C. LA PRÉVENTION, POINT FAIBLE DE LA POLITIQUE DE LA PROTECTION DE L'ENFANCE
1. Au sein de l'aide sociale à l'enfance, la prévention tend à se confondre avec la protection
Parmi les missions du service de l'aide sociale à l'enfance, le code de l'action sociale et des familles inscrit très clairement la prévention : ainsi, le service de l'ASE est spécifiquement chargé d' « organiser dans les lieux où se manifestent des risques d'inadaptation sociale, des actions collectives visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l'insertion ou la promotion sociale des jeunes et des familles » . D'une façon plus générale, la « prévention des mauvais traitements » doit inspirer toutes ses interventions.
Il s'agit toutefois d'une prévention que l'on peut qualifier de secondaire : elle vise des publics ciblés, préalablement repérés comme présentant des risques, et elle propose des actions visant à éviter que ces risques ne dégénèrent en situations de maltraitance avérée.
L'action de prévention de l'ASE souffre en réalité d'un handicap originel : trop intimement liée à sa mission de protection, elle se situe déjà sur le terrain du traitement des difficultés familiales. Cette confusion rend peu lisible son intervention dans le domaine de la prévention, au sens courant du terme : les familles ont en effet du mal à comprendre que l'action de prévention de l'ASE puisse aller jusqu'au placement, même si celui-ci n'intervient qu'avec l'accord des intéressés.
Le service de l'ASE manque également d'outils de prévention collective, qui permettent un contact moins stigmatisant avec les familles et une intervention non pas sur le mode du traitement des difficultés, mais sur celui de la mobilisation des compétences parentales. La loi ne s'y oppose pas, mais les missions de protection du service mobilisent la plus grande partie de ses moyens : il ne participe donc à des actions de prévention collective qu'au travers de son intégration aux circonscriptions départementales d'intervention sociale ou en s'associant à des initiatives extérieures, comme celle des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (REAAP).
2. Les outils de prévention collective existants restent extérieurs au dispositif de protection de l'enfance
La prévention collective, comprise comme un soutien à la parentalité ouvert à toutes les familles, s'effectue donc en général en dehors du dispositif institutionnel de la protection de l'enfance, le principal outil en la matière étant constitué par les REAAP, créés par l'Etat et la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) à la suite de la conférence de la famille de 1998.
L'objectif de ces réseaux est de soutenir et d'accompagner les parents en valorisant leurs rôle et compétences : par le dialogue, les parents s'aident mutuellement à trouver ou à retrouver des repères, dans des domaines comme l'accueil de l'enfant à la naissance, la petite enfance, les relations avec un adolescent, la coparentalité, l'exercice de l'autorité parentale ou encore l'assiduité scolaire.
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Bilan de l'action des REAAP
Le bilan, réalisé en 2003 par la Cnaf, de l'activité des REAAP a permis de recenser 4.819 actions ayant fait l'objet d'un financement. Conformément aux objectifs fixés par la conférence de la famille de 1998, ces actions se sont inscrites dans une logique préventive et ont concerné principalement les domaines suivants : - prévention et appui aux parents les plus fragilisés (22%) ; - accompagnement des parents de jeunes enfants (13,1%) ; - amélioration des relations entre les familles et l'école (11%) ; - soutien aux parents de préadolescents et d'adolescents (10%).
Suivant les actions, des modalités d'organisation
différentes ont pu être retenues : conférences -
débats (24,2 % des actions en 2003), groupes de parents
(9,7 %), groupes de parole (22 %), groupes d'activité
parents-enfants (7,13 %) et, plus rarement, lieux d'accueil et
d'écoute individuels.
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Le pilotage du dispositif est en général unique et exercé, selon les cas, par les directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) ou par les caisses d'allocations familiales. Seuls vingt-trois départements participent à ces réseaux en qualité de co-pilotes, même si quatre-vingt trois d'entre eux y contribuent financièrement 4 ( * ) .
3. La protection maternelle et infantile est sous-employée
Aux termes de l'article L. 2112-2 du code de la santé publique, le service de la protection maternelle et infantile (PMI) a une mission de prévention médico-sociale en direction des femmes enceintes et des enfants de moins de six ans. Cette prévention, qualifiée de médico-sociale, passe toutefois essentiellement par des moyens sanitaires : c'est à travers les consultations prénatales pour les femmes enceintes, les consultations pour les nourrissons, le suivi des vaccinations, les réunions sur l'éducation à la santé et à l'alimentation que les services de PMI entrent en contact avec les familles.
La prévention assurée par la PMI prend toutefois un aspect social quand elle se penche sur les difficultés familiales et sur l'environnement de l'enfant. Le vecteur principal de cette prévention plus sociale est l'intervention à domicile, notamment par le biais des techniciennes en intervention sociale et familiale (TISF).
Contrairement aux actions à domicile menées par le service de l'aide sociale à l'enfance, les interventions des TISF sont en général très bien perçues par les familles, qui sont souvent soulagées de l'aide matérielle et éducative que celles-ci leur apportent. Ces interventions constituent à la fois un moyen de prévention primaire, dans la mesure où elles permettent d'engager des actions d'éducation à la parentalité, comme de prévention secondaire, la présence d'un tiers dans la famille permettant de désamorcer des situations de crise.
Grâce à ces interventions à domicile, la PMI constitue enfin un outil essentiel de dépistage de la maltraitance ou, plus largement, des familles présentant des risques éducatifs. Sa vocation universelle lui permet à la fois de toucher des familles qui ne font pas la démarche volontaire de contacter un REAAP et de repérer celles dont les difficultés exigent une aide plus soutenue et donc une orientation vers l'ASE.
La PMI reste pourtant mal employée. Sa vocation universelle, qui fait sa spécificité parmi les partenaires de la protection de l'enfance, est battue en brèche : les familles plus aisées la délaissent pour un suivi médical en cabinet privé, ce qui renforce sa tendance à se concentrer sur les publics en difficulté sociale. Ce resserrement du public effectivement accueilli résulte également d'un manque de moyens humains, lié aux difficultés de recrutement que rencontrent les conseils généraux, notamment pour les médecins.
Pour retrouver cette vocation universelle et dans un but de prévention précoce, une piste consisterait à ouvrir la porte des maternités aux services de PMI : une telle coopération serait en effet de nature à améliorer le suivi des jeunes mères, à rompre leur isolement à une époque où le séjour en maternité est devenu extrêmement court et donc à prévenir les difficultés de la construction du lien mère-enfant, facteur souvent présent dans les cas de maltraitance ou de carence éducative ou affective.
* 4 Le montant total des financements de ce dispositif s'élève à plus de 31,3 millions d'euros. La part des principaux financeurs des 4.819 actions est la suivante : 31,8 % pour les DDASS, 14,1 % pour les organismes de sécurité sociale, 19,4 % pour les collectivités locales et 13,3 % pour la politique de la ville.