Projet de loi autorisant l'approbation du protocole du 27 novembre 2003 établi sur la base de l'article 43, paragraphe 1, de la convention portant création d'un office européen de police (convention Europol) modifiant ladite convention

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Rapport n° 355 (2005-2006) de M. André ROUVIÈRE , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 17 mai 2006

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N° 355

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 17 mai 2006}

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation du protocole du 27 novembre 2003 établi sur la base de l'article 43, paragraphe 1, de la convention portant création d'un Office européen de police (convention Europol) modifiant ladite convention,}

Par M. André ROUVIÈRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice - présidents ; MM. Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir le numéro :

Sénat : 157 (2005-2006)

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'augmentation des multiples formes de criminalité organisée ne peut être efficacement combattue que par une coopération inter-étatique. C'est dans cette perspective que doivent être ACCRUES les compétences de l'Office Européen de Police, dit Europol.

Créé en 1995 par les quinze membres de l'Union européenne de l'époque, dans le but d'instaurer une coopération en matière de lutte contre les formes les plus graves de criminalité internationale, Europol a vu sa légitimité renforcée par la qualité de son travail, et par la pression croissante de la criminalité transfrontalière dans l'ensemble européen.

Deux protocoles, conclus en 2000 et 2002, ont déjà amélioré les modalités d'action de cette institution.

Le présent texte contribue encore à la renforcer, manifestant ainsi la prise de conscience, par un nombre croissant d'Etats de l'Union européenne, du caractère indispensable de l'action d'Europol pour lutter efficacement contre la criminalité organisée.

I. UN RENFORCEMENT CONTINU DES COMPÉTENCES D'EUROPOL DEPUIS SA CRÉATION

A. DEUX PROTOCOLES MODIFICATIFS ONT DÉJÀ ÉLARGI LES COMPÉTENCES D'EUROPOL

C'est le traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, qui a prévu la création d'Europol.

Cet Office européen de police a, initialement fonctionné sous la forme d'une simple Unité drogues Europol (UDE), par un accord du 2 juin 1993.

La convention instituant l'Office européen de police (convention Europol) a été signée le 26 juillet 1995 ; elle est entrée en vigueur le 1 ^er octobre 1998 et Europol a démarré ses activités le 1 ^er juillet 1999.

Cette convention a été modifiée des 2000, pour étendre les compétences d'Europol et renforcer son caractère opérationnel . Un protocole du 30 novembre 2000 a inclus la lutte contre le blanchiment d'argent dans ses compétences, et un protocole du 28 novembre 2002 permet la participation d'Europol à des équipes communes d'enquête , ainsi que la demande, aux Etats membres de l'Union européenne, d'engager, de mener ou de coordonner des enquêtes dans des cas précis.

Le présent protocole poursuit le renforcement du caractère opérationnel d'Europol et des moyens dont il dispose pour améliorer l'efficacité des services nationaux et leur coopération.

B. LE PRÉSENT TEXTE PROCÈDE À UNE SÉRIE DE MODIFICATIONS PONCTUELLES RENFORÇANT LE CARACTÈRE OPÉRATIONNEL D'EUROPOL

1. Une extension du champ de compétence

La nouvelle rédaction de l'article 2 de la Convention Europol définissant les objectifs de l'Office européen de Police conduit à accroître son champ de compétence.

Actuellement Europol peut agir « pour autant que des indices concrets révèlent l'existence d'une structure ou d'une organisation criminelle... ». La nouvelle formulation de cet article permet aux services nationaux compétents de saisir Europol lorsqu'ils sont en présence d'un faisceau d'indices, c'est-à-dire « lorsqu'il y a raisonnablement lieu de croire qu'une structure ou une organisation criminelle... ».

Cette nouvelle rédaction permet d'améliorer la coopération policière entre les Etats membre de l'Union pour lutter contre le terrorisme et la criminalité organisée, en autorisant Europol à agir plus en amont.

Europol devient également le point de contact des Etats et Organisations tiers en matière de contrefaçon de l'euro. Un nouveau paragraphe permet de renforcer la lutte contre la contrefaçon de l'euro en dehors des frontières de l'Union européenne, en instaurant un interlocuteur unique vis à vis des Etats et organisation tiers. Ces derniers n'ont donc plus à communiquer avec les services nationaux compétents des 25 Etats membres mais uniquement avec Europol, ce qui améliore d'autant la rapidité de réaction de l'Office face à ce type de criminalité.

2. Un accès direct est organisé en faveur des services nationaux compétents

Actuellement, les UNE (Unités nationales d'enquête) constituent le seul organe de liaison entre Europol et les services nationaux habilités. Une nouvelle formulation modifie cette situation en permettant, sous réserve d'autorisation par les Etats membres, des contacts directs entre ces services nationaux compétents désignés et l'Office européen de police. Toutefois, les UNE continueront d'être obligatoirement destinataires des informations échangées de cette manière.

Cette nouvelle possibilité permet de simplifier et accélérer les échanges d'informations entre ces services nationaux et Europol, tout en respectant le rôle centralisateur des UNE.

3. L'institution d'une base informatique temporaire

Une base informatique temporaire, destinée à recueillir les informations composant les fichiers d'analyse, au sein de laquelle les informations transmises par les Etats membres sont stockées pour une durée maximale de 6 mois, est créée. Elle permet à Europol de déterminer l'utilité des données communiquées. Il reviendra au Conseil d'administration d'Europol de fixer les conditions relatives à ce processus de traitement des données.

La possibilité, pour Europol, d'inviter des experts d'Etats et Organisation tiers à s'associer aux travaux de groupes d'analyses, moyennant l'observation de certaines conditions restrictives (accord de coopération stratégique ou opérationnel existant, intérêts des Etats membres, existence d'une protection législative suffisante des données informatiques) est instaurée. Cette participation ne pourra se faire qu'après la signature d'accords de coopération entre Europol et l'Etat ou l'Organisation tiers, accord qui devra être soumis à l'avis de l'Autorité de Contrôle Commune (ACC) et à l'autorisation du Conseil d'administration d'Europol.

Les modalités de création des fichiers d'analyse ont été simplifiées . Actuellement, toute création de fichier doit être soumise, par le Directeur, à l'Autorité de Contrôle Commune (ACC), qui formule ses observations à l'attention du Conseil d'administration, ce dernier autorisant ou non cette création.

Avec la nouvelle rédaction, le Directeur informe a posteriori l'ACC et le Conseil d'administration de la création d'un fichier d'analyse. Le Conseil d'administration conserve cependant l'intégralité de ses prérogatives, puisqu'il lui revient de décider de clôturer ou de modifier les modalités d'ouverture ce fichier à tout moment.

4. Coopération avec Eurojust

L'accord de coopération opérationnelle signé entre Europol et Eurojust, le 9 juin 2004, institue des relations privilégiées entre les deux organisations.

Il répond aux observations formulées par le Conseil à la suite des attentats de Madrid, de mars 2004, et ceux de Londres, de juillet 2005, dans le but de les voir collaborer étroitement dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée à l'échelle de l'Union.

II. L'IMPORTANCE CROISSANTE D'EUROPOL DOIT CONDUIRE LA FRANCE À Y RENFORCER SON PERSONNEL

A. UN EXEMPLE CONCRET DE L'APPUI FOURNI PAR EUROPOL : LA RÉPRESSION DU FAUX-MONNAYAGE DE L'EURO

L'euro, monnaie forte, attire la convoitise de tous les contrefacteurs, nationaux ou étrangers. Pour protéger la monnaie européenne, une politique de lutte originale a été mise en place, permettant des résultats probants au niveau européen.

1. La situation du faux monnayage dans et en dehors de la zone euro

Depuis le 1er janvier 2002, plus de 3 millions de fausses coupures ont été saisies au sein de l'Europe. Selon la Banque Centrale Européenne, la tendance serait à la stabilisation avec une moyenne de 52 000 billets contrefaits par mois dans la zone euro.

De par sa situation géographique et son attrait touristique, la France est fortement touchée par ce phénomène.

La France comptabilisait en 2006 plus de 928 000 billets saisis, dont près de 213 000 par les services de Police et de Gendarmerie. Une contrefaçon nationale, mais aussi d'origine étrangère, en provenance notamment d'Italie et d'Europe de l'Est y contribue. La France a démantelé 29 officines de fausse monnaie en 2005. Le faux monnayage est souvent lié à d'autres formes de criminalité, comme la fabrication de faux documents, ou le trafic de stupéfiants.

Cependant ces données chiffrées sont fournies par chacun des Offices centraux nationaux et des banques centrales nationales. Il s'agit donc surtout de révélateurs des grandes tendances, et d'indicateurs sur la pénétration des contrefaçons de l'euro dans le circuit fiduciaire.

Les billets les plus contrefaits dans la zone euro sont ceux de 50, 20, 10 et 100 euros. La tendance s'oriente vers une production de billets à valeur plus élevée : ainsi les billets de 50 euros représentent plus de la moitié des saisies.

2. Protection de l'euro : les méthodes adaptées pour protéger l'euro

Dans le cadre d'un plan national de formation pour la lutte contre les contrefaçons de l'euro entrepris il y a plus de 10 ans, les services territoriaux de police judiciaire et les sections de recherches de la Gendarmerie Nationale forment des correspondants techniques et opérationnels (CTO), relais de l'Office sur le plan opérationnel, et sur celui de la centralisation, de la redistribution de l'information ou de la communication. Ces 85 CTO ont ainsi été créés.

Les logiciels RAPACE (Répertoire Automatisé Pour l'Analyse des Contrefaçons de l'Euro) et le FNFM (Fichier National du Faux Monnayage) sont des outils d'aide à l'enquête permettant de connaître le caractère apocryphe des billets découverts et le cadre juridique applicable, avec la possibilité d'effectuer des rapprochements entre les affaires selon des critères multiples. Le dernier fichier, commun à la Police et à la Gendarmerie, permet aussi la transmission quotidienne d'informations à EUROPOL et un suivi statistique de qualité.

Le logiciel RAPACE a été installé notamment à Monaco, en Lituanie, en Bulgarie, en Roumanie, en Hongrie et en Colombie, pays pouvant être des producteurs de contrefaçons de l'euro, et avec lesquels la France développe des relations bilatérales pour suivre l'évolution de ce phénomène.

B. L'INTÉRÊT CROISSANT DE LA FRANCE POUR EUROPOL DOIT CONDUIRE À UN RENFORCEMENT DU PERSONNEL ORIGINAIRE DE NOTRE PAYS DANS CETTE INSTITUTION

La France est le troisième contributeur au budget d'EUROPOL, se situe au premier rang des contributeurs opérationnels et des utilisateurs, mais n'est absolument pas représentée parmi les responsables de l'Office.

En 2006, sur un budget total de 63 millions d'euros, la France contribue à hauteur de 8 millions d'euros, soit 16,10 % du budget. Les principaux pays contributeurs sont les suivants : Allemagne 21,69 % ; Royaume Uni 16,69 % ; Italie 16,10 % ; Espagne 7,59 % ; Pays-Bas 4,68 %.

La France se situe en tête des utilisateurs d' EUROPOL :

• La France est en deuxième position en matière d'apports aux fichiers d'analyse, (571 contributions), derrière l'Allemagne (705 contributions).

• Pour les enquêtes entreprises, la France se situe en deuxième position avec 744 cas, derrière l'Allemagne (917 cas). La France a ainsi progressé de 16 % entre 2004 et 2005.

• La France, avec 73 % d'échanges multilatéraux, est de loin le pays qui utilise le plus le potentiel d'EUROPOL,

• Enfin, le bureau de liaison français est le plus actif d'EUROPOL avec 14 077 messages échangés, suivi par l'Allemagne avec 12 345 messages et le Royaume-Uni.

L'implication croissante de nos services porte ses fruits, puisqu'en 2005, de nombreuses enquêtes se sont conclues par des arrestations et des démantèlements de réseaux au bénéfice de la France. Ainsi, l'opération PATCHOU, initiée par l'OCRIEST, a permis d'interpeller 53 personnes en France, Grande-Bretagne, Grèce, Italie et Turquie, impliquées dans une filière irako-kurde d'immigration irrégulière.

En matière de postes occupés à EUROPOL, la France n'arrive qu'en sixième rang avec 27 postes, et n'occupe aucun poste de responsabilité.

EVOLUTION DU PERSONNEL D'EUROPOL DEPUIS LE DÉBUT DE SON FONCTIONNEMENT

	1999	2000	2001	2003	2004	2005
Europol	117	156	204	281	342	362
Officiers de liaison	43	47	73	63	82	93
Experts nationaux détachés	18	8	7	12	24	9
Personnel local	6	7	8	13	11	10
Sécurité	18	20	22	25	28	28
Stagiaires et CDD	7	3	8	25	28	27
Organes d'Europol	3	4	2	5	7	7
Totaux	212	245	324	424	494	536

Il serait donc opportun que notre pays renforce son potentiel humain auprès de l'Office.

CONCLUSION

Europol constitue, d'ores et déjà, une base indispensable d'informations pour l'ensemble des personnels européens affectés à la lutte contre les réseaux criminels.

Le présent texte contribue à renforcer son caractère opérationnel, et facilite l'accès à ces bases de données pour les personnes qui y seront habilitées.

Ce troisième protocole modificatif illustre la volonté de l'Union européenne de se doter de capacités d'appui conçues au niveau transnational pour conforter les services compétents de chaque Etat membre.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport lors de sa séance du 17 mai 2006.

Le rapporteur a précisé que le présent texte était le deuxième à étendre les compétences de l'Office européen de police, dit Europol, depuis sa création en 1995. Il s'est félicité du renforcement des compétences de cette institution, dont la qualité est aujourd'hui unanimement reconnue au sein de l'Union européenne. Il a cependant regretté que seulement 37 Français figurent parmi les 500 membres de son personnel, alors que la contribution financière française atteint plus de 15 % du budget total de cette institution.

M. André Rouvière, rapporteur, a décrit les modifications contenues dans le présent protocole ; tout d'abord, l'ensemble des services de police, et non plus les seules Unités nationales Europol (UNE), pourront entrer en contact avec cette institution, ce qui sera de nature à accélérer la fourniture d'informations, et donc, l'aboutissement positif des enquêtes de police qui en dépendent.

Puis le rapporteur a brièvement décrit les différents fichiers établis par Europol à partir des informations fournies par chacun des Etats membres, et qui font de cette institution une indispensable base de données en matière criminelle. Il a rappelé que 7 pays avaient déjà conclu des accords de coopération avec Europol, dont les Etats-Unis, le Canada et la Suisse, et que la Colombie, la Russie et la Turquie avaient également conclu des accords de partenariat.

Soulignant qu'Europol travaille en liaison étroite avec Interpol, M. Rouvière, rapporteur, a salué le rôle désormais central d'Europol dans la lutte contre la criminalité internationale, et particulièrement la cybercriminalité. Il a ajouté que le présent texte comportait également des stipulations visant à améliorer l'information du Parlement européen sur les fichiers nominatifs constitués par Europol, ajoutant que ces derniers étaient déjà strictement encadrés par des dispositions antérieurement adoptées par son conseil d'administration.

Estimant que les dispositions du présent texte étaient de nature à renforcer l'action d'Europol, il a proposé l'adoption du projet de loi.

Suivant les conclusions du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation du protocole établi sur la base de l'article 43, paragraphe 1, de la convention portant création d'un Office européen de police (convention Europol) modifiant ladite convention, adopté à Bruxelles le 27 novembre 2003, et dont le texte est annexé à la présente loi ^{1 ( * )} .

ANNEXE I - ÉTUDE D'IMPACT

autorisant l'approbation du protocole du 27 novembre 2003

établi sur la base de l'article 43, paragraphe 1, de la convention

portant création d'un Office européen de police (convention Europol)

modifiant ladite convention

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FICHE D'EVALUATION JURIDIQUE

I - État du droit et situation de fait existants et leurs insuffisances

1. Le traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992 a constitué la première base juridique d'Europol, puisqu'il en prévoyait la création.

Cet Office européen de police a, d'abord, été établi sous la forme d'une simple et provisoire Unité drogues Europol (UDE), par un accord du 2 juin 1993 non soumis à autorisation parlementaire de ratification.

La convention instituant l'Office européen de police (convention Europol) a, quant à elle, été signée le 26 juillet 1995. Elle est entrée en vigueur le 1 ^er octobre 1998 et Europol a démarré ses activités le 1 ^er juillet 1999.

En France, la ratification de cette convention a été autorisée par la loi n° 97-1089 du 27 novembre 1997. Le décret n°99-218 du 15 mars 1999 en a porté publication.

Le titre VI du traité sur l'Union européenne résultant des traités d'Amsterdam et de Nice contient un certain nombre de dispositions relatives à Europol.

2. La convention Europol, complétée par un protocole du 24 juillet 1996 relatif à la compétence de la CJCE, a déjà été modifiée, afin d'étendre les compétences d'Europol et de renforcer son caractère opérationnel. Un protocole du 30 novembre 2000 a ainsi étendu sa compétence à la lutte contre le blanchiment d'argent, et un protocole du 28 novembre 2002 (procédure d'approbation en cours) permet la participation d'Europol à des équipes communes d'enquête et lui permet de demander aux Etats membres de l'U.E. d'engager, de mener ou de coordonner des enquêtes dans des cas précis.

3. Le présent protocole poursuit le renforcement du caractère opérationnel d'Europol et des moyens dont il dispose pour améliorer l'efficacité des services nationaux et leur coopération. Mais il est essentiellement destiné à améliorer le fonctionnement de l'Office, en simplifiant et assouplissant certaines procédures, pour lui permettre une plus grande efficacité et réactivité dans l'exercice de ses missions.

Il tient également compte de la création (décision du Conseil du 28 février 2002) de l'Unité européenne de coopération judiciaire (Eurojust), pour assurer une coopération étroite entre ces deux organes, notamment en matière de lutte contre le terrorisme. Un accord de coopération a d'ailleurs été signé le 9 juin 2004 entre Europol et Eurojust.

II - Modifications à apporter au droit existant

1. Le présent protocole apporte à la convention les modifications nécessaires pour renforcer l'appui opérationnel qu'Europol fournit aux autorités policières nationales, et simplifie certaines procédures et les relations avec ses organes de contrôle, pour que l'Office européen de police puisse se concentrer sur les aspects opérationnels. Il vise donc à rendre Europol davantage opérationnel afin d'en faire un outil plus efficace de coopération.

Des contacts directs sont désormais possibles entre des services nationaux compétents (au-delà donc des seules Unités nationales Europol - UNE) et Europol, ainsi qu'une consultation directe, mais limitée, du système d'informations Europol (SIE) par des services nationaux compétents (au-delà des seules UNE). Les modalités de création des fichiers de travail à des fins d'analyse sont en outre simplifiées.

Le renforcement d'Europol se traduit aussi par un nécessaire renforcement du rôle du Parlement européen vis-à-vis d'Europol, ce que prévoit le protocole. Ce dernier ajoute Eurojust au nombre des instances avec lesquelles Europol doit développer des relations de coopération.

2. S'agissant du droit national, l'article D 8-2 du Code de procédure pénale énumère les « organes de coopération internationale policière placés au sein de la direction centrale de la police judiciaire » dont, en 4), « l'unité nationale de l'Office européen de police, dénommé Europol ». Mais l'article D 8-2 CPP ne donne pas de précisions sur cette UNE, dont les fonctions sont fixées par l'article 4 de la convention Europol. L'évolution du rôle des unités nationales qui résulte du protocole est donc sans conséquence sur cette disposition du CPP.

Il convient en revanche de noter que l'article 1 ^er , point 3) du protocole, qui modifie l'article 4 de la convention Europol pour permettre des contacts directs entre des services nationaux compétents et Europol, nécessitera, si la France fait ce choix, que des dispositions soient prises pour fixer la liste des services pouvant avoir des contacts directs avec Europol, ainsi que leurs modalités. Le protocole prévoit en effet que « [...] les Etats membres peuvent autoriser les contacts directs entre leurs services compétents désignés et Europol sous réserve des conditions fixées par l'Etat membre en question, notamment l'intervention préalable de l'unité nationale ».

L'article 1 ^er , point 5), du protocole, qui modifie l'article 9 de la convention Europol pour permettre à des services nationaux compétents d'interroger le SIE, nécessitera également, si la France fait ce choix, que des dispositions soient prises pour désigner ces services. Le protocole prévoit en outre que « les informations concernant les services compétents désignés, y compris les modifications ultérieures, sont transmises au secrétariat général du Conseil [...] ».

La France n'envisageant pas à ce stade de modifier les conditions d'accès à Europol, et donc de faire usage des dispositions que permettent les points 3 (a) et 5 (b) de l'article 1", la mise en oeuvre de ce protocole ne nécessite pas, à ce stade, de mesures de nature législative ou réglementaire.

ANNEXE II - ACCORDS DE COOPÉRATION CONCLUS PAR EUROPOL

Accords opérationnels avec des Etats non-membres de l'Union européenne

Bulgarie

Canada

Croatie

Islande

Norvège

Roumanie

Suisse

Etats-Unis d'Amérique

Accord entre les Etats-Unis et l'Office européen de police

Accord supplémentaire entre Europol et les Etats-Unis sur l'échange des données personnelles et information relative

Accords stratégiques avec des états non-membres de l'Union européenne

Colombie

Russie

Turquie

Accords opérationnels avec des institutions européennes

Eurojust

Accords stratégiques avec des institutions européennes

Banque centrale européenne

Commission européenne

Centre de surveillance européen sur les drogues

Office antifraude européen (OLAF)

Accords opérationnels avec des organismes internationaux

Interpol

Accords stratégiques avec des organismes internationaux

Organisation des douanes du monde

Office des Nations Unies sur les drogues et le crime

* ¹ Voir le texte annexé au document Sénat n° 157 (2005-2006).