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Projet de loi tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner le projet de loi tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale, adopté le 19 décembre dernier par l'Assemblée nationale en première lecture, après déclaration d'urgence, constitue avec le projet de loi organique relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, l'un des deux volets de la réforme de la justice souhaitée par le Gouvernement à la suite des dysfonctionnements majeurs révélés par l'affaire d'Outreau1(*).

Ce texte s'inspire de certaines des propositions du groupe de travail présidé par M. Jean-Olivier Viout, procureur général, près la cour d'appel de Lyon2(*) (février 2005) ainsi que du rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale (juin 2006)3(*) qui, au delà de la défaillance des hommes, ont cherché à mettre en évidence les faiblesses d'un système et les moyens d'y remédier.

Les magistrats ont souvent vécu douloureusement l'ébranlement provoqué par cette affaire dans l'opinion publique. Il va de soi que les fautes de quelques uns ne sauraient rejaillir sur l'ensemble de l'institution : dans leur grande majorité, les hommes et les femmes qui la composent s'acquittent de leurs missions, dans des conditions parfois difficiles, avec compétence et humanité.

La justice est rendue au nom du peuple français et un lien de confiance est indispensable entre les magistrats et les justiciables. Le scandale d'Outreau ne doit pas entraîner le repli d'un corps sur lui-même mais, au contraire, fournir l'occasion d'une réflexion partagée pour améliorer le fonctionnement de la justice pénale.

La représentation nationale doit être sensible aussi aux préoccupations des magistrats liées, en particulier, à l'instabilité du droit et de la procédure. Sans doute la matière pénale peut-elle mettre en jeu des visions de la société différentes, voire opposées et il est légitime que les alternances politiques se traduisent par la remise en cause du droit en vigueur. Sans doute, aussi, le législateur doit-il tenir compte des préoccupations de l'opinion publique et des évolutions parfois rapides d'une société complexe. Il n'en reste pas moins que les effets de balancier jouent de manière excessive dans ce domaine du droit au risque de brouiller les repères des praticiens et des justiciables.

Tout en initiant ou en prenant en compte les adaptations indispensables, le Sénat a toujours cherché à faire prévaloir deux constantes : le respect de la liberté individuelle et des grands principes de notre droit et le souci de ne pas enfermer le magistrat dans des règles qui lui interdisent toute marge d'appréciation.

Ces positions sont étayées par une réflexion conduite sur la durée par votre commission des lois dans le cadre de ses missions d'information successives4(*). Par ailleurs, tout au long de l'année passée, votre commission a reçu successivement les différentes organisations professionnelles et syndicales des magistrats et des greffiers ainsi que les membres du Conseil supérieur de la magistrature afin de poursuivre un dialogue approfondi et serein. Enfin, faut-il rappeler les stages accomplis par les sénateurs au sein des juridictions à l'initiative de M. Christian Poncelet, président du Sénat ?

Le projet de loi relatif à l'équilibre de la procédure pénale s'accorde, dans ces grandes lignes, aux principes défendus par votre commission. Il s'efforce en effet de favoriser un travail plus collectif parmi les magistrats, d'encadrer davantage le placement en détention provisoire, de renforcer le caractère contradictoire de la procédure pénale et, enfin de favoriser la célérité de la justice. Sur ce dernier point, il s'appuie sur le rapport de la mission présidée par M. Jean-Claude Magendie, président du tribunal de grande instance de Paris, sur la célérité et la qualité de la justice (juin 2004)5(*).

Sans doute, le projet de loi ne constitue-t-il qu'une réponse partielle aux dysfonctionnements observés à l'occasion de l'affaire d'Outreau et peut, à ce titre, susciter une certaine frustration. Du moins, apporte-t-il des réponses précises susceptibles de réunir un large accord, gage de la pérennité des dispositions proposées dans notre droit.

Votre commission vous proposera d'approuver ce texte tout en suggérant 53 amendements, en particulier afin de conforter les garanties données aux parties dans la procédure et d'assouplir certains dispositifs, prenant ainsi largement en compte les observations des nombreux praticiens entendus par votre rapporteur pour préparer le présent rapport6(*).

I. ROMPRE LA SOLITUDE DU JUGE D'INSTRUCTION : LA COSAISINE DANS LE CADRE DE PÔLES DE L'INSTRUCTION ET LA COLLÉGIALITÉ

A. UNE COSAISINE SOUVENT DIFFICILE À METTRE EN oeUVRE

Du fait du rôle central qu'il exerce dans la procédure pénale française encore largement marquée par son caractère inquisitoire, le juge d'instruction apparaît souvent comme le responsable désigné des défaillances de notre système judiciaire. Appelé à rechercher les preuves d'une infraction et à les apprécier dans une décision juridictionnelle, il est en effet seul -en tant que juridiction d'instruction du premier degré- à assumer ces missions7(*).

Depuis l'institution de cette fonction, la « solitude » du juge d'instruction constitue un motif récurrent de préoccupation. Elle a, dans la période récente, inspiré des réformes cherchant à favoriser la collégialité ou la cosaisine des magistrats instructeurs.

A l'initiative de notre collègue, M. Robert Badinter, alors garde des sceaux, la loi du 10 décembre 1985 portant réforme de la procédure d'instruction en matière pénale instituait auprès de chaque tribunal d'instance une ou plusieurs chambres d'instruction composées de trois magistrats du siège titulaires dont deux au moins étaient juges d'instruction, ainsi que deux magistrats du siège suppléants. Cependant, cette réforme destinée à entrer en vigueur le 1er mars 1988 a été écartée -principalement pour des raisons budgétaires- par la loi du 30 décembre 19878(*).

En l'état du droit, à défaut de collégialité, la cosaisine de plusieurs juges d'instruction est possible. En effet, bien qu'en principe une affaire n'est confié qu'à un magistrat, l'article 83, deuxième alinéa du code de procédure pénale, issu de la loi du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale, donne au président du tribunal la faculté dans les dossiers graves ou complexes d'adjoindre au juge d'instruction chargé de l'information un ou plusieurs juges d'instruction.

La cosaisine peut intervenir soit dès l'ouverture de l'information judiciaire sans qu'il soit nécessaire de recueillir l'avis du magistrat instructeur, soit en cours de procédure sur la demande ou avec l'accord du juge d'instruction.

La cosaisine se heurte cependant en pratique à l'insuffisance des effectifs de juges d'instruction au sein de nombreux tribunaux de grande instance. Ainsi, sur 180 tribunaux de grande instance, 66 ne comportent qu'un seul juge d'instruction9(*) - qui au 31 décembre 2004 ne traitaient toutefois que 4,88 % des instructions.

Sans doute, lorsque le tribunal ne comporte qu'un ou deux juges d'instruction, le premier président de la cour d'appel, à la demande du président du tribunal, peut-il adjoindre au juge chargé de l'information un ou plusieurs juges de son ressort (article 83-1 du code de procédure pénale). En outre, un autre juge du tribunal de grande instance peut être temporairement chargé des fonctions du juge d'instruction afin d'assister le juge initialement saisi (article 50, deuxième alinéa, du code de procédure pénale). Toutefois, ces possibilités ont été très peu utilisées en raison, en particulier, des difficultés pour deux magistrats appartenant à des tribunaux de grande instance différents de mener un travail en commun.

Afin de prévenir les difficultés éventuelles entre les magistrats cosaisis, l'article 83, troisième alinéa du code de procédure pénale prévoit que le juge d'instruction chargé de l'information coordonne le déroulement de celle-ci. La circulaire précise à cet égard qu'il ne s'agit pas d'instaurer une hiérarchie mais une « régulation » des relations fondée sur la compréhension et la coopération. Il appartient aux magistrats de se répartir l'accomplissement des diligences et, chacun d'entre eux constituant une juridiction pour chaque acte accompli, il doit être accompagné d'un greffier dans tous les cas où la loi le prescrit.

Si la loi n'interdit pas que certains actes puissent être accomplis en commun, en revanche, le juge chargé de l'information assume seul le pouvoir de saisir le juge des libertés et de la détention d'ordonner une mise en liberté d'office et enfin de rendre l'ordonnance de règlement.

Comme le constatait le groupe de travail présidé par M. Jean-Olivier Viout « en l'état, le code de procédure pénale définit de façon négative le rôle et les prérogatives du juge adjoint, ce qui se traduit par un échange plus ou moins intense et fructueux entre les magistrats ». Ainsi, en pratique, « la co-saisine ne correspond parfois à aucune réalité concrète, le magistrat initialement saisi ne confiant que des tâches subalternes à celui ou ceux qui lui sont adjoints ».

Il est toutefois des cas où la cosaisine fonctionne bien comme dans la section antiterroriste du tribunal de grande instance de Paris. Comme le rappelait notre collègue, M. Jean-Patrick Courtois, dans son rapport sur la loi relative à la lutte contre le terrorisme10(*), les dossiers peuvent « être confiés à deux, trois, voire quatre magistrats -en particulier lorsqu'une affaire semble présenter de nombreuses ramifications. Cette organisation permet non seulement de renforcer la cohésion des magistrats, mais aussi, en pratique, d'obtenir de réels gains de productivité dans le traitement des dossiers ».

L'affaire d'Outreau a de nouveau été l'occasion d'une réflexion sur la nécessité d'une conduite plus concentrée de l'instruction.

Tandis que le groupe de travail présidé par M. Viout recommande de renforcer les modalités de cosaisine des juges d'instruction, la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'affaire d'Outreau suggère de revenir au principe de la collégialité de l'instruction qui, bien que déjà envisagé par le législateur, n'a jamais été mis en place.

Le rapport Viout préconise la possibilité pour la chambre de l'instruction d'imposer la cosaisine dans le cas d'une procédure complexe. Il prévoit en outre deux dispositions afin de favoriser un travail commun :

- d'une part, la communication systématique des décisions juridictionnelles et des actes en cours au magistrat adjoint ;

- d'autre part, la co-signature de l'avis de fin d'information prévu par l'article 175 du code de procédure pénale et de l'ordonnance de règlement afin d'impliquer le magistrat adjoint dans l'évolution de l'information.

La commission d'enquête de l'Assemblée nationale a souhaité aller plus loin en instaurant une véritable collégialité.

Elle ne s'est pas, dans sa majorité, montrée favorable à la suppression du juge d'instruction. Elle a relevé en particulier que le basculement dans un système accusatoire impliquerait le transfert du rôle d'enquêteur actuellement dévolu au juge d'instruction vers le ministère public et les officiers de police judiciaire sans garantir l'impartialité des investigations et, qu'en tout état de cause, la possibilité donnée à la défense de mener une « contre-enquête » dans le cadre du système accusatoire pourrait se révéler particulièrement sélective socialement.

La commission d'enquête recommande en conséquence le maintien du juge d'instruction mais dans le cadre d'une formation collégiale de premier degré chargée, d'une part, des fonctions actuellement dévolues au magistrat instructeur et, d'autre part, du placement en détention provisoire confié, en l'état du droit, au juge des libertés et de la détention. Ces collèges seraient institués au sein de pôles de l'instruction créés à l'échelon de chaque cour d'appel. La délégation des actes d'instruction à l'un des magistrats resterait possible à l'exception des mesures restrictives de liberté (placement en détention provisoire ou sous contrôle judiciaire) ou concernant les moments clés de l'instruction (avis de fin d'information et ordonnance de règlement).

La commission d'enquête a proposé que les pôles de l'instruction soient créés à l'échelon des cours d'appel et répartis sur la base d'un seuil de 500.000 habitants par collège. Selon les estimations du rapport de la commission qui tiennent compte également des gains enregistrés par la suppression du juge des libertés et de la détention la collégialité devrait entraîner la création d'une cinquantaine de postes supplémentaires. Le coût annuel d'un juge d'instruction débutant pour le budget de l'Etat, avec pension et primes étant de 58.525 euros, l'enveloppe globale nécessaire pour financer la réforme s'élèverait à 6,3 millions d'euros. Cette estimation ne tient pas compte cependant du financement du recrutement de greffiers et de l'organisation d'une carrière de l'instruction jusqu'au grade de premier vice-président chargé de l'instruction.

Les propositions de la commission d'enquête induiraient ainsi une profonde refonte de la carte judiciaire.

* 1 Rapport n° 176 (Sénat, 2006-2007) de M. Jean-Jacques Hyest au nom de la commission des lois sur le projet de loi organique relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats.

* 2 Rapport du groupe de travail chargé de tirer les enseignements du traitement judiciaire de l'affaire d'Outreau.

* 3 « Au nom du peuple français, juger après Outreau » - rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale chargée de rechercher les causes du dysfonctionnement de la justice dans l'affaire d'Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement - Président, M. André Vallini, rapporteur, M. Philippe Houillon - Rapport de l'Assemblée nationale n° 3125, XIIème législature.

* 4 Sans prétendre à l'exhaustivité, il convient de citer les rapports de MM. Charles Jolibois et Pierre Fauchon : Quels moyens pour quelle justice ? (rapport n° 49, 1996-1997), de MM. Jacques Bérard et Charles Jolibois : Justice et transparence (rapport n° 247, 1994-1995), de MM. Jean-Jacques Hyest et Christian Cointat : Quels métiers pour quelle justice ? (rapport n° 345, 2001-2002), de MM. Laurent Béteille et François Zocchetto : Juger vite, Juger mieux (rapport n° 17, 2005-2006).

* 5 Rapport de la mission présidée par M. Jean-Claude Magendie, président du tribunal de grande instance de Paris, « Célérité et qualité de la justice : la gestion du temps dans le procès », remis à M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, en juin 2004.

* 6 Voir en annexe la liste des personnes entendues au cours d'auditions ouvertes aux membres de la commission.

* 7 Dans le code d'instruction criminelle de 1808, le juge d'instruction -qui avait la qualité d'officier supérieur de police judiciaire- n'était chargé que de rechercher et rassembler les preuves. Le rôle de juridiction d'instruction ne lui a été confié que par la loi du 17 juin 1856.

* 8 La formation collégiale était néanmoins conservée pour les mises en détention provisoire avant d'être elle-même ajournée par la loi du 6 juillet 1989 : voir sur ce point les développements consacrés dans le présent rapport à la détention provisoire.

* 9 Les juges d'instruction -au nombre de 587 aujourd'hui- se répartissent surtout entre les grandes juridictions : 73 à Paris, 20 à Marseille, 17 à Lyon, 15 à Nanterre comme à Bobigny.

* 10 Rapport du Sénat n° 171, 2005-2006, p.20.