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Projet de loi réformant la protection de l'enfance

 

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER - MISSIONS DE LA PROTECTION DE L'ENFANCE

Article premier (art. L. 112-3 et L. 123-1 du code de l'action sociale et des familles, art. L. 2112-2 du code de la santé publique)
Définition de la protection de l'enfance et renforcement du rôle des services de protection maternelle et infantile

Objet : Cet article redéfinit les missions de la politique de protection de l'enfance et renforce les compétences des services de protection maternelle et infantile en matière de prévention précoce des risques de danger pour l'enfant.

I - Le dispositif proposé

Aujourd'hui, la politique de protection de l'enfance fait intervenir un grand nombre d'acteurs auprès des familles en difficulté, ce qui la rend difficilement lisible tant pour les professionnels chargés de la mettre en oeuvre que pour les familles qui en sont les bénéficiaires.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement a souhaité introduire dans la loi une définition de la politique de protection de l'enfance, afin de clarifier, pour tous les acteurs, ses objectifs et de leur donner un cadre d'action commun et cohérent : le nouvel article L. 112-3 du code de l'action sociale et des familles, introduit par le paragraphe I du présent article, donne ainsi à la politique de protection de l'enfance une triple dimension de prévention des difficultés familiales, d'accompagnement des familles et de prise en charge des enfants, lorsqu'ils doivent être soustraits à leur milieu familial, à temps complet ou partiel.

Il explicite également le public susceptible d'être visé par la politique de protection de l'enfance, à savoir les mineurs et leur famille, mais aussi les jeunes majeurs de moins de vingt et un ans, lorsque les difficultés qu'ils rencontrent sont susceptibles de compromettre gravement leur équilibre.

Conformément à cette nouvelle définition, le présent article s'attache ensuite à donner toute sa dimension au volet « prévention » de la politique de protection de l'enfance. A cet effet, son paragraphe II rappelle d'abord, dans le code de l'action sociale et des familles, que les départements sont responsables des services de protection maternelle et infantile (PMI), au même titre qu'ils le sont des services d'aide sociale à l'enfance (ASE) et des services d'action sociale, attestant par là que la PMI, jusqu'ici uniquement régie par les règles du code de la santé publique, doit également contribuer à des missions d'ordre social ou médico-social.

En pratique, les services de PMI se voient confier de nouvelles missions de prévention dont l'objet n'est effectivement plus exclusivement d'ordre médical.

Ainsi, le paragraphe III crée un bilan obligatoire pour les enfants âgés de trois à quatre ans, mais alors que les consultations pour les enfants de moins de six ans ont explicitement un caractère de prévention sanitaire, ce bilan semble avoir un objet beaucoup plus large. Il existe déjà un examen de santé obligatoire pour les enfants de cet âge : dans les faits, le projet de loi conduit donc simplement à enrichir cet examen d'un volet plus approfondi concernant le développement social de l'enfant et son environnement familial.

Ce même paragraphe met également en place un entretien systématique pour les futures mères au cours du quatrième mois de grossesse. Cette mesure fait suite à la préconisation du plan Périnatalité 2005-2007, présenté en novembre 2004 par Philippe Douste-Blazy, alors ministre de la santé, qui est restée lettre morte dans la plupart des départements. Désormais placé sous la responsabilité des sages-femmes de PMI, cet entretien, plus psychologique que médical, vise à préparer avec les futurs parents les conditions de la venue au monde de leur enfant. A cette occasion, les professionnels pourront détecter tout problème psychologique ou social qui pourrait conduire à une perturbation du lien entre parents et enfant et, le cas échéant, envisager une orientation vers un psychologue.

Dans le même objectif de prévention précoce, cet article prévoit de confier aux services de PMI des actions de prévention et de suivi pour les femmes en suite de couches : aujourd'hui en effet, de nombreuses femmes quittent la maternité quarante-huit heures après leur accouchement, soit au moment où le risque de « baby blues » est le plus élevé. Or, on connaît désormais les conséquences potentielles, tant pour la mère que pour l'enfant, des dépressions du post partum si elles ne sont pas traitées dans les meilleurs délais.

Il est donc indispensable que la prise en charge des suites de couches puisse s'organiser en réseau, de façon à ne pas laisser sans soutien les jeunes mères dans cette période de grande fragilité. C'est la raison pour laquelle le projet de loi laisse toute latitude aux services de PMI pour mettre en oeuvre ces actions de prévention : les professionnels de ces services pourront intervenir aussi bien à l'intérieur des maternités, qu'au domicile des jeunes mères ou, de façon plus classique, en consultation.

Cet article demande enfin à la PMI de participer aux dispositifs de protection des « mineurs en danger » et non plus uniquement des « mineurs maltraités », conformément à la nouvelle définition adoptée par le code de l'action sociale et des familles.

II - La position de votre commission

Votre commission ne peut que se féliciter de ce que la nécessité de la prévention précoce des dangers pour l'enfant reçoive enfin une consécration législative.

C'est en effet dès la grossesse que l'on peut repérer les situations à risque comme une grossesse non désirée ou ayant fait l'objet d'une demande d'interruption volontaire de grossesse, un refus du père de reconnaître sa paternité ou encore des difficultés matérielles ou psychologiques de la mère conduisant à une appréhension de la naissance. De même, c'est dès la naissance qu'il convient d'intervenir pour prévenir les troubles de l'attachement, ce qui montre l'importance de prévoir, dès la maternité et lors du retour à la maison, un soutien pour les jeunes parents, et singulièrement les mères confrontées au fameux « baby blues ».

C'est la raison pour laquelle votre commission approuve l'extension des missions des services de PMI prévue par cet article. Elle estime que le rôle traditionnel de ce service en matière de prévention sanitaire lui donne des facilités particulières pour entrer en contact avec les familles : la grossesse, la naissance et la petite enfance constituent une période au cours de laquelle les préoccupations de santé poussent les parents à rechercher conseil et écoute auprès de professionnels, ce qui place la PMI dans une situation privilégiée pour aborder d'autres aspects de la vie quotidienne sans risquer l'hostilité des parents.

Votre commission estime toutefois que le rôle de la PMI pourrait être encore approfondi : dans une perspective de bientraitance, les consultations de PMI ne doivent en effet pas se borner à repérer les enfants en danger du fait de difficultés familiales, mais également ceux qui sont en souffrance pour des raisons d'ordre physique ou psychologique qui leur sont propres, afin de les orienter vers une prise en charge adaptée. Votre commission vous propose donc d'amender le texte dans ce sens.

Votre commission n'ignore pas que la mise en oeuvre de ces nouvelles missions suppose d'accroître les moyens humains des services de PMI. Le Gouvernement estime en effet à près de 900 postes supplémentaires les besoins créés par cette réforme, soit 150 médecins, une centaine de sages-femmes, 150 psychologues et environ 500 puéricultrices.

Au-delà de la question du budget nécessaire pour financer ces créations de poste, se pose également la question de l'existence même de professionnels formés en nombre suffisant : actuellement déjà, les services de PMI connaissent des difficultés de recrutement, notamment pour les médecins.

Votre commission estime donc que la mise en oeuvre de la réforme nécessite une réflexion approfondie sur le statut des médecins de PMI. Compte tenu de la démographie médicale générale, il paraît indispensable de développer des solutions souples, permettant par exemple aux médecins de ville de concilier travail en cabinet et vacations pour le compte de la PMI.

Un travail de concertation devra également être engagé avec les régions, désormais responsables de la formation professionnelle, afin que le nombre de places dans les écoles d'infirmières, qui relèvent de leur responsabilité, soit à la hauteur des enjeux de la réforme.

Votre commission estime enfin nécessaire de mieux associer la médecine scolaire à la prévention en matière de protection de l'enfance : la PMI n'intervient en effet que jusqu'à l'entrée à l'école primaire, après quoi elle passe le relais à la médecine scolaire. Or, la prévention ne peut s'arrêter à la petite enfance, simplement parce que la PMI n'intervient plus au-delà.

C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose d'élargir l'objet de la visite médicale obligatoire à l'entrée en primaire à la santé psychologique, et non plus seulement physique, et de créer une visite médicale équivalente à l'entrée au collège : cette étape importante, qui signe également l'entrée dans l'adolescence, est en effet un moment clé pour faire le point sur la situation de l'enfant.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 2 (art. L. 221-1, L. 226-2 et L. 226-6 du code de l'action sociale et des familles)
Élargissement du dispositif de protection de l'enfance à la prévention des dangers et des risques de danger pour l'enfant

Objet : Cet article vise à harmoniser la définition des situations de danger pour l'enfant susceptibles de conduire à une intervention des pouvoirs publics, selon que l'on se réfère à la protection administrative ou à la protection judiciaire de l'enfance.

I - Le dispositif proposé

Dans le souci d'attirer l'attention des professionnels sur ce fléau particulier, la loi du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs et à la protection de l'enfance avait choisi, à dessein, de se référer à la notion de « mineur maltraité ». En témoignent les propos tenus par le rapporteur du projet de loi :

« A la réflexion, il a paru nécessaire, notamment à la commission Barrot, de distinguer les notions, de créer en quelque sorte une sous-catégorie des enfants en danger que sont les enfants maltraités, afin d'insister sur les caractéristiques propres de leurs difficultés et de permettre la mise en oeuvre de moyens adaptés à leur prévention et à leur protection. »6(*)

Mais ce faisant, le code de l'action sociale et des familles, qui fonde les possibilités d'action des conseils généraux en matière de protection de l'enfance, retenait une définition différente de celle qui existait par ailleurs dans le code civil et qui servait de base aux interventions de l'autorité judiciaire. Ces définitions différentes ont contribué à entretenir des interprétations divergentes du champ des protections administrative et judiciaire et rendu plus difficile la coordination des interventions des départements et de la justice. C'est la raison pour laquelle le projet de loi s'attache à harmoniser la définition des situations de danger susceptibles de provoquer une intervention des pouvoirs publics auprès de la famille.

Cette harmonisation se fait au profit de la définition figurant dans le code civil qui fait référence à la notion de « mineur en danger », plus large et plus complète que celle de « mineur maltraité » :

- le concept de maltraitance conduit à limiter les interventions des acteurs de la protection de l'enfance aux cas où les parents ont, de façon active, un comportement répréhensible à l'égard de l'enfant, sous la forme de mauvais traitements physiques ou d'humiliation morale ; par extension, on englobe également dans la maltraitance des cas graves d'abandon physique ou de délaissement moral. Mais concernant par construction les cas les plus graves, une définition fondée sur la notion de maltraitance laisse peu de place à la prévention, car elle n'intègre pas ou peu l'idée de risque ;

- à l'inverse, la notion de « mineur en danger » permet de tenir compte de toute la palette des situations pouvant, physiquement ou moralement, mettre en danger l'enfant : elle ouvre ainsi des possibilités d'intervention dans des situations beaucoup plus variées telles que la grande précarité économique et sociale lorsqu'elle conduit les parents à ne plus pouvoir faire face à leurs responsabilités, l'instrumentalisation de l'enfant dans le cadre d'une séparation parentale très conflictuelle, la maladie grave d'un parent qui empêche celui-ci d'assurer pleinement ses tâches éducatives ou encore les difficultés importantes de la relation entre parents et enfant quand elles ne peuvent plus être traitées par les seuls moyens classiques d'aide à la parentalité. En se situant sur le terrain du danger, cette définition laisse également davantage de place à la prévention.

Conformément à ce choix, le paragraphe I de cet article élargit les possibilités d'intervention des services de l'aide sociale à l'enfance : ils pourront désormais apporter un soutien aux familles, quel que soit le type de difficultés qu'elles rencontrent, dès lors que celles-ci conduisent à mettre en danger soit la santé, soit la sécurité, soit la moralité des enfants ou encore quand elles risquent de compromettre leur éducation ou leur développement.

Ce faisant, il intègre bien dans le code de l'action sociale et des familles la définition des situations de danger qui figure déjà dans le code civil, en y apportant toutefois une précision supplémentaire : elle inscrit en effet parmi les situations de danger justifiant une action des services de l'ASE celles comportant un risque pour le développement physique et intellectuel de l'enfant. Cette précision vise en fait à tenir compte de la loi du 4 mars 2004 relative à l'autorité parentale qui transposait en droit français cette notion issue de la convention internationale sur les droits de l'enfant.

La nouvelle rédaction de l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles est également plus précise sur un second point, puisqu'elle prévoit que l'action des services de l'ASE peut s'étendre à tous les détenteurs de l'autorité parentale, qu'il s'agisse ou non des parents.

Les autres dispositions de cet article correspondent toutes à des mesures de coordination :

- le paragraphe II modifie le titre du chapitre VI du titre II du livre II du code de l'action sociale et des familles, actuellement intitulé « Protection des mineurs maltraités », pour remplacer la notion d'enfant maltraité par celle d'enfant en danger et pour faire référence au nouveau dispositif de recueil des informations préoccupantes, prévu à l'article 5 ;

- les paragraphes III et IV remplacent, dans tout le chapitre sur la protection de l'enfance du code de l'action sociale et des familles, la notion de maltraitance par celle d'enfance en danger ;

- le paragraphe IV supprime l'obligation pour le Snatem de réaliser une étude épidémiologique annuelle sur les signalements qu'il reçoit. Cette compétence a en effet été transférée à l'Observatoire national de l'enfance en danger par la loi du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve naturellement l'unification des définitions retenues, par le code de l'action sociale et des familles et par le code civil, pour le public visé par la politique de protection de l'enfance, car celle-ci était un préalable indispensable à toute amélioration de la coordination entre protection administrative et judiciaire.

Le choix de la notion d'enfant en danger, en lieu et place de celle d'enfant maltraité, lui paraît également être un choix judicieux : parler d'enfant en danger permet en effet d'appréhender de façon plus complète l'ensemble des situations dans lesquelles l'enfant a besoin d'être protégé.

En pratique, la référence à la notion d'enfant en danger devrait également permettre d'ouvrir, de façon explicite, les dispositifs d'aide sociale à l'enfance à d'autres enfants que les enfants maltraités. Aujourd'hui, en effet, la protection administrative ne pouvait que difficilement intervenir dans les situations de danger autres que les situations de maltraitance, et notamment dans les situations de conflit familial ou de mise en danger de soi-même par l'enfant.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3 (art. L. 132-6 du code de l'action sociale et des familles)
Conditions de dispense de l'obligation alimentaire

Objet : Cet article vise à assouplir les conditions de dispense de l'obligation alimentaire pour les enfants qui ont été retirés de leur milieu familial sur décision judiciaire au cours de leur enfance.

I - Le dispositif proposé

La loi du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance a introduit une décharge de plein droit de l'obligation alimentaire pour les enfants qui ont fait l'objet d'un placement de longue durée hors du domicile familial.

Cette disposition permettait de simplifier considérablement la procédure. Jusqu'à cette date, le président du conseil général était en effet contraint de saisir le juge aux affaires familiales pour qu'il prononce la décharge, bien que, dans ce cas, la décision finale du juge ne fît pas de doute : selon une jurisprudence constante, les juges aux affaires familiales exonéraient déjà systématiquement les obligés alimentaires, lorsque le créancier d'aliment avait commis des manquements graves envers ses enfants.

La décharge de plein droit répondait également à des considérations morales : il paraissait en effet impensable de continuer de demander à des enfants victimes de venir justifier leur demande dans un tribunal et de leur imposer, ce faisant, de revivre des événements douloureux.

Depuis son entrée en vigueur, cette mesure a donné pleinement satisfaction : naturellement très bien accueillie par les intéressés, elle a également permis de désencombrer les tribunaux de procédures dont l'issue était en réalité certaine. C'est la raison pour laquelle le présent article propose de l'ouvrir de façon plus large en autorisant la décharge de plein droit dès lors que le retrait du domicile familial a été supérieur à vingt-quatre mois, consécutifs ou non, contre trente-six mois actuellement, cette durée étant appréciée en tenant compte des seize premières années de la vie de l'enfant au lieu des douze premières années aujourd'hui.

La nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 132-6 du code de l'action sociale et des familles permet également de rétablir une certaine équité entre les obligés alimentaires selon la procédure qui avait abouti à leur placement hors du domicile familial : jusqu'ici, la décharge de plein droit n'était effectivement ouverte qu'aux personnes dont le placement avait fait l'objet d'un signalement de l'aide sociale à l'enfance préalablement à la décision de retrait judiciaire. Cette condition est désormais supprimée, pour tenir compte des cas, nombreux, de signalement direct au procureur de la République.

II - La position de votre commission

La dispense de l'obligation alimentaire pour les enfants, lorsque les carences éducatives des parents ont été telles qu'elles ont conduit à un placement d'une durée supérieure à deux ans durant l'enfance, semble à votre commission être une simple mesure de justice et de respect de la dignité des victimes.

C'est la raison pour laquelle elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 6 Rapport Sénat n° 269 (1988-1989) d'Hélène Missoffe, rapporteur, fait au nom de la commission des Affaires sociales sur le projet de loi relatif à la prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs et à la protection de l'enfance.