiaire ; par ailleurs, un nouveau dispositif fiscal favorisant l'investissement locatif pour les titulaires de revenus modestes ou intermédiaires va être étudié ; enfin, il est envisagé de mieux cibler le dispositif d'encouragement fiscal actuel sur les zones à marché tendu.

  Le développement de l'accession à la propriété : il est proposé d'ouvrir le prêt à taux zéro à davantage de ménages bénéficiaires, d'appliquer un taux de TVA à 5,5 % pour l'accession sociale dans les quartiers en rénovation urbaine et de relancer la location-accession ; enfin, il est prévu de développer la « maison à 100 000 € » pour laquelle une charte sera prochainement signée avec les élus locaux et les professionnels.

Enfin, les drames humains survenus cet été conduisent à engager dans les meilleurs délais un plan spécifique d'accroissement de l'offre d'hébergement pour les plus démunis, comprenant 5000 logements d'urgence et d'insertion ainsi que 5000 places en résidence hôtelière à vocation sociale.

L'ensemble de ces mesures, avec d'autres mesures concernant l'accès au logement, la modernisation des opérateurs, l'amélioration de la qualité du parc et la lutte contre l'habitat indigne, forme un plan d'actions cohérent dont les éléments législatifs seront présentées au Parlement en novembre 2005 lors de la discussion du « projet de loi portant engagement national pour le logement ».

Par son ampleur, ce plan devra mobiliser l'ensemble des acteurs nationaux et locaux intervenant dans le champ du logement : opérateurs, financeurs, collectivités... De son côté, l'Etat mobilisera tous les ministères concernés. Pour une meilleure coordination, ont été créés un comité interministériel présidé par le Premier ministre ainsi qu'un délégué interministériel placé auprès du ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement.

Par ce nouveau plan d'ensemble en faveur du logement, l'Etat poursuit et amplifie son action dans ce domaine prioritaire et répond ainsi à l'une des toutes premières attentes des Français.

Le paragraphe I du présent article modifie l'article 244 quater J du code général des impôts pour augmenter de 38.690 euros à 62.500 euros le plafond de ressources maximum du foyer fiscal ouvrant droit au PTZ. Ce montant sera celui applicable dans la zone A, où le marché est le plus tendu.

Il autorise aussi, en cas d'opérations de restructuration des établissements accordant des PTZ, le transfert de la créance de crédit d'impôt au titre des avances remboursables ne portant pas intérêt. Cette modification répond au souci de ne pas disjoindre le prêt à taux zéro de la créance de crédit d'impôt qui lui est attachée.

Le paragraphe II suivant tend à sécuriser et encadrer le nouveau dispositif, en reconduisant les sanctions prévues dans le cadre de l'ancien dispositif du prêt à taux zéro, régi par les dispositions des articles R. 317-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, applicables en cas de non respect de l'obligation de déclaration par les établissements de crédit des avances remboursables ne portant pas intérêt consenties à des personnes physiques. Il modifie en ce sens une référence de l'article 1649 A bis du code général des impôts.

Le paragraphe III du présent article précise, enfin, que le nouveau dispositif est applicable à compter du 1er janvier 2006.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Alors qu'en 2004, selon les données du recensement de l'INSEE, 57 % des ménages français étaient propriétaires de leur résidence principale, soit un pourcentage inférieur à celui constaté chez la plupart de nos voisins européens, votre rapporteur général approuve l'objectif recherché par le présent article qui vise à permettre aux ménages intermédiaires d'accéder plus facilement à la propriété.

Le prêt à taux zéro constitue, à cet égard, un des mécanismes les plus efficaces dans la mesure où il peut se combiner avec d'autres aides : ainsi près de 36 % des accédants bénéficiant d'un prêt à taux zéro ont aussi contracté un prêt conventionné et 30 % un prêt à l'accession sociale.

Le succès de ce prêt ne s'est pas démenti depuis sa création et s'est encore renforcé avec l'ouverture aux acquisitions dans l'ancien. Entre début 1998 et début 2002, 334 000 ménages ont bénéficié d'un prêt à taux zéro (soit 18 % des accédants récents).

Ces mesures, associées à la baisse des taux d'intérêt, ont sans nul doute permis à un certain nombre de ménages modestes de rester solvables et d'alimenter ainsi la demande malgré la forte progression des prix.

Toutefois, la nouvelle extension des bénéficiaires de ce prêt, proposée par le présent article, n'est pas sans susciter certaines interrogations :

- en premier lieu sur la nécessité de modifier un dispositif moins d'un an après une réforme majeure, avant d'avoir pu en établir un bilan économique et social complet ;

- ensuite sur l'opportunité du doublement du plafond de revenus et ses conséquences sur le maintien du caractère social de ce prêt qui constituait pourtant une priorité en 2005 ;

- enfin, quant aux effets sur les prix de cette extension dans un contexte marqué par une forte tension du marché immobilier. A cet égard, votre rapporteur général a déjà exprimé la crainte que le bénéfice de l'extension du prêt à taux zéro soit immédiatement capté par une nouvelle hausse des prix immobiliers141(*).

De manière plus générale, les dépenses fiscales représentent une part déjà très importante de l'effort de l'Etat en faveur du logement. La mesure d'augmentation ciblée des plafonds de ressources ouvrant droit au prêt à taux zéro, proposée par cet article, a un coût relativement limité, estimé à 16,5 millions d'euros selon les informations fournies à votre rapporteur général. Mais elle s'inscrit dans un mouvement général d'augmentation forte des dépenses fiscales dans le domaine du logement passées de 8,8 milliards d'euros en 2004 à un montant évalué à plus de 9,5 milliards d'euros en 2006.

Encore cette évaluation ne tient-elle pas compte des annonces faites par le gouvernement ces derniers mois au titre desquelles on retiendra plus particulièrement d'un dispositif «  Borloo social » pour l'investissement locatif visant à inciter à l'achat de logements destinés à être loués à des loyers plafonnés, pendant une durée déterminée en contrepartie d'une déduction forfaitaire et d'un régime d'amortissement privilégié pour le propriétaire.

Pour engager le débat avec le gouvernement sur ces thèmes, votre rapporteur général vous propose, à ce stade, un amendement de suppression de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 20 ter (nouveau) - Taux de TVA applicable aux bonbons de chocolat

Commentaire : le présent article a pour objet d'appliquer aux bonbons de chocolat le taux réduit de TVA.

I. LE DROIT EXISTANT

En application de l'article 278 bis 2° du code général des impôts tous les produits alimentaires sont soumis au taux réduit de TVA.

Toutefois, par exception à ce principe général, le chocolat en tout ou partie, la confiserie ainsi que la margarine et les graisses végétales restent soumis au taux normal de 19,60 %.

Et par exception à l'exception, trois catégories de chocolat bénéficient expressément du taux réduit : le « chocolat », le « chocolat de ménage » et le « chocolat de ménage au lait ». Ces catégories ressortent des définitions de qualité données par le décret « qualité » de 1976142(*) transposant à l'identique la directive européenne de 1973 sur le cacao et le chocolat.

La nouvelle directive du 23 juin 2000 relative aux produits de cacao et de chocolat destinés à l'alimentation humaine ( 2000/36/CE), transposée en France par le décret « qualité » du 29 juillet 2003143(*)a redéfini les catégories de cacao et de chocolat en les ramenant de 28 à 10. Elle a, notamment, supprimé la catégorie du chocolat de ménage.

Pour autant l'article 278 bis du CGI n'a pas été modifié et il applique donc toujours le bénéfice du taux réduit de TVA à une catégorie de chocolat disparue.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Cet article a été inséré par l'Assemblée nationale sur proposition de notre collègue député Louis Giscard d'Estaing avec l'avis favorable du gouvernement.

Il vise à modifier l'article 278 bis du code général des impôts pour substituer à la catégorie « chocolat de ménage » la catégorie des « bonbons de chocolat » à laquelle se trouverait donc appliqué le taux réduit de TVA.

Il convient de préciser qu'aux termes de l'annexe I au décret du 13 juillet 1976, le « bonbon de chocolat ou praline désigne le produit de la taille d'une bouchée, constitué :

- soit de chocolat fourré ;

- soit d'un seul chocolat ou d'une juxtaposition ou d'un mélange de chocolat au sens des définitions figurant aux points 3, 4, 5 ou 6 144(*) et d'autres matières comestibles, pour autant que le chocolat ne représente pas moins de 25 % du poids total du produit. »

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission a traité, à de multiples reprises, de l'application au chocolat de la TVA.

Depuis 1997, année où notre collègue Bernard Barbier avait convaincu l'unanimité de la commission des finances en faveur de sa proposition de loi tendant à appliquer progressivement sur cinq ans le taux réduit de TVA à l'ensemble des produits de chocolaterie145(*), votre commission a eu à prendre position sur de nombreuses initiatives visant à appliquer le taux réduit de TVA soit à l'ensemble des catégories de chocolat , soit à certaines d'entre elles (chocolat noir de couverture, chocolat noir quel que soit son mode de présentation).

Les positions prises par votre rapporteur général ont toujours été inspirées par deux considérations, celle du coût des mesures proposées et celle de la nécessité de simplifier une réglementation d'une subtilité byzantine.

Alors que le coût d'une application du taux de 5,5 % à l'ensemble des produits de chocolat et de confiserie est estimé à environ 443 millions d'euros en année pleine, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale correspond à une perte de recette de l'ordre de 50 millions d'euros, selon le gouvernement, ce qui reste dans des limites acceptables.

La mesure adoptée met également en lumière une des curiosités juridiques de la fiscalité du chocolat. En effet, l'article 278 bis du code général des impôts, de nature législative, distingue les taux de TVA selon des catégories de produit. Dans sa rédaction telle que modifiée par l'Assemblée nationale, il vise les catégories « du chocolat, des bonbons de chocolat, du chocolat de ménage au lait, des fèves de cacao et du beurre de cacao ».

Mais la définition précise des catégories de produits de chocolat en fonction de leurs composants est elle-même fixée par un décret146(*) qui transpose une directive européenne de 1973147(*)

Les catégories de produits de chocolat

1. Beurre de cacao

2. Cacao ou chocolat en poudre

3. Chocolat

4. Chocolat au lait

5. Chocolat de ménage au lait

6. Chocolat blanc

7. Chocolat fourré

8. Chocolate a la taza

9. Chocolate familiar a la taza

10. Bonbon de chocolat ou praline

En application de l'article 278 bis du code général des impôts, modifié par le présent article, les catégories 1, 2, 3, 5 et 10 seraient soumises au taux réduit de 5,5 %, les autres au taux normal de 19,6 %.

C'est ce décalage qui a permis parfois à l'administration fiscale de tenter de reprendre par le biais de la définition technique du produit ce que le législateur avait accordé aux fabricants et distributeurs de produits de chocolat. Ainsi, avait-elle estimé, pendant un temps, applicable au chocolat dit « amer » le taux de TVA normal sous le prétexte que ce produit n'était pas du chocolat de la catégorie 3 soumise au taux réduit par le CGI.

C'est également par le même biais de la définition technique, que les produits de chocolat n'étaient pas soumis au même taux selon leur présentation (tablettes, moulages de sujets ou d'objets composés de « chocolat ») jusqu'à l'intervention, fort opportune, d'une décision ministérielle publiée au bulletin officiel des impôts du 28 janvier 2005.

L'article adopté par l'Assemblée nationale dans le cadre du présent projet de loi de finances est donc aussi une mesure de simplification et de coordination entre le code général des impôts et les réglementations européennes et, à ce seul titre, il présente un grand mérite.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 quater (nouveau) - Précisions sur le champ d'application de l'impôt de bourse à certaines valeurs mobilières indexées

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, a pour objet de préciser le champ d'application du droit de timbre sur les opérations de bourse dont sont redevables les personnes investissant dans certaines valeurs mobilières assorties de clauses d'indexation, en disposant que ces clauses sont celles indexées sur les résultats de l'émetteur.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES MODALITÉS DE L'IMPÔT SUR LES OPÉRATIONS DE BOURSE

1. Le champ et le barême

La plupart des transactions boursières font l'objet d'un droit de timbre, communément appelé « impôt de bourse », dû par les seuls investisseurs résidant en France et dont les modalités sont fixées par les articles 978 à 985 du code général des impôts. L'article 978 dispose ainsi que « toute opération de bourse ayant pour objet l'achat ou la vente, au comptant ou à terme, de valeurs de toute nature donne lieu à la rédaction d'un bordereau soumis à un droit de timbre calculé d'après le taux de la négociation », ce qui tend à établir un champ large pour cette imposition, qui s'applique aux transactions réalisées sur des valeurs françaises et étrangères, quel que soit leur lieu de cotation.

Le montant de l'impôt sur les opérations de bourse (IOB) est toutefois encadré. Son taux est fixé à 0,3 % pour la fraction de chaque opération inférieure ou égale à 153.000 euros, et à 0,15 % pour la fraction qui excède cette somme, ainsi que pour les opérations de report. Chaque opération fait également l'objet d'un abattement de 23 euros, et le montant de l'impôt est plafonné à 610 euros148(*). Les frais de courtage ne sont pas inclus dans la base d'imposition.

2. Des exonérations nombreuses

Comme cela est souvent le cas, un assez grand nombre d'exonérations ont été progressivement insérées afin de favoriser certaines catégories de titres. On distingue ainsi huit cas d'exonération d'opérations de bourse, prévus par l'article 980 bis :

- les opérations de contrepartie réalisées par des prestataires de services d'investissement ;

- les achats ou ventes d'obligations, autres que les obligations échangeables ou convertibles en actions, et que celles assorties de clauses d'indexation ou de clauses de participation aux bénéfices de la société émettrice ;

- les opérations en report. Toutefois le report de titres via le service de règlement différé (SRD) d'Euronext Paris est assimilé à une opération d'achat ou de vente, l'impôt de bourse demeure donc exigible ;

- les achats ou ventes de titres participatifs149(*) ;

- les achats ou ventes portant sur les parts émises par les fonds communs de créances ;

- les offres publiques de vente et les opérations liées aux augmentations de capital et à l'introduction d'une valeur sur un marché réglementé ;

- les opérations d'achat ou de vente de valeurs de toute nature effectuées par une personne physique ou morale qui est domiciliée ou établie hors de France (cas des non-résidents mentionné supra) ;

- les opérations de pension de valeurs, titres ou effets réalisées dans les conditions prévues par les articles L. 432-12 à L. 432-19 du code monétaire et financier.

Un nouveau cas d'exonération a en outre été introduit par l'article 38 de la loi de finances pour 2005 n° 2004-1484 du 30 décembre 2004, afin d'encourager l'investissement dans les petites entreprises cotées. Sont ainsi exonérées d'IOB les opérations d'achat et de vente portant sur des valeurs mobilières d'entreprises dont la capitalisation boursière n'excède pas 150 millions d'euros150(*).

Cette disposition accompagnait la réforme de la cote d'Euronext151(*), qui s'est traduite par la fusion des anciens compartiments - premier, second et nouveau marchés - au sein d'une cote unique (l' « Eurolist d'Euronext »), et par la création du nouveau marché Alternext152(*), organisé mais non réglementé, dédié aux petites et moyennes entreprises désireuses d'accéder plus facilement au marché.

B. LA CONFUSION NÉE DE LA MENTION DES CLAUSES D'INDEXATION

Ainsi que le dispose le 2° de l'article 980 bis précité, les transactions portant sur des obligations sont assujetties à l'IOB, dès lors que ces titres sont convertibles ou échangeables en actions, et donc assimilables à celles-ci. Toutefois, la mention de l'imposition pour les « valeurs assorties de clauses d'indexation ou de clauses de participation aux bénéfices de la société émettrice » a pu conduire à une interprétation extensive de la portée des clauses d'indexation, et ce faisant, à imposer les transactions relatives à des obligations indexées sur l'inflation, bien que ces valeurs mobilières ne puissent en aucune manière être assimilées à des actions.

II. LE DISPOSITF PROPOSÉ

A l'initiative de notre collègue député Daniel Garrigue, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article, dont l'objet est de préciser la portée du 2° de l'article 980 bis du code général des impôts, relatif aux cas d'exonération de l'IOB, et par voie de conséquence, d'exonérer les obligations indexées sur l'inflation, qui étaient jusqu'à présent susceptibles d'entrer dans le champ de cet impôt.

A. LE RECENTRAGE DE L'IMPOSITION SUR LES CLAUSES D'INDEXATION SUR LES RÉSULTATS DE L'ÉMETTEUR

Le I du présent article précise donc que les clauses d'indexation dont sont assorties certaines valeurs mobilières, et qui sont de nature à soumettre la transaction y afférente à l'IOB, sont celles portant « sur les résultats de la société émettrice ». Les clauses ainsi visées seraient de même nature que les clauses de participation aux bénéfices de l'émetteur, et a contrario, l'exonération porterait sur les obligations dont le rendement est déconnecté du résultat de l'émetteur, et qui sont à cet égard de purs produits de taux.

Le II constitue le gage de la perte de recettes liée à cette disposition, résidant dans la création d'une taxe sur les boissons dites « premix ». Ce gage aurait normalement dû être levé par le gouvernement, dans la mesure où celui-ci était favorable au dispositif.

B. UNE MESURE IMPORTANTE POUR LA NÉGOCIABILITÉ DE LA DETTE PUBLIQUE

Cette disposition tend ainsi à lever l'incertitude liée au champ des clauses d'indexation, quand bien même la rédaction actuelle du dernier alinéa du 2° de l'article 980 bis pouvait laisser penser que l'objet de ces clauses d'indexation était de même nature que celui des clauses de participation.

Plus fondamentalement, le présent article permet d'exonérer de l'IOB les transactions sur les obligations indexées sur l'inflation, et en particulier sur les obligations assimilables du Trésor indexées sur l'inflation (OATI153(*)) et sur l'inflation européenne (OATEI), dont l'échéance est de 10 ou 30 ans. Ces deux produits de création récente, puisqu'ils ont été émis pour la première fois par l'Etat, respectivement, en septembre 1998 et en octobre 2001, sont représentatifs de la créativité française en matière d'ingénierie de la dette publique, dans le cadre d'une politique de diversification des supports et de diminution du coût de la dette, et représentent des volumes importants d'adjudications.

Les émetteurs privés, ou à tout le moins non souverains, ne recourent en revanche que très marginalement aux obligations indexées sur l'inflation, et ne sont donc guère concernés par le dispositif. On mentionnera, à titre d'exemple, les émissions réalisées par la Caisse nationale des autoroutes (qui est un établissement public géré par la Caisse des dépôts et consignations) et par Veolia.

L'encours des émissions d'OATI était, au 30 septembre 1995, d'environ 32 milliards d'euros (dont 23 milliards d'euros de tranches émises avant 2005), et d'environ 14,5 milliards d'euros pour les OATEI (dont 9,5 milliards d'euros de tranches émises avant 2005), sur 598 milliards d'euros d'encours d'OAT et 875 milliards d'euros de « stock » de dette négociable. Les montants des tranches d'OATI et OATEI qui seront émises en 2006, ne sont pas encore déterminés, mais devraient être compris entre 10 % et 20 % de l'ensemble des nouvelles émissions d'instruments de financement de la dette à moyen et long terme, évaluées à 125 milliards d'euros.

Le coût fiscal du dispositif n'est pas connu. Il devrait cependant être réduit dans la mesure où la plupart des détenteurs d'OATI et OATEI (dont la part des résidents est d'environ 40 %) n'acquittent aujourd'hui pas, de bonne foi, l'IOB assis sur les transactions afférentes à ces instruments, compte tenu de leur caractère purement obligataire. De fait, les risques inhérents au droit actuel ont été récemment mis en exergue. Cette mesure est donc avant tout destinée à accroître la sécurité juridique de l'Etat en tant qu'émetteur, à rendre le droit et la pratique cohérents, et à limiter tout facteur potentiellement dissuasif pour les investisseurs, dans un secteur du marché obligataire sur lequel la France a joué un rôle de pionnier.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à ce dispositif, qui contribue à renforcer la négociabilité de la dette française, et plus particulièrement de ses instruments les plus innovants et compétitifs, et est conforme aux principes et à l' « esprit » de l'impôt sur les opérations de bourse, qui concerne les transactions portant sur les actions et valeurs assimilées.

Il rappelle toutefois que l'IOB, dont le produit attendu pour 2005 est de 203 millions d'euros, n'a pas de réelle justification. Cet impôt est nuisible pour la compétitivité du marché financier dont il accroît les coûts de transaction, et a donc vocation à disparaître lorsque des marges de manoeuvre budgétaires auront été restaurées.

Cette issue paraît d'autant plus nécessaire que l'IOB, à l'instar de maints autres impôts, a vu son rendement et sa pertinence diminuer au fur et à mesure que son assiette était réduite par des « strates » de niches fiscales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

C. Mesures diverses

ARTICLE 21 - Reversement des disponibilités du Fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (FGAS) et reprise par l'Etat de la garantie accordée sur les prêts de l'accession sociale

Commentaire : le présent article a pour objet de transférer à l'Etat la gestion directe de la garantie qu'il accorde aux prêts à l'accession sociale et à certains prêts à taux zéro et de reverser à l'État la totalité des sommes composant le fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA MISSION DU FGAS, FAVORISER L'ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ

Le Fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS), a été créé en application de la loi de finances pour 1993154(*) pour gérer, pour le compte de l'Etat, la garantie que celui-ci accorde aux prêts aidés à l'accession à la propriété (PAS et, depuis octobre 1995, certains prêts à taux zéro).

L'objet de cette garantie est d'indemniser les établissements de crédit des pertes qu'ils auraient à subir en cas de défaillance d'un emprunteur bénéficiaire d'une de ces catégories de prêts.

Ce dispositif favorise ainsi l'accès au crédit immobilier de ménages dont la capacité de remboursement est faible et pourrait justifier un taux d'intérêt plus élevé, voire un refus de prêt de la part du banquier. Les sommes provisionnées au FGAS autorisent une pondération favorable des prêts garantis au regard du ratio de solvabilité imposé aux établissements de crédit ; cette économie de fonds propres est un facteur déterminant de la modération relative du taux d'intérêt servi par les banques aux accédants à revenus modestes.

Le fonds n'ayant pas la personnalité morale, il est géré par la société de gestion du FGAS (SGFGAS), société anonyme dont les statuts ont été approuvés par décret du 18 mars 1993.Les établissements prêteurs signent une convention d'affiliation avec la société de gestion. Deux commissaires du gouvernement (un représentant du ministère des finances et un représentant du ministre chargé du logement) assistent au conseil d'administration avec droit de veto sur les décisions affectant l'engagement financier de l'Etat.

B. UN FINANCEMENT PARTAGÉ

Le FGAS est alimenté en recettes par :

- une cotisation de l'Etat (égale à 0,98% des prêts garantis depuis la génération de prêts 2003 contre 1,00 % des prêts garantis à partir de la génération 2001 et 1,25 % pour les générations précédentes) ; cette cotisation est prélevée sur le compte d'avances de l'Etat à la SGFGAS lors de la déclaration du prêt par l'établissement prêteur ;

- une cotisation initiale de l'établissement prêteur égale à la cotisation de l'Etat et prélevée simultanément ;

- une commission annuelle sur l'encours de prêts garantis (plafonnée à 0,13% de l'encours depuis la génération de prêts 2003 contre 0,15 % de l'encours à partir de la génération 2001 et 0,2 % pour les générations précédentes, sous réserve des bonus-malus) ;

- ainsi que la rémunération de ces fonds.

Cotisation de l'Etat au FGAS

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Dotation en LFI

64,79

56,41

38,11

28,00

25,00

25,00

En dépense, les versements aux établissements de crédit au titre de l'indemnisation des sinistres survenus pendant toute la durée des prêts garantis s'imputent sur les actifs constitués lorsque ces sinistres peuvent être constatés définitivement.

Les règles de gestion de la société de gestion du FGAS ont été précisées par une convention du conclue le 29 mars 1993 entre cette société et l'État.

C. UN BILAN CONTRASTÉ

Depuis sa création en 1993, le dispositif mis en place a permis de garantir 1.083.211 prêts en métropole pour un montant de 46,7 milliards d'euros. Les PAS représentent 63 % des prêts garantis en nombre et 86 % en montant. Le complément est constitué de prêts à 0 % garantis par le FGAS.

Le rôle central joué par le FGAS dans le succès de l'accession sociale à la propriété ne fait aucun doute comme l'influence positive de son système de gestion, en particulier le jeu des bonus-malus, qui a responsabilisé les établissements prêteurs dans leur politique d'attribution.

Mais cette réussite prudente est aussi à l'origine d'un surdimensionnement des fonds de la SFGAS, que les parties prenantes, Etat et banques, n'ont pas découvert aujourd'hui, et que votre commission avait souligné depuis longtemps, insistant sur la nécessité d'une réflexion approfondie à ce propos.

Dans son rapport spécial sur le budget du logement pour 2002155(*), notre collègue Jacques Pelletier rappelait qu'il s'était inquiété de l'augmentation de la dotation de l'Etat au FGAS en 2000, car déjà, cette « augmentation « mécanique » prenant en compte l'augmentation attendue des prêts à l'accession sociale, ne reflétait en rien les risques couverts ». Il se félicitait de la baisse du taux de la cotisation de l'Etat et des établissements prêteurs qui était intervenue depuis et souhaitait que soit « poursuivie la réflexion sur le bon niveau de cotisations au FGAS, afin que ne se constituent pas des excédents sans justification ».

Cette mise en garde était reprise l'année suivante par notre collègue Paul Girod qui soulignait que « la diminution de 25 % des taux de cotisations en 2000 n'avait eu toutefois d'effet que sur les flux futurs et pas sur la trésorerie accumulée du fonds ». Il estimait, en conséquence, « que dès 2003, il était envisageable que l'Etat récupère, sur la première génération de prêts, ses excédents de versements ».

Les reversements anticipés et les baisses de cotisations au FGAS, intervenus depuis 2000, s'ils ont permis de limiter l'accumulation de réserves nouvelles, n'ont pas conduit à résorber le stock de réserve constitué du fait du déséquilibre entre le taux de sinistralité et les ressources du fonds.

Le taux de sinistralité est resté exceptionnellement faible au regard des montants des prêts consentis. A moins de 0,1%, il est très inférieur aux hypothèses retenues entre 1993 et 2000 (0,60 %).

Nombre de sinistres constatés par génération de prêts

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

27

71

62

151

133

70

51

22

8

3

3

-

Nombre de sinistres pris en charge par génération de prêts

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

20

62

51

117

120

63

37

16

7

3

0

6

De ce fait, les disponibilités du FGAS dépassent aujourd'hui 1,5 milliard d'euros, pour un encours de prêts garantis de 31,6 milliards d'euros au 21 avril 2005. Ce montant est d'un niveau très supérieur aux besoins réels liés à la garantie des prêts, le montant des sinistres indemnisés par le fonds depuis 1993 s'élevant à 8 millions d'euros seulement.

La trésorerie actuelle du FGAS lui permettrait ainsi d'assumer un taux de sinistralité de l'ordre de 5 à 10 %,

Soldes des comptes de suivi du FGAS au 30 septembre 2005

(en millions d'euros)

Cotisations périodiques (banques uniquement)

205

Cotisations fixes

1.307

- dont, pour l'Etat

650

- dont, pour les banques

650

Total

1.512

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le paragraphe I de cet article transfère à l'Etat la gestion directe de la garantie qu'il accorde aux prêts aidés à l'accession à la propriété (PAS et prêts à taux zéro) et modifie ence sens l'article L. 312-1 du code de la construction et de l'habitation en supprimant le FGAS et la société de gestion qui lui est attachée.

Dans sa version initiale, il prévoyait également que « l'octroi de la garantie de l'Etat peut être subordonné à une participation financière des établissements de crédit, qui pour distribuer des prêts garantis doivent signer à cet effet une convention avec l'Etat. »

Le paragraphe II prévoit que l'Etat prend à sa charge à compter du 1er janvier 2006, la totalité des engagements souscrits antérieurement par la société de gestion du FGAS (SGFGAS). Il prévoit, en contrepartie, que la totalité des disponibilités du FGAS est reversée au budget de l'Etat.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a successivement repoussé trois amendements de suppression de cet article, ainsi qu'un amendement présenté par notre collègue député Philippe Auberger et la commission des finances156(*), qui prévoyait la reprise par l'Etat d'une somme de 975 millions d'euros prélevés sur la trésorerie du FGAS, les sommes complémentaires restant affectées à la société de gestion pour faire face à la sinistralité des dernières générations de prêts réalisés.

Elle a, en définitive, adopté cet article modifié par un amendement rédactionnel présenté par sa commission des finances et un amendement du gouvernement.

Cet amendement vise à répondre aux interrogations de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, qui considérait que le dispositif subordonnant l'octroi de la garantie de l'Etat à une participation financière des établissements de crédit, aboutissait, de manière très contradictoire, à maintenir la société de gestion du FGAS, ainsi que le fonds lui-même qu'il croyait doté d'un reliquat dans l'attente de la définition du nouveau dispositif conventionnel de la garantie de l'État à l'accession sociale.

Le texte adopté sur initiative du gouvernement apporte donc des indications plus précises sur le nouveau dispositif envisagé. Ainsi, les établissements de crédit devraient, pour bénéficier de la garantie de l'Etat, cotiser à « un fonds de garantie de nature privée dont ils assurent la gestion ».En outre, l'Etat serait « garant, en dernier ressort, des prêts entrant dans le champ d'intervention de ce fonds. » Enfin, les établissements de crédit devraient adhérer par convention à une société de gestion.

Selon le ministre délégué, un tel dispositif présenterait trois avantages par rapport au système actuel : «  Il évite l'accumulation inutile de liquidités. Il est plus sécurisant pour les banques, puisque leurs cotisations sont isolées dans un fonds qui leur appartient. Il maintient le principe d'un cofinancement de la garantie par les banques. C'est essentiel pour assurer leur responsabilisation. »

Votre rapporteur général constate que le dispositif prévu par le gouvernement pour succéder au FGAS et à sa société de gestion est une copie quasiment conforme du dispositif actuel, à la seule mais importante différence que l'Etat ne cotiserait plus au fonds. Comme l'a précisé, lors des débats, le ministre délégué, « l'Etat s'engagerait à verser des indemnités aux banques en fonction des sinistres constatés, qu'il prendrait en charge jusqu'à un certain taux - 50 %, voire plus, cela dépendra de la discussion avec les banques. Le principe d'une garantie de l'État en dernier ressort serait maintenu à partir d'un certain taux de sinistralité, comme dans le système actuel.»

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La disposition du projet de loi de finances prévoyant la suppression du Fonds de garantie à l'accession sociale a suscité des réactions pour le moins vives.

Ainsi, après avoir demandé, le 28 septembre dernier, au gouvernement une clarification de ses intentions et souligné les risques que cette mesure présentait pour le financement de l'accession sociale à la propriété, les établissements de crédit distributeurs ont annoncé le 8 novembre qu'aucune concertation n'ayant été engagée et compte tenu des délais d'instruction des dossiers et de réponses aux offres, la suppression du FGAS à compter du 1er janvier 2006 les obligeait à interrompre157(*) dès le 21 novembre l'instruction des dossiers de prêts à taux zéro (PTZ) garantis et des prêts à l'accession sociale (PAS).

Il est vrai que le gouvernement semble avoir agi, dans cette affaire, avec une brusquerie certaine puisqu'il aurait opposé, le même 28 septembre, son veto à un mécanisme qui devait être signé lors du Conseil d'Administration de la société de gestion le 29 septembre. Ce mécanisme aboutissait au remboursement de la somme globale de 848 millions d'euros correspondant aux montants des apports initiaux des banques au système de garantie. Ainsi, l'Etat se voyait remboursé de 424 millions d'euros, ce qu'il a sans doute jugé, mais un peu tardivement, insuffisant.

Votre rapporteur général estime parfaitement justifiée la volonté du gouvernement de récupérer pour le budget de l'Etat des disponibilités excédentaires qui constituent une trésorerie dormante.

Toutefois, les arguments présentés en séance à l'Assemblée nationale concernant la qualification de deniers publics des cotisations n'ont pas totalement convaincu votre rapporteur général qui a souhaité disposer d'éléments juridiques incontestables qui puissent faire l'objet d'une analyse impartiale. Il a donc demandé, notamment, que lui soit transmise la convention conclue en 1993 par l'Etat et la société de gestion du FGAS ce qui n'a pas été fait avant la réunion de la commission.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 22 - Montant et répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau

Commentaire : le présent article tend à fixer le montant et la répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau.

I. LE DROIT EXISTANT

Le prélèvement de solidarité pour l'eau est un prélèvement à la charge des agences de l'eau, qui a été initialement institué, par le II de l'article 58 de la loi de finances pour 2000158(*), au profit du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE). Celui-ci a toutefois été budgétisé à compter de 2004, ce dont votre commission, qui s'était montrée critique à l'égard de ce fonds, s'était félicitée159(*). L'article 38 de la loi de finances pour 2004160(*) a clos le compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau », dont le FNSE constituait la seconde section. Les opérations en compte au titre de ce fonds ont été reprises au sein du budget général, sur lequel ont été reportés les crédits disponibles à la clôture des comptes. Le budget du ministère de l'écologie et du développement durable a ainsi vu ses dotations majorées de 83 millions d'euros au titre des dépenses auparavant financées par le FNSE, tandis que le prélèvement de solidarité pour l'eau a été maintenu et son montant, affecté au budget général.

Son montant est déterminé chaque année en loi de finances. Ce prélèvement est versé au comptable du Trésor du lieu du siège de chaque agence de l'eau, sous la forme d'un versement unique intervenant avant le 15 février de chaque année. Il est recouvré selon les modalités s'appliquant aux créances de l'Etat étrangères à l'impôt, au domaine, aux amendes et autres condamnations pécuniaires.

Le montant de ce prélèvement est inscrit comme dépense obligatoire dans le budget primitif des agences de l'eau. Il est fonction, pour deux tiers, de la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme pluriannuel d'intervention et, pour un tiers, de la part de chaque bassin dans la population recensée en métropole.

Compte tenu de ces critères, la part de la contribution de chaque agence est la suivante :

Répartition de la contribution entre les agences

(en %)

Agences de l'eau

Part

Adour-Garonne

9,20 %

Artois-Picardie

7,66 %

Loire-Bretagne

15,94 %

Rhin-Meuse

8,46 %

Rhône-Méditerranée-Corse

23,04 %

Seine-Normandie

35,70 %

Total

100,00 %

II. LE DISPOSITIF PRÉVU PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article prévoit que le montant et la répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau seront en 2005 identiques à ceux fixés pour 2005 par l'article 45 de la loi de finances pour 2005161(*).

Le montant du prélèvement atteindra donc 83 millions d'euros, répartis comme suit :

Montant du prélèvement de solidarité pour l'eau par agence

(en euros)

Agence de l'eau Adour Garonne

7.636.000

Agence de l'eau Artois-Picardie

6.358.000

Agence de l'eau Loire-Bretagne

13.230.000

Agence de l'eau Rhin-Meuse

7.022.000

Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse

19.123.000

Agence de l'eau Seine-Normandie

29.631.000

Total

83.000.000

L'évolution du montant du prélèvement de solidarité pour l'eau

Le montant du prélèvement avait été fixé à 500 millions de francs, soit 76,22 millions d'euros, par l'article 58 de la loi de finances initiale pour 2000. L'article 30 de la loi de finances initiale pour 2001 avait reconduit le même montant.

L'article 29 de la loi de finances initiale pour 2002 avait porté le montant du prélèvement à 81,6 millions d'euros, cette hausse devant permettre de mieux financer le système d'information sur l'eau requis par la directive cadre sur l'eau du 23 octobre 2000 et de couvrir des dépenses supplémentaires d'application de la directive « nitrates » dans les régions du Grand Ouest.

L'article 44 de la loi de finances initiale pour 2003, avait maintenu à 81,6 millions d'euros le montant du prélèvement de solidarité pour l'eau, mais seulement 60 millions d'euros avaient été affectés au FNSE, le solde, soit 21,6 millions d'euros, étant affecté au budget général.

L'article 38 de la loi de finances initiale pour 2004 a porté le montant du prélèvement de solidarité pour l'eau à 83 millions d'euros, montant qui a été reconduit par l'article 45 de la loi de finances initiale pour 2005.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN PRÉLÈVEMENT CRITIQUÉ PAR LA COUR DES COMPTES

Dans le cadre de la procédure prévue par l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)162(*), votre commission des finances avait demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur le Fonds national de solidarité pour l'eau, qui a fait l'objet d'un rapport de notre collègue Philippe Adnot, alors rapporteur spécial des crédits de l'écologie et du développement durable163(*).

La Cour des comptes s'était montrée critique envers l'assiette de ce prélèvement, ainsi que le rappelle le passage suivant, extrait de la communication transmise à votre commission des finances :

« L'assiette de ce prélèvement appelle l'observation suivante. Compte tenu du mode de fixation des redevances des agences, leurs niveaux sont d'autant plus élevés dans un bassin hydrographique donné que le montant des interventions de l'agence de ce bassin prévu à son programme pluri-annuel est lui-même élevé. Un montant élevé de redevances traduit donc des besoins importants ou une solidarité à l'échelle du bassin intense. Dans ces conditions, la solidarité ou la péréquation entre les bassins devrait se traduire plutôt par un transfert des bassins où les taux de redevance sont relativement bas - c'est-à-dire des bassins où les besoins sont eux-mêmes relativement bas ou bien où la solidarité est faible - vers les bassins où les taux de redevances sont relativement élevés - c'est-à-dire vers les bassins où les besoins sont aussi élevés ou bien où la solidarité est forte. Pour deux tiers, l'assiette du prélèvement pour l'eau est fonction d'un critère indirectement lié aux niveaux des redevances et provoque un transfert entre bassins opposé à ce que l'objectif de solidarité ou de péréquation pourrait laisser imaginer. »

Le tableau suivant montre l'importance de ce transfert :

Répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau entre les agences

selon le seul critère démographique (année 2001)

Agences de l'eau

Populations des bassins

Répartition démographique (1)

Répartition légale (2)

Ecart

(1)-(2)

Adour-Garonne

6 484 000

8,46 M€

7,01 M€

-1,45 M€

Artois-Picardie

4 814 000

6,29 M€

5,84 M€

- 0,44 M€

Loire-Bretagne

11 605 000

15,15 M€

12,15 M€

- 3,00 M€

Rhin-Meuse

3 962 000

5,17 M€

6,45 M€

+ 1,28 M€

Rhône-Méditerranée-Corse

14 138 000

18,46 M€

17,56 M€

- 0,90 M€

Seine-Normandie

17 386 000

22,70 M€

27,21 M€

+ 4,52 M€

Total

58 389 000

76,22 M€

76,22 M€

0,00 M€

Source : estimation Cour des comptes pour la répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau entre bassins selon le seul critère de la population de ces bassins, in Philippe Adnot, « Le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) : une expérience riche d'enseignements », rapport d'information n° 345 (2003-2004)

La Cour estimait que « indirectement, le prélèvement de solidarité pour l'eau organise donc un transfert supplémentaire des ménages urbains vers les autres usagers de l'eau qui s'ajoute à celui opéré par les agences et, marginalement, par le FNDAE164(*) ». En outre, elle mettait en évidence l'opacité de ce prélèvement fiscal assis sur les redevances établies et recouvrées par les agences de l'eau : « si aucun principe de droit ne s'oppose à une telle superposition, que le Conseil constitutionnel n'a pas censurée, elle est évidemment opaque pour les redevables puisqu'une partie des sommes qu'ils versent à une personne publique, l'agence, pour financer ses missions, est en réalité destinée à une autre personne publique, l'Etat, qui finance ainsi d'autres missions ».

B. UN PRÉLÈVEMENT APPELÉ À ÉVOLUER, DANS LE CADRE DE LA REFONTE DE LA POLITIQUE DE L'EAU

Le ministre de l'écologie et du développement durable, alors M. Serge Lepeltier, avait indiqué, lors de son audition portant sur la communication de la Cour des comptes, le 15 juin 2004, que l'assiette basée sur la population permettait de rééquilibrer la contribution en faveur des agences de l'eau les plus rurales et que, finalement, les bassins les plus riches étaient également les plus contributeurs. Il avait toutefois précisé que la question du devenir de ce prélèvement serait abordée avec le Parlement dans le cadre du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques165(*).

L'article 41 de ce projet de loi propose ainsi d'instituer, un Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), qui se substituerait au Conseil supérieur de la pêche et devrait constituer le « bras armé » du ministère de l'écologie et du développement durable. Cet office, qui serait créé le 1er janvier 2007, serait chargé :

- de participer à la protection et à la surveillance de l'eau et des milieux aquatiques, de leur faune et de leur flore, et de contribuer à la prévention des inondations ;

- d'apporter son appui aux services de l'Etat, aux agences de l'eau et aux offices de l'eau dans la mise en oeuvre de leurs politiques ;

- d'assurer la mise en place et la coordination technique d'un système d'information sur l'eau ;

- de garantir une solidarité financière entre les bassins et de conduire ou de soutenir des programmes de recherche et d'études qui leur sont communs ou revêtent un intérêt général ;

- de mener et de soutenir des actions nationales de communication et de formation.

Les ressources de l'ONEMA seraient de deux types :

- les contributions des agences de l'eau, dont le montant global annuel sera plafonné à 108 millions d'euros sur la période 2007-2012 ;

- des subventions versées par des personnes publiques.

En contrepartie, l'article 49 de ce projet de loi propose de supprimer le prélèvement de solidarité pour l'eau.

Votre rapporteur général estime qu'il est nécessaire d'obtenir des précisions sur la mise en place du nouveau cadre de la politique de l'eau, tel qu'il résultera des dispositions finales du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques166(*), ainsi que sur la situation budgétaire des agences de l'eau, afin de pouvoir juger de la pertinence de maintenir ce prélèvement au même montant que les années précédentes.

Dans l'attente, votre rapporteur général propose de réduire de moitié, en 2006, le montant du prélèvement de solidarité pour l'eau par rapport au montant fixé pour 2005.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

II. - RESSOURCES AFFECTÉES
A. Dispositions relatives aux collectivités locales

ARTICLE 23 - Reconduction du contrat de croissance et de solidarité

Commentaire : le présent article tend à reconduire, pour l'année 2006, le contrat de croissance et de solidarité qui définit la croissance globale des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

I. LE DROIT EXISTANT

L'organisation des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales fait l'objet, depuis 1996, d'une démarche contractuelle. Le dispositif, initialement intitulé pacte de stabilité financière, porte désormais le nom de « contrat de croissance et de solidarité ».

A. LES PRINCIPES RÉGISSANT L'ENVELOPPE NORMÉE ET L'INDEXATION DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Depuis 1996, l'organisation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales est régie par un mécanisme dit de « l'enveloppe normée », qui consiste à regrouper une grande partie des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, et à appliquer à cet ensemble une norme de progression annuelle, définie en fonction d'indices macro-économiques.

Les dotations comprises dans cette enveloppe évoluent en fonction d'indexations prévues par la loi, à l'exception d'une d'entre elles, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui joue le rôle de « variable d'ajustement », et dont le montant est donc déterminé par la différence entre le montant total de l'enveloppe normée et la somme des dotations indexées qui la composent.

L'objectif premier de l'enveloppe normée consiste à permettre une maîtrise de l'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, la variable d'ajustement permettant « d'absorber » les conséquences, pour le budget de l'Etat, de l'augmentation du montant des dotations indexées, qui évoluent plus rapidement que l'ensemble de l'enveloppe.

Un autre objectif consiste à permettre aux collectivités territoriales d'avoir une vision pluriannuelle de l'évolution des concours qu'elles reçoivent de l'Etat, en fixant une norme de progression pluriannuelle. Pour les années 1996-1998, ont été appliquées les règles du « pacte de stabilité », définies par l'article 32 de la loi de finances initiale pour 1996. Pour les années 1999-2001 ont été appliquées celles du « contrat de croissance et de solidarité », définies par l'article 57 de la loi de finances initiale pour 1999.

Le contrat de croissance et de solidarité a repris les principes du mécanisme introduit en 1996 par le pacte de stabilité. Ainsi :

- sont distinguées des dotations « sous enveloppe » et hors enveloppe ;

- l'enveloppe normée regroupe des dotations faisant l'objet d'une indexation spécifique, mais évolue selon un taux de progression défini chaque année en fonction d'indices macro-économiques ;

- le respect de la progression ainsi définie de l'enveloppe normée est assuré par une variable d'ajustement, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

Les règles du contrat de croissance et de solidarité sont toutefois plus avantageuses, pour les collectivités territoriales, que celles du pacte de stabilité qui l'a précédé : alors que la progression de l'enveloppe normée ne tenait compte, dans le pacte de stabilité, que de l'indice de progression des prix hors tabac, le contrat de croissance et de solidarité a prévu de tenir compte, en outre, du taux de croissance du produit intérieur brut (PIB). Cette prise en compte a été progressive, puisque le taux de croissance du PIB a été intégré pour le calcul de l'indice de progression du contrat de croissance et de solidarité à hauteur de 20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % à compter de 2001167(*).

B. LA RÉDUCTION JUSQU'EN 2003 DU PÉRIMÈTRE DE L'ENVELOPPE NORMÉE DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Depuis 2001, les règles d'évolution de l'enveloppe normée sont définies de manière annuelle. Elles ont ainsi été reconduites, pour une année, par l'article 39 de la loi de finances initiale pour 2002, par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2003, par l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004, puis par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2005.

On notera que la règle de progression de l'enveloppe normée s'est appliquée à une part décroissante des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales jusqu'en 2004 (62 % dans la loi de finances initiale pour 1997 contre 52 % dans la loi de finances initiale pour 2003). Pour mémoire, les concours financiers de l'Etat non compris dans le champ de l'enveloppe normée sont le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), le produit des amendes de police, les compensations d'exonérations fiscales (à l'exception toutefois de la dotation de compensation de la taxe professionnelle - DCTP -, qui constitue la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité) et les dégrèvements d'impôts locaux.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LES CONCOURS INTÉGRÉS DANS L'ENVELOPPE NORMÉE DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ

La rédaction du présent article est, si l'on excepte quelques différences purement formelles - et, bien entendu, la référence à l'année 2006 au lieu de l'année 2005 -, identique à celle de l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2005, qui reconduisait le contrat de croissance et de solidarité pour l'année 2005.

Le I du présent article modifie le II de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004 afin de reconduire pour l'année 2006 le mécanisme d'indexation de l'enveloppe normée prévu par cet article.

Les dotations comprises dans le périmètre de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité sont les suivantes :

- la dotation globale de fonctionnement (DGF) ;

- la dotation spéciale instituteurs (DSI) ;

- la dotation élu local ;

- la dotation globale d'équipement (DGE) ;

- les dotations d'équipement scolaire des départements (DDEC) et des régions (DRES) ;

- les dotations générales de décentralisation (DGD, DGD Corse et DGD « formation professionnelle ») ;

- la dotation de compensation de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle ;

- la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), hors sa fraction correspondant à la réduction pour création d'entreprise

B. LE CALCUL DU MONTANT DE L'ENVELOPPE NORMÉE DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT

L'évolution des montants des concours financiers de l'Etat compris dans l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité est définie en fonction de la croissance prévisionnelle des prix pour l'année suivante et de la croissance prévisionnelle du PIB pour l'année en cours, puisque le II de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004, dont les dispositions sont modifiées pour être rendues applicables en 2006 par le I du présent article, dispose que les dotations sous enveloppe « forment un ensemble dont le montant s'accroît, à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale, par application d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de 33 % du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année précédente associés au projet de loi de finances de l'année de versement ».

Pour l'année 2006, le calcul de l'indice de progression de l'enveloppe normée est donc bien :

(Evolution prévisionnelle de l'indice des prix pour 2006) +
33 % x (taux de croissance prévisionnel du PIB en 2005), soit :

1,8 % + (33 % de 1,75 %) = 2,3775 %

La reconduction des dispositions relatives au contrat de croissance et de solidarité pour l'année 2005 se traduit, après prise en compte des ajustements et des majorations exceptionnelles, par une progression de 1.057 millions d'euros de l'enveloppe normée des concours de l'Etat, par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 ; le montant total des concours inscrits dans l'enveloppe normée serait donc de 44.270,65 millions d'euros en 2006.

Le tableau ci-après détaille les composantes du contrat de croissance et de solidarité et leur évolution entre 2004 et 2006.

Le contrat de croissance et de solidarité en 2006

(en millions d'euros)

   

LFI 2005

LFI 2005 révisée

PLF 2006

Evolution en % par rapport à la LFI 2005 révisée

Evolution en % par rapport à la LFI 2005

I-ENVELOPPE NORMEE

           

Dotation globale de fonctionnement (DGF)

 

37.095,00

37.113,95

38.106,75

2,68

2,70

Dotation spéciale instituteur (DSI)

 

174,07

174,07

178,81

2,73

2,70

Dotation élu local

 

48,72

48,72

50,04

2,73

2,70

Compensation « part salaires » de la TP pour les FDPTP

 

112,75

112,75

115,82

2,73

2,70

Dotation globale d'équipement (DGE) des communes

AE

441,37

441,37

459,03

4,00

4,00

Dotation globale d'équipement (DGE) des départements

AE

204,43

204,43

212,60

4,00

4,00

Dotation régionale d'équipement scolaire (DRES)

AE

615,72

615,72

640,35

4,00

4,00

Dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC)

AE

305,76

305,76

317,99

4,00

4,00

Dotation générale de décentralisation (DGD)

(1)

858,14

858,14

881,55

2,73

2,70

Dotation générale de décentralisation Corse (DGD Corse)

(1)

257,07

257,07

264,08

2,73

2,70

Dotation générale de décentralisation formation professionnelle

 

1 219,34

1 219,34

1 252,60

2,73

2,70

Dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors RCE (réduction pour créations d'entreprises)

 

1.224,37

1.224,37

1.108,29

- 9,48

- 9,5

Sous-total I

 

42.556,72

42.575,67

43.587,91

2,38

2,40

Calcul de l'enveloppe normée :

 

42.556,72

42.575,67

43.587,91

2,38

2,40

             

II-AJUSTEMENTS

           

DGF - Intégration des crédits de la fraction « voirie » et de la majoration « potentiel fiscal » de la première part de la DGE

     

54,35

   

DGF - Majoration de la DGF des départements

     

98,78

   

DGF - Minoration de la DGF des départements au titre de la recentralisation sanitaire

     

- 41,626

   

DGE - Première part de la DGE des départements (AE)

   

285,81

98,42

   

DSI - Ajustements liés à la transformation des instituteurs en PE

     

- 43,110

   

DGD Intérieur - ajustement sur divers transferts de compétence antérieurs à 2004 (2)

     

14,28

   

DGD Intérieur - Régionalisation des bases de TIPP - Attribution de DGD pour les régions d'Outre-mer

     

17,82

   

DGD Corse (compensation de la suppression du produit de la vignette automobile affecté à la collectivité territoriale de Corse)

     

0,53

   

DGD formation professionnelle (primes d'apprentissage)

 

722,44

744,78

765,09

   

DGD formation professionnelle - Réforme de la taxe d'apprentissage (tranche 2006)

     

- 406,634

   

Sous-total II

 

1.008,24

1.030,58

675,24

   

Total I + II

 

43.564,96

43.606,26

44.263,15

   
             

III - MAJORATIONS EXCEPTIONNELLES

           

Majoration exceptionnelle au titre du contentieux Pantin (fraction 16%)

 

17,79

       

Majoration exceptionnelle au titre de l'aménagement du calcul de la compensation des rôles supplémentaires (art 1er de la LFR pour 2004)

   

7,50

7,50

   

Sous-total III

 

17,79

7,50

7,50

   

Total I + II + III

 

43.582,75

43.613,76

44.270,65

   

(1) Y compris les crédits inscrits sur le budget de la Culture

(2) Lois du 11 octobre 1985, du 4 juillet 1990 et du 2 décembre 1992

(3) Compensation en DGD prévue par les articles spécifiques de la loi dérogeant au principe général de compensation fiscale

Hypothèses économiques retenues par le présent projet de loi de finances

(en %)

 

2004

2005

2006

DGF (taux d'indexation définitif en 2004, révisé en 2005)

2,1

2,95

2,675

Satellites de la DGF

1,93051

3,28983

2,72747

FBCF des APU

3,7

3

4

Indexation de l'enveloppe normée (Prix de N + 33% PIB de N-1)

1,665

2,625

2,3775

Prix hors tabac de N

1,7

1,8

1,8

PIB en volume de N

2,3

1,75

1,8

Le II du présent article prévoit que le respect de la norme globale du contrat de croissance et de solidarité se traduit, comme les années précédentes, par un ajustement sur le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), en disposant que « en 2004, en 2005 et en 2006, le taux d'évolution » de la DCTP « est celui qui permet de respecter la norme d'évolution fixée au II de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), compte tenu du montant total des autres dotations (...) ».

Ainsi, en application des dispositions prévues par le présent article, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) devrait passer de 1.224,37 millions d'euros en 2005 à 1.108,29 millions d'euros en 2006, soit une diminution de 9,48 %.

Il convient de rappeler que la dotation de compensation de la taxe professionnelle vise à compenser les pertes de recettes fiscales des communes résultant des mesures d'allégement de la taxe professionnelle adoptées par le législateur.

Elle comporte quatre fractions, correspondant à une série de modifications de la législation applicable à la taxe professionnelle :

- la compensation du plafonnement des taux communaux de la taxe professionnelle ;

- la compensation de la réduction de la fraction imposable des salaires ;

- la compensation de l'abattement général de 16 % sur les bases de taxe professionnelle ;

- la compensation de la réduction pour embauche et investissement (REI).

Depuis la mise en place du pacte de stabilité financière entre l'Etat et les collectivités locales, instauré par l'article 32 de la loi de finances initiale pour 1996, les trois premières fractions de la DCTP, jusqu'alors indexées sur les recettes fiscales nettes de l'Etat, servent de variable d'ajustement dans le cadre de la mise sous enveloppe des dotations dites « actives » de l'Etat aux collectivités territoriales.

En 2004, la DCTP s'est établie à 1.370 millions d'euros, en tant que variable d'ajustement de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité.

En 2005, la DCTP s'est établie à 1.224 millions d'euros, soit une diminution de 10,64 % par rapport à 2004.

En 2006, la DCTP doit s'établir à 1.108 millions d'euros, soit une diminution de 9,48 % par rapport à 2005.

La DCTP est, logiquement, en diminution constante depuis qu'elle constitue la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité. En effet, dès lors que la quasi-totalité des dotations comprises dans le périmètre de l'enveloppe normée bénéficient d'une indexation plus favorable que l'enveloppe elle-même, une telle diminution est inéluctable, en l'absence d'abondement supplémentaire de la part de l'Etat. Par ailleurs, et de manière quelque peu paradoxale, la DCTP résiste d'autant mieux que la croissance est réduite, puisqu'un faible différentiel de croissance entraîne un décalage moins important entre l'indexation de la DGF et celle de l'ensemble de l'enveloppe, et donc, un moindre besoin d'ajustement. Ainsi, pour l'année 2004, une diminution de « seulement » 3,46 % des crédits de la DCTP était nécessaire pour permettre le respect de la norme de progression de l'enveloppe normée, qui n'était que de 1,67 % en raison de la faible croissance prévisionnelle.

C. LE CALCUL DU MONTANT DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT (DGF)

Conformément au premier alinéa de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la dotation globale de fonctionnement (DGF) évolue, depuis 1996, en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement de la DGF (soit 2006), et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours (soit 2005), sous réserve que celui-ci soit positif.

L'article précité prévoit également que cet indice prévisionnel est appliqué à la DGF de l'année en cours, dont le montant doit être révisé pour tenir compte des derniers taux d'évolution connus constituant l'indice de l'indexation de l'année en cours. Cet indice ajusté doit alors être appliqué au montant définitif de l'année précédente (soit 2004).

1. Le « recalage » du montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour l'année 2005

En application du 1° de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales précité, le montant de la DGF pour l'année 2005 est révisé, afin de tenir compte du montant définitif de la DGF 2004, tel qu'il peut être calculé à partir des derniers indices économiques connus.

En appliquant au montant de la DGF 2004 l'indice d'actualisation de la DGF révisé, on obtient le montant révisé de la DGF pour l'année 2005, soit 37.113,95 millions d'euros.

Ce montant, comparé au montant ouvert par la loi de finances initiale pour 2005, accroît la DGF pour 2005 de 18,96 millions d'euros.

2. La régularisation de la DGF pour 2004

L'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'il est procédé chaque année, avant le 31 juillet, au calcul de la régularisation de la DGF afférente à l'exercice précédent. Cette régularisation intervient lorsque l'indice, calculé sur la base du taux d'évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation des ménages hors tabac relatif à cet exercice (2005) et sur la base du taux d'évolution du PIB en volume de l'année précédente (2004), tels qu'ils sont constatés à cette date, appliqué au montant de la dernière dotation définitive connue (2004), entraîne un produit différent du montant prévisionnel de la DGF inscrit en loi de finances.

La régularisation de la DGF 2004, actée par le Comité des finances locales lors de sa réunion du 5 juillet 2005, a conduit à retenir un taux d'évolution définitif de + 2,1 % contre + 1,75 % en loi de finances initiale pour 2004. Le montant de cette régularisation s'est ainsi élevé à 163,556 millions d'euros. Le montant de la DGF 2004 définitive atteint 36.879,875 millions d'euros.

3. Le montant prévisionnel de la DGF pour 2006

Le montant prévisionnel de la DGF pour l'année 2006 est obtenu en appliquant le taux d'évolution de la DGF pour 2006 au montant révisé de la DGF pour l'année 2005.

Le taux d'évolution de la DGF pour l'année 2006 est égal à :

inflation 2006 + ½ croissance du PIB 2005

=

1,8 % + ½ 1,75 %

=

2,68 %.

Appliqué au montant révisé de la DGF 2004, on obtient un montant prévisionnel de la DGF pour l'année 2006 de : 37.113,95 x 2,68 % = 38.106,75 millions d'euros, soit une progression de 2,7 % par rapport au montant de DGF ouvert par la loi de finances initiale pour 2005.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA RÉFORME DE L'ARCHITECTURE DES DOTATIONS DE L'ETAT A REDONNÉ DU SENS AU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ

La progression du coût des compensations d'exonération d'impôts locaux, qui résulte des suppressions successives d'impôts locaux au cours de la précédente législature, a conduit à réduire la part de l'enveloppe normée dans le montant total des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, qui était ainsi passée de 62 % en 1997 à 52 % en 2003. L'utilité pour l'Etat d'un mécanisme de pilotage global des concours financiers, mis en oeuvre à travers le pacte de stabilité puis le contrat de croissance et de solidarité, perdait ainsi peu à peu de son sens : alors que les dotations de l'Etat « sous enveloppe » voyaient leur progression encadrée, les compensations d'exonérations et de suppression d'impôts locaux évoluaient pour leur part en fonction de l'indice de progression de la DGF, supérieur au taux d'indexation du contrat de croissance et de solidarité.

La réforme de l'architecture des dotations engagée par la loi de finances initiale pour 2004 a entraîné l'intégration de nombreux concours de l'Etat aux collectivités territoriales au sein de la DGF, augmentant ainsi sensiblement la part des concours financiers de l'Etat incluse dans l'enveloppe normée soumise aux règles d'indexation du contrat de croissance et de solidarité. Cette part est ainsi passée de 52 % en 2003 à 72,7 % en 2004, 71,1 % en 2005 et 68,7 % en 2006.

La réforme engagée par la loi de finances initiale pour 2004 a donc permis de redonner un peu de son sens au contrat de croissance et de solidarité.

B. LA PRÉVISIBILITÉ FAIT TOUTEFOIS DÉFAUT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

En dépit des progrès susmentionnés, le fonctionnement actuel de l'enveloppe normée demeure éloigné de la logique qui avait présidé à sa création. En effet, la mise en place de l'enveloppe normée répondait à deux préoccupations : d'une part, faire participer les collectivités locales à l'effort de maîtrise des finances publiques en fixant un plafond aux dépenses de l'Etat au titre des concours financiers qu'il leur apporte, et, d'autre part, leur permettre de disposer d'une meilleure prévisibilité quand à l'évolution de leurs ressources, l'indexation de l'enveloppe normée ayant été fixée, à l'origine, pour une durée de trois ans.

Or, si l'augmentation du volume des concours financiers de l'Etat compris dans le périmètre de l'enveloppe normée permet de redonner du sens à l'objectif de « plafonnement » de l'évolution des concours aux collectivités territoriales, l'objectif de prévisibilité des dotations n'est pas pleinement respecté. En effet, le contrat de croissance et de solidarité n'est reconduit chaque année, depuis l'année 2002, que pour une année supplémentaire. Par ailleurs, les collectivités territoriales, si elles connaissent relativement tôt les intentions du gouvernement quant à la reconduction des règles du contrat de croissance et de solidarité pour l'année suivante ne sont jamais certaines de la reconduction des abondements exceptionnels des dotations.

C. UN SIGNAL POSITIF EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

En dépit des contraintes budgétaires, le gouvernement a décidé de maintenir l'effort en faveur des collectivités territoriales, en reconduisant en 2006 les règles du contrat de croissance et de solidarité, selon les mêmes modalités d'indexation qu'en 2005. Votre rapporteur général considère qu'il s'agit d'un signal positif en direction des collectivités territoriales. En effet, alors que le budget de l'Etat est soumis depuis trois ans à une contrainte de « croissance zéro » en volume, tel n'est pas le cas, des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, dont la progression est nettement supérieure à celle des prix.

Votre rapporteur général se félicite donc de la reconduction du contrat de croissance et de solidarité pour une année supplémentaire. En revanche, il considère, comme en 2003 et en 2004, que les demandes visant à porter à hauteur de 50 % la prise en compte de la croissance du produit intérieur brut dans l'indexation de l'enveloppe normée sont totalement irréalistes, compte tenu du contexte dégradé des finances publiques que connaît notre pays et de la nécessité de réduire les déficits publics.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24 - Réforme de la dotation globale d'équipement des départements

Commentaire : le présent article tend à modifier la dotation globale d'équipement (DGE) des départements, en en supprimant la première part, cette suppression étant partiellement compensée par un abondement de la dotation de compensation de la dotation globale de fonctionnement des départements.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE DOTATION DESTINÉE À SOUTENIR L'INVESTISSEMENT

1. L'évolution de la DGE et les bénéficiaires

La dotation globale d'équipement (DGE) des départements a été mise en place en 1984 en regroupant plusieurs dotations existant antérieurement. La dotation est divisée en deux parts, la première comprenant elle-même trois fractions et la seconde deux fractions, réparties suivant des critères différents.

La DGE évolue chaque année suivant le taux de croissance de la formation brute de capital fixe (FBCF) tel qu'il est estimé pour l'année dans le projet de loi de finances, selon l'article L. 3334-14 du code général des collectivités territoriales. Ainsi, en 2004, la DGE a progressé de 3,7 % et, en 2005, de 3 %.

L'article L. 3334-10 du code général des collectivités territoriales précise que son montant et la répartition entre les deux parts sont fixés chaque année par décret, après consultation du comité des finances locales. Ainsi, pour l'année 2005, le décret n° 2005-1280 du 14 octobre 2005 prévoit un montant de 490,23 millions d'euros en autorisations de programme, et de 479,09 millions d'euros en crédits de paiement, diminué de 40,37 millions d'euros au titre du déficit de l'exercice 2003. La progression des crédits de paiement, destinés à couvrir les autorisations de programme, est une moyenne pondérée des taux effectifs de progression de la FBCF des trois dernières années.

L'objet de la DGE est principalement d'apporter un soutien aux investissements réalisés par :

- les départements ;

- les groupements de départements à caractère administratif ;

- les syndicats à caractère mixte, c'est-à-dire les syndicats qui associent des communes ou des intercommunalités à un ou plusieurs départements ou régions ;

- les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) ;

- le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) depuis 1988 ;

- et, depuis 1996, les centres départementaux de la fonction publique territoriale.

Il convient de relever que les opérations réalisées par des services ou établissements dépendant des départements ou de leurs groupements et ayant une personnalité juridique distincte ne sont pas éligibles à la DGE, à l'exception des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

2. La répartition des crédits entre les deux parts de la DGE

La seconde part de la DGE a été obtenue, lors de la création de la dotation en 1984, en globalisant des crédits gérés jusqu'alors par le ministère de l'agriculture. Afin de ne pas entraîner des transferts trop importants, il a été décidé de « sanctuariser » ces crédits, qui représentent donc toujours 41,18 % de la dotation. Par construction, la première part représente donc 58,82 % de l'enveloppe globale de la DGE.

B. LA PREMIÈRE PART DE LA DGE

1. Une division en trois fractions

La première part de la DGE s'élève en 2005 à 238,862 millions d'euros. Cette somme est obtenue en soustrayant aux 281,805 millions d'euros prévus les 42,943 millions d'euros de déficit de l'année « N-2 », soit 2003.

La première part est subdivisée en trois fractions :

- la fraction principale, dont le calcul du montant fait intervenir un taux de concours prenant en compte les investissements réalisés chaque année et la totalité de la première part ;

- la fraction voirie, qui est attribuée en fonction de la longueur de la voirie classée dans le domaine public départemental ;

- la majoration, elle-même divisée en deux parts, la première destinée à aider les départements les plus défavorisés, la seconde destinée à majorer les attributions des groupements de départements et des syndicats associant des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale et des départements ou régions.

Par ailleurs, chaque département bénéficie d'une garantie de la progression de la première part.

2. La fraction principale de la première part

La fraction principale de la DGE est conçue comme une aide à l'investissement engagé par les départements ou les autres bénéficiaires. Le deuxième alinéa de l'article L. 3334-11 du code général des collectivités territoriales précise qu'elle ne peut représenter plus de 75 % de l'enveloppe globale de la première part. La répartition est décidée par le gouvernement, après consultation du comité des finances locales. Dans les faits, le taux maximum de 75 % a toujours été choisi, ce qui fait que la fraction principale s'élève, en 2005, à 161,89 millions d'euros (article 3 du décret précité du 14 octobre 2005). Cette somme est obtenue en prenant 75 % des crédits à répartir, soit 238,862 millions d'euros desquels il faut déduire 23 millions d'euros au titre de la provision pour garantie, décrite infra.

Les opérations qui ouvrent droit au bénéfice de la fraction principale de la première part sont les « dépenses directes réelles d'investissement » (article L. 3334-11 du code général des collectivités territoriales). Ces dépenses doivent être imputées sur la section d'investissement du budget principal et des budgets de chaque service à comptabilité distincte des départements.

Certaines dépenses d'investissement sont cependant exclues du bénéfice de la DGE :

- les dépenses susceptibles de bénéficier de subventions d'investissement de l'Etat en vertu d'autres opérations. En effet, réservées à des opérations spécifiques, ces dépenses permettent d'obtenir en règle générale des montants de subvention plus élevés. Ces subventions sont dites « non globalisables ». Cependant, les opérations qui ne relèveraient pas d'un chapitre globalisé dans la DGE lors de sa création, mais qui ne pourraient bénéficier de subventions « non globalisables » sont éligibles à la DGE ;

- les dépenses réalisées dans les collèges, et ce même pour la fraction qui ne serait pas couverte par la dotation départementale d'équipement des collèges.

Pour les opérations d'investissement éligibles réalisées par le département, l'apport de la DGE se présente comme un taux de concours, exprimé en pourcentage de l'investissement réalisé.

Ce taux de concours est le résultat du rapport entre l'enveloppe attribuée à la fraction principale de la première part, sur l'estimation des dépenses directes d'investissement des départements, exception faites de celles qui sont par ailleurs éligibles à la seconde part.

Ainsi, pour l'année 2004, ce taux était de 2,77 %. En 2005, il est égal au rapport entre l'enveloppe de la première part, soit 161,896 millions d'euros, sur le montant des investissements, soit 5.816,065 millions d'euros, ce qui donne un taux de 2,78 %. Il convient de relever que l'estimation des dépenses d'investissement des départements est fournie, chaque année, par les services préfectoraux.

Ce taux de concours, annoncé au début de l'année après le vote par le Parlement du montant de la DGE, est communiqué aux départements, qui peuvent ainsi, en fonction de leurs projets d'investissement, préparer le budget primitif en inscrivant les recettes de DGE. Le président du conseil général communique au préfet, chaque trimestre, un état récapitulatif des dépenses éligibles effectuées, afin que ce dernier verse les sommes correspondantes.

3. La fraction voirie de la première part

La fraction voirie a été instituée en 1984. Elle est répartie en fonction de la longueur de la voirie classée dans le domaine public départemental. Le troisième alinéa de l'article L. 3334-11 du code général des collectivités territoriales indique que 20 % au plus de l'enveloppe de la première part lui est réservée. Dans la pratique, cette limite des 20 % a toujours été retenue par le gouvernement, après avis du comité des finances locales.

Sa répartition obéit à des règles particulières. Ainsi :

- dans le cas général, cette dotation sert à compenser les dotations spécifiques qui existaient avant 1983, date à laquelle elles ont été intégrées dans la nouvelle DGE ;

- afin de tenir compte de la situation particulière des zones de montagne, la longueur de la voirie située dans ces zones est doublée ;

- enfin, la dotation prend également en compte les départements qui assurent des liaisons maritimes entre leurs îles et la partie continentale.

Pour l'année 2005, cette dotation vient abonder le budget des départements à hauteur de 43,172 millions d'euros.

4. La majoration de la première part

Le quatrième alinéa de l'article L. 3334-11 du code général des collectivités territoriales précise que les 5 % restant au titre de la première part de la DGE, après prélèvement de la fraction principale et de la fraction voirie (respectivement 75 % et 20 % de l'enveloppe, soit le maximum autorisé dans chaque cas par l'article L. 3334-11 du code général des collectivités territoriales), sont destinés à majorer la première part pour certains départements.

Cette majoration, qui, en 2005, représente 10,794 millions d'euros, est elle-même divisée en deux parts.

La première de ces parts bénéficie aux départements les plus défavorisés, c'est-à-dire ceux qui remplissent l'une des deux conditions suivantes :

- avoir un potentiel fiscal par habitant inférieur d'au moins 40 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des départements ;

- avoir un potentiel fiscal par kilomètre carré inférieur d'au moins 60 % au potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des départements.

Il faut relever que cette définition des départements « défavorisés » est précisément celle des départements qui étaient éligibles à la dotation minimale de fonctionnement (DFM) avant la réforme de la dotation globale de fonctionnement adoptée lors de la loi de finances pour 2005. En conséquence, 24 départements de métropole remplissent ces conditions, plus les quatre d'outre-mer.

Les départements d'outre-mer bénéficient, au sein de la majoration, d'une dotation spécifique calculée en fonction de leur attribution de l'année précédente et qui s'élève en 2005 à 1,904 millions d'euros, et à 0,028 millions d'euros pour la collectivité départementale de Mayotte et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Pour les 24 départements de métropole éligibles, la majoration est répartie en multipliant l'inverse du potentiel fiscal du département (soit 1 / PFH) par l'inverse du potentiel fiscal par kilomètre carré (soit 1 / PFK).

La seconde part, alimentée par le solde de la première part, et qui représente 1,549 million d'euros en 2005, est destinée à majorer les attributions au titre de la première part de la DGE des départements éligibles à la fraction principale.

5. La garantie de progression de la première part

Les deux derniers alinéas de l'article L. 3334-11 du code général des collectivités territoriales instaurent un système de garantie de progression particulièrement complexe. De manière synthétique, la progression de la première part de la DGE est encadrée entre une valeur minimum et une valeur maximum.

En ce qui concerne la progression minimum (dernier alinéa de l'article L. 3334-11 du code général des collectivités territoriales), le montant perçu par chaque département chaque année au titre de la première part de la DGE, et au titre des crédits de paiement correspondant aux opérations engagées avant le 1er janvier 1983 ne peut être inférieur au montant moyen des concours de l'Etat reçus au cours des années 1980, 1981 et 1982 pour les crédits qui ont alors été inclus dans la DGE. Ce montant est actualisé chaque année du taux de progression de la FBCF, soit 3 % en 2005 (ce qui correspond par ailleurs à l'évolution de l'enveloppe globale de la DGE). Ainsi, et pour chaque département, un seuil est calculé qui reflète en fait l'évolution des dotations intégrées à la DGE en 1984, et actualisé chaque année.

Chaque année, le montant de la garantie, prélevée sur l'enveloppe globale de la DGE, pour un montant de 23 millions d'euros en 2005, vient combler la différence entre le seuil fixé ci-dessus et les attributions au titre de la fraction principale de la fraction voirie de la première part. 76 départements bénéficieraient de cette garantie.

En ce qui concerne la progression maximum (avant-dernier alinéa de l'article L. 3334-11 du code général des collectivités territoriales), un écrêtement est réalisé sur les départements dont la première part de la DGE et les crédits de paiement des opérations réalisées au titre des opérations engagées avant le 1er janvier 1983 progresse de plus du double de l'évolution des crédits de paiement affectés par la loi de finances à la DGE des départements, soit 6,44 % en 2005. Ce seuil d'écrêtement, s'il prend en compte la fraction principale et la fraction voirie, ne fait en revanche pas intervenir la dotation au titre du potentiel fiscal. 11 départements sont écrêtés en 2005.

Ainsi, chaque année, les départements connaissent le montant minimum qui leur sera attribué, en appliquant à leur dotation de l'année précédente le taux d'évolution de la FBCF, mais également le montant maximum, en appliquant à leur dotation le double du taux d'évolution des crédits de paiement de la DGE.

C. LA SECONDE PART DE LA DGE DES DÉPARTEMENTS

1. Une division en deux fractions

La seconde part de la DGE des départements représente 41,18 % de l'enveloppe globale de la DGE, soit 199,9 millions d'euros en 2005.

Cette fraction correspond aux crédits gérés avant 1983 par le ministère de l'agriculture, et qui ont été globalisés dans la DGE à l'occasion de la réforme.

Cette seconde part est elle-même divisée en deux fractions :

- la première, dite « fraction principale », bénéficie aux départements qui réalisent des travaux d'aménagement foncier, et est proche dans son principe de la fraction principale de la première part, puisqu'elle fait intervenir un taux de concours ;

- la seconde fraction est en fait composée de plusieurs majorations qui obéissent à des règles distinctes.

2. La fraction principale de la seconde part de la DGE

Le deuxième alinéa de l'article L. 3334-12 du code général des collectivités territoriales précise que la fraction principale représente au plus 80 % des crédits de la seconde part de la DGE. Dans la pratique, le gouvernement, après avis du comité des finances locales, a toujours choisi 76,2 % de l'enveloppe ce qui, en 2005, représente 152,338 millions d'euros.

Deux types de dépenses sont éligibles à la fraction principale :

- d'une part, les dépenses d'aménagement foncier ;

- d'autre part, les subventions versées pour les travaux d'équipement rural par chaque département.

Dans la pratique, la liste des travaux éligibles à la fraction principale est établie par décret.

La répartition, comme pour la fraction principale de la première part de la DGE, obéit à la règle du taux de concours. Le taux est déterminé chaque année en divisant la somme réservée à la fraction principale, soit, en 2005, 152,338 millions d'euros, par le montant estimé des dépenses devant être réalisées par tous les départements en matière d'aménagement foncier ou des subventions versées au titre de l'aménagement rural, soit, pour la même année, 1.094,485 millions d'euros. Le taux de concours est donc de 13,92 % en 2005, les sommes correspondantes étant versées par le préfet à la demande du président du conseil général chaque trimestre sur présentation d'un état récapitulatif des dépenses éligibles du trimestre précédant.

3. Les deux majorations de la seconde part de la DGE

Les deux majorations de la seconde part représentent, en 2005, 47,58 millions d'euros.

La première majoration, d'un montant de 29,148 millions d'euros en 2005, est destinée aux départements qui remplissent les critères d'éligibilité à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) avant la réforme de 2004, c'est-à-dire les départements qui bénéficient déjà par ailleurs de la majoration « potentiel fiscal » de la première part de la DGE. Ses critères de répartition sont identiques à ceux de cette majoration, que ce soit pour les 24 départements métropolitains éligibles ou pour les départements d'outre-mer. Le troisième alinéa de l'article L. 3334-12 du code général des collectivités territoriales précise que cette dotation représente 10 % au moins des crédits de la seconde part de la DGE. Dans la pratique, le taux de 14,58 % est choisi chaque année.

La seconde majoration « aménagement foncier » est attribuée aux départements au prorata de leurs dépenses d'aménagement foncier et représente, en application du troisième alinéa de l'article L. 3334-12 du code général des collectivités territoriales, au plus 10 % de la seconde part de la DGE. En pratique, le taux de 9,22 % est retenu chaque année. Elle est répartie proportionnellement aux dépenses d'aménagement foncier du pénultième exercice (le dernier exercice connu). Ainsi, les départements de métropole en bénéficient principalement pour les activités de remembrement, alors que les départements d'outre-mer l'utilisent pour le démembrement des exploitations agricoles.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose une réforme complète de la DGE des départements, qui se traduit par la suppression de la première part, cette suppression état partiellement compensée par un abondement pérenne de la dotation de compensation de la DGF des départements.

Des mesures sont par ailleurs prévues pour préciser le dispositif de la participation de l'Etat au financement de l'allocation vétérance des sapeurs-pompiers et les modalités du transfert aux départements d'une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA).

A. LA SUPPRESSION DE LA PREMIÈRE PART DE LA DGE

Le I du présent article vise à supprimer la première part de la DGE, et de ses trois fractions.

Ainsi, le A du I du présent article supprime les articles suivants du code général des collectivités territoriales :

- l'article L. 3334-10, qui dispose que la DGE est divisée en deux parts ;

- l'article L. 3334-11, qui détermine la répartition de ses trois fractions et les mécanismes de garantie et d'écrêtement ;

- l'article L. 3334-15, qui précise que les investissements susceptibles de recevoir des subventions non globalisables ne sont pas éligibles à la DGE, cette disposition ne concernant en pratique que la première part.

Le B du I du présent article tire les conséquences de cette suppression et modifie l'architecture de la nouvelle DGE des départements, c'est-à-dire de l'ancienne seconde part.

En effet, la première part étant supprimée, la DGE des départements serait composée de la seule « ancienne » seconde part. Le 1° du B du présent article modifie donc l'article L. 3334-12 du code général des collectivités locales, qui précise les règles de répartition de la deuxième part, sur deux points :

- d'une part, il en change la numérotation, cet article devenant le nouvel article L. 3334-10, l'actuel ayant été supprimé par le A du I du présent article ;

- d'autre part, alors que cet article traite actuellement de « la seconde part de la DGE des départements », il propose une nouvelle rédaction pour l'incipit : « la dotation globale d'équipement des départements ».

Les 2°, 3° et 4° du B du présent article proposent, pour leur part, une refonte de la structure des différentes fractions qui demeurent dans la DGE des départements, sans en changer les règles de répartition interne.

Ainsi, la fraction principale de la seconde part représente, dans le droit actuel, « 80 % au plus » de l'enveloppe. On a vu que, dans la pratique, le taux était resté inchangé à 76,2 %, le gouvernement prenant toujours cette disposition après avis du comité des finances locales. Il est proposé de prendre acte de cette constance des taux en le fixant, sans marge de manoeuvre, à 76 % de l'enveloppe (2 ° du B).

De même, la dotation versée au titre de l'aménagement foncier, qui est actuellement de « 10 % au plus », mais qui est toujours restée à 9,22 %, serait définitivement fixée à 9 % (3° du B).

Enfin, la majoration destinée à soutenir les départements éligibles à la DFM avant la réforme de la loi de finances pour 2005, qui est actuellement de « 10 % au moins » mais qui, dans la pratique, est toujours restée à 14,58 %, serait fixée à 15 % (4° du B).

Les évolutions de taux proposées

 

Variation des taux définie à l'article L. 3334-12 actuel

Taux pratiqués

Taux proposés par le présent article pour l'article L. 3334-10

Fraction principale

80 % au plus

76,2 %

76 %

Dotation aménagement foncier

10 % au plus

9,22 %

9 %

Majoration

10 % au moins

14,58 %

15 %

B. UNE COMPENSATION QUI N'EST QUE PARTIELLE

Plusieurs mesures de compensation sont prévues afin d'accompagner la réforme de la DGE.

1. Une compensation non pérenne de 98,4 millions d'euros

Afin de ne pas handicaper les départements qui auraient lancé des programmes d'investissement en 2005, et qui ont conçu leur budget en prenant en compte le droit existant, 98,422 millions d'euros sont prévus en crédits de paiement et autorisations d'engagement dans les crédits de la mission « Relations avec les collectivités locales ». Selon les termes du « bleu », ce montant est « prévu en AE et en CP pour financer la solde des opérations subventionnées au titre de la première part de la DGE de l'année 2005 ».

Cette compensation, prévue pour 2006, ne devrait pas être reconduite les années suivantes.

2. Des compensations pérennes incluses dans la DGF pour un total de 142,9 millions d'euros en 2006

A côté de la mesure prévue pour la seule année 2006, le B du III du présent article prévoit des mesures de compensation pérennes.

a) La compensation intégrale de la perte des fractions « voirie » et « potentiel fiscal » : 54,3 millions d'euros

Le deuxième alinéa du B du III du présent article insère un nouvel alinéa dans l'article L. 3334-7-1 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit d'abonder la dotation de compensation de la DGF des départements d'un montant « égal au montant perçu en 2004 en application du troisième et du cinquième alinéa de l'article L. 3334-11 dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2006, indexé en fonction des taux de formation brute de capital fixe des administrations publiques tels qu'ils sont estimés dans la projection économique présentée en annexe aux projets de lois de finances pour 2005 et pour 2006 ».

Les troisième et cinquième alinéas mentionnés désignent, respectivement, la fraction « voirie » de la première part de la DGE, et la fraction « potentiel fiscal ».

En conséquence, le deuxième alinéa propose de prendre comme base de référence l'année 2004, dernière année pour lesquels les données sont connues, et d'actualiser les sommes deux fois : une première en prenant l'évolution de la FBCF de 2005, puis une seconde en prenant l'évolution de la FBCF en 2006.

Le montant global ainsi calculé s'établit à 54,3 millions d'euros.

Cette somme viendrait abonder la dotation de compensation de la DGF des départements, et serait pérennisée. En effet, le dernier alinéa du B du III du présent article précise que « à partir de 2007, la dotation de compensation à prendre en compte au titre de 2006 intègre les majorations prévues aux quatre alinéas précédents [et donc, à l'alinéa qui prévoit l'intégration pour 2006 de la compensation à la DGF] ».

Cette nouvelle part de la dotation de compensation évoluerait dans le futur comme la DGF mise en répartition.

b) La compensation quasi intégrale des crédits affectés au SDIS : 15 millions d'euros

Le quatrième alinéa du B du III du présent article prévoit d'insérer un nouvel alinéa à l'article L. 3334-7-1 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit les modalités de compensation des investissements réalisés au titre des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

Le texte proposé prévoit d'attribuer un montant de 15 millions d'euros, dont la répartition serait effectuée en prenant en compte « la moyenne du montant moyen des attributions perçues en 2002, 2003 et 2004 ».

Cette compensation est en fait très proche du montant des attributions reçues par les SDIS en 2004, qui s'élève à 15,4 millions d'euros.

Les 15 millions d'euros seraient intégrés à la dotation de compensation de la DGF des départements, selon le même schéma que pour la fraction « voirie » et la fraction « potentiel fiscal ».

c) Une compensation partielle de la suppression de la fraction principale de la première part : 73,6 millions d'euros

La fraction principale de la première part ne fait pas l'objet d'une compensation intégrale, comme c'est le cas pour les fractions « voirie » et « potentiel fiscal ».

Le troisième alinéa du B du III du présent article insère un nouvel alinéa dans l'article L. 3334-7-1 du code général des collectivités territoriales. Il s'agit en fait d'une mesure de compensation partielle de la suppression de la fraction principale de la première part.

Les modalités de cette compensation sont les suivantes : la dotation de compensation est majorée « d'un montant correspondant au produit de la moyenne de ses dépenses réelles d'investissement ayant été subventionnées au titre de 2002, 2003 et 2004 en application du deuxième alinéa de l'article L. 3334-11, dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2006 [cet alinéa définit les modalités d'application du taux de concours de la première part], par son taux réel de subvention au titre de 2004 minoré de 3,25 ».

Comme on le voit, le calcul de cette compensation fait intervenir la notion de « taux réel de subvention », qui est explicitée dans le reste de l'alinéa : « le taux réel de subvention mentionné ci-dessus est égal au montant des subventions perçues au titre de l'exercice 2004 en application des second, septième et dernier alinéa de l'article L. 3334-11, dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2006, rapportées au volume des investissements ayant donné lieu à subvention pour ce même exercice au titre du deuxième alinéa de cet article ».

Ce taux réel de subvention est donc l'expression du rapport entre les deux éléments suivants :

- au numérateur, la somme des subventions reçues au titre de la fraction principale (second alinéa de l'article L. 3334-11), de la garantie d'évolution (septième alinéa du même article) et, en négatif, de l'écrêtement réalisé sur les fortes progressions (dernier alinéa du même article) ;

- au dénominateur, le volume total des investissements ayant donné lieu à subvention.

Ce taux réel peut diverger du taux théorique, qui est, pour sa part, de 2,78 % en 2005. En effet, un montant important de garantie fait augmenter le numérateur, alors qu'un fort écrêtement le fait baisser. Un département dont le taux théorique serait égal au taux réel serait un département qui ne bénéficierait pas de la garantie, et qui ne serait pas plus écrêté.

La compensation ne concernerait que les départements dont le taux réel d'investissement dépasserait les 3,25 %, et ce uniquement pour la fraction qui dépasse les 3,25 %. Le chiffre à prendre en considération est celui de la moyenne des investissements en 2002, 2003 et 2004. L'année 2004 a été choisie pour des raisons similaires à celles qui permettent le calcul de la compensation des fractions « voirie » et « potentiel fiscal », les données n'étant pas encore disponible au-delà. Le montant ainsi obtenu est actualisé deux fois, une première par le taux d'évolution de la FBCF tel que prévu dans la loi de finances pour 2005, une seconde par le taux d'évolution de la FBCF prévu dans la projet de loi de finances pour 2006.

Les sommes seraient basculées dans la dotation de compensation de la DGF des départements. Selon les informations qui ont été communiquées à votre rapporteur général, le montant total serait de 73,6 millions d'euros, et la compensation bénéficierait à 73 départements, dont 23 des 24 départements éligibles à « l'ancienne DFM ».

d) La progression des compensations à partir de 2007

Le dernier alinéa du B du III du présent article expose les modalités d'évolution des trois compensations pérennes évoquées ci-dessus.

A partir de 2007, ces dotations seraient pleinement « fondues » dans la dotation de compensation de la DGF, et suivraient donc le rythme d'évolution de la DGF des départements. On note donc qu'il s'agit bien de dotations pérennes. Par ailleurs, il faut relever que des dotations qui servent actuellement uniquement pour des actions d'investissement se trouveraient comprises dans une dotation de fonctionnement, dont la gestion est laissée à la libre appréciation du président du conseil général.

3. Résultat sur le solde des budgets départementaux

Si l'on prend comme base de référence le montant théorique qu'auraient pu recevoir les départements au titre de la première part de la DGE, montant théorique car il est effectué à droit constant à partir d'estimations, la somme qui aurait dû être versée s'élève à 292 millions d'euros.

En 2006, les compensations comprennent 54,3 millions d'euros pour les fractions « voirie » et « potentiel fiscal », 15 millions d'euros pour les SDIS, et 73,6 millions d'euros pour les départements dont le taux d'investissement théorique est supérieur à 3,25 %, ce qui donne un résultat de 142,9 millions d'euros. Il convient d'y ajouter le versement, pour la seule année 2006, de 98,4 millions d'euros. Le manque à gagner « théorique » pour les départements serait donc de 50,7 millions d'euros en 2006.

Il convient de relever qu'un amendement adopté en seconde délibération à l'Assemblée nationale et exposé infra limite ce manque à gagner.

La raison de cette réforme est la faiblesse du taux de concours de la première part, qui s'établit en 2005 à 2,78 %. Cette contribution se trouvait donc extrêmement « diluée », et ne constituait pas un effet de levier suffisamment puissant pour justifier son maintien.

A l'opposé, le taux de concours de la seconde part, de 13,92 % en 2005, est beaucoup plus significatif, ce qui justifie son maintien.

En conséquence, l'objectif de la réforme est de lutter contre une forme de « saupoudrage » des crédits publics, à l'impact peu significatif.

C. DES MESURES D'AJUSTEMENT

1. Un abondement pour le financement de l'allocation vétérance des sapeurs pompiers

Alors que le présent article concerne principalement la réforme de la DGE, l'avant dernier alinéa du B du III du présent article, qui insère un nouvel alinéa dans l'article L. 3334-7-1, prévoit un quatrième abondement de la dotation de compensation de la DGF des départements, d'un montant de 10 millions d'euros.

Cette dotation est destinée à compléter la participation de l'Etat pour le financement de l'allocation vétérance des sapeurs pompiers. Cette dotation viendrait en plus des 20 millions d'euros intégrés à ce titre dans la DGF des départements par la loi de finances pour 2005. Comme dans le cas des dotations destinées à compenser la suppression de la première part de la DGF, celle-ci serait pérenne au sein de la DGF, et évoluerait chaque année comme cette dernière.

Ses modalités de répartition sont identiques à celles utilisées pour répartir la compensation des investissements des SDIS, soit la moyenne du montant des attributions au titre de la DGE entre 2002 et 2004.

2. Des mesures de coordination

Le présent article réalise plusieurs mesures de coordination au sein du code général des collectivités territoriales.

Le A du II rectifie ainsi une erreur de renvoi à l'article L. 1613-1, erreur qui concerne les modalités de la baisse de la DGF consécutive à l'attribution aux départements d'une fraction de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA).

Une même erreur est corrigée au 1° du A du III, en ce qui concerne l'article L.3334-1.

Enfin, les IV, V et VI du présent article sont destinés à modifier des renvois dorénavant erronés dans le code général des collectivités territoriales consécutifs à la nouvelle numérotation des articles prévue au I et qui fait suite à la suppression de la première part de la DGE et son intégration dans la DGF.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur cet article, l'Assemblée nationale a adopté 10 amendements, dont 8 sont rédactionnels. L'un d'entre eux, présenté en seconde délibération à l'initiative du gouvernement, revient sur les modalités de compensation partielle de la suppression de la première part de la DGE opérée par le présent article.

Les 8 amendements rédactionnels ont tous été adoptés à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, avec l'avis favorable du gouvernement.

Le premier amendement corrige une erreur de renvoi à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales.

Le deuxième amendement permet de clairement préciser que l'abondement de 10 millions d'euros destiné à l'allocation vétérance des sapeurs pompiers progresse bien au même rythme que la DGF dans laquelle il est inclus.

Le troisième amendement ajoute après « 3,25 » dans le 3ème alinéa du B du II du présent article le mot « points », afin de ne pas créer de confusion.

Le quatrième amendement permet de préciser le statut de l'expression « taux de formation brute de capital fixe ».

Le cinquième amendement insère une référence pour l'article L. 3563-8 qui renvoie au code général des collectivités territoriales.

Le sixième amendement réalise la même insertion pour l'article L. 1424-55.

Le septième amendement est de coordination.

Le huitième amendement supprime les références à la première part de la DGE dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Un amendement, présenté par notre collègue député Thierry Mariani, avec l'avis favorable du gouvernement et de la commission des finances, précise que l'abondement de 15 millions d'euros de ressource intégré à la dotation de compensation de la DGF « contribue à la participation des départements au financement des services départementaux d'incendie et de secours ».

Le dernier amendement, présenté par le gouvernement à l'issue de la seconde délibération, revient sur le système de compensation. Le troisième alinéa du 2° du III prévoit comme on l'a vu une compensation pour l'ensemble des départements dont le taux de subvention réel serait supérieur à 3,25 points.

Le dispositif proposé établit « deux classes » de départements :

- les premiers, qui sont les départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale tels que définis dans la loi de finances pour 2005 (soit 64 départements) et les départements et collectivités d'outre-mer, seraient compensés sur leurs investissements qui dépasseraient 2,5 points, ce qui est plus favorable. Par exemple, pour un de ces départements, si le taux réel était de 4 %, dans le système de l'article initial, ils sont compensés à hauteur de 0,75 point, dans le système tel qu'issu de cet amendement, à hauteur de 1,5 point ;

- les seconds sont les autres départements, c'est-à-dire ceux éligibles à la dotation de péréquation urbaine telle que définie dans la loi de finances pour 2005, pour lesquels le mécanisme ne changerait pas. En l'occurrence, ils seraient toujours compensés pour la partie qui dépasse les 3,25 points.

La modification proposée par cet amendement se traduit par une hausse du coût de 15,7 millions d'euros. Cela amène le montant total de la compensation pérenne de la suppression de la première part à 89,5 millions d'euros.

En conséquence, la perte pour les départements en 2006 passe de 50,7 millions d'euros à 35 millions d'euros.

Le tableau suivant donne un aperçu synthétique des compensations versées par le gouvernement.

Les compensations versées en 2006

(en millions d'euros)

 

Texte initial

Texte amendé par l'Assemblée nationale

Compensation pérenne

142,9

158,8

- Fractions « voiries » et « potentiel fiscal »

54,3

54,3

- SDIS

15

15

- suppression de la fraction principale de la première part

73,6

89,5

Compensation non pérenne

98,4

98,4

Montant non compensé en 2006

50,7

35

Total des compensations

241,3

257,2

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général note que l'objet principal du présent article est la suppression de la première part de la DGE des départements. Cette réforme s'effectue en compensant intégralement la suppression des fractions « voirie », « potentiel fiscal » et « SDIS », et de manière partielle celle de la fraction principale.

On peut estimer que la fraction principale ne remplissait qu'imparfaitement son rôle de « levier » des investissements des départements, compte tenu de la faiblesse du taux de concours pratiqué (2,78 % en 2005). A ce titre, le maintien de l'ancienne « seconde part », qui deviendrait la DGE, et dont le taux de concours est beaucoup plus élevé (13,92 % en 2005) est significative de la volonté de concentrer l'aide de l'Etat dans une logique de plus grande efficacité.

Pour autant, des interrogations subsistent quant au montant de la compensation de la suppression de la part principale. La perte subie par les départements est en effet extrêmement importante. Elle s'élèverait en 2006 à 35 millions d'euros, et à environ 130 millions d'euros à partir de 2007, si l'on prend pour base les montants qu'auraient reçus les départements en l'absence de réforme. L'importance de ces sommes, ainsi que la situation financière actuelle des départements, qui ont connu ces dernières années de très fortes hausses de leurs charges, pourraient conduire à déséquilibrer leurs budgets.

Compte tenu de ces éléments, et de la nécessité de dégager par ailleurs des économies pour financer uns éventuelle hausse des compensations pérennes prévues par le présent article, il semble nécessaire à ce stade de réserver la position de la commission.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 25 - Affectation de la régularisation au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour 2004 des communes et de leurs groupements

Commentaire : le présent article propose d'affecter la régularisation de la DGF de 2004 des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) entre :

- au titre de 2005 et 2006, la DGF des communes ayant cessé en 2005 d'être éligibles à la « dotation élu local » (pour 4,2 millions d'euros) ;

- au titre de 2006, la dotation d'aménagement de la DGF des communes et des EPCI (pour 87,5 millions d'euros).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA RÉGULARISATION DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT

L'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'il est procédé chaque année, avant le 31 juillet, au calcul de la régularisation de la DGF afférente à l'exercice précédent.

En effet, la croissance de la DGF est définie par la formule :

Croissance de la DGF de l'année n

=

50 % de la croissance du PIB de l'année n-1

+ inflation hors tabac de l'année n

Lors de l'évaluation du montant de la DGF de l'année n en loi de finances initiale, la croissance du PIB de l'année n-1 et l'inflation hors tabac de l'année n ne sont pas encore connus. Il convient donc, a posteriori, de régulariser le montant de la DGF, en fonction de la croissance du PIB et de l'inflation effectivement constatés.

B. LA RÉPARTITION DE LA RÉGULARISATION

Les modalités de répartition de la régularisation sont fixées par les articles L. 1613-2 et L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales.

L'article L. 1613-2 prévoit que si la régularisation est positive, elle est « répartie entre les bénéficiaires » de la DGF, et que si elle est négative, elle est imputée sur la DGF du plus prochain exercice.

L'article L. 2334-1précise que, dans le cas de la DGF des communes et de leurs groupements, le montant de la régularisation, auquel est ajouté le reliquat comptable éventuel du même exercice, est réparti entre les bénéficiaires de la DGF « au prorata des sommes perçues au titre de la dotation initiale de l'année à laquelle cette régularisation correspond ».

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose d'affecter la quasi-totalité de la régularisation de la DGF 2004 à la dotation d'aménagement de la DGF des communes et des EPCI, afin de favoriser la péréquation.

La régularisation de la DGF 2004, actée par le Comité des finances locales lors de sa réunion du 5 juillet 2005, a conduit à retenir un taux d'évolution définitif de + 2,1 %, contre + 1,75 % en loi de finances initiale pour 2004. Le montant de cette régularisation s'est ainsi élevé à 163,6 millions d'euros.

Dans le cas de la DGF des communes et des EPCI, la régularisation est de 91,7 millions d'euros. Cette somme, relativement modeste, correspond à 0,5 % de la DGF des communes et des EPCI.

Le présent article propose de prévoir que, par dérogation aux dispositions des articles L. 1613-2 et L. 2334-1 précités du code général des collectivités territoriales, la part revenant aux communes et aux EPCI au titre de la régularisation de la DGF pour 2004 est répartie de la façon suivante.

A. LA RÉPARTITION DE PLUS DE 4 MILLIONS D'EUROS ENTRE LES COMMUNES AYANT CESSÉ EN 2005 D'ÊTRE ÉLIGIBLES À LA DOTATION ÉLU LOCAL

1. La réforme proposée

Tout d'abord, une somme de 4,2 millions d'euros serait répartie entre les communes ayant cessé en 2005 d'être éligibles à la « dotation élu local », prévue par l'article L. 2335-1 du code général des collectivités territoriales.

Ces communes percevraient au titre de 2005 et de 2006, une attribution de garantie égale, respectivement, aux deux tiers et au tiers du montant perçu en 2004, soit respectivement soit 1.525 euros et 763 euros.

2. Le contexte

On rappelle que la dotation élu local est prévue par l'article L. 2335-1 du code général des collectivités territoriales.

Perçue par « les petites communes rurales », elle consiste en un prélèvement sur les recettes de l'Etat, de 48,7 millions d'euros en 2005 et de 50 millions d'euros en 2006, selon le présent projet de loi de finances. L'abondement proposé par le présent article est donc de l'ordre de 10 %.

L'article L. 2335-1 précité prévoit que son montant est déterminé chaque année en fonction :

- de la population totale des communes ;

- de leur potentiel financier.

Le remplacement de la notion de potentiel fiscal par celle de potentiel financier par la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances initiale pour 2005 a entraîné la sortie de 1.778 communes de ce dispositif, soit environ 1.000 de plus que les années précédentes. Bien que les sommes concernées soient faibles - les communes sortantes ne perdent que 4,21 euros par habitant en moyenne -, il a pu sembler opportun d'instaurer un mécanisme de sortie progressive du dispositif, comme cela a été prévu pour d'autres dotations (la dotation de solidarité rurale - DSR - et la dotation nationale de péréquation - DNP - en particulier).

Aussi, l'affectation d'une partie de la régularisation de la DGF de l'année 2004 à la dotation élu local répond à une demande du comité des finances locales, comme cela est indiqué ci-après.

B. L'AFFECTATION DE PRÈS DE 90 MILLIONS D'EUROS À LA MAJORATION DES TROIS DOTATIONS DE PÉRÉQUATION DE LA DGF DES COMMUNES ET DES EPCI

Ensuite, le solde de la régularisation, soit 87,5 millions d'euros vient majorer en 2006 le solde de la dotation d'aménagement de la DGF des communes et des EPCI.

On rappelle que la dotation d'aménagement de la DGF des communes et des EPCI, prévue à l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales, comprend la DGF des EPCI, et que son « solde » est réparti entre les trois dotations de péréquation : dotation de solidarité urbaine (DSU), dotation de solidarité rurale (DSR) et dotation nationale de péréquation (DNP). L'objectif du présent article est donc de favoriser la péréquation.

Ce solde s'est élevé, en 2005, à 1,8 milliard d'euros. L'abondement proposé serait donc de l'ordre de 5 %, ce qui n'est pas négligeable.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE PRÉSENT ARTICLE RÉPOND À UNE DEMANDE DU COMITÉ DES FINANCES LOCALES

Le présent article répond à une demande du comité des finances locales, en ce qui concerne l'affectation d'une partie de la régularisation de la DGF de 2004 à la dotation élu local.

Ainsi, lors de sa séance du 27 mai 2005, le comité des finances locales a fait le « voeu » ci-après.

Voeu n° 2005-1 du comité des finances locales

« Le comité des finances locales,

« A l'unanimité des membres présents,

« Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 2335-1, R. 2335-1 et R. 2335-2,

« Considérant que 1820 communes de moins de 1.000 habitants ont perdu le bénéfice de la dotation « élu local » en 2005, dont 1.778 du fait qu'elles ne remplissaient pas la condition d'éligibilité liée au potentiel financier, qui se substitue à compter de 2005 au potentiel fiscal ;

« Considérant également que 781 communes sont en revanche bénéficiaires pour la première fois de la dotation élu local du fait du passage au potentiel financier, dans la mesure où leur dotation forfaitaire est significativement inférieure à la moyenne des communes de moins de 1.000 habitants (91,2 euros par habitant contre 132,61 euros par habitant en moyenne) ;

« 1°) Souhaite conserver la notion de potentiel financier pour la répartition de la dotation élu local ;

« 2°) Souhaite qu'une garantie dégressive soit mise en place en faveur des communes ayant perdu leur éligibilité en 2005, pour un montant égal la première année aux deux tiers du montant perçu en 2004, financé par prélèvement sur le montant de la régularisation de la DGF des communes au titre de 2004, et la deuxième année au tiers du montant perçu en 2004. »

Source : compte-rendu de la séance du comité des finances locales du 17 mai 2005.

B. LE PRÉSENT ARTICLE RENFORCE UTILEMENT LA PÉRÉQUATION

L'un des objectifs essentiels de la réforme de la DGF effectuée par la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances initiale pour 2005 et par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale était de favoriser la péréquation.

Le présent article, qui accroîtrait les dotations de péréquation d'environ 5 %, va donc dans le sens de la récente réforme de la DGF, approuvée par votre commission des finances. Tel est d'autant plus le cas qu'en application de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 précitée, la DSU augmente d'au moins 120 millions d'euros chaque année, ce qui tend à « siphonner » les sommes disponibles pour la DSR et la DNP. La majoration du solde de la dotation d'aménagement de près de 90 millions d'euros pourrait permettre au comité des finances locales de limiter ce phénomène.

Part ailleurs, en l'absence du présent article, la régularisation de la DGF de l'année 2004 serait répartie, comme cela a été indiqué, entre les bénéficiaires de la DGF « au prorata des sommes perçues au titre de la dotation initiale de l'année à laquelle cette régularisation correspond ». Il s'agirait donc d'un « saupoudrage » sans effet concret.

On peut en outre observer que la loi de finances initiale pour 2005 avait déjà affecté la régularisation de la DGF des communes et des EPCI de l'année 2005 à la dotation d'aménagement. En effet, à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, l'article 47 de la loi de finances initiale pour 2005 prévoit que, par dérogation aux articles L. 1613-2 et L. 2334-1 précités du code général des collectivités territoriales, la part revenant aux communes et aux EPCI au titre de la régularisation de la DGF pour 2003, soit 56 millions d'euros, venait majorer le montant de la DGF des communes et des EPCI mise en répartition en 2005. Comme, en 2005, le comité des finances locales n'avait aucune marge de manoeuvre pour déterminer l'augmentation de la dotation forfaitaire en 2005, cette majoration a automatiquement bénéficié à la dotation d'aménagement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 - Compensation financière, pour 2006, des transferts de compétences aux régions

Commentaire : le présent article organise les modalités de la compensation financière dont les régions bénéficieront, en 2006, au titre des transferts de compétences résultant de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Par ailleurs, il tend à ajuster la compensation versée à la région Ile-de-France au titre de son entrée dans le syndicat des transports d'Ile-de-France, et à compenser la suppression de la vignette automobile pour la collectivité territoriale de Corse.

I. LE DROIT EXISTANT

A. PRINCIPES DE LA COMPENSATION FINANCIÈRE DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES PRÉVUS PAR LA LOI DU 13 AOÛT 2004

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales168(*) a prévu d'importants transferts de compétences de l'Etat au profit des collectivités territoriales, essentiellement en direction des départements et des régions. Ces transferts doivent être réalisés de manière progressive, entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2008 ; certains d'entre eux interviendront à l'initiative des collectivités territoriales bénéficiaires.

Le titre VI (articles 118 et suivants) de la loi « libertés et responsabilités locales » a organisé les modalités de la compensation financière des transferts de compétences prévus qui, suivant les termes du premier alinéa du I de l'article 119 de cette loi, ont « pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ». Ces dispositions, d'une manière générale, mettent en oeuvre le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel, notamment, « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Ainsi, selon les deuxième, troisième et cinquième alinéas du paragraphe I, précité, de l'article 119 de la loi « libertés et responsabilités locales » :

- d'une part, « les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat, à l'exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts. » Le principe général d'une compensation intégrale des charges transférées, par l'attribution de ressources équivalentes aux dépenses effectuées à la date du transfert, issu de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 (relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat), se trouve actuellement inscrit à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Conformément à l'article L. 1614-3 du même code, le constat du montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est effectué par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) du comité des finances locales.

- d'autre part, le droit à compensation des charges d'investissement transférées par la loi « libertés et responsabilités locales » correspond à « la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes et hors fonds de concours, constatées sur une période d'au moins cinq ans précédant le transfert de compétences », tandis que le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées « est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences ». Le mode de calcul ainsi retenu vise à limiter, au besoin, l'impact d'une éventuelle minoration artificielle des dépenses de l'Etat lors de la dernière année précédant le transfert.

En outre, aux termes du paragraphe II du même article 119 de la loi « libertés et responsabilités locales » :

- d'une part, « la compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances » ;

- d'autre part, « si les recettes provenant des impositions attribuées en application de l'alinéa précédent diminuent pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l'Etat compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert[169(*)]. Ces diminutions de recettes et les mesures de compensation prises au titre du présent alinéa font l'objet d'un rapport du Comité des finances locales. »

B. LA COMPENSATION POUR 2005 DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS

Conformément aux dispositions rappelées ci-dessus de la loi « libertés et responsabilités locales », la compensation des transferts de compétences réalisés en application de celle-ci a été organisée, au titre de l'année 2005, par l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 (loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004), notamment en ce qui concerne les régions, y compris les régions d'outre-mer, et la collectivité territoriale de Corse170(*).

1. Les compétences transférées aux régions en 2005

A compter du 1er janvier 2005, les compétences suivantes ont été transférées aux régions :

- le financement des établissements de formation des travailleurs sociaux (conformément aux articles L. 451-2 et L. 451-2-1 du code de l'action sociale et des familles, issus respectivement des articles 53 et 54 de la loi « libertés et responsabilités locales ») ;

- les aides aux étudiants de ces établissements de formation des travailleurs sociaux (suivant l'article L. 451-3 du code de l'action sociale et des familles, issu de l'article 55 de la loi « libertés et responsabilités locales ») ;

- les aides aux élèves et étudiants des écoles et instituts de formation des professions paramédicales171(*) et de sages-femmes (suivant l'article L. 4383-4 du code de la santé publique, issu de l'article 73 de la loi « libertés et responsabilités locales ») ;

- le financement de l'inventaire général du patrimoine culturel (conformément à l'article 95 de la loi « libertés et responsabilités locales »).

En outre, à compter du 1er juillet 2005 date fixée par le paragraphe II de l'article 52, précité, de la loi de finances initiale pour 2005 , un même transfert de compétences aux régions a concerné le financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes (conformément à l'article L. 4383-5 du code de la santé publique, issu de l'article 73, précité, de la loi « libertés et responsabilités locales »).

Par ailleurs, au 1er juillet 2005 également, la participation de la région Ile-de-France au syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) a été accrue, en application de l'article 38 de la loi « libertés et responsabilités locales ».

2. La compensation pour 2005 des compétences transférées aux régions

a) L'attribution à l'ensemble des régions d'une part du produit de la TIPP, par l'application d'une fraction du tarif de cette taxe à son assiette nationale

En vertu du premier alinéa du I de l'article 52, précité, de la loi de finances initiale pour 2005, les ressources attribuées aux régions, y compris les régions d'outre-mer et la collectivité territoriale de Corse, au titre de la compensation financière, pour 2005, des transferts de compétences, ont consisté dans une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP172(*)).

Sur le modèle du dispositif retenu par l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004 (loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) pour la compensation aux départements du transfert du RMI et de la création du RMA, il ne s'est pas agi d'attribuer aux régions une quote-part du produit total de la TIPP, mais une fraction des tarifs de cette taxe, appliquée aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national.

On rappelle que le produit de la TIPP est défini, non par l'application d'un taux, mais par l'application d'un tarif, à un volume : chaque produit pétrolier raffiné mis à la consommation fait l'objet d'un tarif d'imposition fixé en euros par hectolitre. La fraction de ce tarif qui a été attribuée aux régions revêtait naturellement la même caractéristique. Ce mécanisme permettait de neutraliser a priori les effets d'éventuelles variations des tarifs de la TIPP. L'inconvénient du système tenait à la diminution structurelle du volume de carburant consommé chaque année, engendrant des recettes peu dynamiques.

On peut résumer ces dispositions par l'équation suivante :

part du produit de la TIPP attribuée à l'ensemble des régions

=

fraction de tarif de la TIPP x assiette nationale de la TIPP (volume de carburants consommés)

Le deuxième alinéa du même I de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 indique la manière, téléologique, dont la fraction de tarif de la TIPP a été déterminée. Cette fraction a en effet été « calculée de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire en 2004, elle conduise à un produit égal au droit à compensation de l'ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse ».

L'équation, ici, était par conséquent la suivante :

fraction de tarif de la TIPP pour 2005 x assiette nationale de la TIPP en 2004

=

droit à compensation de l'ensemble des régions pour 2005

En d'autres termes, la fraction de tarif pour 2005 a correspondu au droit à compensation de l'ensemble des régions pour 2005 rapporté à l'assiette nationale de la TIPP en 2004 ; soit l'équation :

fraction de tarif de la TIPP pour 2005

=

droit à compensation de l'ensemble des régions pour 2005

assiette nationale de la TIPP en 2004

Enfin, en application du septième alinéa du I, précité, de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, chaque région a reçu un produit de TIPP correspondant à un pourcentage de la fraction de tarif ainsi déterminée pour l'ensemble des régions. Ce pourcentage était égal, pour chaque collectivité, au droit à compensation de cette collectivité rapporté au droit à compensation de l'ensemble. Cette disposition peut être présentée sous la forme de l'équation qui suit :

produit de la TIPP attribué à une région

=

fraction de tarif de la TIPP

x

droit à compensation de la région

droit à compensation de l'ensemble des régions

b) Une mise en oeuvre à titre provisoire, par la loi de finances initiale pour 2005

Le troisième alinéa du I, précité, de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 n'a fixé la fraction de tarif de la TIPP, à appliquer à l'assiette nationale de cette taxe en vue de déterminer la part de son produit attribuée aux régions, que de manière provisoire : expressément, « jusqu'à la connaissance des montants définitifs des quantités de carburants et des droits à compensation susmentionnés ».

En effet, ni l'assiette nationale de la TIPP en 2004, ni le montant du droit à compensation des régions au titre des transferts de compétences intervenus en 2005, n'étaient connus, de manière précise, au moment de l'adoption de la loi de finances initiale pour 2005. C'est par conséquent sur la base d'évaluations de ces éléments que la fraction de tarif a été déterminée.

Au moment de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2005 :

- d'une part, le droit à compensation des charges transférées en 2005 à l'ensemble des régions était évalué à 397,8 millions d'euros173(*) ;

- d'autre part, l'assiette de la TIPP en 2004 était estimée à 145,19 millions d'hectolitres pour le supercarburant sans plomb (SP) et à 359,86 millions d'hectolitres pour le gazole. Il convient ici de préciser que le SP et le gazole constituent les deux carburants les plus utilisés.

Les fractions de tarif provisoires ont ainsi été fixées, par les alinéas trois à cinq du I, précité, de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, à :

a) 0,98 euros par hectolitre, s'agissant du supercarburant sans plomb ;

b) 0,71 euros par hectolitre, s'agissant du gazole.

Ces fractions avaient été calculées comme suit :

Type de carburant

Part du produit de la TIPP transféré, en millions d'euros

 

Évaluation provisoire des volumes consommés en 2004, en millions d'hectolitres

 

Fraction du tarif de la TIPP, en euros par hectolitre

SP

142,286

÷

145,19

=

0,98

Gazole

255,5

÷

359,86

=

0,71

Total

397,78

       

c) La régularisation à venir, par la loi de finances rectificative

Aux termes du sixième alinéa du I, précité, de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, le niveau définitif de la fraction de tarif de la TIPP à appliquer à l'assiette nationale de cette taxe, en vue de déterminer la part de son produit attribuée aux régions en 2005, « est arrêté par la plus prochaine loi de finances après la connaissance des montants définitifs des droits à compensation ». Par conséquent, il reviendra à la loi de finances rectificative pour 2005 d'arrêter le montant définitif de cette fraction, les montants définitifs des droits à compensation des régions ayant alors été définitivement constatés.

La compensation sera corrigée à raison de la différence entre le montant déjà versé, calculé à titre provisoire selon les modalités ci-dessus décrites, et le montant effectivement dû par l'Etat, tenant compte du niveau définitif du droit à compensation des régions.

d) La compensation, pour la région Ile-de-France, de l'accroissement de sa participation au STIF

L'article 38, précité, de la loi « libertés et responsabilités locales », modifiant l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France, a transformé le STIF, dont l'Etat ne fait désormais plus partie, en un établissement public local. Celui-ci, depuis le 1er juillet 2005, associe la région Ile-de-France, les départements franciliens174(*) et la Ville de Paris ; la pleine responsabilité de l'organisation et du fonctionnement des réseaux de transport lui a été confiée. A cette occasion, les compétences du STIF se sont trouvées étendues.

Conformément au paragraphe IV de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-151 précitée, tel que modifié par la loi « libertés et responsabilités locales », le STIF est administré par un conseil composé, notamment, de représentants des collectivités territoriales qui en sont membres, et la région Ile-de-France y dispose de la majorité des sièges.

L'article 39 de la loi « libertés et responsabilités locales » a prévu la compensation financière des charges nouvelles résultant de cette réforme pour les collectivités territoriales concernées. Cette compensation est assurée, « chaque année », « dans les conditions prévues aux articles L. 1614-1 à L.1614-3 du [CGCT] », c'est-à-dire suivant les principes du droit commun de la compensation financière de compétences de l'Etat transférées aux collectivités territoriales (cf. supra, A). Concrètement, le droit à compensation au titre du retrait de l'Etat correspond à la moyenne triennale de l'allocation que l'Etat versait jusqu'alors au STIF, déduction faite du déficit du régime de retraites de la RATP désormais pris en charge par l'Etat.

Pour la région Ile-de-France, cette compensation spécifique au titre de la loi « libertés et responsabilités locales », en 2005, sera réalisée sous forme de crédits budgétaires, inscrits dans le projet de loi de finances rectificative. Elle viendra compléter la compensation qui lui est versée, depuis 2001, au titre de son entrée dans le STIF, conformément à l'article 1-2 de l'ordonnance n° 59-151 précitée, créé par l'article 120 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU).

C. LA COMPENSATION À PARTIR DE 2006 DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS

1. Les compétences transférées aux régions en 2006

À compter du 1er janvier 2006, deux nouvelles séries de compétences, relevant jusque là de l'Etat, seront transférées aux régions. Il s'agit :

- en premier lieu, de l'organisation du réseau des centres d'information sur la validation des acquis de l'expérience175(*) (conformément au deuxième alinéa de l'article L. 214-12 du code de l'éducation, issu de l'article 8 de la loi « libertés et responsabilités locales ») ;

- en second lieu, du financement des vacations, des agents contractuels de droit public et des emplois aidés, dans le cadre du transfert des agents techniciens et ouvriers de service (TOS) des lycées (suivant l'article L. 214-6-1 du code de l'éducation, inséré par l'article 82 de la loi « libertés et responsabilités locales »). Il convient de noter, à cet égard, que le déroulement du transfert de la gestion des agents TOS relevant du statut de la fonction publique découlera de l'exercice, par ces personnels, du droit d'option offert par l'article 109 de la loi « libertés et responsabilités locales176(*) », et n'interviendra, en pratique, qu'à partir de 2007.

En vue de la détermination du droit à compensation financière des régions, il y aura également lieu de prendre en compte, outre les compétences transférées en 2005, rappelées ci-dessus :

- d'une part, l'extension en année pleine du transfert, susmentionné, du financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes, intervenu au 1er juillet 2005 ;

- d'autre part, la pérennisation de la compensation résultant de l'accroissement, ci-dessus décrit, de la participation de la région Ile-de-France au STIF.

2. La compensation à partir de 2006 des compétences transférées aux régions

a) L'attribution à chaque région métropolitaine d'une part du produit de la TIPP, par l'application d'une fraction du tarif de cette taxe à son assiette « régionalisée »

(1) Le dispositif

Les dispositions du neuvième alinéa du I, précité, de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 prévoient les modalités de détermination des ressources attribuées aux régions en fait, les seules régions métropolitaines (cf. infra, d) et à la collectivité territoriale de Corse, à compter du 1er janvier 2006, au titre de la compensation financière des transferts de compétences réalisés en application de la loi « libertés et responsabilités locales ». La compensation spécifique de la région Ile-de-France, due au titre de l'accroissement de la participation de cette collectivité au STIF, sera réglée par le même dispositif (et non plus, comme en 2005, par des crédits budgétaires).

Cette compensation consistera dans l'attribution, à chaque région directement et non plus, comme en 2005, à l'ensemble des régions , d'une fraction de tarif de la TIPP perçue sur les quantités de supercarburant sans plomb et de gazole vendues aux consommateurs finals sur le territoire de la région concernée. On peut résumer cette disposition par l'équation suivante :

part du produit de la TIPP perçue par une région

=

fraction de tarif de la TIPP attribuée à la région x assiette régionale de la TIPP

Il est expressément prévu, par la même disposition in fine, que le montant de la fraction de tarif doit être arrêté, par carburant, par la loi de finances initiale pour 2006. Cependant, le niveau définitif de ces fractions régionales de tarif ne pourra être fixé qu'une fois connus les montants définitifs des droits à compensation, ce qui ne pourra pas être le cas avant le projet de loi de finances initiale pour 2009 au plus tôt, compte tenu du rythme des transferts de compétences (notamment des transferts de personnel) résultant de la loi « libertés et responsabilités locales ».

(2) La détermination d'assiettes régionales de TIPP

(a) Une répartition de l'assiette nationale au prorata des ventes aux consommateurs finals constatées dans chaque région

Il convient ici de rappeler, pour mémoire, que la TIPP est exigible lors de la « mise à la consommation » des produits concernés, notion définie par l'article 6 de la directive CE n° 92/81 du 19 février 1992 (modifiée). Ainsi, le redevable de la TIPP est l'opérateur qui met les volumes de produits pétroliers à la consommation. En pratique, il s'agit :

- soit du raffineur de pétrole brut dont les installations sont établies en France ;

- soit de la personne qui achemine un volume de produit raffiné sur le territoire national.

Dans ces conditions, la TIPP est exigible, par les services des douanes :

- soit au moment de la sortie des produits des raffineries et entrepôts situés sur le territoire national (établissements dits « suspensifs », dans la mesure où la taxe n'est pas acquittée tant que les produits s'y trouvent stockés177(*)) ;

- soit au moment du passage de ces produits aux frontières françaises, dès lors qu'ils sont destinés à être consommés sur le territoire national.

Cette situation explique qu'il existe des écarts considérables entre les sommes de TIPP recouvrées, selon les régions sur le territoire desquelles sont opérés les recouvrements178(*). Aussi, en vue de l'attribution équitable, à chaque région, d'une part du produit de la TIPP par l'application d'une fraction du tarif de cette taxe à une assiette « régionalisée », il est nécessaire que l'assiette nationale de la taxe soit répartie entre les régions au prorata des ventes aux consommateurs finals constatées dans chacune d'elles, et non pas en fonction des sommes de TIPP recouvrées sur leurs territoires respectifs.

(b) La mesure des ventes aux consommateurs finals constatées dans chaque région

La détermination d'assiettes régionales de la TIPP, en fonction des quantités de carburants effectivement vendues aux consommateurs finals sur le territoire de chaque région, requiert des instruments de mesure de ces ventes. C'est à cette fin que le dixième alinéa du I, précité, de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 a prévu l'intervention d'un décret.

Le législateur a précisé que ce décret devrait définir, « notamment » :

- en premier lieu, « les obligations déclaratives imposées aux redevables de la taxe » (c'est-à-dire les entrepositaires agréés, compagnies pétrolières ou grandes surfaces, et les importateurs) ;

- en second lieu, les obligations « des personnes physiques ou morales qui procèdent à la vente de carburants ayant déjà supporté ladite taxe ». Outre les stations services, des négociants, dits « distributeurs de carburants en acquitté », sont en effet spécialisés dans la vente de produits pétroliers ayant préalablement supporté la TIPP.

Pris en application de ces dispositions, le décret n° 2005-958 du 9 août 2005, relatif aux obligations des opérateurs pour la détermination de la fraction régionale de la TIPP, fixe les nouvelles exigences déclaratives qui s'imposent, à compter du 1er janvier 2006, aux redevables de la TIPP et aux distributeurs de carburants ayant déjà supporté la taxe.

D'une part (articles 2 et 3 du décret), les redevables de la TIPP sont tenus de préciser, à l'occasion de chaque livraison de gazole et d'essence sans plomb, la destination régionale des quantités ainsi mises à la consommation, que ce soit auprès de consommateurs finals ou de distributeurs de carburants en acquitté. L'obligation représente une tâche de gestion lourde, pour les opérateurs, et nécessite de leur part des adaptations informatiques non négligeables, mais ce dispositif doit permettre de connaître, au litre près, les quantités de carburants vendues sur le territoire de chaque région. Pour tenir compte de ces nouvelles contraintes, le délai accordé pour le dépôt des déclarations récapitulatives de mises à la consommation est fixé à dix jours calendaires, en principe, au lieu de trois jours ouvrables actuellement.

D'autre part (article 4 et 5 du décret), les distributeurs de carburants en acquitté sont tenus de se faire enregistrer en tant que tels, avant le 1er janvier 2006, auprès des directions régionales des douanes et droits indirects. Les stations-services qui pratiquent la vente de carburants à des personnes autres que des consommateurs finals approvisionnant le réservoir normal du véhicule, ou un bidon de réserve de dix litres au plus, sont assimilées aux distributeurs de carburants en acquitté, et soumises à la même obligation. Cet enregistrement, aux termes exprès du décret, conditionne le droit des distributeurs de vendre des produits pétroliers ayant supporté la TIPP. Ces distributeurs, enregistrés, doivent indiquer à l'administration des douanes et droits indirects, par une déclaration trimestrielle transmise au plus tard dix jours ouvrables suivant le terme du trimestre, les ventes ou transferts de carburants effectués par leurs soins à destination d'autres régions que celles où ils ont reçu les carburants en droits acquittés. Par correction des déclarations décadaires des redevables de la taxe, les quantités ainsi mises à la consommation seront intégrées aux assiettes de TIPP respectives des régions concernées.

Enfin (article 6 et 7 du décret), en vue de contrôles, redevables comme distributeurs en acquitté ont l'obligation d'indiquer, sur les factures relatives aux ventes de carburants, la région d'imposition (« ou toute autre indication permettant de la déterminer »), et de tenir à la disposition de l'administration des douanes la liste de leurs clients destinataires de carburants, par catégorie (consommateurs finals avec capacité de stockage, stations-service, ou distributeurs de carburants en acquitté). En outre, les destinataires de carburants en acquitté, autres que les consommateurs finals sans capacité de stockage, doivent conserver les factures d'achat ou de vente durant trois années consécutives, et les stations-service et distributeurs de carburants en acquitté doivent tenir une comptabilité matières, accompagnée des pièces justificatives.

(3) L'exclusion des régions d'outre-mer

Le dispositif, ci-dessus décrit, fixé par le neuvième alinéa du I de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, s'avère par nature inapplicable aux régions d'outre-mer, où la TIPP n'est pas perçue. Conformément à l'article 266 quater du code des douanes, en effet, ces régions perçoivent le produit d'une taxe spéciale de consommation sur les carburants, dont elles fixent le tarif.

D'après les indications communiquées à votre rapporteur général, l'attribution aux régions d'outre-mer d'une autre ressource fiscale, en vue de la compensation des transferts de compétences résultant de la loi « libertés et responsabilités locales », n'est pas envisagée, à ce stade, faute notamment de dispositif technique adapté. Par conséquent, pour ces régions, la seule modalité de compensation praticable, à partir de 2006, consistera en une dotation budgétaire.

b) Vers l'attribution aux régions métropolitaines d'un droit de modulation du tarif de la TIPP

(1) Une autorisation communautaire

Comme on l'a ci-dessus rappelé (cf. A), un pouvoir de modulation des impositions qui leur sont attribuées est a priori reconnu aux collectivités territoriales. Toutefois, s'agissant du tarif de la TIPP, accise qui relève en grande partie du droit communautaire, notamment quant à la fixation des niveaux minima de taxation, une décision préalable d'autorisation du Conseil des ministres de l'Union européenne s'avère nécessaire, à titre de dérogation, conformément au paragraphe 1 de l'article 19 de la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité. Ce texte prévoit notamment que « le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un Etat membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires pour des raisons de politique spécifiques ».

Suivant la procédure définie par le même article de la directive 2003/96/CE précitée, par lettre du 16 juin 2004, les autorités françaises ont transmis à la Commission européenne une demande d'autorisation, en vue d'appliquer un niveau de taxation différencié du gazole et de l'essence sans plomb dans le cadre de la décentralisation de compétences actuellement assumées au niveau central. Toutefois, le gazole professionnel a été exclu de la demande de dérogation, compte tenu des risques de distorsion de concurrence qui seraient induits par une telle mesure. Pour mémoire, aux termes du paragraphe 1, précité, de l'article 19 de la de la directive 2003/96/CE, la Commission européenne devait examiner la demande « en prenant en considération, notamment, le bon fonctionnement du marché intérieur, la nécessité d'assurer une concurrence loyale et les politiques communautaires de la santé, de l'environnement, de l'énergie et des transports ».

Le 14 septembre 2004, la Commission européenne a adopté une proposition de décision du Conseil, autorisant la France à appliquer un niveau de taxation différencié sur l'essence sans plomb et le gazole (hors gazole professionnel) pour la période du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2011. Le paragraphe 2 de l'article 19, précité, de la directive 2003/96/CE, en effet, fixe à 6 ans la période maximale de validité de l'autorisation ; celle-ci, cependant, est renouvelable suivant la même procédure.

La décision du Conseil est intervenue le 24 octobre 2005, conforme à la proposition précitée de la Commission européenne, sauf en ce qui concerne la période d'autorisation, ramenée à trois ans après négociation avec nos partenaires européens. Ainsi, la France pourra appliquer un niveau de taxation différencié sur l'essence sans plomb et le gazole (hors gazole professionnel) pour la période du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2009. La reconduction de cette autorisation, suivant le paragraphe 2, précité, de l'article 19 de la directive 2003/96/CE, supposera une nouvelle procédure, et les négociations diplomatiques dont elle s'accompagne.

(2) La mise en oeuvre prévue par la loi de finances rectificative pour 2005

En termes exacts, le Conseil des ministres de l'Union européenne, dans sa décision du 24 octobre 2005 précitée, a autorisé la France, du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2009, à appliquer une réduction différenciée de TIPP sur l'essence sans plomb et le gazole. En effet, l'encadrement communautaire du régime de taxation des carburants ne permet que de diminuer les tarifs de TIPP, et non pas directement de les moduler, comme il est en réalité souhaité au bénéfice des régions.

Aussi, la France s'est engagée, auprès des autorités communautaires, à augmenter son tarif de TIPP (de 1,77 euro par hectolitre s'agissant du supercarburant sans plomb, et de 1,15 euro par hectolitre s'agissant du gazole179(*)), avant d'autoriser les régions à réduire ce tarif, jusqu'à hauteur du double de l'augmentation (soit une réduction de 3,14 euros par hectolitre pour le SP, et de 2,30 euros par hectolitre pour le gazole).

Cette augmentation préalable du tarif de la TIPP par l'Etat, « artifice » pour satisfaire aux dispositions communautaires qui ne permettent pas directement la modulation, n'aura toutefois pas d'incidence pour le consommateur. En effet, l'Etat utilisera immédiatement sa propre possibilité de diminution du tarif, à hauteur identique (1,77 euro par hectolitre pour le SP, 1,15 euro par hectolitre pour le gazole), afin de le maintenir au niveau existant avant les éventuelles modulations régionales. Le tarif actuel de la TIPP deviendra ainsi le cours pivot par rapport auquel les régions pourront exercer leur droit de modulation. Celui-ci devrait leur être reconnu par la loi de finances rectificative pour 2005.

De la sorte, en pratique, chaque région devrait pouvoir décider de son tarif de TIPP, dès l'année 2006, pour application au 1er janvier 2007, dans une fourchette :

- s'agissant de l'essence sans plomb, de plus ou moins 1,77 euro par hectolitres autour du tarif pivot ;

- pour le gazole, de plus ou moins 1,15 euro par hectolitre autour du tarif pivot.

En d'autres termes, les régions bénéficieront de la possibilité de revenir sur la réduction décidée par l'Etat, en augmentant leur tarif dans la limite de 1,77 euro par hectolitre pour l'essence sans plomb, et de 1,15 euro par hectolitre pour le gazole ; au contraire, elles pourront décider d'approfondir cette réduction, en utilisant l'autorisation communautaire, c'est-à-dire en baissant leur tarif, au maximum, de 1,77 euro par hectolitre pour le SP, et de 1,15 euro pour le gazole. Ce faisant, il s'agira, du point de vue des régions, d'une capacité de modulation des tarifs autour de taux pivots, mais, du point de vue du droit communautaire, de la mise en oeuvre de l'autorisation de réduction, d'abord par l'Etat puis, différenciée, par les régions.

La décision précitée du 24 octobre 2005 du Conseil de l'union européenne, cependant, prévoit un encadrement de cette possibilité, par les conditions suivantes :

1°- les réductions devraient ne pas être supérieures à 3,54 euros par hectolitre d'essence sans plomb et à 2,3 euros par hectolitre de gazole ;

2°- ces réductions devraient ne pas être supérieures à la différence de niveaux de taxation entre le gazole et le gazole professionnel, dont on rappelle qu'il se trouve exclu du dispositif ;

3°- ces réductions devraient être fonction des « conditions socio-économiques objectives qui prévalent dans les régions ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA COMPENSATION POUR 2006 DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS RÉSULTANT DE LA LOI DU 13 AOÛT 2004

1. Le champ de la compensation

Pour l'année 2006, suivant les principes ci-dessus rappelés de compensation financière des compétences transférées, les régions auront un droit à compensation, au titre de la mise en oeuvre de la loi « libertés et responsabilités locales », correspondant :

- d'une part, aux compétences transférées en 2005180(*) ;

- d'autre part, aux nouvelles compétences qui leur seront transférées au 1er janvier 2006181(*).

2. Les modalités de la compensation

a) Une minoration de la compensation due aux régions, en contrepartie de l'affectation de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration

Le transfert, déjà mentionné, aux régions (s'agissant des lycées) et aux départements (s'agissant des collèges), de la gestion des agents TOS, suppose la disparition des fonds académiques de rémunération des personnels d'internat (FARPI), créées sur le fondement du troisième alinéa de l'article 2 du décret modifié n° 85-934 du 4 septembre 1985, relatif au fonctionnement du service annexe d'hébergement des établissements publics locaux d'enseignement. Actuellement, selon la disposition précitée, chaque académie dispose d'un tel fonds, destiné au financement des rémunérations versées aux personnels d'internat et de demi-pension des établissements publics du second degré ; la gestion en est confiée, par le recteur, à un établissement public local d'enseignement désigné à cet effet. Ces fonds recueillent la participation de l'Etat pour une part, des familles pour l'autre part, conformément aux premier et deuxième alinéas de l'article 2, précité, du décret n° 85-934182(*).

La disparition des FARPI, en 2006, se traduira notamment par l'affectation, aux régions (pour les lycées) et aux départements (pour les collèges), de la participation financière des familles prévue, comme il vient d'être rappelé, par le décret n° 85-934, l'Etat continuant à assurer sa propre participation dans des conditions inchangées. En ce qui concerne les régions183(*), l'affectation de la participation des familles est ainsi proposée par le deuxième alinéa du paragraphe I du présent article. Aux termes de celui-ci, les conditions dans lesquelles ces collectivités percevront les sommes en cause seront fixées « par décret ».

En contrepartie de cette affectation, le troisième alinéa du paragraphe I du présent article procède à la minoration des ressources attribuées aux régions184(*), en 2006, au titre de la compensation financière des compétences transférées en application de la loi « libertés et responsabilités locales ». Le montant de cette minoration doit être calculé par référence à celui de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration « constaté en 2004 ». D'après les indications fournies à votre rapporteur général par le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, ce montant s'élève à 128.896.199 euros.

Le paragraphe II du présent article applique expressément cette minoration aux régions d'outre-mer. En ce qui concerne celles-ci, le montant de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration constaté en 2004 et, partant, le montant de la minoration de leur droit à compensation financière pour 2006, est de 1.742.520 euros.

Il convient de souligner que ces dispositions ne sont applicables qu'en 2006, dans l'attente de l'exercice du droit d'option ouvert aux agents titulaires TOS et du transfert effectif de leur rémunération à la charge des collectivités territoriales à partir de 2007. Ce transfert permettra aux collectivités territoriales d'intégrer elles-mêmes, dans leurs tarifs de cantine et d'internat, le coût de ces personnels.

b) L'attribution à chaque région métropolitaine d'une part du produit de la TIPP, par l'application d'une fraction du tarif de cette taxe à son assiette régionale

(1) Le principe

Le premier alinéa du paragraphe I du présent article met en oeuvre, pour l'année 2006, le dispositif, ci-dessus décrit, fixé par le neuvième alinéa du I de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005. On rappelle que cette dernière disposition a organisé, à compter du 1er janvier 2006, la compensation financière, au titre des transferts de compétences aux régions métropolitaines résultant de la loi « libertés et responsabilités locales », par l'attribution, à chaque collectivité, d'une fraction de tarif de la TIPP perçue sur les quantités de supercarburant sans plomb et de gazole vendues aux consommateurs finals sur le territoire de la région concernée.

Pour le calcul de cette fraction, le présent article utilise le mode téléologique qu'a déjà retenu le deuxième alinéa du I, précité, de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, en vue de compenser les transferts aux régions intervenus en 2005, afin de déterminer la fraction de tarif de la TIPP alors appliquée à l'assiette nationale de cette taxe. Ainsi, la fraction de TIPP qui, désormais appliquée à l'assiette régionale de cette taxe, doit être directement attribuée à chaque région, est calculée, aux termes du présent article, « pour chaque région et pour la collectivité territoriale de Corse, de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues aux consommateurs finals en 2006 sur le territoire de la région et de la collectivité territoriale de Corse, elle conduise à un produit égal au droit à compensation ».

Cette disposition, compte tenu de la minoration du droit à compensation, ci-dessus exposée, au titre de l'affectation aux régions de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration, peut être schématisée par l'équation suivante :

fraction de tarif de la TIPP attribuée pour 2006 x assiette régionale de la TIPP en 2006