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Projet de loi réformant la protection de l'enfance

 

N° 393

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 14 juin 2006

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi réformant la protection de l'enfance,

Par M. André LARDEUX,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, M. Jacques Siffre, Mme Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.

Voir le numéro :

Sénat : 330 (2005-2006)

Enfants.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le droit à la sécurité est un droit fondamental de toute personne humaine et l'Etat doit en être le garant, en particulier vis-à-vis de ceux qui sont le plus vulnérables. Or, qui est plus vulnérable qu'un enfant, par nature totalement dépendant des adultes qui en ont la charge ?

C'est naturellement aux parents qu'il revient, en premier lieu, de veiller à la sécurité physique, matérielle et affective de leurs enfants et il est nécessaire de les soutenir dans cette mission. Mais quand cette protection parentale est absente ou défaillante, les pouvoirs publics ont le devoir de prendre le relais, dans l'intérêt supérieur de l'enfant.

Tels sont, depuis toujours, les fondements de notre politique de protection de l'enfance. Ses principes sont largement partagés, la concertation engagée par le Gouvernement dans le cadre de la préparation du présent projet de loi l'a encore démontré.

Mais les drames récents de la maltraitance, largement médiatisés, et les informations relayées par les professionnels de terrain montrent que des failles existent, notamment en matière de repérage et de signalement des enfants en danger.

Comment comprendre qu'aujourd'hui encore, certaines situations de maltraitance puissent passer inaperçues, simplement parce que les indices laissés par l'enfant n'ont pas pu être recoupés ? Comment admettre que la question du secret professionnel, pourtant conçu comme un instrument de protection de l'individu, puisse encore se retourner contre l'enfant et faire obstacle à une intervention légitime pour le mettre à l'abri ?

Chacun s'accorde également à regretter la faiblesse des actions de prévention en matière de protection de l'enfance. Les associations concourant à cette mission insistent sur la nécessité de passer d'un simple dispositif de traitement, souvent dans l'urgence, des difficultés familiales à un système fondé sur la promotion de la bientraitance et, par conséquent, sur le soutien à la parentalité.

Ces nouveaux besoins ont été bien identifiés par le Gouvernement et c'est en s'appuyant sur le large consensus dont ils font l'objet qu'il a élaboré le présent projet de loi. Comment ne pas s'associer à cette démarche qui, si elle ne bouleverse pas le cadre législatif existant, n'en améliore pas moins l'efficacité de notre système de protection de l'enfance ?

I. LA PROTECTION DE L'ENFANCE AUJOURD'HUI : DES PRINCIPES LARGEMENT PARTAGÉS, DES PRATIQUES À ADAPTER

A. L'ENFANCE EN DANGER : UN PHÉNOMÈNE EN PROGRESSION, UN RECOURS ACCRU À LA JUSTICE

1. Les chiffres de l'enfance en danger

a) Un concept mal défini

La présentation statistique du nombre d'enfants en danger est un exercice aujourd'hui difficile en raison de l'absence de définition de cette notion réellement partagée par tous les acteurs de la protection de l'enfance.

Initialement, la notion d'enfant en danger trouve son origine dans l'article 375 du code civil qui en fait état pour définir les cas où l'intervention du juge est nécessaire. Cet article dispose en effet que « si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation sont gravement compromises, des mesures d'assistance éducative peuvent être ordonnées par la justice ».

Mais cette définition première a été brouillée par la loi du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs et à la protection de l'enfance qui a pris le parti de se référer à une autre notion, celle de mineur maltraité, sans d'ailleurs en donner de définition précise.

Lors de la phase de préparation de ce texte, il avait ainsi été retenu, sous le vocable d'enfants maltraités, « les enfants victimes, de la part de leurs parents ou d'adultes en ayant la garde, soit de brutalités volontaires, soit d'une absence intentionnelle de soins entraînant des lésions physiques ou des troubles de l'état général. On y inclut également les enfants victimes de comportements plus difficiles à mettre en évidence, car ne laissant pas de trace physique : brutalités mieux contrôlées, comportements sadiques, manifestations de rejet, de mépris, d'abandon affectif, d'exigences éducatives disproportionnées... ».1(*)

Cette approche, plus restrictive, n'a pas contribué à donner de la cohérence aux définitions législatives. Pour ce motif, les acteurs de terrain se réfèrent plus généralement à la définition élaborée par l'Observatoire de l'action sociale décentralisée (Odas) non plus juridique mais opérationnelle, selon laquelle les « enfants en danger » se décomposent en :

- « enfants maltraités », victimes de violences physiques ou psychologiques, d'abus sexuels, de négligences lourdes, ayant des conséquences graves sur leur développement physique et psychologique ;

- « enfants en risque » qui connaissent des conditions d'existence risquant de compromettre leur santé, leur sécurité, leur moralité, leur éducation ou leur entretien, sans pour autant être maltraités.

Pour tenir compte de ces deux types de situations, le législateur a retenu le nom d'Observatoire national de l'enfance en danger (Oned), lors de sa création en 2004.

Cette pluralité de concepts a pour conséquence une grande diversité des appréciations statistiques car, en fonction de ses préoccupations, chacun des acteurs de la protection de l'enfance recense des données très différentes. Dans son premier rapport au Parlement et au Gouvernement, l'Oned a tenté de recenser ces données produites : il n'a pu que constater leur grande hétérogénéité et la quasi-impossibilité de les apparier puisque, selon les cas, le recensement s'attache à l'enfant, à l'événement (signalement, plainte) ou à la mesure prononcée.


Les données chiffrées sur l'enfance en danger

Le rapport d'activité de l'Oned pour l'année 2005 distingue deux types de données concernant l'enfance en danger : celles qui permettent d'évaluer le nombre d'enfants en danger en amont des décisions de protection et celles qui recensent les mesures de protection elles-mêmes.

Cinq bases de données s'attachent aux enfants en danger en amont de leur protection :

- celle du Snatem qui recense les appels téléphoniques au numéro d'urgence « Allo Enfance maltraitée - 119 ». Ces données ont cependant pour limite de se fonder sur l'appel téléphonique et non pas sur les enfants eux-mêmes ;

- le volet « enfants en danger » du recueil de données chiffrées communes aux personnels sociaux et de santé du ministère de l'éducation nationale : ce recueil a pour mérite de s'attacher à l'enfant, chaque académie s'efforçant d'effectuer les recoupements nécessaires pour éviter les doublons, mais il reste très incomplet, puisque la moitié des académies seulement y participe à ce jour ;

- l'état 4001 des services de police et de gendarmerie qui recense les plaintes et les faits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie. Sa principale limite réside dans le fait qu'il ne permet pas, en dehors des infractions qui concernent spécifiquement des mineurs (viols sur mineurs, harcèlements sexuels et autres agressions sexuelles contre des mineurs, homicides commis contre enfants de moins de quinze ans, mauvais traitements et abandons d'enfants), de distinguer entre victimes mineures et majeures, ni de savoir si l'auteur est une personne ayant autorité ou non ;

- les tableaux de bord des tribunaux pour enfants qui recensent les mineurs en danger au sens du code civil ayant fait l'objet d'un signalement judiciaire. Mais, dans la mesure où elles sont agrégées, ces données ne permettent malheureusement pas de croisements avec celles des départements ;

- l'enquête annuelle sur les signalements d'enfants en danger de l'Odas qui s'attache au nombre de signalements reçus par les services des conseils généraux. C'est de loin la source la plus complète, même si sa fiabilité se heurte parfois aux différences de méthodologies adoptées par chaque département.

Les sources concernant les enfants en danger en aval de la décision de protection sont en nombre plus limité :

- les tableaux de bord des tribunaux pour enfants qui recensent les mineurs faisant l'objet d'une mesure d'assistance éducative. Ces chiffres, très complets concernant la protection judiciaire, n'individualisent malheureusement pas les mineurs confiés aux services départementaux de l'aide sociale à l'enfance, ce qui entraîne des risques de double comptage ;

- l'enquête sur les bénéficiaires de l'aide sociale à l'enfance de la Drees qui s'attache aux mesures financées par les départements : elle inclut donc l'ensemble des bénéficiaires d'une mesure de protection administrative mais aussi ceux qui relèvent de placements judiciaires quand les enfants sont confiés par le juge à l'ASE et les AEMO judiciaires quand elles sont financées par ce même service.

b) Une augmentation inquiétante du nombre d'enfants en danger

L'enquête annuelle sur les signalements d'enfants en danger réalisée par l'Odas reste, malgré ses imperfections, la source la plus complète et la plus fiable de recensement avant toute décision de protection.

En 2004, 95.000 enfants étaient en danger, dont 76.000 en risque et 19.000 maltraités, soit une accélération sensible de près de 7 % en un an2(*).

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Enfants maltraités

18.500

18.300

18.000

18.500

18.000

19.000

Progression en %

- 2,6

- 1,1

- 1,6

+ 2,8

- 2,8

+ 5,6

Enfants à risque

65.000

65.500

67.500

67.500

71.000

76.000

Progression en %

+ 1,6

+ 0,8

+ 3,1

0

+ 5,2

+ 7

Total Enfants en danger

83.500

83.800

85.500

86.000

89.000

95.000

Progression en %

+ 0,6

+ 0,4

+ 2,0

+ 0,6

+ 3,5

+ 6,7

L'augmentation du nombre d'enfants maltraités est surtout due, selon l'Odas, à une multiplication des violences physiques, qui reflète la progression générale de la violence dans les relations sociales. S'agissant des enfants en risque, la progression de leur nombre connaît une nette accélération. Elle trouve vraisemblablement sa cause dans l'aggravation du processus de déstabilisation des familles.

Si l'on examine les facteurs de risque les plus fréquents, on constate que, pour les deux tiers des enfants, il s'agit d'un risque de nature éducative. En revanche, contrairement à une idée reçue, la précarité économique en tant que telle ne constitue que très minoritairement un facteur de danger, alors que l'isolement et l'inoccupation des parents reviennent de façon beaucoup plus fréquente.

L'examen des mesures de protection prononcées à la suite de ces signalements montre le rôle important joué par les services d'aide sociale à l'enfance : plus de 80 % des enfants faisant l'objet d'une mesure de protection leur sont directement confiés, soit au titre de la protection administrative, soit sur décision judiciaire. On constate également le poids de l'autorité judiciaire : sur l'ensemble des enfants protégés en 2003, près de 80 % le sont sur décision du juge des enfants.

Nombre d'enfants placés en protection de l'enfance au 31 décembre 2003
(France métropolitaine)

 

- de 18 ans

18 - 21 ans

Total

Proportion en %

Enfants confiés à l'ASE (1)

97.631

14.772

112.403

81 %

- dont mesures administratives

13.814

14.772

25.586

21 %

- dont mesures judiciaires

83.817

0

83.817

61 %

Placements directs par le juge financés par l'ASE (2)

22.455

0

22.455

16 %

TOTAL Enfants accueillis à l'ASE (A) = (1+2)

120.086

14.772

134.858

97 %

Enfants placés en secteur public PJJ (4)

494

0

494

0,7 %

Protection jeunes majeurs secteur public (5)

0

250

250

0,3 %

Protection jeunes majeurs secteur habilité (6)

0

2.733

2.733

2 %

TOTAL Placements autres
(B) = (4+5+6)

494

2.983

3.477

3 %

TOTAL Enfants protégés (A+B)

120.580

17.755

138.335

100 %

Proportion en %

87 %

13 %

100 %

-

Source : Rapport d'activité de l'Oned 2005

c) Un facteur de progrès : la création de l'Observatoire national de l'enfance en danger

Les lacunes de ce dispositif statistique ont déjà été prises en compte par le législateur. Elles ont conduit à la création, par la loi 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance, de l'Observatoire national de l'enfance en danger (Oned).


Les fonctions de l'Observatoire national de l'enfance en danger

 Une fonction statistique :

- identification des partenaires produisant des données statistiques concernant l'enfance en danger et rassemblement de leurs données chiffrées ;

- mise en cohérence des concepts et des définitions ; échanges sur les procédures de production en vue de leur amélioration ;

- analyse et mise en perspective des données des différentes sources dans un objectif de compatibilité ;

- identification des secteurs non couverts par les producteurs de statistiques.

 Une fonction d'étude, d'évaluation et de prospective :

- recensement et évaluation des procédures de recueil et de traitement des signalements suivies par les institutions et professionnels en charge de la protection des enfants ;

- identification d'études à réaliser (celles-ci étant menées non par l'observatoire lui-même mais tantôt par des organismes prestataires, tantôt à l'instigation de tel ou tel membre de l'observatoire) ;

- recensement des actions innovantes concernant la lutte contre la maltraitance qui ont fait l'objet d'une évaluation.

 Une fonction de documentation :

- recensement des références de travaux d'études et de recherche : publications françaises et étrangères, mémoires et thèses, travaux financés par l'Etat, les collectivités publiques, les fondations et associations ;

- création d'un site web destiné à favoriser l'accès aux statistiques et aux études pour les professionnels, les chercheurs et le public.

Il a aussi pour mission d'être un appui technique aux observatoires locaux et une interface dans le domaine international, notamment par sa participation aux activités du réseau européen des observatoires de l'enfance.

Source : ministère délégué à la Famille

Conformément au rôle qui lui a été assigné, l'Oned a consacré un chapitre entier de son premier rapport annuel au Parlement et au Gouvernement, publié en septembre 2005, au recensement des sources statistiques et à l'analyse de leurs points forts et de leurs incohérences. Il a également formulé un certain nombre de propositions pour améliorer, en pratique, le recueil des données de la protection de l'enfance, adressant notamment des recommandations aux ministères de l'intérieur et de la justice pour qu'ils affinent leurs outils informatiques.

De nouveaux progrès doivent encore être accomplis car le recueil statistique des données souffre du manque de coordination entre les acteurs locaux, et en premier lieu entre les départements et la justice. Cette situation ne traduit pas une quelconque mauvaise volonté des uns et des autres mais plutôt la tendance spontanée à conserver la méthode de recensement que chacun juge la mieux adaptée à ses besoins. En sortir suppose de pouvoir mettre les différents producteurs de statistiques autour de la table pour parvenir à des définitions et à des procédures communes.

Tel sera notamment le rôle des nouveaux observatoires départementaux de la protection de l'enfance, dont la création est ici proposée.

2. L'action des départements et de l'autorité judiciaire

a) Un investissement important des conseils généraux depuis vingt ans

Le bilan de la décentralisation de l'aide sociale à l'enfance intervenue en 1989 est largement favorable aux départements. Contrairement aux craintes alors exprimées, le transfert de cette compétence ne s'est pas traduit par un désengagement des pouvoirs publics au niveau local : bien au contraire, là où, en 1984, l'Etat consacrait 2,3 milliards d'euros à la protection de l'enfance, les départements y ont consacré plus de 5 milliards en 2004. La dépense d'aide sociale à l'enfance a donc plus que doublé en vingt ans.

Pourtant, au cours de cette même période, le nombre de bénéficiaires de l'aide sociale à l'enfance a progressé nettement moins vite, ce qui signifie que la dépense par enfant s'est sensiblement accrue, essentiellement en raison de l'augmentation du coût des prestations, et en particulier de celui du placement.

Si la réduction du temps de travail explique pour partie cette situation, celle-ci résulte aussi de l'amélioration importante de la qualité des prestations : la plupart des départements ont fait des efforts considérables de rénovation des modes de prise en charge et mis en oeuvre des formules innovantes d'accueil plus personnalisé.

Les conseils généraux ont également démenti un autre pronostic pessimiste : celui d'un creusement des inégalités entre les départements. Le graphique suivant montre que l'écart des extrêmes de dépenses par habitant de moins de vingt ans a été ramené entre 1996 et 2002, de 2,12 à 1,73 :

Source : DREES - ODAS

b) Une intervention toujours croissante du juge

Ce bilan favorable de l'action des départements n'a pas empêché la judiciarisation accrue de la protection de l'enfance. Ces deux mouvements parallèles ne sont d'ailleurs pas contradictoires puisque, dans plus des trois quarts des cas, lorsque le juge prononce un placement, il confie l'enfant au service de l'ASE.

Les départements sont aussi responsables de cette évolution car 60 % des signalements qu'ils reçoivent sont par eux transmis à la justice et cette proportion a tendance à s'accroître depuis 2001.

Taux de transmission à la justice des signalements
reçus par les départements

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Transmissions judiciaires

49.000

47.000

47.000

48.000

49.000

52.000

56.000

Suites administratives

34.000

36.000

36.300

37.500

37.000

37.000

39.000

Total enfants en danger

83.000

83.500

83.800

85.500

86.000

89.000

95.000

Taux de transmission à la justice

59 %

57 %

57 %

56 %

57 %

58 %

60 %

Par ailleurs, un nombre important de signalements continue d'être adressé directement au procureur, voire au juge des enfants lui-même : l'Odas estime qu'un signalement judiciaire sur cinq provient d'une personne extérieure au circuit d'alerte mis en place par les départements.

Cette circonstance est le signe d'une certaine crise de confiance dans l'efficacité de la protection administrative. Ce sentiment est particulièrement sensible en ce qui concerne les enfants en risque : alors que ceux-ci devraient en toute logique relever d'une intervention directe de l'ASE, plus d'un signalement pour risque sur deux fait en réalité l'objet d'une transmission à la justice.

Plusieurs facteurs expliquent cette situation :

- les travailleurs sociaux, souvent confrontés à des dossiers complexes, ne comprennent pas pourquoi un même enfant peut avoir été signalé à plusieurs reprises par des professionnels différents et n'avoir pas fait l'objet d'une prise en charge adéquate : ici, c'est en réalité l'impossibilité d'effectuer le recoupement des informations préoccupantes transmises sur un enfant qui nuit à l'efficacité de l'intervention départementale ;

- les professionnels se trouvent également de plus en plus souvent confrontés à des parents qui refusent de collaborer avec les services de l'ASE. Or en l'absence d'accord volontaire de la famille, le recours à la justice devient effectivement le seul moyen d'action.

- enfin, la très grande médiatisation d'affaires récentes de maltraitance grave et d'abus sexuels sur mineurs joue sans aucun doute dans le sens d'une plus grande judiciarisation.

Or, cette intervention de plus en plus systématique de la justice n'est pas sans poser de problèmes : plus stigmatisante pour les familles, elle entretient un climat de méfiance à l'égard des services de l'ASE et empêche d'instaurer un environnement favorable à la prévention. Par ailleurs, compte tenu de l'encombrement général des tribunaux, le recours systématique au juge s'accompagne de délais de traitement longs, préjudiciables à l'enfant.

* 1 Cf. commission préparatoire à la loi du 10 juillet 1989 relative à la protection des mineurs et à la prévention des mauvais traitements, présidée par Jacques Barrot. Décembre 1988.

* 2 Cette progression résulte aussi de la plus forte sensibilisation du public et d'une meilleure connaissance des procédures à suivre : l'augmentation des signalements ne traduit pas une augmentation à due concurrence du nombre d'enfants en danger.