2. Une même nature juridique mais une particularité pour le CAS « Participations financières de l'Etat »
a) Des missions à programme unique constituant un compte d'affectation spéciale
La mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et la mission « Participations financières de l'Etat sont composées, chacune, d'un programme unique, de même intitulé que la mission . Ce sont :
- dans le cas de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », le programme 721 ;
- dans le cas de la mission « Participations financières de l'Etat », le programme 731 .
Ces programmes constituent des CAS au sens de l'article 21 de la LOLF : ils « retracent [...] des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».
(1) Le CAS « Gestion immobilière de l'Etat »
Le CAS du programme 721 constituant la mission « Gestion immobilière de l'Etat » est placé sous la responsabilité du responsable du service des domaines , M. Daniel Dubost 14 ( * ) . Pour l'avenir, d'après les renseignements fournis à votre rapporteur spécial, il a vocation à relever du futur responsable de la direction générale de la modernisation de l'Etat, annoncée dans le cadre de la réforme du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Ce compte retrace :
1°- en recettes, le produit des cessions des biens immeubles de l'État (qui figurent au titre des recettes non fiscales dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe au projet de loi de finance, ligne 2211) ;
2°- en dépenses, les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles réalisées par l'État.
(2) Le CAS « Participations financières de l'Etat »
Le CAS du programme 731 constituant la mission « Participations financières de l'Etat » relève de la responsabilité du directeur général de l'Agence des participations de l'Etat (APE 15 ( * ) ), M. Denis Samuel-Lajeunesse 16 ( * ) . Ce compte retrace :
1°- en recettes :
a) les produits des cessions par l'Etat de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient directement ;
b) les produits de cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus indirectement par l'Etat et qui lui sont reversés ;
c) les reversements de dotation en capital, produits de réduction de capital et de liquidation ;
d) les remboursements des avances d'actionnaires et créances assimilées ;
e) les remboursements de créances résultant d'autres interventions financières de nature patrimoniale de l'Etat ;
2°- en dépenses :
a) les dotations à la Caisse de la dette publique 17 ( * ) et celles contribuant au désendettement d'établissements publics de l'État 18 ( * ) ;
b) les augmentations de capital, les avances d'actionnaires et prêts assimilés, ainsi que les autres investissements financiers de nature patrimoniale de l'État ;
c) les achats et souscriptions de titres, parts ou droits de société ;
d) les commissions bancaires, frais juridiques et autres frais qui sont directement liés aux opérations de cessions par l'Etat de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient (cf. ci-dessus, 1°, a), ainsi qu'aux deux dernières séries d'opérations mentionnées (2°, b et c).
Ce faisant, le CAS « Participations financières de l'Etat », à l'instar du compte n° 902-24 auquel il succède, ne retrace pas directement la politique menée par le gouvernement en direction des entreprises qu'il contrôle 19 ( * ) : il présente les opérations de patrimoine relatives aux établissements et entreprises dans lesquels l'Etat détient des participations. Ne concernant pas la gestion courante 20 ( * ) , en particulier, il ne fait pas apparaître, normalement, les recettes de dividendes, qui figurent au titre des recettes non fiscales dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe au projet de loi de finances (lignes 2110 et 2116 21 ( * ) ).
b) La limitation des versements du budget général aux recettes des CAS ne concerne pas la mission « Participations financières de l'Etat »
Selon le premier alinéa du I de l'article 21, précité, de la LOLF, les recettes des CAS, en principe, peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte 22 ( * ) .
Le deuxième alinéa du même I, cependant, lève expressément cette limitation des versements du budget général au profit du CAS retraçant les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat. En effet, Le législateur organique a en effet tenu compte de la nécessité d'assurer en toutes circonstances, en vue de dotations aux entreprises publiques, un niveau de recettes suffisant sur le CAS qui constitue l'unique support de ces dotations 23 ( * ) .
L'hypothèse d'un complément en provenance du budget général, toutefois, dans l'esprit des textes comme pour votre rapporteur spécial, doit évidemment rester exceptionnelle , qu'il s'agisse d'un versement dans la limite de 10 % des crédits initiaux, suivant le droit commun des CAS, ou a fortiori qu'il s'agisse d'un versement qui, au bénéfice du compte de la mission « Participations financières de l'Etat », excèderait cette proportion.
* 14 Le service des domaines, au sens où il faut ici le comprendre, constitue à l'heure actuelle un bureau d'une sous-direction de la direction générale des impôts (DGI), supervisant l'ensemble des services homonymes déconcentrés à l'échelon départemental et la direction dite « nationale » d'interventions domaniales (DNID), compétente en ce qui concerne la région Ile-de-France. Ce service est appelé à faire l'objet d'une réforme consistant, notamment, dans son transfert, à compter du 1 er janvier 2007, au sein de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP).
* 15 L'APE, incarnation de l'Etat actionnaire, constitue, à l'instar de l'AFT, un service à compétence nationale. Héritière du service des participations de la direction du Trésor, elle a été créée en 2004, par décret.
* 16 Il convient de rappeler que votre commission des finances a procédé à l'audition de M. Denis Samuel-Lajeunesse le 16 novembre 2004 et le 15 juin 2005.
* 17 Pour mémoire, la Caisse de la dette publique a été créée par l'article 68 de la loi de finances pour 2003 (loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002), par la fusion de la Caisse d'amortissement de la dette publique et du Fonds de soutien des rentes. Elle intervient sur le marché secondaire des titres de la dette publique dans le but de garantir la bonne tenue de la signature de l'Etat par rapport à celle des autres emprunteurs, limiter les irrégularités sur les échéanciers de la dette de l'Etat, saisir les occasions de marché permettant d'en alléger la charge, et garantir la liquidité de ce marché.
* 18 La formule retenue pour ce a) des dépenses du CAS « Participations financières de l'Etat » est destinée à couvrir, notamment, les versements à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), et permet d'y associer les apports aux établissements publics qui ne reflètent pas un placement de nature patrimoniale (les dotations en capital, au sens de la comptabilité européenne, désignent désormais les seuls investissements assortis d'une réelle perspective de rentabilité). De la sorte, ce a) identifie clairement, dans le compte, ce qui ressortit d'une politique de désendettement, tandis que le b) indique ce qui relève d'une politique patrimoniale « active ».
Il faut en outre noter que l'Assemblée nationale a adopté, le 24 octobre dernier, un amendement de précision qui ajoute, dans cette nomenclature des dépenses du CAS, un a) bis , afin de viser explicitement les versements au Fonds de réserve des retraites, qui figurent dans l'actuel compte n° 902-24, précité. Pour mémoire, le Fonds de réserve pour les retraites a été institué par la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 (loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel), modifiée par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Aux termes exprès de l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale, ce fonds constitue un établissement public de l'Etat à caractère administratif et il a pour mission de « gérer les sommes qui lui sont affectées afin de constituer des réserves destinées à contribuer à la pérennité des régimes de retraite » ; les sommes affectées au fonds sont mises en réserve jusqu'en 2020, au profit des régimes obligatoires d'assurance vieillesse.
* 19 Cette politique est retracée par le « Rapport relatif à l'Etat actionnaire », « jaune » budgétaire annexé aux projets de loi de finances, depuis 2001, en application de l'article 142 modifié de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques.
* 20 Conformément à la LOLF. Cf. supra , III, B, 1, b (1).
* 21 Respectivement : « Produits des participations de l'Etat dans des entreprises financières » et « Produits des participations de l'Etat dans des entreprises non financières et bénéfices des établissements publics non financiers ». Pour 2006, ces recettes sont estimées, au total, à hauteur de 1,65 milliard d'euros.
* 22 Les CAS, de fait, notamment ce qui concerne les missions « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et « Participations financières de l'Etat », prévoient une ligne, en recette, destinée à retracer d'éventuels versements du budget général.
* 23 Hors le compte retraçant les opérations patrimoniales des participations financières de l'Etat, le législateur organique n'a aménagé une telle dérogation au principe de limitation des versements du budget général aux CAS que pour le compte qui présente « les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires », explicitement prévu, lui aussi, par la LOLF (au troisième alinéa du I, précité, de son article 21).