MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » ET COMPTES SPÉCIAUX « PRÊTS À DES ETATS ÉTRANGERS » ET « ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX » - M. Michel Charasse, rapporteur spécial
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I. LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » PARTICIPE A UNE POLITIQUE PLUS VASTE |
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A. UNE AIDE FRANÇAISE EN LÉGÈRE HAUSSE DANS UN CONTEXTE GLOBAL DE BAISSE |
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B. LA MISSION NE TRADUIT QU'UNE FRACTION MINORITAIRE DE L'AIDE EFFECTIVE |
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II. UNE EXÉCUTION RELATIVEMENT SATISFAISANTE |
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A. APERÇU D'ENSEMBLE SUR L'EXÉCUTION DES DEUX PROGRAMMES |
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B. LE PROGRAMME 110 « AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT » |
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1. La structure du programme a suscité certaines critiques |
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2. Une mesure de la performance qui pâtit de certains biais |
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3. La justification des principaux écarts entre prévision et réalisation |
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C. LE PROGRAMME 209 « SOLIDARITÉ À L'ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT » |
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1. Une performance qui ne peut être appréhendée que de manière très partielle et discontinue |
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2. La justification au premier euro |
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3. L'amélioration bienvenue de la situation financière des deux opérateurs |
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III. L'ABSENCE D'OPÉRATIONS SUR LA MISSION « ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX » |
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IV. UNE EXÉCUTION MEILLEURE QUE PRÉVUE DE LA MISSION « PRÊTS À DES ETATS ÉTRANGERS » |
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A. TROIS PROGRAMMES |
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B. UN SOLDE POSITIF LARGEMENT SUPÉRIEUR AUX PRÉVISIONS |
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C. LA PERFORMANCE DE LA MISSION |
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D. DES ÉCARTS JUSTIFIÉS PAR DES ESTIMATIONS PRUDENTES, DES DÉPENSES MOINDRES QU'ESCOMPTÉES ET DES ERREURS DE SAISIE |
I. LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » PARTICIPE A UNE POLITIQUE PLUS VASTE
A. UNE AIDE FRANÇAISE EN LÉGÈRE HAUSSE DANS UN CONTEXTE GLOBAL DE BAISSE
Selon les données préliminaires publiées par le Comité d'aide au développement de l'OCDE en avril 2007, l'aide publique au développement (APD) des 22 pays membres de l'OCDE a affiché une baisse de 5,1 % en 2006 (soit 0,30 % du RNB global) avec 103,9 milliards de dollars. En termes réels, il s'agit de la première diminution de l'APD depuis 1997.
Cette contraction avait cependant été anticipée 16 ( * ) , le niveau de 2005 (106,8 milliards de dollars) ayant été considéré comme exceptionnellement élevé en raison de l'ampleur des allégements de dette conclus dans le cadre du Club de Paris, en particulier en faveur de l'Irak (3 milliards de dollars) et du Nigeria (11 milliards de dollars). Si l'on fait abstraction de ces sommes, l'APD a fléchi de 1,8 % en 2006.
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APD des principaux pays de l'OCDE membres du CAD (estimations pour 2006) (en millions de dollars courants) |
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2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
Variation réelle 2005/2006* |
APD/ PNB en 2006 |
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Allemagne |
6.784 |
7.534 |
10.082 |
10.351 |
0,9 % |
0,36 % |
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Belgique |
1.853 |
1.463 |
1.963 |
1.968 |
-2,7 % |
0,50 % |
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Canada |
2.031 |
2.599 |
3.756 |
3.713 |
-9,2 % |
0,30 % |
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Danemark |
1.748 |
2.037 |
2.109 |
2.234 |
2,9 % |
0,80 % |
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Espagne |
1.961 |
2.437 |
3.018 |
3.801 |
20,3 % |
0,32 % |
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Etats-Unis |
16.320 |
19.705 |
27.622 |
22.739 |
-20 % |
0,17 % |
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France |
7.253 |
8.473 |
10.026 |
10.448 |
1,4 % |
0,47 % |
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Italie |
2.433 |
2.462 |
5.091 |
3.672 |
-30 % |
0,20 % |
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Japon |
8.880 |
8.922 |
13.147 |
11.608 |
-9,6 % |
0,25 % |
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Norvège |
2.042 |
2.199 |
2.786 |
2.946 |
4,9 % |
0,89 % |
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Pays-Bas |
3.972 |
4.204 |
5.115 |
5.452 |
4,2 % |
0,81 % |
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Royaume-Uni |
6.282 |
7.883 |
10.767 |
12.607 |
13,1 % |
0,52 % |
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Suède |
2.400 |
2.722 |
3.362 |
3.967 |
15 % |
1,03 % |
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Etats de l'Union europ. |
37.130 |
42.910 |
55.745 |
58.902 |
2,7 % |
0,43 % |
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Total G7 |
49.983 |
57.578 |
80.492 |
75.138 |
-8,7 % |
0,26 % |
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Total CAD |
69.085 |
79.553 |
106.777 |
103.940 |
-5,1 % |
0,30 % |
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* La variation en termes réels entre 2005 et 2006 tient compte de l'inflation et des fluctuations des taux de change. Source : Comité d'aide au développement de l'OCDE |
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Les apports nets d'APD bilatérale à l'Afrique subsaharienne ont progressé de 23 % en termes réels, mais de 2 % hors allègements de dette au profit du Nigeria, pour s'établir aux alentours de 28 milliards de dollars. En part du RNB, la France se maintient à son niveau de 2005 avec 0,47 % , selon un rythme conforme à l'engagement, pris par le précédent Président de la République, d'un seuil de 0,5 % en 2007.
Les seuls pays qui ont atteint ou dépassé l'objectif de 0,7 % du RNB fixé par les Nations Unies sont la Suède (plus de 1 % du RNB), le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas et le Danemark, la France figurant en septième position. En volume, la France figure au quatrième rang derrière les Etats-Unis, le Japon et le Royaume-Uni . Les apports cumulés d'aide des 15 membres du CAD appartenant à l'Union européenne ont représenté 57 % de l'APD totale.
B. LA MISSION NE TRADUIT QU'UNE FRACTION MINORITAIRE DE L'AIDE EFFECTIVE
Pour mémoire, rappelons que les deux programmes 110 et 209 de la mission interministérielle « Aide publique au développement » (« mission APD »), respectivement mis en oeuvre par la Direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) du MINEFI et par la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) du MAE, s'inscrivent dans une logique complexe de « cercles concentriques ». Les différences de périmètre entre crédits budgétaires et aide notifiée au CAD tiennent :
- aux normes internationales de comptabilisation de l'aide, distinctes des normes budgétaires ;
- au fait qu'un volume important de dépenses ne peut être constaté qu' ex post (notamment l'écolage) ;
- à l'impact extra-budgétaire des prêts de l'AFD et des opérations de refinancement de la dette, retracé dans la mission « Prêts à des Etats étrangers » et dans les découverts du Trésor et de la Coface ;
- et à la participation de plusieurs ministères techniques, en particulier les ministères de l'éducation nationale, de la recherche et de la défense, et des collectivités territoriales à des actions de coopération.
Selon le document de politique transversale associé au projet de loi de finances pour 2007, les dépenses comptabilisables en APD de la mission APD représenteraient ainsi en 2007 environ les deux tiers (64,1 %) de l'impact en APD de l'ensemble du budget général et moins de la moitié (43,2 %) de l'effort global prévisionnel d'APD.
Le financement hors budget général de la contribution française à la Facilité internationale de financement pour la vaccination (IFFIm) est assuré, à compter de 2007, par un prélèvement de 10 % sur la taxe de solidarité sur les billets d'avion , laquelle a rapporté sur le second semestre 2006 une recette de 45 millions d'euros, soit un montant nettement inférieur à celui escompté (70 millions d'euros en 2006 et 200 millions d'euros en année pleine). La plus grande partie du produit de cette taxe doit être consacrée au fonds fiduciaire pour l'achat de médicament (UNITAID).
Le RAP ne précise cependant pas l'affectation de cette recette ; or elle ne doit a priori pas être destinée au remboursement de la première tranche de l'émission obligataire de l'IFFIm, puisque la première annuité (d'un montant de 20 millions d'euros) intervient à compter de 2007. En outre, votre rapporteur spécial renouvelle ses doutes , déjà exprimés dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2007, quant au caractère suffisant du prélèvement pour financer en 2007 cette première annuité.
II. UNE EXÉCUTION RELATIVEMENT SATISFAISANTE
A. APERÇU D'ENSEMBLE SUR L'EXÉCUTION DES DEUX PROGRAMMES
Compte tenu du niveau de consommation et des reports, l'exécution de la mission peut être jugée assez satisfaisante , bien qu'il eût été possible de mieux « calibrer » certaines dotations et de réduire les écarts entre prévision et exécution (cf. infra ).
Crédits votés, ouverts et consommés en 2006 sur la mission « Aide publique au développement »
(en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Crédits votés en LFI |
Crédits ouverts |
Crédits consommés |
Crédits votés en LFI |
Crédits ouverts |
Crédits consommés |
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Programme 110 |
3.714,33 |
4.206,04 |
4.113,69 |
966,06 |
947,82 |
939,57 |
|
1 - Aide économique et financière multilatérale |
1.707,28 |
2.072,26 |
612,01 |
616,34 |
||
|
2 - Aide économique et financière bilatérale |
1.770,85 |
1.861,49 |
182,85 |
151,8 |
||
|
3 - Traitement de la dette des pays pauvres |
236,2 |
179,94 |
171,2 |
171,44 |
||
|
Programme 209 |
2.143,36 |
2.197,43 |
2.261,42 |
2.014,84 |
2.057,65 |
2.050,32 |
|
1 - Animation et coordination de l'aide au dvpt |
35,72 |
158,98 |
35,72 |
154,87 |
||
|
2 - Affirmation de la dimension culturelle du dvpt |
178 |
223,5 |
177,58 |
174,35 |
||
|
3 - Promotion de l'enseignement supérieur et recherche au service du développement |
141 |
111,47 |
146,29 |
79,84 |
||
|
4 - Aide en faveur du développement durable et lutte contre la pauvreté et les inégalités |
972,96 |
667,91 |
530,47 |
550,88 |
||
|
5 - Participation aux débats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatéraux |
1.064,81 |
1.021,93 |
1.065,09 |
1.019,94 |
||
|
6 - Aide aux populations touchées par les crises |
50,86 |
77,61 |
59,85 |
70,42 |
||
|
Total |
5.867,69 |
6.403,47 |
6.375,11 |
2.981,06 |
3.005,47 |
2.989,89 |
Répartition par titre des ouvertures et annulations de crédits
(en millions d'euros)
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Ouvertures |
Annulations |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
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|
Programme 110 |
Autres titres |
492,9 |
2,96 |
1,19 |
21,19 |
|
Programme 209 |
Titre 2 |
47,2 |
47,2 |
0 |
0 |
|
Autres titres |
36,07 |
18,23 |
29,04 |
22,62 |
|
|
Total |
576,17 |
68,39 |
30,23 |
43,81 |
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Le niveau des reports de CP sur l'exercice 2007 pour l'ensemble de la mission est limité puisqu'il atteint 19,95 millions d'euros , soit un montant proche de celui de l'exercice 2005 (20,8 millions d'euros) et 0,7 % des crédits ouverts, donc nettement inférieur au plafond de 3 % fixé par l'article 15 de la LOLF. Le taux de consommation des CP est élevé avec 99,5 % , dont 99,1 % pour le programme 110 et 99,6 % pour le programme 209.
Un total de 2.995 ETPT a été consommé, intégralement imputé sur le programme 209, soit 136 emplois de moins que dans la prévision issue de la loi de finances initiale (LFI) pour 2006 (cf. infra ). L'utilisation de la fongibilité asymétrique ne fait pas l'objet de développements spécifiques dans le programme 110, du fait de l'absence de titre 2, et d'explications sommaires mais utiles dans le programme 209. La fongibilité entre actions a été plus largement utilisée sur le programme 209 que sur le programme 110, ce dernier étant il est vrai contraint par les engagements de versements multilatéraux.
Le solde des engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2006 est beaucoup plus élevé dans le programme 110 que le programme 209 , avec respectivement 3,17 milliards d'euros et 211,1 millions d'euros. Cette situation s'explique en grande partie par la reconstitution d'AP antérieures à 2006, non inscrites en AE dans la loi de finances initiale pour 2006 et liées aux « difficultés issues de la transition entre la gestion 2005 et la gestion 2006 en mode LOLF ».
Le programme 209 n'échappe pas non plus à ces difficultés, avec une restitution de consommation d'AE en 2006 qui ne correspond pas à celle issue du système d'information (cf. infra ). Le solde constaté sur le programme 110 conduit néanmoins votre rapporteur spécial à anticiper des difficultés de paiement en 2007 et 2008 sur ce programme.
B. LE PROGRAMME 110 « AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT »
1. La structure du programme a suscité certaines critiques
Le programme 110 est globalement contraint par des engagements de la France portant sur la reconstitution et l'abondement de nombreux fonds multilatéraux (action 1), qui représentent environ les deux tiers des CP. Le périmètre de ce programme n'a pas fait l'objet de critiques majeures du CIAP, mais son rapport d'audit n° 2007-R-58-01 de mars 2007 préconise le transfert au programme 209 17 ( * ) des crédits de rémunération de l'Agence française de développement (AFD) selon un principe de rattachement de l'accessoire au principal, ainsi que la réaffectation à d'autres programmes de dépenses afférentes au domaine nucléaire et à l'outre-mer, comme de la subvention à l'ADETEF 18 ( * ) , opérateur d'assistance technique du MINEFI dont 42 % de l'activité en 2006 (nombre de journées de mission) a été réalisée hors pays éligibles à l'APD.
A cet égard, votre rapporteur spécial rappelle qu'il a contesté, dans ses deux derniers rapports budgétaires 19 ( * ) , l'inscription au programme 110 des crédits de sécurité nucléaire afférents au Fonds « sarcophage » de Tchernobyl, au Northern dimension environmental partnership , au Compte pour la sûreté nucléaire, et au volet bilatéral du partenariat mondial du G8 contre la prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes.
Il estime cependant que le transfert au programme 209 de la rémunération de l'AFD n'est pas indispensable , les avantages, en termes de lisibilité et de pilotage, nés du regroupement des différents éléments de rémunération dans le programme 110 (AFD et Natixis) étant au moins équivalents à ceux d'une vision unitaire dans le programme 209 des crédits versés à l'AFD. De même, le transfert hors de la mission de la subvention de fonctionnement versée à l'ADETEF ne s'impose pas , dès lors que cette structure - conformément au souhait de votre rapporteur spécial - intervient de façon majoritaire et croissante dans les pays du périmètre de l'APD.
La mission d'audit a également rappelé que le programme 110 ne couvrait qu'une partie des crédits que le MINEFI consacre à l'APD - les prêts transitant par le compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers » - et estime que le découpage du programme en trois actions suit davantage une logique de gestion et d'instruments que de finalités . Un redécoupage apparaîtrait toutefois trop complexe.
Une ambiguïté naît du statut de l'AFD au regard de la LOLF , puisqu'elle est, dans les faits, le principal opérateur du programme sans pour autant être identifiée comme tel au sens de la LOLF. L'audit relève ainsi qu'il s'agit d'une « difficulté majeure et non résolue ». Une convention-cadre avec l'Etat a été conclue début 2007, de même que deux contrats triennaux d'objectifs avec le MAE et le MINEFI, qui comportent respectivement 11 et 10 objectifs contribuant à décliner les orientations de la convention-cadre. Ces objectifs sont toutefois partiellement communs et ne traduisent pas une réelle articulation avec ceux des programmes 110 et 209.
Il importe donc, soit de faire l'AFD un « opérateur LOLF » à part entière, nonobstant son statut particulier d'établissement de crédit, soit de mieux expliciter dans le PAP et le RAP la cohérence entre les objectifs et les axes du Plan d'orientation stratégique de l'Agence pour 2007-2011, comme la mise en oeuvre par cette dernière des crédits budgétaires qui lui sont octroyés.
2. Une mesure de la performance qui pâtit de certains biais
Le rapport d'audit précité relève que « les objectifs et indicateurs du programme 110 peinent à retracer les finalités de la mission et du programme en termes d'efficacité pour le développement » et « se caractérisent par l'absence de rattachement lisible et direct à la finalité même du programme ». Votre rapporteur spécial estime que ce défaut structurel tient à la nature même de l'APD et à la difficulté traditionnelle de la mesure de ses effets, en particulier lorsque l'aide française transite par des fonds multilatéraux dont elle ne représente qu'une fraction minoritaire.
L'audit du CIAP relève que le deuxième objectif (« Participer au rétablissement de la stabilité macro-économique et à la création des conditions de la croissance des pays en développement ») ne s'appuie que sur un indicateur « limité et de lecture incertaine », relatif à la part de l'aide budgétaire française qui s'inscrit dans un processus harmonisé entre les bailleurs de fonds et/ou un cadre régional. De fait, l'approche instrumentale du niveau d'harmonisation se révèle protectrice pour le donateur, mais « se double d'un pari non démontré sur une meilleure efficacité des aides ainsi harmonisées », constat que partage votre rapporteur spécial.
Le troisième objectif (« assurer une gestion efficace et rigoureuse des crédits octroyés à l'aide au développement ») est en soi pertinent, mais a plutôt trait à la bonne gestion qu'à l'impact des projets aidés , et n'est donc pas spécifique à ce programme. Enfin le quatrième objectif (« promouvoir l'expertise française dans le domaine du développement durable et de la gouvernance économique et financière »), selon l'audit, vise légitimement le retour attendu par la France de sa politique d'aide mais ne dispose pas des indicateurs appropriés.
Les 10 indicateurs (réduits à 6 dans le PAP 2007) sont dans l'ensemble bien renseignés et analysés , à l'exception du premier, relatif à la part des ressources subventionnées des banques multilatérales de développement et des fonds multilatéraux affectée aux secteurs prioritaires pour la France, qui est supprimé dans le PAP 2007 20 ( * ) . La plupart des cibles (6 sur 9) des indicateurs de performance sont cependant atteintes ou dépassées deux ans avant leur terme , ce qui illustre tant le manque d'ambition des cibles que la réussite de certaines actions.
Les résultats des indicateurs appellent les observations et constats suivants :
- la part des financements multilatéraux consacrée à l'Afrique subsaharienne et à la Zone de solidarité prioritaire (ZSP) a sensiblement augmenté (respectivement 53,6 % et 60,4 %) ; en revanche celle octroyée aux PMA s'est stabilisée à 51,2 % 21 ( * ) ;
- l'effet de levier de l'AFD (montant d'aide apportée sous forme de prêt par euro de subvention de l'Etat) est stable à 3 depuis 2004 (2,3 en 2001) et est maintenu comme objectif sur la période 2007-2011 dans le nouveau Plan d'orientation stratégique de l'Agence. Cet indicateur ne présente donc guère d'intérêt à l'heure actuelle ;
- la part des projets de l'AFD et de la Banque mondiale qui ont fait l'objet de mesures correctrices parmi ceux qui ont connu des problèmes à l'exécution est légèrement inférieure aux prévisions avec respectivement 72 % et 81 %, mais s'inscrit, s'agissant de l'AFD, dans une tendance haussière à moyen terme, ce qui témoigne de l'amélioration du suivi et de la qualité 22 ( * ) de son portefeuille de projets .
3. La justification des principaux écarts entre prévision et réalisation
La justification au premier euro de l'exécution, en particulier la justification des écarts entre prévision et réalisation et des redéploiements de crédits effectués, est globalement satisfaisante, bien que certaines imprécisions puissent être relevées.
Des « raisons techniques » ou « problèmes techniques de délais de paiement en fin d'année » sont ainsi invoqués pour justifier le non paiement de certaines échéances en 2005 (contribution étalée à l'augmentation de capital de la Banque ouest-africaine de développement) ou des sous-consommations de crédits (bonifications des concours aux Etats étrangers au profit de l'AFD, report de paiement d'une petite partie de la rémunération de Natixis en fin d'exercice). Des crédits de l'action 2 relevant des transferts aux collectivités territoriales (18,2 millions d'euros), et des crédits de l'action 3 relevant des transferts aux autres collectivités (82.126 euros), ont également été imputés par erreur sur les transferts aux entreprises.
Concernant les CP, les principaux facteurs d'écart entre prévision et exécution sont les suivants :
- une augmentation non anticipée de tirages du FMI sur la bonification FRPC 23 ( * ) et une variation des taux d'intérêt (occasionnant une surconsommation de 1,77 million d'euros), et un effet de change favorable (403.200 euros) sur le paiement en dollars de la contribution annuelle à la Société interaméricaine d'investissement ;
- le paiement anticipé (4,5 millions d'euros) d'une partie de la première échéance due au Fonds africain de développement au titre de la compensation des annulations de dette multilatérale (initiative du sommet du G8 à Gleneagles en juin 2005). Votre rapporteur spécial s'étonne de ce paiement anticipé , alors que la participation française au dispositif de compensation a été globalement révisée à la baisse de près de 40 millions d'euros. Parallèlement, le retard pris par les négociations sur le contrat de mise en oeuvre du projet financé par le Fonds du sarcophage de Tchernobyl a conduit au non-versement de la contribution française qui avait été budgétée pour le même montant (4,5 millions d'euros). De même, les négociations sur la reconstitution du fonds fiduciaire sur le soutien aux pays pauvres très endettés (PPTE) ont pris du retard et devaient aboutir en juin 2007 ;
- la création en juillet 2006 du Mécanisme international temporaire au profit des territoires palestiniens , géré par l'Union européenne (2 millions d'euros de contribution française imputée sur le programme 110), et le traitement de sortie de l'initiative PPTE du Rwanda (5 millions d'euros) à la suite de l'accord bilatéral conclu le 21 février 2006 ;
- une sous-estimation manifeste de la rémunération due à l'AFD (31,32 millions d'euros au lieu de 21,5 millions d'euros) au titre de ses interventions d'aide bilatérale, en particulier dans le cadre des contrats de désendettement-développement (C2D), qui ont été sous-budgétés dans le programme 209 (cf. infra ). Une fraction de ce surcroît de rémunération est également liée à une activité de l'Agence en 2005 plus forte qu'escomptée ;
- des retards sur le démarrage de certaines études du FASEP . Inversement, un versement de 5 millions d'euros, non prévu dans le PAP, a été effectué au profit de l'Institut Pasteur de Montevideo ;
- des prélèvements sur les ressources propres de l'AFD, à hauteur de 35 millions d'euros , pour financer des bonifications outre-mer, l'aide précitée aux territoires palestiniens et des aides budgétaires au profit de Haïti et de l'Union économique et monétaire ouest-africaine.
S'agissant de l'ADETEF , opérateur unique sur ce programme, la subvention du MINEFI (4,55 millions d'euros) a été conforme aux prévisions, mais les ressources propres (dont la composition gagnerait à être précisée) se sont révélées inférieures de près de 2,2 millions d'euros au produit escompté , tout en représentant près des trois quarts des ressources globales de l'opérateur.
C. LE PROGRAMME 209 « SOLIDARITÉ À L'ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT »
1. Une performance qui ne peut être appréhendée que de manière très partielle et discontinue
a) Une articulation perfectible avec le programme 110
Votre rapporteur spécial a déjà émis dans son rapport budgétaire relatif au projet de loi de finances pour 2007 certaines critiques sur le périmètre du programme 209 , régi par une logique géographique : les actions de promotion de la culture française et de la francophonie, qui ne constituent pas réellement de l'APD, auraient vocation à rejoindre le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'Etat », et les dons privés aux ONG humanitaires devraient être comptabilisés dans la dépense fiscale affectée à la mission APD.
Dans son audit précité sur le programme 110, le CIAP juge que la cohérence des indicateurs des deux programmes est imparfaite :
- les objectifs 1 (« Contribuer à l'atteinte des Objectifs du Millénaire adoptés par les Nations Unies concernant la lutte contre la pauvreté et le développement durable ») et 4 (« Faire valoir les thèses françaises en matière de développement durable et de biens publics mondiaux au sein des organisations et des conférences internationales ») sont moins explicites que ceux du programme 110 ;
- les dates cibles (2008 et 2010) diffèrent entre les deux programme sans justification particulière ;
- la mesure de la qualité des projets aidés ne fait l'objet d'aucune mention dans le programme 209, en particulier s'agissant des projets du Fonds européen de développement (FED), dont la France est le premier contributeur. Un nouvel indicateur est toutefois prévu dans le PAP 2008.
L'audit souligne ainsi qu'apparaît « un défaut évident de rapprochement au moment de la préparation des deux PAP ». Votre rapporteur spécial ajoute que l'indicateur 1.1 (proportion de l'aide gérée par le MAE dirigée vers l'Afrique subsaharienne, les PMA et la ZSP) n'a qu'un intérêt limité puisqu'il relève d'une vision ministérielle et instrumentale, celle de l'aide-projet du MAE 24 ( * ) , alors qu'une part croissante de l'aide française consiste en de l'aide-programme, des contributions au FED et des refinancements de dette.
b) Des indicateurs insuffisamment renseignés et pérennes
Indépendamment de ces incohérences, la mesure de la performance du programme 209 est difficile compte tenu du faible nombre d'indicateurs renseignés dans le RAP (5 sur 14, dont 3 le sont intégralement, et la valeur cible n'est mentionnée que dans 6 cas sur 14). Plus de la moitié des indicateurs n'ont pas été repris dans le PAP 2007 (proportion de l'aide gérée par le MAE affectée aux principales priorités sectorielles françaises 25 ( * ) , et proportion de l'aide bilatérale française consentie à des organisations régionales en Afrique subsaharienne) ou ont été modifiés 26 ( * ) , ce qui introduit une discontinuité qui n'incite pas à l'exhaustivité.
D'autres indicateurs requièrent un délai prolongé , de un voire deux ans 27 ( * ) , pour en mesurer l'exécution, bien que cet argument soit parfois avancé de façon excessive ou incohérente 28 ( * ) . Enfin l'indicateur 5.1 sur le ratio d'efficience du réseau de coopération et d'action culturelle, particulièrement utile, n'est encore qu'en phase d'expérimentation dans quatre postes et ne sera que progressivement généralisé; il ne devrait donc pas être pleinement opérationnel avant plusieurs années.
Ces difficultés méthodologiques illustrent également la complexité excessive et le caractère peu adapté de certains indicateurs , comme les lacunes en matière de collecte de données et de reporting structuré au sein de la DGCID. Parmi les indicateurs exploitables pour les exercices 2005 et/ou 2006, votre rapporteur spécial relève que :
- la proportion en 2005 de l'aide gérée par le MAE dirigée vers l'Afrique subsaharienne, les PMA et la ZSP diminue par rapport à 2004, contrairement aux objectifs affichés par le CICID , en raison du ralentissement des décaissements lié aux transferts de compétences sectorielles à l'AFD, de l'aide humanitaire consacrée aux pays touchés par le tsunami, et de l'augmentation de l'aide transitant par le canal multilatéral ;
- le taux de projets associant des ONG et des collectivités territoriales françaises à des partenaires étrangers est inférieur aux prévisions en 2006, mais se situe depuis 2004 à un niveau stable et élevé (environ 93 %), ce qui relativise la pertinence de cet indicateur . De fait, sa méthodologie a été revue dans le PAP 2007 et aboutira à des résultats plus restrictifs ;
- le taux de qualité des programmes de recherche partenariaux 29 ( * ) se révèle d'emblée très supérieur aux prévisions du PAP 2007 (respectivement 29,9 % et 20 %), pour une cible elle-même modeste puisqu'elle est de 17 % (atteinte dès 2004...). Les résultats sont donc peu significatifs et il est nécessaire de revoir la valeur cible à la hausse, ce qui est admis dans le RAP, voire de réviser la méthodologie de notation des projets ;
- le nombre de sections scolaires bilingues et d'élèves inscrits a connu une très forte hausse (2.683 sections pour une prévision de 314) mais à périmètre non constant , du fait de la prise en compte des 2.327 sections bilingues au Liban. L'augmentation sensible des effectifs inscrits en cours de langue des centres culturels , supérieure aux prévisions de plus de 10 %, traduit les résultats encourageants de la stratégie de développement de l'enseignement du français auprès des élites d'Afrique et du Maghreb, mais appelle là aussi un relèvement de la valeur cible , trop timorée avec 115.000 personnes.
2. La justification au premier euro
a) La sous-estimation des dépenses de personnel
S'agissant des dépenses de personnel de titre 2, il importe de relever un volume d'ETPT nettement inférieur aux prévisions , avec 2.995 emplois pour un plafond de 3.131 ETPT. La consommation moyenne se révèle inférieure au plafond pour les catégories des contrats à durée déterminée et volontaires internationaux (consommation à hauteur de 96 %), des militaires et des recrutés locaux.
Votre rapporteur spécial déplore que les flux d'entrées et de sorties des effectifs ne soient pas disponibles, et constate que la sous-consommation de l'assistance technique (AT), expliquée dans le RAP par l'anticipation des transferts au profit de l'AFD, n'empêche pas certains postes 30 ( * ) de connaître de sérieuses difficultés liées à la discontinuité des recrutements d'AT , qui conduisent à des retards dans l'exécution des projets FSP.
En revanche, les crédits de titre 2 (AE = CP) se sont révélés fortement sous-évalués en loi de finances initiale et ont nécessité un rééquilibrage à hauteur de 47,2 millions d'euros 31 ( * ) , soit 23,3 % de la dotation initiale du titre, réalisé par deux décrets d'avance pris en août et décembre 2006. Le coût moyen des contractuels avait en particulier été sous-estimé et s'est finalement révélé près de deux fois supérieur à celui imputé sur le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », compte tenu de l'indice de rémunération et de l'indemnité de résidence pour « pays difficiles ». Votre rapporteur spécial considère qu'une telle erreur peut être attribuée à la transition en « mode LOLF » , et ne devra donc pas se reproduire en 2007-2008.
Compte tenu des ajustements intervenus en cours de gestion, le solde en fin d'exercice s'établit à 3,2 millions d'euros (soit une consommation de 98,7 %), dont seule une fraction minoritaire (1,2 million d'euros) a été utilisée par fongibilité asymétrique au profit de projets du FSP.
b) Des écarts qui relèvent d'erreurs ou de choix parfois peu justifiés
Comme sur le programme 110, une grande partie des écarts s'explique par des différences de répartition de crédits comptables et entre catégories de dépenses ou actions :
- des erreurs d'imputation en loi de finances initiale, entre actions 32 ( * ) ou au sein des dépenses de fonctionnement du titre 3 33 ( * ) ;
- des contraintes techniques afférentes au financement sur titre 3 des établissements culturels à autonomie financière 34 ( * ) ;
- des choix portant sur le regroupement de certains crédits qui avaient été initialement ventilés en loi de finances 35 ( * ) , ou sur le financement de travaux dans divers établissements culturels à autonomie financière par prélèvement sur le compte d'affectation spécial dédié 36 ( * ) , et non sur des AE et CP pour immobilisations corporelles de l'Etat budgétés dans le programme 209.
Votre rapporteur spécial relève que la quote-part de subvention à CulturesFrance , outre une erreur d'imputation comptable (cf. supra ), s'est manifestement révélée supérieure de 13,1 % à la dotation inscrite en LFI , avec 6,98 millions d'euros contre 6,17 millions d'euros. Cependant au niveau agrégé , donc en incluant la quote-part du programme 185 de la mission « Action extérieure de l'Etat », la subvention budgétaire a diminué de 1,5 % et les ressources de l'opérateur ont augmenté de 5 % par rapport aux prévisions, en raison de la forte hausse du mécénat.
Le « psychodrame » auquel avait donné lieu à l'automne 2006 la réduction de crédits adoptée par le Sénat 37 ( * ) dans la loi de finances pour 2007, afin de tenir compte de l'accroissement du mécénat et de conforter les gains de productivité né du processus de fusion, n'en est que plus regrettable. En outre, votre rapporteur spécial se demande si cette sur-dotation, par voie d'abondement puis éventuellement de report, n'aurait pas permis de compenser la réduction de crédits adoptée pour 2007, en contradiction avec la volonté du Parlement, qui se fondait sur les conclusions d'une enquête réalisée par la Cour des comptes à la demande de votre commission des finances 38 ( * ) .
c) Les difficultés persistantes de prévision des versements au profit du FED et des C2D
Deux postes de dépenses, qui suscitent une vigilance particulière de votre rapporteur spécial, ont également donné lieu à des écarts plus ou moins justifiés et qui illustrent une certaine « désynchronisation des cycles » :
- après avoir été sous-estimés de 13 millions d'euros en 2005, les appels à contribution du FED (662,59 millions d'euros 39 ( * ) , soit environ un tiers des CP du programme) se sont révélés, selon les explications fournies pour l'action 5 , inférieurs de 11,31 millions d'euros au montant estimé en LFI . Cette diminution de la contribution au FED a permis de compenser les annulations de crédits, de supporter la réserve légale de début d'exercice et de financer, dans le cadre de la fongibilité des crédits de titre 6, d'autres opérations, notamment des projets du FSP. Le solde a ainsi été redéployé sur les actions 2, 3 et 4, mais les affectations correspondantes ne sont pas précisées dans le RAP.
Les crédits inscrits au titre du FED sont par nature évaluatifs - les versements effectifs étant fonction des appels de fonds - et l'écart mentionné témoigne à la fois d'une certaine prudence (surestimation) et d'une marge acceptable (1,7 % de la contribution effective) compte tenu de l'importance du montant. Une incertitude subsiste néanmoins sur le montant réel de cette surestimation , dans la mesure où le PAP 2006 mentionnait l'inscription de 726 millions d'euros en CP (soit un écart de 63,4 millions d'euros), et où le RAP fait référence à l'utilisation d'un reliquat supplémentaire de 9 millions d'euros au profit de l'action 6 ;
- après avoir été largement surestimés en 2005 et ainsi que le craignait votre rapporteur spécial dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2006, les versements au titre des contrats de désendettement-développement - C2D (63,87 millions d'euros 40 ( * ) imputés sur l'action 4) se sont révélés plus de quatre fois supérieurs au montant inscrit en LFI , compte tenu du décalage de la signature du C2D avec le Cameroun 41 ( * ) , qui représente des montants très importants (537 millions d'euros sur 5 ans). Cette discordance a nécessité un redéploiement de 49,5 millions d'euros à partir de la réserve de précaution de 5 % constituée en début d'exercice.
Le bilan stratégique mentionne cette sous-évaluation en LFI, mais la justification au premier euro correspondante (dans l'action 4) est quasiment absente . Ne figure en particulier aucune information sur les difficultés rencontrées en cours de gestion sur le versement de la première tranche du C2D au profit du Cameroun , ni sur les autres versements effectués dans le cadre de contrats signés antérieurement.
Votre rapporteur spécial admet que les prévisions de décaissements sur les C2D comportent un aléa élevé, qui devrait toutefois s'atténuer à mesure que les contrats les plus importants auront été signés, mais considère que les prévisions inscrites dans le PAP 2006 relevaient de l'erreur manifeste - ou volontaire compte tenu des contraintes budgétaires - d'appréciation.
d) L'augmentation conforme aux engagements présidentiels de certaines dépenses
Votre rapporteur spécial regrette que le RAP ne fournisse pas une évaluation consolidée des crédits consacrés aux projets du FSP . Il les évalue à au moins 42 ( * ) 157,96 millions d'euros en AE et 138,55 millions d'euros en CP, ce qui est conforme aux prévisions inscrites dans le PAP 2006 (150 millions d'euros en AE et 138,7 millions d'euros en CP).
Une attention plus particulière peut également être portée à quatre postes spécifiques de dépenses , représentatifs des nouvelles tendances de l'aide française comme d'événements imprévus :
- les versements au Fonds mondial pour le sida , la tuberculose et le paludisme (imputés sur l'action 5) ont atteint 213,75 millions d'euros, soit un montant inférieur à la contribution prévisionnelle. Le solde de 11,25 millions d'euros a été versé sur la gestion 2007 pour respecter l'engagement de la France, qui porte sur 300 millions d'euros en 2007 ;
- les dépenses au titre de la coopération non-gouvernementale ont dépassé 80 millions d'euros (soit un montant supérieur à celui inscrit dans le PAP 2007, de 78,7 millions d'euros), dont 47 millions d'euros mis en oeuvre par la Mission d'appui à l'action internationale des ONG, dans la continuité de l'engagement du précédent Président de la République de les doubler entre 2004 et 2009. A ces subventions s'ajoutent les financements de l'AFD, ce qui devrait permettre d'atteindre l'objectif fixé par le CICID de juin 2006, d'un montant global de concours de 94 millions d'euros en 2006.
Votre rapporteur spécial rappelle qu'au-delà de la réorganisation bienvenue du dispositif d'octroi des financements du ministère des affaires étrangères aux ONG françaises, dans la continuité de l'enquête réalisée, à la demande de votre commission des finances, par la Cour des comptes fin 2005, il est nécessaire que la DGCID dispose d'une vision consolidée des associations les plus efficaces sur place , selon la perception qu'en ont les services de coopération ;
- les contributions volontaires aux organismes des Nations Unies ont fortement augmenté pour atteindre 83,7 millions d'euros , conformément aux engagements du précédent Président de la République pris en juillet 2003, portant sur une augmentation de ces contributions de 60 millions d'euros sur la période 2005-2007, et aux recommandations qui avaient été formulées dans le rapport conjoint de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale des affaires étrangères, remis en décembre 2002 ;
- enfin les opérations en faveur du Liban durant l'été 2006 ont mobilisé 8 millions d'euros sur l'action 6 « Aide aux populations touchées par les crises », dont le taux de consommation s'élève à 153,1 % en AE et 116,7 % en CP , compte tenu du caractère non prévisible d'une large part des dépenses de cette action. Cette aide à la restructuration du Liban a été répartie à parité entre le règlement de contributions annoncées par la France en faveur de quatre agences des Nations Unies et la conduite d'opérations d'urgence par la Délégation à l'action humanitaire.
3. L'amélioration bienvenue de la situation financière des deux opérateurs
Deux opérateurs, le groupement d'intérêt public France Coopération Internationale ( FCI ) et l'association EGIDE (Centre français pour l'accueil et les échanges internationaux, qui doit fusionner avec Edufrance pour donner naissance à CampusFrance), sont rattachés au programme 209. Votre rapporteur constate avec satisfaction que leur situation financière, critique en 2005 pour FCI ainsi qu'il l'avait relevé à l'occasion d'une mission de contrôle 43 ( * ) , s'est améliorée en 2006 .
Prévision et exécution des ressources et dépenses de FCI et EGIDE en 2006
(en milliers d'euros)
|
FCI |
EGIDE |
||||||
|
Prévision |
Exécution |
Evolution |
Prévision |
Exécution |
Evolution |
||
|
Ressources |
Subvention de l'Etat |
500 |
478 |
- 4,4 % |
0 |
0 |
- |
|
Autres subventions et dotations |
0 |
660 |
N.S. |
0 |
0 |
- |
|
|
Ressources propres et autres |
8.848 |
8.749 |
-1,1 % |
18.062 |
19.056 |
5,5 % |
|
|
Total |
9.348 |
9.887 |
5,8 % |
18.062 |
19.056 |
5,5 % |
|
|
Dépenses |
Personnel |
1.199 |
964 |
-19,6 % |
11.681 |
12.595 |
7,8 % |
|
Fonctionnement |
8.055 |
7.672 |
-4,8 % |
5.595 |
5.410 |
-3,3 % |
|
|
Investissement |
10 |
6 |
- 40 % |
914 |
950 |
3,9 % |
|
|
Total |
9.264 |
8.642 |
-6,7 % |
18.190 |
18.955 |
4,2 % |
|
|
Différentiel ressources / dépenses |
84 |
1.245 |
x 14,8 |
-128 |
101 |
N.S. |
|
Grâce à une restructuration de ses charges de personnel (notamment par transformation de recrutements d'emplois de direction en emplois de gestion moins rémunérés) et à une subvention supplémentaire de l'Etat de 660.000 euros, FCI est parvenu à dégager un excédent de 1,25 million d'euros , contre 84.000 euros prévus dans le PAP 2006. En revanche, si EGIDE a été confronté à un niveau de dépenses supérieur aux prévisions, compte tenu de la réintégration de certaines charges, la progression de 5,5 % de ses ressources propres a permis de dégager en fin d'exercice un excédent de 101.000 euros, et non pas le déficit anticipé.
III. L'ABSENCE D'OPÉRATIONS SUR LA MISSION « ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX »
La mission hors budget général « Accords monétaires internationaux » est un compte de concours financiers doté de crédits évaluatifs qui retrace, en recettes et en dépenses, les opérations d'octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectuées par le Trésor au profit des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international.
Cette mission comportait dans la loi de finances pour 2006 un seul programme 811 « Relations avec les banques centrales liées à la France par un accord international ». En application de la décision du Conseil constitutionnel n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 relative à la loi de finances pour 2006, qui a notamment déclaré non-conformes à la LOLF les missions mono-programmes, ce programme a ensuite été scindé en trois programmes 44 ( * ) , à compter de la loi de finances pour 2007, dédiés aux relations avec les trois unions monétaires régionales de la Zone franc, situés en Afrique subsaharienne.
Aucun objectif ni indicateur n'est associé au programme 811 , dans la mesure où le responsable de programme ne dispose pas de réels leviers d'action puisque les mécanismes de la Zone franc sont prévus par des traités internationaux qui s'imposent à lui.
Compte tenu du niveau des avoirs extérieurs actuellement détenus par les banques centrales de la Zone franc et de la très faible probabilité que la garantie de l'Etat ait à jouer au profit de l'une ou l'autre des banques centrales, ce programme n'était doté d'aucun crédit en loi de finances initiale pour 2006 . Dans l'hypothèse où les comptes d'opérations deviendraient déficitaires, les sommes versées par la France ne seraient toutefois pas comptabilisables en aide publique au développement (APD).
La garantie de convertibilité ne s'est pas exercée en 2006 et aucun mouvement de crédit n'a donc été réalisé en exécution.
IV. UNE EXÉCUTION MEILLEURE QUE PRÉVUE DE LA MISSION « PRÊTS À DES ETATS ÉTRANGERS »
A. TROIS PROGRAMMES
La mission « Prêts à des Etats étrangers », compte de concours financiers doté de crédits évaluatifs du titre 7 (dépenses d'opérations financières), est composée de trois sections présentées sous forme de programmes :
- le programme 851 « Prêts à des Etats étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure ». Ce programme a pour finalité la mise en oeuvre d'une aide économique et financière dans les pays émergents (comptabilisée en APD), via des prêts concessionnels destinés à financer des projets participant au développement économique des pays emprunteurs et dont la réalisation fait appel à des biens et prestataires français. Rappelons que la Réserve pays émergents (RPE), qui a succédé aux anciens protocoles du Trésor, ne repose sur la définition a priori d'une enveloppe par pays, mais sur une logique de projets , qui donnent lieu à des « tirages » pluriannuels en fonction de leur réalisation ;
- le programme 852 « Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France », qui correspond à l'ancien compte spécial du Trésor n° 903-17 45 ( * ) , supprimé par la loi de finances pour 2006. Il contribue à la politique française d'annulation et de traitement de la dette des pays les moins avancés et certains pays à revenu intermédiaire, dans le cadre de l'initiative pour les pays pauvres très endettés (PPTE), des programmes décidés par le Club de Paris et des traitements bilatéraux plus favorables. Outre le programme 852, les prêts concourant à l'APD française exercent également un impact sur l'action 5 « Autres garanties » du programme 114 « Appels en garantie de l'Etat » de la mission du budget général « Engagements financiers de l'Etat » ; les remboursements en intérêts sont quant à eux imputés sur le compte 901-540 du budget général.
Pour de plus amples détails sur les modalités de refinancement de la dette, les dispositifs bi- et multilatéraux existants et le mode de comptabilisation en APD, on pourra utilement se référer aux commentaires de votre rapporteur spécial figurant dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2007 46 ( * ) ;
- le programme 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers », qui correspond au chapitre 3 (article 10) de l'ancien compte spécial du Trésor n° 903-07 47 ( * ) . Ce programme, qui est symétrique à l'action n° 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la mission « Aide publique au développement », correspond à la mise à disposition de l'AFD d'une ressource octroyée à des conditions très privilégiées (trente ans dont dix ans de différé et un taux d'intérêt de 0,25 %). Elle permet l'adossement intégral des prêts octroyés par l'AFD à des Etats ayant atteint le point d'achèvement de l'initiative PPTE, et la constitution par l'Agence de provisions pour risque commercial au titre des prêts concessionnels non souverains accordés au secteur privé, grâce au différentiel de taux avec les émissions obligataires de l'AFD.
B. UN SOLDE POSITIF LARGEMENT SUPÉRIEUR AUX PRÉVISIONS
L'exécution de la mission se révèle largement meilleure que les prévisions, avec un solde créditeur de près de 800 millions d'euros, plus de deux fois supérieur aux estimations très prudentes de la loi de finances initiale pour 2006.
Equilibre des CP du compte en prévision et en exécution
(en euros)
|
LFI |
Exécution |
|||||
|
Programmes |
Recettes |
Dépenses |
Solde |
Recettes |
Dépenses |
Solde |
|
851 - Prêts à des Etats étrangers de la RPE |
427.000.000 |
150.000.000 |
277.000.000 |
479.765.431 |
65.467.237 |
414.298.194 |
|
852 - Prêts pour consolidation de dettes |
459.190.000 |
314.060.000 |
145.130.000 |
521.656.768 |
89.301.561 |
432.355.207 |
|
853 - Prêts à l'AFD en vue de favoriser le dvpt économique |
53.700.000 |
103.200.000 |
-49.500.000 |
53.718.357 |
103.200.000 |
-49.481.643 |
|
Total |
939.890.000 |
567.260.000 |
372.630.000 |
1.055.140.556 |
257.968.798 |
797.171.758 |
Les recettes ont été supérieures de 12,3 % aux prévisions, et les dépenses inférieures de plus de moitié. Le programme 852 est celui présentant le plus grand écart entre prévision et réalisation (cf. infra ). Les justifications au premier euro auraient gagné à se montrer plus précises , en particulier sur les financements octroyés au titre de la RPE et les prêts non souverains accordés par l'AFD. Votre rapporteur spécial rappelle, ainsi qu'il l'a souligné à la suite de deux contrôles budgétaires des crédits d'APD effectués en Afrique australe et en Asie du sud-est, que les prêts non souverains pourraient être davantage utilisés dans certains pays de la ZSP dont l'Etat n'est pas le seul emprunteur public solvable.
C. LA PERFORMANCE DE LA MISSION
Seuls les programmes 851 et 852 sont dotés d'un objectif et d'un indicateur.
L'objectif du programme 851 traduit directement la vocation des financements RPE puisqu'il s'intitule « Permettre la réalisation de projets de développement durable dans les pays émergents, faisant appel au savoir-faire français ». Son indicateur rend compte de la mobilisation effective des fonds en mesurant la part des protocoles de prêts signés au cours de l'année ayant donné lieu à l'imputation (année n-2) d'un contrat dans les deux ans après la signature. Le RAP précise que des facteurs exogènes (évolution de la conjoncture économique, concurrence internationale, délais de passation des marchés...) sont susceptibles d'interférer dans la concrétisation des décisions, notamment en termes de délais.
Avec un taux de 80 %, le résultat de 2006 est néanmoins nettement supérieur aux prévisions, à la réalisation de 2005, et à la cible de 65 % fixée pour 2009. La pertinence de cet indicateur doit toutefois être relativisée , tant en raison de ses résultats erratiques et de l'aléa inhérent à ces prêts que de la base restreinte de calcul (5 protocoles en 2004 et en 2006, 8 en 2005), ce qui réduit la portée des pourcentages constatés. C'est donc davantage la stabilité et la pérennité des résultats sur le moyen terme que leur niveau une année donnée qu'il convient de prendre en considération.
L'objectif du programme 852 est intitulé « Participer au rétablissement de la stabilité macro-économique et à la création de la croissance des pays en développement », ce qui constitue un des objectifs de l'initiative PPTE. L'indicateur de performance mesure la part des pays qui ont bénéficié, avec succès, de cette initiative , c'est-à-dire ceux qui ont franchi son « point d'achèvement » tout en respectant le critère de soutenabilité de la dette à la date impartie. La dette est considérée comme soutenable lorsqu'est atteint un ratio inférieur à la valeur cible retenue dans le cadre de l'initiative PPTE 48 ( * ) , augmentée d'une marge de 40 %.
L'indicateur est bien renseigné. Avec 90 % de pays ayant bénéficié avec succès de l'initiative PPTE, le résultat de 2006 est plutôt en ligne avec le rythme de progression , soit supérieur à la réalisation de 2005 (80 %), conforme aux prévisions du PAP 2006 (88 %), et inférieur à la valeur cible fixée pour 2009 (100 %). Ce résultat tient cependant compte de nouvelles modalités de calcul destinées à mieux refléter la soutenabilité de la dette à long terme, selon le nouveau cadre d'analyse de la Banque mondiale et du FMI.
Un des enjeux actuels de l'initiative PPTE réside dans le risque de réendettement , qui compromet la soutenabilité de la dette à long terme et l'effet attendu des annulations de dette sur le développement. Le taux de 90 % en 2006 illustre ainsi l'évolution défavorable du Niger et du Rwanda , dont la dette est potentiellement de nouveau excessive.
Votre rapporteur spécial rappelle que cet indicateur, comme cela est souvent le cas en matière d'APD, ne constitue que la reprise d'un objectif international relatif à une initiative en fin de cycle, et n'informe guère le citoyen sur la plus-value réellement apportée par la France dans le dispositif PPTE, pas plus que sur l'impact de cette initiative sur le développement des pays considérés.
D. DES ÉCARTS JUSTIFIÉS PAR DES ESTIMATIONS PRUDENTES, DES DÉPENSES MOINDRES QU'ESCOMPTÉES ET DES ERREURS DE SAISIE
Sur le programme 851 , les AE consommées, d'un montant de 539,8 millions d'euros, ont dépassé les prévisions de 80 %, et inversement les CP consommés ont été inférieurs de 56,4 %, mais ont permis le financement d'une vingtaine de projets dans dix pays . Le montant exceptionnellement élevé des AE provient d'une régularisation d'engagements juridiques non comptabilisés depuis 1999, pour un montant de 524,4 millions d'euros. Les nouveaux engagements au titre des protocoles de la RPE signés en 2006 se limitent donc à 15,4 millions d'euros, un financement de 200 millions d'euros pour un projet de transports en Asie signé en octobre 2006 n'ayant été imputé que sur l'exercice 2007, en raison de « problèmes techniques ». Votre rapporteur spécial regrette le manque de précisions sur ce dysfonctionnement.
Sur le programme 852 , l'excédent de recettes (constituées des remboursements en capital des pays débiteurs) de 62 millions d'euros résulte d'un accord de remboursement anticipé conclu entre l'Algérie (qui bénéficie de recettes pétrolières élevées) et le Club de Paris le 11 mai 2006, et d'un paiement non anticipé de 80 millions d'euros par le Nigeria, consécutif à l'accord conclu avec le Club de Paris le 20 octobre 2005. Les dépenses, inférieures de 225 millions d'euros aux prévisions en raison de la non-réalisation d'accords de restructuration de dette anticipées en début d'exercice, ont concerné trois catégories de pays :
- l'Indonésie (10 millions d'euros), au titre du moratoire sur la dette des pays affectés par le tsunami, décidé par le Club de Paris ;
- quatre pays au titre de la mise en oeuvre de l'initiative PPTE : me Burundi (3 millions d'euros), le Cameroun (25 millions d'euros), le Congo (34 millions d'euros) et le Rwanda (10 millions d'euros) ;
- trois accords de restructuration de la dette avec la République kirghize (4 millions d'euros), la République dominicaine (2 millions d'euros) et la Dominique (1 million d'euros).
Enfin sur le programme 853 consacré à l'AFD, l'important écart (soit 361,4 millions d'euros) entre les AE prévisionnelles et consommées s'explique par une erreur technique de saisie : les engagements juridiques n'ont été comptabilisés qu'à hauteur des paiements effectués, soit 103,2 millions d'euros (correspondant au montant des CP ouverts en loi de finances initiale), ce qui a nécessité une régularisation sur l'exercice 2007. Les CP consommés ont été affectés à trois destinations :
- des prêts très concessionnels (8,7 millions d'euros) ;
- des lignes de refinancement de Proparco (filiale de l'AFD dédiée au financement du secteur privé), en substitution de la prise en charge du risque pays, que l'AFD assurait jusqu'en 2004 49 ( * ) ;
- et des prêts non souverains, en complément de la bonification octroyée sur le programme 110 « Aide économique et financière au développement ».
* 16 Cf. la contribution de votre rapporteur spécial au tome II du rapport n° 418 (2005-2006) sur le projet de loi portant règlement définitif du budget de 2005.
* 17 Le rapport de l'audit du programme 209, qui devait avoir lieu au deuxième trimestre 2007, n'était pas encore disponible lors de l'examen du présent projet de loi de règlement.
* 18 Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières. L'ADETEF agit notamment dans des pays ne relevant pas du champ de l'APD, tels que la Russie et les nouveaux Etats membres de l'Union européenne.
* 19 Cf. rapports n° 99 (2005-2006) et n° 78 (2006-2007), tome III, annexes 4, sur les projets de loi de finances pour 2006 et 2007.
* 20 Conformément aux observations formulées par votre rapporteur spécial, le nombre desdits secteurs prioritaires étant trop élevé pour que la part in fine calculée rende l'indicateur pertinent et significatif.
* 21 En particulier du fait de montants importants d'aide octroyés par la Banque mondiale au Pakistan, à la suite du tremblement de terre d'octobre 2005.
* 22 La part des projets de l'AFD jugés au moins satisfaisants (notés A ou B) dans la réalisation de leurs objectifs de développement s'est révélée en 2006 très supérieure à la prévision, avec 80 % au lieu de 70 %. L'interprétation doit cependant reposer sur une tendance de long terme, compte tenu de la relative étroitesse de l'échantillon.
* 23 Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance.
* 24 Certes l'indicateur prend aussi en compte l'aide-projet de l'AFD, qui représente une part importante de l'aide, mais exclut les FSP mobilisateurs et régionaux et les autres vecteurs d'aide bilatérale utilisés par le ministère.
* 25 Qui était redondant avec un indicateur peu pertinent du programme 110, cf. supra .
* 26 Amélioration de l'accès à l'éducation de base ; amélioration de la gouvernance de certains pays ; nombre d'étudiants inscrits dans les sections scolaires bilingues ; taux de projets associant des ONG et collectivités territoriales françaises à des partenaires étrangers ; part de l'APD européenne et multilatérale allouée à l'Afrique subsaharienne, à la ZSP et aux PMA.
* 27 Les chiffres définitifs pour 2005 de l'indicateur 1.2 relatif à l'éducation de base n'étaient ainsi pas disponibles au deuxième trimestre 2007.
* 28 Ainsi pour l'indicateur 4.1 relatif à la part de l'APD allouée à l'Afrique subsaharienne, à la ZSP et aux PMA, il est précisé que les données fournies par l'OCDE ne seront disponibles qu'en décembre 2007. Le commentaire de l'indicateur 1.1 indique par ailleurs que les données définitives de l'APD française pour 2006 ne seront connues qu'en septembre 2007, lorsque la déclaration d'APD aura été définitivement arrêtée. Des données provisoires sur l'aide internationale sont néanmoins consultables sur le site de l'OCDE dès avril.
* 29 Soit le nombre de projets bénéficiant de la meilleure note possible sur le nombre de projets éligibles à la notation.
* 30 Notamment au Cambodge, ainsi qu'il l'a constaté lors d'une récente mission de contrôle sur pièces et sur place, effectuée fin mars 2007.
* 31 Par prélèvement sur les programmes 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » et 151 « Français à l'étranger et étrangers en France » de la mission « Action extérieure de l'Etat », qui s'étaient révélés sur-dotés.
* 32 Une partie des AE et CP des bourses, missions et invitations (97,67 millions d'euros en CP), a été imputée par erreur en début de gestion sur l'action 1 (action support), au lieu d'être répartie sur les autres actions « politiques ». De même, 14,85 millions d'euros de crédits au profit de projets FSP ont été imputés en gestion sur l'action 5 au lieu de l'action 4.
* 33 Sur l'action 2, la quote-part de subvention à CulturesFrance, soit près de 7 millions d'euros, a été imputée sur les dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel, au lieu des subventions pour charges de service public.
* 34 Les crédits d'intervention des actions 2 et 3 consacrés à ces établissements (6,9 millions d'euros), initialement inscrits sur le titre 6, ont été imputés en gestion sur le titre 3 du fait de l'existence d'un seul compte de liaison de titre 3 pour cette dotation.
* 35 Certaines dépenses de titre 2 (frais de voyage pour installation ou pour congés annuels, indemnité de changement de résidence...) ont ainsi été regroupées en exécution dans l'action 1 « Animation et coordination de l'aide au développement » après avoir été ventilées entre les actions 2, 3 et 4 dans le PAP.
* 36 Il s'agit du compte sur lequel sont reversés les produits des ventes de biens immobiliers appartenant à l'Etat.
* 37 200.000 euros sur le programme 209 et 300.000 euros sur le programme 185.
* 38 Cf. le rapport d'information « CulturesFrance : des changements nécessaires » n° 61 (2006-2007) du 8 novembre 2006, par MM. Adrien Gouteyron et Michel Charasse, rapporteurs spéciaux.
* 39 Dont 13,5 millions d'euros de reports au titre des contributions pour l'exercice 2005.
* 40 On peut d'ailleurs relever que les prévisions de décaissement sur le programme 110 (en tant qu'élément d'assiette de la rémunération de l'AFD) dans le PAP 2006, se sont finalement révélées beaucoup plus proches de la réalité que celles - très différentes - qui figuraient dans le programme 209.
* 41 Initialement prévue en 2005, la signature de ce contrat est finalement intervenue le 22 juin 2006.
* 42 Compte tenu, notamment, de la non-ventilation des appuis à la recherche entre le FSP et le hors FSP.
* 43 Cf. le rapport d'information « Opérations de contrôle budgétaire effectuées dans le Pacifique, les Grandes Antilles et auprès du GIP France Coopération Internationale » n° 346 (2005-2006) du 11 mai 2006.
* 44 Le programme 811 « Relations avec l'Union monétaire ouest-africaine », le programme 812 « Relations avec l'Union monétaire d'Afrique centrale », et le programme 813 « Relations avec l'Union des Comores ».
* 45 Intitulé « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France ».
* 46 Rapport n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 4.
* 47 Intitulé « Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social ».
* 48 Soit un ratio de la valeur actuelle de la dette rapportée aux exportations supérieur à 150 %, ou rapportée aux dépenses publiques supérieur à 250 %.
* 49 Ce qui implique un renforcement des fonds propres de Proparco par sa maison-mère, ainsi que le relevait la Cour des comptes dans son rapport particulier sur les comptes et la gestion de cette filiale pour les exercices 2000 à 2004.