Projet de loi de finances pour 2007 : Travail et emploi

3. La performance du programme

a) Vue générale

Le nombre des objectifs (six) reflète ici la complexité de la politique du travail et ils semblent un minimum pour couvrir le champ du programme.

Fondamentalement, pour les trois premiers programmes de la mission « Travail et emploi », l'élaboration des indicateurs butte sur l'influence majeure du contexte économique , qui pose problème pour le calcul exact de l'efficience, et sur la pluralité des opérateurs (Etat, ANPE, AFPA), qui rend les leviers d'action moins identifiables. Par ailleurs, il est difficile d'éviter de relier certains indicateurs aux mesures parfois éphémères de la politique de l'emploi, ce qui fait peser un risque sur la continuité de la mesure de la performance (il en va notamment ainsi avec les indicateurs associés à l'objectif 5 « Accompagner vers l'emploi les jeunes les plus en difficulté », qui portent tous sur le CIVIS).

Malgré ces difficultés, le PAP pour 2006 avait été optimisé par rapport à l'« avant-PAP » : objectifs redéployés, mise en place d'un indicateur concernant la PPE, affirmation de la tutelle de l'Etat sur les opérateurs au travers de la mesure de leur performance, mise en adéquation des indicateurs aux objectifs d'intégration des personnes les plus éloignées de l'emploi, enfin neutralisation de certains effets pervers ^{47 ( * )} .

Une nouvelle rationalisation du PAP pour 2007 s'effectue au prix d'une instabilité du projet annuel de performances : 5 parmi les 18 indicateurs du programme ne permettent pas de constituer des séries homogènes avec les indicateurs du PAP 2006, tandis que 9 parmi les 27 indicateurs du PAP 2006 se trouvent supprimés dans le PAP 2007...

b) Suivi des indicateurs

• Service public de l'emploi

En premier lieu, il convient d'approuver le renforcement de l'indicateur de contrôle des demandeurs d'emploi indemnisés -dont la cible retenue pour 2008 (1 % contre 0,94 % dans le PAP 2006 pour le régime d'assurance chômage, et 2 % contre 2,72 % dans le PAP 2006 pour le régime de solidarité) paraît tout de même étonnamment modeste dans le contexte d'un renforcement ^{48 ( * )} du contrôle des demandeurs d'emploi-, qui est désormais assorti d'une indication du nombre de contrôles par agents.

Si la disparition de l' indicateur du nombre d'emplois vacants est à déplorer pour sa simplicité et son éloquence ^{49 ( * )} , celle du « Coût pour l'Etat de l'offre d'emploi satisfaite » (indicateur 3.1 du PAP 2006), qui ne rendait compte que du coût des d'offres transitant par l'ANPE, et non pas de celles satisfaites par l'ANPE, paraît opportune car cet indicateur ne renseignait en rien sur la performance de l'Agence.

Par ailleurs, à l'occasion de l'examen du PAP 2006, votre rapporteur spécial avait regretté qu'aucun indicateur ne rende compte du nombre de « mise en relation positive » (MER+) réalisées par l'ANPE, c'est-à-dire du nombre d'offres effectivement pourvues par l'ANPE. Comme suite à cette observation , la mesure des « mises en relation positive » se retrouve dans le PAP 2007 au travers de l'indicateur 3.5 « Nombre de mises en relation effectuées par l'ANPE rapporté au nombre de mises en relation positive » (ratio MER / MER+), probablement de nature à dissuader l'ANPE de « faire du chiffre » en multipliant les présentations de chômeurs...

Votre rapporteur spécial estime cependant qu'en termes d'intermédiation, seule la mise en place d'un ratio rapportant MER+ au nombre d'embauches totales permettrait une mesure globale de la performance de l'ANPE, mais cela suppose un rapprochement rapide des fichiers de l'assurance chômage avec ceux de l'ANPE.

Parmi les autres « nouveautés », l'indicateur 1.1 « proportion de guichets uniques ANPE/ASSEDIC et localisations ANPE /ASSEDIC inférieures 200 mètres », est digne d'intérêt. Cependant, il est constitué de trois ratios dont les deux derniers ne sont pas libellés clairement, tandis que la cible du premier ratio « Guichets uniques ANPE-ASSEDIC dans le cadre des maisons de l'emploi/nombre de maisons de l'emploi », fixée à 12,5 % en 2007, paraît étonnamment faible car il s'agit évidemment de la première chose que l'on s'attend à trouver dans une maison de l'emploi...

Une fusion de l'ANPE et de l'UNEDIC , véritable « serpent de mer » du service public de l'emploi, mettrait un terme à une partition des tâches probablement nuisible à l'efficacité de l'ensemble, surtout si l'on considère les récentes expérimentations d'accompagnement personnalisé des demandeurs d'emploi menées par l'UNEDIC, certes utiles pour stimuler l'action de l'ANPE et améliorer sa performance en la matière.

Bilan des expérimentations de l'UNEDIC concernant le recours
à des cabinets de placement privés

L'objet des expérimentations est d'accompagner individuellement des allocataires présentant toutes les caractéristiques d'un risque de chômage de très longue durée.

Les expérimentations lancées en 2005 et poursuivies en 2006 par l'UNEDIC portent sur 9.700 allocataires pris parmi 300.000 demandeurs d'emploi qui présentent les plus grands risques de chômage de très longue durée. Les actions d'accompagnement sont principalement axées autour de l'appui à la préparation optimale à des entretiens et à des candidatures, et à la prospection directe d'entreprises par le demandeur d'emploi.

L'UNEDIC a réalisé un premier bilan succinct des expérimentations, dont il ressort que le taux de retour à l'emploi à 10 mois est de 68,5 % à comparer avec un taux d'accès à l'emploi de 49,3 % à 6 mois et de 68,4 % à 12 mois pour un chômeur « moyen ».

D'après l'UNEDIC, sans l'accompagnement, le coût des 7.013 personnes effectivement prises en charge aurait été, au-delà du 5 ^ème mois, de 128,2 millions d'euros.

D'après l'UNEDIC, avec l'accompagnement, le coût d'indemnisation pour 7.013 personnes prises en charge est de 81 millions d'euros. L'économie d'indemnisation estimée est d'environ 47 millions d'euros.

Le coût total de l'accompagnement par les prestataires privés peut être estimé, pour les 7.013 personnes prises en charge, à 23,2 millions d'euros dont 19,1 payés au moment de la prise en charge, 2,4 à l'obtention d'un contrat de travail et 1,7 à l'issue des 7 mois de travail.

Au total, selon l'UNEDIC, l'assurance-chômage aurait économisé environ 47 - 23= 24 millions d'euros pour 7.013 personnes prises en charge, soit en moyenne 3.420 euros par allocataire.

Les partenaires sociaux gestionnaires de l'UNEDIC ont décidé d'étendre le champ de ces expérimentations. Suite à un nouvel appel d'offre de 2006, 46.000 demandeurs d'emploi indemnisés seront suivis par des opérateurs privés chaque année en 2006 et 2007.

Source : extrait d'une réponse au questionnaire budgétaire

Cette fusion se heurterait d'abord au fait que l'ANPE est un établissement public à caractère administratif (EPA) employant des agents contractuels de droit public et que l'UNEDIC est une association « loi 1901 ». Leur fusion impliquerait donc soit une « privatisation » de l'ANPE, soit une « nationalisation » de l'UNEDIC.

Enfin, l'indicateur 3.1 « productivité de l'ANPE », qui donne le « rapport entre l'ensemble des services produits par l'ANPE et les ressources mises en oeuvre pour les réaliser » pose évidemment le problème de la valorisation des produits, tandis que l'indicateur 3.4 « Taux d'accès à un parcours qualifiant des demandeurs d'emploi adressés par l'ANPE à l'AFPA » laisse entrevoir la dimension labyrinthique du service public de l'emploi.

• Contrats aidés

Concernant les contrats aidé , les quatre indicateurs mesurant les « taux d'insertion dans l'emploi durable » ont été rationalisés et, désormais, deux indicateurs effectuent cette mesure : le premier, 6 mois (et non plus 3 mois) après la sortie des contrats aidés (CIE et CAE, contrat d'avenir et CI-RMA) et le second, 18 mois après la sortie de contrats aidés. Ces indicateurs occupent une position centrale dans la mesure de la performance de la mission « Travail et emploi ». Le premier indicateur sera disponible pour le rapport annuel de performances (RAP) de 2007 (en loi de règlement pour 2006) mais le second indicateur ne sera pas disponible avant 2009...

• Autres

On peut regretter que deux indicateurs associés au présent programme, déjà présents dans le PAP 2006, ne soient toujours pas renseignés : l'indicateur 2.2 « Taux de retour à l'emploi durable des allocataires de l'ASS » et l'indicateur 2.4 « Part des bénéficiaires de la prime pour l'emploi (PPE) précédemment au chômage ou inactifs », alors même que votre commission des finances, particulièrement sceptique ^{50 ( * )} sur la PPE en tant qu'instrument d'incitation au retour à l'emploi, accorderait le plus grand intérêt au suivi de cet indicateur .

Observations portant sur le programme 102 « Accès et retour à l'emploi »

• Diminution des crédits en « trompe l'oeil » via la débudgétisation de certaines dépenses :

- une baisse de la subvention au Fonds de solidarité , de plus de 240 millions d'euros, n'est permise que par la mobilisation, en vertu de l'article 31 du présent projet de loi de finances, d'une partie de la créance que détient l'Etat sur l'UNEDIC. En réalité, les dépenses du fonds augmentent de près de 290 millions d'euros. Un remboursement partiel, prévu à hauteur de 550 millions d'euros pour 2007, doit en effet contribuer à l'équilibre du budget du Fonds de solidarité et aboutit à diminuer d'autant les crédits de la mission « Travail et emploi » ;

- concernant l' AFPA , le « bleu » prévoit que la subvention sur crédits d'Etat de 52 millions d'euros (204 millions d'euros en LFI 2006) inscrite sur le présent programme pour 2007 soit « complétée d'un apport en ressources extra budgétaires à hauteur de 200 millions d'euro s ».

• Compte tenu d'une insuffisance des « ressources extra budgétaire » prévues pour l'AFPA en 2007 (cf. article 61 rattaché), votre rapporteur spécial propose de transférer sur le présent programme les 10 millions d'euros de crédits prélevés sur le programme 133 « développement de l'emploi » ( supra ).

• La programmation budgétaire de la loi de cohésion sociale n'est pas respectée concernant :

- les maisons de l'emploi , avec une dépense de 118,5 millions d'euros contre 530 millions d'euros prévus pour 2007 ; si 194 maisons de l'emploi sont aujourd'hui « labellisées » (le plan de cohésion sociale prévoit la mise en place de 300 maisons de l'emploi ), la « labellisation » ne correspond qu'à un agrément et à ce jour, seules 58 maisons de l'emploi fonctionnent effectivement ;

- les contrats d'avenir , avec une dépense de 623 millions d'euros contre 1,285 milliard d'euros prévus pour 2007.

Il semble aujourd'hui nécessaire, afin qu'ils déploient leur potentiel, de stabiliser les dispositifs d'« activation des minima sociaux » que sont les contrats d'avenir et le CI-RMA, car ce sont les plus complexes avec une réglementation au surplus très évolutive .

• Bien que l'UNEDIC ne soit pas un opérateur de la « mission », l'assurance chômage occupe un rôle central dans le service public de l'emploi. En France, la durée d'indemnisation de la filière principale (23 mois) est plus élevée en France que dans la plupart des pays voisins ^{51 ( * )} , alors que les sanctions financières en cas de refus successifs d'emplois n'y sont que rarement appliquées.

Certains observateurs estiment que la durée et le niveau de l'indemnisation ne motivent pas suffisamment certains chômeurs placés dans une logique de « droit à indemnisation » qu'il convient d'épuiser.

• Deux indicateurs associés au présent programme, déjà présents dans le PAP 2006, ne sont toujours pas renseignés : l'indicateur 2.2 « Taux de retour à l'emploi durable des allocataires de l'ASS » et l'indicateur 2.4 « Part des bénéficiaires de la prime pour l'emploi (PPE) précédemment au chômage ou inactifs », alors même que votre commission des finances, qui doute de l'efficacité de la PPE en tant qu'instrument d'incitation au retour à l'emploi, accorderait le plus grand intérêt au suivi de cet indicateur.

• Pour 2007, cible de 12,5 % seulement de guichets uniques ANPE-ASSEDIC dans les maisons de l'emploi... Il est probable qu' une fusion de l'ANPE et de l'UNEDIC mettrait un terme à une partition des tâches nuisible à l'efficacité de l'ensemble. Les récentes expérimentations d'accompagnement personnalisé des demandeurs d'emploi menées par l'UNEDIC, certes utiles pour stimuler l'action de l'ANPE et améliorer sa performance en la matière, renforcent aussi l'acuité du propos.

• Concernant les contrats aidés , les quatre indicateurs mesurant les « taux d'insertion dans l'emploi durable » ont été rationalisés, et, désormais, deux indicateurs effectuent cette mesure : le premier, 6 mois (et non plus 3 mois) après la sortie des contrats aidés (contrat initiative emploi -CIE- et contrat d'accompagnement vers l'emploi -CAE-, contrat d'avenir et CI-RMA) et le second, 18 mois après la sortie de ces contrats aidés. Ces indicateurs occupent une position centrale dans la mesure de la performance de la mission. Le premier indicateur sera disponible pour le rapport annuel de performances (RAP) de 2007 (en loi de règlement pour 2006) mais le second indicateur ne sera pas disponible avant 2009...

• Il est prévu une baisse sensible du nombre des principaux contrats aidés entre fin 2006 et fin 2007 : de 570.000 à 420.000 emplois, notamment au terme d'un « refroidissement » du CIE (moins 120.000 contrats)... Mais cette évolution est tributaire de l'évolution du marché de l'emploi : si elle n'est pas suffisamment porteuse, il est à craindre que le nombre de contrats aidés jugés utiles au second semestre 2007 n'augmente, et donc la dépense y afférent.

• En réalité, les dispositifs destinés à favoriser l'insertion dans le monde du travail sont trop nombreux, trop coûteux et surtout trop conjoncturels... Votre rapporteur spécial estime qu'une action dans le long terme nécessite une démarche qualitative forte en amont : porter l'âge limite de la formation obligatoire de 16 ans à 18 ans .

• Le PAP est encore instable : 5 parmi les 18 indicateurs du programme ne permettent pas de constituer des séries homogènes avec les indicateurs du PAP 2006, tandis que 9 parmi les 27 indicateurs du PAP 2006 se trouvent supprimés dans le PAP 2007...

*

• La mise en place des « actions préparatoires au recrutement », destinée aux demandeurs d'emploi qui ont des compétences proches de celles requises pour une offre d'emploi disponible mais non satisfaite, constitue une démarche prometteuse.

• Le PAP est globalement simplifié et rationalisé

• A la suite d'une observation formulée par votre rapporteur spécial à l'occasion de l'examen du PAP 2006, la mesure des « mises en relation positive » (« MER+ ») effectuées par l'ANPE se retrouve dans le PAP 2007 au travers d'un indicateur 3.5 « Nombre de mises en relation effectuées par l'ANPE rapporté au nombre de mises en relation positive » (ratio MER / MER+). Cependant, il semble que seule la mise en place d'un ratio rapportant MER+ au nombre d'embauches totales permettrait une mesure globale de la performance de l'ANPE en termes d'intermédiation. Cette construction implique un rapprochement de fichiers avec l'assurance chômage.

• L'indicateur de contrôle des demandeurs d'emploi indemnisés ressort renforcé dans le PAP 2007.

* ⁴⁷ Un indicateur de satisfaction des offres déposées à l'ANPE, susceptible de pousser l'ANPE à traiter en priorité les cas les plus faciles au détriment des personnes les plus éloignées de l'emploi, a ainsi été contrebalancé dans le PAP 2006 par l'indicateur « Taux de sorties durables (...) de la liste des demandeurs d'emploi 18 mois après leur inscription ».

* ⁴⁸ Cf. décret n° 2005-915 du 2 août 2005 relatif au suivi de la recherche d'emploi.

* ⁴⁹ Cet indicateur aurait souffert d'imperfections liées à la collecte des données. Aussi, pour mesurer les tensions sur la marché du travail, a-t-il été choisi de le remplacer par un indicateur intermédiaire décliné dans les budgets opérationnels de programme à savoir : «Taux de satisfaction des offres sur 6 métiers en tension ».

* ⁵⁰ Cf. commentaire de l'article 3 du présent projet de loi de finances par M. Philippe Marini, rapporteur général de votre commission des finances.

* ⁵¹ A l'exception de la Belgique et surtout du Danemark, où la « flexicurité » combine un marché du travail fluidifié et une amélioration de la protection économique des individus.