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Projet de loi de règlement portant règlement du budget 2006 : (exposé général et examen des articles)

 

N° 393

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 juillet 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, de règlement du budget de l'année 2006,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

Tome I : Exposé général et examen des articles

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3, 66 et T.A. 1

Sénat : 389 (2006-2007)

AVANT-PROPOS : L'AN I DE LA LOLF

Le présent projet de loi de règlement est le premier à être présenté et discuté dans les formes prévues par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 (LOLF), qui tend à faire de la loi de règlement, non plus une simple formalité, mais un des moments forts de la procédure budgétaire, au cours duquel le gouvernement doit rendre compte de sa gestion et ne pas se contenter d'afficher des intentions.

Il est aussi le dernier de la précédente législature et constitue, à cet égard, le socle économique et financier de la nouvelle présidence.

Une procédure d'examen élargie conforme à la nouvelle portée de la loi de règlement

Pour cette première année de pleine application de la LOLF, la transition est d'autant moins brutale que, l'année dernière, votre commission des finances avait largement anticipé ce changement en s'efforçant de donner une portée plus politique à l'examen de ce texte.

Confirmant la rénovation des modalités de discussion de la loi de règlement expérimentées l'année dernière, votre commission des finances a, d'abord, procédé à l'audition publique « en petit hémicycle » de 9 ministres gestionnaires sur les crédits dont ils ont la charge, du mardi 17 au jeudi 19 juillet 2007. Comme pour l'examen du projet de loi de règlement 2005, ces auditions, ouvertes à tous les sénateurs ainsi qu'au public et à la presse, ont été organisées pour assurer un maximum d'interactivité : la procédure de questions-réponses a été aménagée de façon à multiplier les intervenants et, notamment, les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis.

Au surplus, en dépit d'un calendrier nécessairement contraint du fait de l'agenda chargé du Parlement siégeant en session extraordinaire, sont organisés deux débats de contrôle d'exécution budgétaire en séance publique.

Dans la même perspective, votre commission des finances a décidé de prolonger l'expérience préfigurée l'année dernière en distinguant un tome I consacré à un exposé général retraçant les résultats de l'exécution budgétaire et à des commentaires d'articles - au contenu largement renouvelé par la LOLF - et un tome II qui rassemble les analyses de tous les rapports annuels de performances (RAP) des différentes missions sous la responsabilité des rapporteurs spéciaux.

En dernier lieu, le présent rapport comporte le compte rendu de l'audition par votre commission des finances de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, ainsi que de M. Christian Babusiaux, président de la première chambre de la Cour des comptes, sur l'exécution 2006 et les comptes associés.

Pour consacrer la revalorisation de cette loi de « reddition des comptes » comme le « moment de vérité budgétaire » par excellence, elle vous proposera, comme l'année dernière, de modifier, dans le respect de la lettre de la loi organique, l'intitulé du présent projet de loi qui deviendrait : « Projet de loi portant règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2006 ».

Un « big-bang « comptable

Le grand changement de la loi de règlement 2006 introduit par la LOLF, est la production, pour l'État, d'un compte de résultats et d'un bilan. Ce « big-bang » comptable - pour reprendre la formule du Premier président de la Cour des comptes, M. Philippe Séguin - est une révolution dont on n'a, sans doute, pas encore, pleinement tiré les conséquences.

L'exercice est, à l'évidence, encore imparfait. La Cour des comptes a finalement accepté de certifier les comptes moyennant 13 réserves. Celles-ci sont rappelées dans le corps du présent rapport, sans que, à ce stade, votre commission des finances veuille en exagérer la portée. Compte tenu du temps laissé à l'administration pour définir et mettre en oeuvre les nouvelles règles comptables, il n'est pas étonnant que la certification effectuée par la Cour des comptes comporte des réserves.

Il ne faut pas non plus attacher une importance excessive au fait que la situation nette de l'État soit négative de près de 600 milliards d'euros, dès lors, notamment, que, du fait des conventions retenues, certains actifs essentiels telle la capacité à lever l'impôt, ne sont pas valorisés. C'est ce que le compte général de l'État appelle, à juste titre, « les spécificités des états financiers de l'État ».

Plus préoccupantes, en revanche, sont, d'une part, l'importance des engagements hors-bilan, et, d'autre part, la détérioration de cette situation au cours de l'année 2006. C'est à ces deux niveaux, engagements hors-bilan et variation de la situation nette que, sans porter à ce stade de jugement hâtif, votre commission des finances doit faire preuve de vigilance.

A cet égard, indépendamment même des charges financières qui pèsent sur le budget de l'État, il ne faut pas négliger les risques de rigidification de la dépense associés à certaines procédures contractuelles telles les contrats des plans État-Régions ou les contrats de partenariat public-privé.

D'une façon générale, on peut s'interroger sur la connaissance effective qu'a l'administration de ses engagements, même à court terme. Ainsi, la Cour des comptes souligne-t-elle que la distinction entre autorisations d'engagement et crédits de paiement est, en l'état actuel des choses, sans véritable portée pratique, comme en témoigne le fait qu'il y a très peu de différence entre le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement. Elle conclut : « le Parlement n'a qu'une faible visibilité sur l'ampleur des coups partis qui grèveront inévitablement les budgets suivants et réduiront donc les marges de manoeuvre ».

Une année de « rodage » sur le plan administratif

L'année dernière, votre commission des finances s'était inquiétée du risque que n'apparaisse une « bureaucratie lolfienne ». Les premières indications montrent que, même si l'administration reste consciente de ces risques, des progrès sont encore à réaliser pour favoriser la fluidité des crédits au niveau déconcentré.

Le présent rapport comporte une analyse générale des rapports annuels de performances (RAP) dont la qualité, honorable dans l'ensemble, reste perfectible. Les marges de progression sont donc importantes, mais il faut surtout signaler que l'information elle-même sur laquelle ces RAP reposent, est encore souvent très lacunaire, du fait de l'hétérogénéité des systèmes d'information comptable.

Avant même de se poser la question de la pertinence des indicateurs retenus, il convient de se demander si l'administration connaît bien les coûts des politiques publiques qu'elle est chargée de mettre en oeuvre. Ainsi selon la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution 2006, « la connaissance des coûts et leur comptabilisation sont aujourd'hui des points faibles dans la mise en oeuvre de la LOLF... ».

A fortiori, l'évaluation de la performance, notamment en matière de dépenses d'intervention, n'est-elle encore que balbutiante. Et c'est ce qui justifie l'intensification des actions de contrôle de votre commission des finances mais aussi des autres commissions qui ont toute leur place dans l'exercice de cette fonction essentielle du Parlement.

Le socle de la nouvelle présidence

2006 est aussi la dernière année de la précédente législature, ce qui permet de dresser une forme de bilan économique d'ensemble.

A l'actif, on relève une série de points très largement positifs :

- en premier lieu, avec 45,5 milliards d'euros de déficit des administrations publiques au sens du traité de Maastricht, soit 2,5 % du PIB, la France est parvenue non seulement à respecter ses obligations au titre du Traité de Maastricht mais à ramener son déficit au niveau du solde stabilisant, c'est-à-dire celui permettant de contenir le ratio dette sur PIB ; elle a également, pour la première fois depuis 2001, équilibré son solde primaire, c'est-à-dire qu'elle n'emprunte plus pour financer ses dépenses hors intérêt de la dette, ce qui permet de stopper l'effet « boule de neige » ;

- corrélativement, on a constaté un coup d'arrêt dans la croissance de la dette publique, qui, avec 1.142 milliards d'euros contre 1.137 milliards d'euros un an plus tôt, s'est donc quasiment stabilisée en dépit de la persistance des déficits. Ce résultat doit être relativisé, dès lors qu'il est largement le fruit d'une combinaison de mesures non pérennes telles l'optimisation de la trésorerie et la poursuite d'une politique active de cession d'actifs. Au surplus, une telle performance pour être durable suppose nécessairement la résorption des déficits ;

- de leur côté, les dépenses budgétaires peuvent être considérées comme contenues, même si les dépenses publiques, dans leur ensemble, sont loin d'être maîtrisées : la norme « zéro volume » a donc bien été respectée, ce qui serait pleinement satisfaisant si le périmètre pris en compte était suffisamment large ;

- enfin, la précédente législature a fait adopter dans les textes ou mis au point toute une série de bonnes pratiques budgétaires : la constitution d'une réserve de précaution en début d'exercice pour faire face aux aléas et permettre le respect de la norme de dépense, l'affectation intégrale des plus values constatées en cours d'exercice au désendettement, dispositif dont l'efficacité tient, pour une part, à la prudence des estimations de recettes fiscales.

En revanche, il est des zones d'ombre et des points de fragilité sur lesquels il convient d'attirer l'attention.

Sur le plan financier, le rapport de votre commission des finances recense les pratiques discutables qui mériteront d'être encadrées dans l'avenir telles des sous-budgétisations récurrentes, la persistance de dettes de l'État vis-à-vis des organismes de sécurité sociale ou des tentations toujours renaissantes de débudgétisations.

D'une façon générale, il faut relever une dynamique de la dépense qui ne paraît pas enrayée : depuis 1990, la progression moyenne des dépenses publiques a atteint 2,4 % en volume, étant noté que la dernière législature, avec une croissance de 2,6 % par an, a plutôt fait moins bien que la moyenne de l'ensemble de la période.

Ces nuances, que votre commission des finances se doit d'apporter dans l'appréciation de la performance de la précédente législature, ne sauraient masquer les acquis de principe qu'elle a obtenus avec la prise de conscience par l'opinion publique de la gravité de l'endettement - dont on peut rappeler qu'il représente 18.000 euros par habitant et 43.500 euros par ménage -, ainsi que de la nécessité de définir une norme de dépense comme la référence pertinente en matière de finances publiques.

De ce point de vue, le socle de la nouvelle présidence est sans doute avant tout constitué par la conviction, désormais largement partagée par tous les Français, de la nécessité de maîtriser la dette et les déficits, à la fois pour des raisons d'équité entre les générations, mais aussi d'efficacité économique. Car il n'est plus possible, dans un monde ouvert, de s'en remettre à la seule augmentation des prélèvements obligatoires pour rééquilibrer les comptes publics.

La maîtrise des prélèvements obligatoires passe donc nécessairement par celle de la dépense.

Tel est le constat sur lequel débouche l'examen des comptes définitifs de l'État pour 2006 et sur lequel va pouvoir s'appuyer la nouvelle politique économique que la France doit mettre en oeuvre pour les années à venir si elle ne veut pas être distancée par les autres pays de l'Union européenne.

I. DU BUDGET INITIAL À LA LOI DE RÈGLEMENT : DES RÉSULTATS EN NETTE AMÉLIORATION

Selon le I de l'article 1 du présent projet de loi de règlement, le déficit budgétaire a été en 2006 de 39 milliards d'euros, contre une prévision de 46,9 milliards d'euros en loi de finances.

Le solde budgétaire : prévision et exécution

(en milliards d'euros)

(1) Selon le présent projet de loi de règlement, contre 39,53 milliards d'euros selon la Cour des comptes (chiffres ramenés à respectivement 35,73 milliards d'euros et 36,26 milliards d'euros hors prise en compte de la régularisation du paiement des pensions de décembre 2005).

Source : Cour des comptes

Comme on le verra ci-après, ce chiffre de 39 milliards d'euros n'est pas le seul disponible. Le déficit a en effet été considéré comme atteignant 39,53 milliards d'euros selon la Cour des comptes à l'issue de ses vérifications. Par ailleurs, ces deux chiffres sont ramenés à respectivement 35,73 milliards d'euros et 36,26 milliards d'euros, hors prise en compte de la régularisation du paiement des pensions de décembre 2005, qui « brouille » la réalité de la situation budgétaire.

A. UNE CROISSANCE DU PIB VOISINE DE LA CROISSANCE POTENTIELLE

1. Une croissance du PIB intermédiaire entre la prévision du gouvernement et celle du consensus des conjoncturistes

La croissance du PIB en 2006 est évaluée à 2 % par l'Insee, soit très proche de la prévision associée au projet de loi de finances pour 2005, de 2,25 %, comme l'indique le graphique ci-après.

La croissance du PIB depuis 1990

(en %)

Sources : Insee, projet de loi de finances pour 2006

On remarque par ailleurs qu'alors que la croissance de 2005 était évaluée à 1,2 % lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2005, celle-ci a, depuis, été revue nettement à la hausse, à 1,7 %.

La croissance du PIB en 2006 a donc été intermédiaire entre la prévision du gouvernement et celle du consensus des conjoncturistes, de 1,8 %.

L'écart entre la croissance prévue et la croissance observée, de l'ordre de 1 point de PIB chaque année de 1999 à 2003, tend donc à se réduire depuis 2004, comme l'indique le graphique ci-après :

Les prévisions de la croissance du PIB

(en %)

(1) Commission économique de la Nation, prévisions d'octobre de l'année n-1

Sources : Insee, projets de lois de finances

Ce phénomène peut s'expliquer par le fait que le début des années 2000 a été marqué par des phénomènes difficilement prévisibles (comme l'éclatement de la « bulle technologique »), mais aussi par le fait que depuis 2004 la croissance a été plus proche de son niveau potentiel, et donc des prévisions des économistes, qui tendent généralement à supposer un rapprochement du PIB de son potentiel.