N° 91
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2008 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Seconde partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 1
ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT
Rapporteur spécial : M. Adrien GOUTEYRON
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 189 , 276 à 281 et T.A. 49
Sénat : 90 (2007-2008)
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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- Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, votre rapporteur spécial est de ceux qui souhaitent la poursuite de la politique de réforme du ministère des affaires étrangères et européennes , plutôt qu'une politique de « coupes claires » dans le réseau et de réduction de la voilure d'une administration qui a déjà réalisé des efforts substantiels en termes de diminution des effectifs. - Au 25 septembre 2007, 62 % des 58 préconisations formulées par votre rapporteur spécial dans le cadre de ses missions de contrôle budgétaire avaient été suivies d'effet. Ce taux doit progresser dans les prochains mois. En particulier, votre rapporteur spécial est très attaché aux postes de présence virtuelle qui doivent permettre de développer à moindre coût l'influence française. On compte dans le monde 414 villes de plus d'un million d'habitants. La France, pas plus que les Etats-Unis, ne peut être présente « physiquement » dans chacune de ces villes. - La sous-dotation des contributions internationales dans le projet de loi de finances pour 2008, de l'ordre de 200 millions d'euros, pose un problème de sincérité budgétaire puisqu'elle représente près de 10 % des crédits de la mission. - Plus généralement, la progression continue des contributions internationales , qui auraient vocation à figurer au « hors bilan de l'Etat », limite les marges de manoeuvre budgétaire de la mission « Action extérieure de l'Etat ». - L'articulation entre les différents programmes de la mission et le programme « Présidence française de l'Union européenne » de la mission « Direction de l'Action du gouvernement » n'est pas optimale. Ce qui fait craindre, en l'absence de présentation en coûts complets des crédits dudit programme, soit une sous-consommation de ses crédits, qui figureront en partie sur d'autres programmes, soit au contraire une envolée des coûts, au-delà des 190 millions d'euros annoncés. - Le ministère des affaires étrangères et européennes doit tirer les conséquences de la création du nouveau ministère de l'immigration , de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, et éviter les initiatives susceptibles de reproduire un cloisonnement administratif ou informatique s'agissant d'une politique essentielle pour notre pays. - En application de l'article 57 de la LOLF, votre rapporteur spécial a vocation à être destinataire des télégrammes diplomatiques à tonalité budgétaire, ce que devrait faciliter le déploiement de l'application informatique Schuman. |
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ETAT »
A. LE BUDGET DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES
1. Un ministère qui représente moins de 45 % des crédits de l'Etat à l'étranger
Le budget du ministère des affaires étrangères et européennes n'est pas le seul vecteur de l'action extérieure de notre pays. En 2006, sur 10,5 milliards d'euros prévus pour l'action de la France à l'étranger, le budget du ministère des affaires étrangères en représentait moins de 45 % .
Le document de politique transversale « Action extérieure de l'Etat » souligne que le ministère des affaires étrangères et européennes ne gèrera en 2008 que 47 % des crédits inscrits dans le projet de loi de finances au titre de la politique transversale (5 milliards d'euros).
La tendance à une décroissance des effectifs du Quai d'Orsay, et de ses implantations, comme, dans une certaine mesure, l'évolution des emplois des missions économiques de la direction générale du trésor et de la politique économique, est contrebalancée par le renforcement de certains ministères à l'étranger, comme ceux du ministère de l'intérieur. Sur 780 implantations du réseau administratif à l'étranger , on compte 158 ambassades , mais 161 missions et services économiques (sans compter 62 autres implantations du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, paieries et trésoreries et 16 bureaux de l'agence française des investissements internationaux (AFII). Enfin, on recense 286 implantations des autres ministères à l'étranger.
Ces éléments soulignent combien l'action extérieure de l'Etat est par nature interministérielle : dès lors, un premier bilan de la présentation des crédits de l'action extérieure en mode LOLF conduit à recommander la transformation de la mission dont votre rapporteur spécial assure le suivi en mission interministérielle , qui aurait ainsi vocation à regrouper en 2008 les programmes consacrés à l'audiovisuel extérieur (TV5, RFI et France 24 figurant au sein d'un seul et même programme), à la présidence française de l'Union européenne , tant les problèmes de frontière budgétaire sont nombreux entre ministère des affaires étrangères et européennes et le secrétariat général de la présidence française, mais aussi, et bien évidemment, aux missions économiques , qui constituent la pierre angulaire de la promotion des entreprises française à l'étranger.
En outre, un rééquilibrage géographique du réseau demeure nécessaire. Comme le soulignait le rapport relatif à l'organisation et au fonctionnement des services de l'Etat à l'étranger de M. Raymond-François Lebris, « seuls 8,2 % des crédits du titre 3 et 5,07 % de l'ensemble des effectifs sont à destination des plus importants pays émergents représentant la moitié de la population mondiale ».
S'agissant des crédits du réseau en effet, 38 % vont à l'Afrique subsaharienne, 22 % aux pays de l'Union européenne, 6 % aux autres pays d'Europe continentale, 11 % à l'Amérique, 11 % à l'Asie et 13 % à l'Afrique du Nord-Moyen Orient.
En ce qui concerne les effectifs hors administration centrale, le diagramme suivant souligne la prédominance de l'Europe et de l'Afrique. Le premier pays en termes d'effectifs pour le réseau français à l'étranger (tous ministères) est l'Allemagne, avec 4.251 emplois en 2006, loin devant les Etats-Unis avec 777 emplois.
