Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre la France et les Etats-Unis du Mexique sur le mécanisme de développement propre dans le cadre du protocole de Kyoto

Rapport n° 398 (2006-2007) de M. André VANTOMME , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 18 juillet 2007

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N° 398

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 juillet 2007

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l' accord entre la France et les États-Unis du Mexique sur le mécanisme de développement propre dans le cadre du protocole de Kyoto ,}

Par M. André VANTOMME,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice - présidents ; MM. Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 3274, 3663 et T.A. 686

Sénat : 267 (2006-2007)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Dès 1992, l'Organisation des Nations Unies s'est préoccupée de l'éventualité de changements climatiques consécutifs à la concentration croissante de gaz à effet de serre dans l'atmosphère.

C'est dans cette perspective qu'a été réuni le Sommet de la Terre, à Rio de Janeiro, la même année ; ce sommet a abouti à l'adoption de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC).

Pour la mise en oeuvre des objectifs définis à cette occasion, les 160 membres des Nations Unies se sont réunis à Kyoto, en 1997. Le Protocole issu de leurs travaux fixe comme objectif la réduction de six gaz à effet de serre de 5,2 % entre 1990 et 2012 au plus tard.

Ce protocole permet aux pays développés de recourir à des mécanismes dits « de flexibilité », complétant l'effort essentiel qui doit porter sur le territoire national.

C'est dans ce cadre que s'inscrit le présent accord, conclu entre la France et le Mexique.

I. LE PROTOCOLE DE KYOTO ET SA MISE EN oeUVRE

A. DES OBJECTIFS AMBITIEUX

La gouvernance internationale sur le climat repose sur deux traités internationaux fondamentaux : la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), ouverte à ratification en 1992, et entrée en vigueur le 21 mars 1994, a été ratifiée à ce jour par 189 pays dont les États-Unis et l'Australie, le protocole de Kyoto , a été ouvert à ratification le 16 mars 1998, et est entré en vigueur en février 2005. Il a été ratifié à ce jour par 156 pays à l'exception notable, parmi les pays développés, des États-Unis et de l'Australie .

Tous les pays membres de la convention sur le climat acceptent de stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation dangereuse du système climatique. Ils se sont donc collectivement engagés à prendre des mesures de précaution pour prévoir, prévenir ou atténuer les causes des changements climatiques et en limiter les effets néfastes. Ainsi, ces pays ont l'obligation de publier des inventaires de leurs émissions de gaz à effet de serre, d'établir, de mettre en oeuvre et de publier des programmes nationaux contenant des mesures visant à atténuer les changements climatiques.

Le protocole de Kyôto va plus loin en proposant un calendrier de réduction des émissions des six gaz à effet de serre qui sont considérés comme la cause principale du réchauffement climatique des cinquante dernières années. Il comporte des engagements absolus de réduction des émissions pour 38 pays industrialisés, avec une réduction globale de 5,2 % des émissions de dioxyde de carbone d'ici 2012 par rapport aux émissions de 1990.

Ces six gaz à effet de serre sont les suivants :

• le gaz carbonique ou dioxyde de carbone ( CO2) provenant essentiellement de la combustion des énergies fossiles et de la déforestation,

• le méthane (CH4), qui a pour origine principale l'élevage des ruminants, la culture du riz, les décharges d'ordures ménagères, les exploitations pétrolières et gazières,

• les halocarbures (HFC et PFC) qui sont les gaz réfrigérants utilisés dans les systèmes de climatisation et la production de froid, les gaz propulseurs des aérosols,

• le protoxyde d'azote ou oxyde nitreux ( N2O) qui provient de l'utilisation des engrais azotés et de certains procédés chimiques,

• l'hexafluorure de soufre (SF6) utilisé notamment dans les transformateurs électriques.

Les pays signataires dits «de l'annexe» (les pays développés ou en transition vers une économie de marché comme la Russie) ont accepté globalement de réduire de 5,5% leurs émissions de gaz à effet de serre durant la période 2008-2012 par rapport au niveau atteint en 1990.

L'Union européenne vise une réduction de 80 %. A la suite de cet engagement, elle a estimé nécessaire de procéder à une répartition de la charge de cet objectif entre ses quinze États membres de l'époque. A l'horizon 2008-2012, la France devra donc stabiliser ses émissions de gaz à effet de serre à leur niveau de 1990.

L'entrée en vigueur du Protocole de Kyoto est intervenue avec l'adhésion de 55 Etats. Parmi eux, les pays développés dont les émissions de dioxyde de carbone représentaient en 1990 au moins 55% des émissions totales ont pris des engagements contraignants.

En novembre 2004, la Russie a ratifié le Protocole de Kyoto., ce qui en a permis l'entrée en vigueur, le 16 février 2005.Néanmoins les États-Unis, qui à eux seuls émettent 30 à 35% du total des gaz à effet de serre d'origine humaine, ont décidé de ne pas ratifier le Protocole.

Les engagements souscrits par les pays développés sont ambitieux. Pour faciliter leur réalisation, le protocole de Kyoto prévoit, pour ces pays, la possibilité de recourir à des mécanismes dits " de flexibilité " en complément des politiques et mesures qu'ils devront mettre en oeuvre au plan national.

B. ... DONT LA MISE EN oeUVRE EST FACILITÉE PAR DES MÉCANISMES DE FLEXIBILITÉ

Ces mécanismes sont au nombre de trois :

• les " permis d'émission ", cette disposition permet de vendre ou d'acheter des droits à émettre entre pays industrialisés ;

• la " mise en oeuvre conjointe " (MOC) qui permet, entre pays développés de procéder à des investissements visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre en dehors de leur territoire national et de bénéficier des crédits d'émission générés par les réductions ainsi obtenues ;

• le " mécanisme de développement propre " (MDP), proche du dispositif précédent, à la différence que les investissements sont effectués par un pays développé, dans un pays en développement.

Ce marché européen des permis d'émission a été mis en oeuvre le 1 ^er janvier 2005. Le système d'échanges instauré à la même date par une directive européenne, permet d'expérimenter le dispositif de marché, et d'anticiper sur la période d'engagement prévue par le Protocole de Kyoto qui s'étend de 2008 à 2012. Il vise, dans un premier temps, les émissions de CO ₂ des secteurs les plus gros émetteurs (papier, verre, ciment, secteur énergétique et raffineries), soit 45 à 50% du total des émissions de CO ₂ de l'industrie. Environ 12 000 installations de l'Union européenne à 25 sont touchées par ces réductions.

Les États membres fixent, pour chaque période, des objectifs de réduction d'émission à chacune des ces installations au moyen d'un plan national d'affectation des quotas (dit PNAQ) préalablement validé par la Commission européenne. Puis ils affectent un volume donné de quotas aux exploitants des installations, sur la base des émissions des activités. Un quota correspond à l'émission de l'équivalent d'une tonne de CO ₂ . Deux périodes de mise en oeuvre sont prévues : 2005-2007 et 2008-2012.

Les exploitants doivent restituer, à la fin de chaque période, le nombre de quotas correspondant à leurs émissions de CO ₂ . L'intérêt économique du système de quotas réside dans le fait que ces quotas sont transférables et négociables : ils peuvent être échangés par les exploitants des installations. Cet outil de marché favorise une répartition efficace des efforts entre les acteurs impliqués. Les exploitants, pour lesquels les coûts de réduction de leurs émissions seront trop élevés, pourront atteindre leur objectif, c'est-à-dire restituer le nombre de quotas correspondant à leurs émissions sur la période en achetant des quotas supplémentaires à des exploitants pour qui les coûts sont moindres et qui auraient un excédent à revendre, dans le cas où ils disposeraient d'un nombre de quotas correspondant à un volume de CO ₂ supérieur à leurs émissions sur la période.

L'intérêt des projets MOC et MDP est triple :

• un intérêt environnemental puisque sont ainsi promues des technologies " propres " n'émettant pas de gaz à effet de serre,

• un intérêt économique et financier pour les entreprises des États membres de l'Union européenne , qui peuvent satisfaire à moindre coût leurs obligations de réduction de gaz à effet de serre, en réduisant les émissions à l'endroit où elles sont les moins coûteuses, garantissant un coût minimal pour un résultat environnemental identique. Le changement climatique est en effet un problème planétaire, auquel contribuent également toutes les émissions de gaz à effet de serre, indépendamment de leur localisation précise,

• un intérêt pour le développement économique et social du pays hôte notamment par le transfert de technologies modernes. La loi n°2005-1319 du 26 octobre 2005 assure la transposition des dispositions d'ordre législatif de la directive européenne organisant ces échanges de quotas.

Au niveau national, le mécanisme de marché de quotas d'émission, instauré à l'échelle communautaire, ne peut toutefois suffire à lui seul au respect des engagements internationaux. En effet, il exclut les secteurs agricoles, des transports, résidentiel et tertiaire. Or, ces deux derniers domaines sont, en France, les principaux émetteurs de gaz à effet de serre et leurs émissions continuent de croître.

II. LE PRÉSENT ACCORD, CONCLU AVEC LE MEXIQUE, CONFIRME L'ENGAGEMENT DE LA FRANCE À LA RÉALISATION DES OBJECTIFS DE KYOTO

L'article 1er précise l'objectif de l'accord qui est de faciliter l'élaboration et la mise en oeuvre de projets de réduction des émissions de gaz à effet de serre au Mexique pour contribuer au développement durable dans ce pays. L'article 2 rappelle que ces investissements réalisés, de quotas de réductions d'émissions certifiées tels que prévus à l'article 12 du protocole de Kyoto..

L'article 12 du protocole de Kyoto prévoit, en effet, que l'objectif du MDP est double : il consiste à aider les pays non soumis à des objectifs de réduction des gaz à effet de serre (GES), à parvenir à un développement durable ; et à aider les Etats soumis à des objectifs de réduction des GES, à remplir leurs engagements chiffrés de limitation et de réduction de leurs émissions en gagnant des droits d'émissions après réalisation d'investissements propres dans les pays en voie de développement.

La France et le Mexique s'engagent par cet accord et soutenir la mise en oeuvre des projets du mécanisme pour un développement propre.

Les deux Etats s'engagent ainsi à promouvoir l'ensemble des projets mexicains de réduction des émissions auprès d'entités opérationnelles françaises. Celles-ci s'attacheront à soutenir ces entités dans la définition de leurs projets, notamment les méthodologies d'évaluation des réductions d'émissions. Elles coopéreront à la mise en place d'ateliers, d'échange d'information et de missions d'experts dans des domaines de première importance pour la réalisation de ces projets (article 3 et 4).

L'accord prévoit que la coordination entre les Etats sera assurée par des représentants officiellement nommés par chacune des Parties (article 5) et que les autorités chargées de son exécution établiront un contact par la voie diplomatique (article 7).

Le dialogue établi par le biais de cet accord pourra également être élargi à d'autres domaines liés au changement climatique, notamment les secteurs de l'efficacité énergétique, les énergies renouvelables, la gestion des déchets, ainsi que les thèmes débattus dans le cadre de la convention cadre (article 6).

L'article 8 prévoit que les règles applicables aux questions de propriété intellectuelle, notamment sur les résultats des travaux engagés dans le cadre de la coopération.

Les articles 9 et 10 indiquent les obligations de chaque Partie à l'égard de ses propres personnels participant aux travaux de coopération, notamment en matière de protection sociale et d'entrée sur le territoire du pays partenaire.

Les articles 11 et 12 déterminent les règles de résolution des différends par procédure de consultation amiable, les conditions d'entrée en vigueur, de modifications et de dénonciation de l'accord.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport lors de sa réunion du 18 juillet 2007.

A la suite de l'exposé du rapporteur,et en réponse à Mme Maryse Bergé-Lavigne qui s'était enquise des mécanismes concrets prévus par l'accord, et à M. Robert Bret qui s'interrogeait sur la nature des investissements visés par ce texte, M. André Vantomme, rapporteur, a rappelé que l'accord présentait l'avantage d'organiser le transfert de technologies « propres », mises au point par les pays ayant les ressources nécessaires pour les développer, au profit de pays moins avancés. Les montants financiers ainsi mobilisés profiteront aux secteurs de la recherche et du développement, dans chacun des pays partenaires.

Suivant l'avis du rapporteur , la commission a adopté le projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure d'approbation simplifiée en séance publique.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des Etats-Unis mexicains sur le mécanisme pour un développement propre dans le cadre de l'article 12 du protocole de Kyoto élaboré le 11 décembre 1997, signé à Paris le 22 octobre 2004, et dont le texte est annexé à la présente loi ^{1 ( * )} .

ANNEXE I - ÉTUDE D'IMPACT2 ( * )

L'accord franco-mexicain sur le mécanisme de développement propre fixe un cadre, jusqu'à présent inexistant, relatif à la politique d'investissement de la France au Mexique dans le domaine de la lutte contre le changement climatique. Il permet ainsi à nos entreprises de déposer des projets auprès du comité exécutif du MDP et de bénéficier des crédits d'émissions générés après leur validation et leur mise en oeuvre.

Il constitue par conséquent une incitation à développer la coopération franco-mexicaine dans le domaine des mécanismes de flexibilité. Il doit notamment donner aux industriels français un signal politique fort sur l'importance que les deux gouvernements accordent à des investissements sobres en carbone, susceptibles de contribuer aux efforts de réduction des GES.

Les récentes décisions entérinées à la 11ème conférence des Parties à Montréal ont donné une pleine capacité juridique aux mécanismes de flexibilité mis en place dans le cadre du protocole de Kyoto. L'officialisation de cet accord bilatéral vient compléter les instruments nécessaires au développement du marché du carbone et des outils d'investissements qui s'y rattachent. Il permet de renforcer la validité de l'approche voulue dans le cadre du protocole de Kyoto, consistant à conjuguer contraintes de réduction de GES et outils d'incitation à ces réductions.

Cet accord permet en outre de valoriser les efforts de financement consentis par ailleurs par la France au titre des contributions volontaires effectuées dans le cadre de la convention climat. Ces contributions soutiennent et développent l'activité des organes de gestion des mécanismes de flexibilité (conseil exécutif du MDP) en charge de l'enregistrement et de la gestion des projets d'investissement issus des mécanismes de flexibilité.

La mise en place des différentes mesures prévues dans le texte n'implique aucune adaptation de notre droit interne et n'a pas de conséquences budgétaires. Ces mesures engagent simplement les administrations respectives à fournir leurs meilleurs efforts pour contribuer à un renforcement de la coopération franco-mexicaine en application de l'article 12 du protocole de Kyoto.

ANNEXE II - LES MÉCANISMES D'ÉCHANGES DES QUOTAS3 ( * )

Les pays signataires du Protocole de Kyoto se sont également accordés sur le principe de mécanismes d'échange de leurs quotas. Le principe commun de ces mécanismes de flexibilité : plusieurs pays peuvent s'accorder pour répartir leurs efforts de manière plus efficiente

Les coûts marginaux de réduction des émissions diffèrent dans des proportions considérables selon les pays. Schématiquement, il est plus facile et moins coûteux de maîtriser les émissions de CO ₂ dans les pays où l'utilisation de l'énergie est initialement moins efficace, ainsi que dans les pays où les énergies consommées sont riches en CO ₂ et peuvent donc être remplacées par des énergies moins polluantes. Inversement, il est plus difficile et beaucoup plus coûteux de maîtriser les émissions de CO ₂ dans les pays où l'efficacité énergétique est élevée et où les possibilités de substitution sont réduites.

COÛT D'UNE RÉDUCTION DE 1 % PAR AN DU TAUX DE CROISSANCE MOYEN DES ÉMISSIONS ^59( ^* ^) (en $ de 1995 par tonne de carbone non émise en 2010)
Union européenne	80
Économies dynamiques d'Asie ...	52
Brésil	40
Japon	39
États-Unis	35
Pays exportateurs de pétrole	35
Pays en transition	23
Inde	7
Chine	3
Source : Simulation du modèle GREEN, OCDE, 1995.

Il est donc rationnel que plusieurs pays s'accordent pour maîtriser les émissions de CO ₂ avec le meilleur rapport efficacité/coût, c'est-à-dire là où les réductions d'émissions sont les moins coûteuses.

Selon les simulations effectuées par l'OCDE, le recours à ces mécanismes de flexibilité permet de diviser au moins par deux les coûts des engagements de Kyoto :

COÛTS DES ENGAGEMENTS DE KYOTO EN 2010 SELON DIFFÉRENTES HYPOTHÈSES (écart du PIB par rapport à sa tendance, en % du PIB)
	Chaque pays ou bloc ^1 de pays de l'annexe I respecte ses engagements seul	Réduction des émissions au moindre coût		Réduction des émissions au moindre coût
	au moyen d'une taxe intérieure	par une taxe coordonnée dans les pays de l'annexe I	par des marchés de permis entre les pays de l'annexe I	grâce à des échanges de permis à l'échelle mondiale
Union européenne	- 0,8	- 0, 2	- 0,4	- 0,2
États-Unis	- 0,4	- 0,2	- 0,3	- 0,2
Pays en transition	2,1	1,6	1,2	0,9
CEI	- 1,0	0,7	3,0	1,3
total annexe I	- 0,5	- 0,1	- 0,1	- 0,2
Chine	- 0,1	- 0,1	- 0,1	0,4
Pays exportateurs de pétrole	- 3,3	- 1,4	- 1,3	- 0,9
Total pays en développement	- 1,0	- 0,5	- 0,4	-0,1
Monde	- 0,7	- 0,2	- 0,2	-0,1
1. Union européenne, États-Unis, Japon, et les pays de l'OCDE, Économies en transition, Etats Baltes et communauté des États indépendants (Russie, Ukraine notamment). Source : simulations du modèle GREEN, Centre de Développement de l'OCDE, 1998.

Ces simulations suggèrent également que le recours à des mécanismes de flexibilité est gagnant-gagnant à l'échelle mondiale.

- les engagements des pays de l'annexe I sont réalisés à moindre coût ;

- les pays en développement ou en transition bénéficient des transferts financiers ou technologiques liés aux échanges ;

- la croissance des pays industrialisés est moins ralentie, ce qui freine moins la demande adressée aux pays en développement, donc leur propre croissance.

Le ralentissement de la croissance dans les pays industrialisés lié à la mise en oeuvre du protocole de Kyoto serait quoi qu'il en soit imperceptible à l'échelle macroéconomique (- 0,01 point à - 0,05 point de croissance annuelle en moins selon les scénarios).

ANNEXE III - LISTE DES ÉTATS SIGNATAIRES DU PROTOCOLE DE KYOTO

	Albania		Algeria		Antigua and Barbuda
	Argentina		Armenia		Austria
	Azerbaijan		Bahamas		Bahrain
	Bangladesh		Barbados		Belarus
	Belgium		Belize		Benin
	Bhutan		Bolivia		Bosnia and Herzegovina
	Botswana		Brazil		Bulgaria
	Burkina Faso		Burundi		Cambodia
	Cameroon		Canada		Cape Verde
	Chile		China		Colombia
	Congo		Cook Islands		Costa Rica
	Cuba		Cyprus		Czech Republic
	Côte d'Ivoire		Democratic People's Republic of Korea		Democratic Republic of the Congo
	Denmark		Djibouti		Dominica
	Dominican Republic		Ecuador		Egypt
	El Salvador		Equatorial Guinea		Eritrea
	Estonia		Ethiopia		European Community
	Fiji		Finland		The former Yugoslav Republic of Macedonia
	France		Gambia		Georgia
	Germany		Ghana		Greece
	Grenada		Guatemala		Guinea
	Guinea-Bissau		Guyana		Haiti
	Honduras		Hungary		Iceland
	India		Indonesia		Iran (Islamic Republic of)
	Ireland		Israel		Italy
	Jamaica		Japan		Jordan
	Kenya		Kiribati		Kuwait
	Kyrgyzstan		Lao People's Democratic Republic		Latvia
	Lebanon		Lesotho		Liberia
	Libyan Arab Jamahiriya		Liechtenstein		Lithuania
	Luxembourg		Madagascar		Malawi
	Malaysia		Maldives		Mali
	Malta		Marshall Islands		Mauritania
	Mauritius		Mexico		Micronesia (Federated States of)
	Monaco		Mongolia		Morocco
	Mozambique		Myanmar		Namibia
	Nauru		Nepal		Netherlands
	New Zealand		Nicaragua		Niger
	Nigeria		Niue		Norway
	Oman		Pakistan		Palau
	Panama		Papua New Guinea		Paraguay
	Peru		Philippines		Poland
	Portugal		Qatar		Republic of Korea
	Republic of Moldova		Romania		Russian Federation
	Rwanda		Saint Lucia		Saint Vincent and the Grenadines
	Samoa		Saudi Arabia		Senegal
	Seychelles		Sierra Leone		Singapore
	Slovakia		Slovenia		Solomon Islands
	South Africa		Spain		Sri Lanka
	Sudan		Suriname		Swaziland
	Sweden		Switzerland		Syrian Arab Republic
	Thailand		Togo		Trinidad and Tobago
	Tunisia		Turkmenistan		Tuvalu
	Uganda		Ukraine		United Arab Emirates
	United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland		United Republic of Tanzania		Uruguay
	Uzbekistan		Vanuatu		Venezuela (Bolivarian Republic of)
	Viet Nam		Yemen		Zambia

Source : Convention-Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique

* ¹ Voir le texte annexé au document Assemblée nationale n° 3274- Douzième législature.

* ² Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.

* ³ Extraits du rapport d'information n° 346 (1998-1999) de M. Serge Lepeltier, sénateur, au nom de la Délégation du Sénat pour la planification : « maîtriser les émissions de az à effet de serre : quels instruments économiques ? »