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Projet de loi de finances pour 2006 : Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales (Deuxième partie de la loi de finances) - Examen des articles - Volume 1, rapport

 

ARTICLE 73 - Exonérations de charges sociales en outre-mer

Commentaire : le présent article tend à rendre dégressifs les allégements de cotisations patronales dans les départements d'outre-mer.

I. LE DROIT EXISTANT

Les exonérations de charges sociales en outre-mer présentent des spécificités par rapport au droit commun, spécificités destinées à tenir compte du caractère particulier des économies ultramarines, marquées par un taux de chômage plus de deux fois supérieur à celui de la métropole et par la fragilité des entreprises locales.

Si la logique économique des baisses de charges reste celle pratiquée en métropole, avec la baisse des coûts du travail pour les entreprises, les modalités sont différentes, fixées principalement par la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003. Le dispositif revient en effet à octroyer des exonérations sur toute l'échelle des rémunérations, à concurrence en valeur absolue du montant des cotisations patronales correspondant à un salaire de 1,3 SMIC (et jusqu'à 1,4 et 1,5 SMIC suivant le secteur d'activité).

Les exonérations sont obtenues pour deux types d'entreprises.

Les entreprises de moins de 10 salariés bénéficient d'une exonération totale dans la limite de 1,3 SMIC. Au-delà de cette limite, l'exonération est maintenue pour les 10 premiers salariés, et ce quel que soit le niveau de salaire.

Les entreprises qui exercent leur activité dans certains secteurs particulièrement exposés bénéficient d'allègement de cotisation.

Ainsi :

- dans le secteur du bâtiment et des travaux publics, l'exonération est de 100 % des cotisations pour les entreprises de moins de 50 salariés, dans la limite de 1,3 SMIC, et de 50 % si l'entreprise dépasse le seuil des 50 salariés, l'exonération étant cependant maintenue pour les 50 premiers salariés ;

- dans les entreprises de l'hôtellerie, de la restauration, et du tourisme, l'exonération est de 100 % dans la limite de 1,5 SMIC ;

- dans les entreprises de certains secteurs, notamment l'industrie, la production audiovisuelle, les énergies renouvelables, l'agriculture, l'exonération est totale dans la limite de 1,4 SMIC.

La principale différence entre les exonérations de charges en outre-mer et celles pratiquées en métropole est donc le caractère non dégressif des exonérations, en cas de sortie des conditions. Ainsi, les exonérations fonctionnent comme des « franchises », quel que soit le niveau de salaire.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit d'aligner le principe des exonérations de charges en outre-mer sur celui de la métropole, en les rendant dégressives. Les plafonds de rémunération spécifiques ne seraient cependant pas touchés.

Ainsi :

- pour les entreprises qui emploient moins de 10 salariés et celles du BTP qui restent sous le seuil des 50 salariés, les exonérations s'annuleraient, suivant un mécanisme dégressif, jusqu'à 2,2 SMIC, de même que pour les entreprises de transport aérien, maritime ou fluvial ;

- dans le secteur « exposé », l'allègement serait maximal à 1,4 SMIC et deviendrait dégressif pour s'annuler à 2,3 SMIC ;

- dans le secteur du tourisme, l'allègement serait maximal à 1,5 SMIC pour s'annuler à 2,4 SMIC.

L'économie afférente à cette mesure a été fixée à 195 millions d'euros en année pleine.

 

Droit en vigueur

Droit proposé à l'article 73

Entreprises de 10 salariés au plus 

Exonération de 100 % des cotisations dans la limite de 1,3 SMIC. Au-delà de ce seuil, l'exonération est maintenue dans la limite de 10 salariés.

Exonération de 100 % des cotisations dans la limite de 1,3 SMIC. Annulation des exonérations de manière dégressive jusqu'à 2,2 SMIC.

Entreprises du BTP :

- en dessous de 50 salariés, exonération de 100 % dans le limite de 1,3 SMIC ;

- au dessus de 50 salariés, exonérations de 50 %.

- exonération de 100 % dans la limite de 1,3 SMIC. Annulation des exonérations de manière dégressives jusqu'à 2,2 SMIC ;

- au dessus de 50 salariés, exonération de 50 % dans la limite de 50 %. Annulation de manière dégressive jusqu'à 2,2 SMIC.

Entreprises de transport aérien ou assurant les liaisons maritimes et fluviales :

Exonération de 100 % dans la limite de 1,3 SMIC.

- exonération de 100 % dans la limite de 1,3 SMIC. Annulation des exonérations de manière dégressive jusqu'à 2,2 SMIC.

Entreprises de certains secteurs « exposés » (industrie, presse, audiovicule, NTIC...)

Exonération de 100 % dans la limite de 1,4 SMIC.

Exonération de 100 % dans la limite de 1,4 SMIC. Annulation des exonérations de manière dégressive jusqu'à 2,3 SMIC.

Entreprises du secteur du tourisme

Exonération de 100 % dans la limite de 1,5 SMIC

Exonération de 100 % dans la limite de 1,5 SMIC. Annulation des exonérations de manière dégressive dans la limite de 2,4  SMIC.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE

Suite à un amendement présenté par le gouvernement, et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a supprimé le présent article.

Cette suppression avait été précédée, lors de la discussion des crédits de la mission « outre-mer », d'une majoration des crédits du programme « emploi outre-mer » de cette même mission de 95 millions d'euros.

La différence entre l'économie annoncée (195 millions d'euros) et l'abondement de 95 millions d'euros s'explique de la manière suivante :

- un abondement de 95 millions d'euros est réalisé sur le programme « emploi outre-mer » de la mission ;

- 15 millions d'euros sont déplacés du programme « insertion et valorisation » vers le programme « emploi » ;

- ce double mouvement de crédit se traduit par une majoration du programme « emploi » de 110 millions d'euros (95 millions + 15 millions) ;

- au sein du programme emploi outre-mer, des redéploiements sont opérés, sur lesquels votre rapporteur général n'a pas été en mesure d'obtenir des informations, ces redéploiements, d'un montant de 85 millions d'euros, permettent bien de parvenir à la somme de 195 millions d'euros en plus pour assurer le paiement des exonérations de charges.

- entre les programmes de la mission « outre-mer », 15 millions d'euros sont déplacés du programme « insertion et valorisation de l'outre-mer » vers le programme « emploi outre-mer ».

Le redéploiement opéré au sein du programme « emploi » entraîne donc une amélioration du solde budgétaire de 100 millions d'euros.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général souhaite développer une analyse sur plusieurs points.

Au niveau des principes, l'article 73 aurait formellement dû être rattaché à la mission « outre-mer ». Ce point a été relevé par notre collègue Henri Torre, rapporteur spécial de la mission « outre-mer », qui, dans son rapport spécial, note que : « on ne peut que déplorer que cet article n'ait pas été rattaché, ce qui nuit incontestablement à la clarté du débat. En effet, le gouvernement a été tenu d'anticiper lors de la séance du 17 novembre 2005 la suppression d'un article qui n'avait pas encore été examiné à ce stade par l'Assemblée nationale. Ce point a été relevé par notre collègue député Victorin Lurel, lors de la séance du 17 novembre 2005 : « Etrange façon de légiférer que de nous demander de voter cet amendement, en considérant que la suppression de l'article 73, duquel nous n'avons pas débattu, est acquise. Le Gouvernement contrôle certes parfaitement sa majorité et est assuré de ses votes. Mais tout de même, nous sommes dans un Etat de droit ! ».

Sur le fond, le gouvernement a renoncé à un article qu'il avait placé dans le projet de loi de finances initiale.

L'argumentation du ministre délégué au budget, qui se retrouve sur le plafonnement des niches fiscales en outre-mer est qu'il convient d'attendre l'évaluation de l'ensemble des dispositions « outre-mer » prévue dans la loi de programme de 2003 et qui doit être remise en 2006.

Votre rapporteur général est naturellement conscient des spécificités de l'outre-mer, qui justifient pleinement un traitement particulier au titre de la solidarité national : il est primordial que le principe d'égalité, qui dispose que des situations différentes soient traitées de manière différente, trouve à s'appliquer en outre-mer.

Cependant, et en l'absence de toute évaluation de l'impact des mesures d'exonération de charges, il est possible de se livrer à une analyse purement « économique » de la situation en outre-mer, développant les aspects liés au marché du travail et du capital :

- du côté du marché du travail, il convient d'évoquer la forte proportion de fonctionnaires bénéficiant de compléments de rémunérations. Ce point est relevé par notre collègue Henri Torre, dans son rapport spécial pour la loi de finances pour 2005 :

« Le salaire moyen pour les fonctionnaires de l'Etat est plus élevé de 40 % à 50 % dans les DOM. Cette différence concerne toutes les catégories de la fonction publique d'Etat. Ainsi, à titre d'exemple, le salaire moyen d'un agent de catégorie C dans les DOM est équivalent à celui d'un agent de catégorie A III en métropole (attaché, inspecteur, professeur des écoles).

« Il est intéressant de constater que l'écart de rémunération avec les fonctionnaires des collectivités locales est beaucoup plus faible (entre 10 % et 15 %).

« De plus, les salaires sont à peu près identiques entre la métropole et les DOM dans le secteur privé. Le graphique suivant permet de mesurer ces écarts.

Différences de revenus par catégorie entre les DOM et la métropole

(indice 100=métropole)

Source : ministère de l'outre-mer

Ainsi, on peut conclure qu'il existe une forme de « pyramide » des salaires : les fonctionnaires de l'Etat, puis les fonctionnaires des collectivités locales, enfin les agents du secteur privé.

En ce qui concerne les écarts de prix, et si l'on retient les chiffres du « jaune » outre-mer pour 2005, pour une base 100 pour la métropole, l'indice des prix est compris entre 109,8 en Guadeloupe et 119,7 à la Réunion.

En conséquence, le niveau des prix dans l'absolu est certes plus élevé, mais moins que les compléments de rémunérations des fonctionnaires.

On peut en conclure que, en termes de pouvoir d'achat, les fonctionnaires de l'Etat jouissent dans les DOM d'une situation relativement privilégiée, les fonctionnaires des collectivités locales d'une situation identique à celle de la métropole, et que les agents du privé sont plutôt défavorisés.

Dans ces conditions, votre rapporteur général fait le constat que les compléments de rémunération, pris dans leur ensemble, contribuent à augmenter le niveau des prix et à rendre comparativement moins attractive les activités dans le secteur privé.

Ce contexte peut alors justifier des baisses de charges forfaitaires, comme c'est le cas actuellement. L'Etat interviendrait deux fois :

- une première avec les compléments de rémunération, dont le montant total s'élève à environ 1 milliard d'euros ;

- une seconde par le biais des exonérations de charges, afin de tenir compte du différentiel de coût de la vie et de la moindre attractivité de ces fonctions par opposition au secteur public d'Etat.

Ainsi, on peut déduire de cette analyse « théorique » qu'il existe un phénomène d'entraînement des salaires du public sur ceux du privé, et que les exonérations de charges constituent une forme de « réparation » pour les entreprises du secteur marchand.

- du côté du marché des capitaux, et afin de trouver un équilibre économique, le coût du capital doit être abaissé, ce qui est précisément l'objet de la défiscalisation. L'Etat intervient donc une troisième fois, pour un montant de 2,5 milliards d'euros en 2006.

Votre rapporteur général note donc que le présent article, supprimé par l'Assemblée nationale, s'inscrit dans une problématique plus large, qui est celle de l'ensemble des « systèmes particuliers » applicables en outre-mer et qui, si l'on suit cette analyse, conduit à une forme de « cercle vicieux » : l'Etat se trouve contraint d'équilibrer le marché du travail et des capitaux en supportant une charge particulièrement lourde et qui s'avère dans les faits peu efficaces, puisque le taux de chômage est plus de deux fois supérieur à celui de la métropole.

Compte tenu de ces éléments, il peut être judicieux de ne pas rétablir cet article, qui pourrait emporter des conséquences importantes dans le secteur privé. Il n'en reste pas moins que votre rapporteur général souhaite que l'évaluation qui sera remise au Parlement en 2006 prenne en compte l'ensemble des spécificités du marché du travail et des capitaux en outre-mer, et « n'isole » pas le secteur privé, alors même que cette question mérite une analyse globale.

Il convient de rappeler que l'objectif de la commission des finances est de contribuer à la réflexion d'ensemble sur la manière d'apporter aux départements et aux territoires les meilleures chances d'assurer un développement durable.

Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article.