XII. PROGRAMME 217 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE L'AMÉNAGEMENT DURABLES »
A. PRÉSENTATION DU PROGRAMME
1. Une mosaïque d'actions miroirs
Le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables » regroupe les emplois et dépenses de personnel situés, sous l'empire de la nomenclature 2007, au sein de la mission « Transport », du programme « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » de la mission « Politique des territoires », du programme soutien de la mission « Ecologie et développement durable », ainsi que la part des emplois et crédits correspondant aux effectifs et des DRIRE accomplissant les missions confiées au MEDAD, et de la DGEMP.
S'agissant des dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention , il opère le regroupement de crédits inscrits en 2007 aux programmes soutien des missions « Transports » et « Ecologie et développement durable », ainsi qu'une partie des crédits correspondant aux actions des DRIRE.
Les 25 actions composant le programme sont de 5 types différents :
1) les actions 1 à 7 supportent les fonctions de définition et de pilotage des politiques du ministère (stratégie, gouvernance, fonction juridique, immobilier, moyens de fonctionnement, systèmes d'information, ressources humaines et formation, action européenne et internationale). C'est sur ces actions que se concentre l'essentiel des dépenses hors titre 2 du programme ;
2) les actions 8 à 14, 16, 23 et 24 comportent exclusivement des emplois et crédits de personnel ayant vocation à se « déverser » dans chaque programme opérationnel de la mission . Ces actions dites « miroir », à défaut de faciliter l'exercice de la fongibilité asymétrique au sein de chaque programme, procurent une certaine lisibilité en permettant d'identifier les moyens de personnel dévolus à chaque politique. Le projet annuel de performances fait également valoir qu'elles offrent une « gestion plus souple et optimisée du plafond d'emploi ministériel et de la masse salariale », tout en laissant aux responsables de programme la maîtrise des emplois des agents travaillant pour leur compte ;
3) les actions 15 et 17 à 21 sont « vides » . Elles sont destinées à recevoir en gestion, par décrets de transfert, des crédits et emplois en provenance d'autres missions, afin de permettre au MEDAD de rémunérer les agents relevant de corps gérés par lui mais exerçant leur activité au sein d'autres ministères et dans le cadre d'autres missions (Ville et logement, agriculture, culture...) ;
4) l'action 22 concerne les personnels transférés aux collectivités territoriales en application de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, provisoirement mis à disposition par le ministère et par conséquent rémunérés par lui ;
5) l'action 25 comprend enfin les crédits de personnel et de fonctionnement de la Commission nationale du débat public (CNDP).
2. 88,4 % de dépenses de personnel
Le programme est doté de 4,317 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 4,302 milliards d'euros en crédits de paiement. 88,4 % des crédits du programme couvrent des dépenses de personnel (3,8 milliards d'euros). Les crédits de fonctionnement représentent 10,8 % de la dotation, les 0,8 % restants correspondant aux dépenses d'intervention et d'investissement.
Les actions les plus significatives au plan des dotations sont :
1) l'action 13, comprenant les dépenses de personnels oeuvrant dans le cadre du programme « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » , avec 822,77 millions d'euros en CP . Ces personnels se situent au sein de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction et des directions régionales et départementales de l'équipement (DRE, DDE), ainsi que des centres d'études techniques de l'équipement (CETE) ;
2) l'action 22, consacrant 705,46 millions d'euros à la rémunération des personnels mis à disposition des collectivités territoriales en application de « l'acte II de la décentralisation » ;
3) l'action 7, soit 559,82 millions d'euros rémunérant les personnels oeuvrant dans le cadre du présent programme . Ces effectifs sont à 16 % en administration centrale (cabinet du ministre, secrétariat général, direction générale du personnel et de l'administration, écoles du ministère...) et à 84 % en services déconcentrés.
4) l'action 8, correspondant aux personnels du programme « Réseau routier national », avec 500 millions d'euros (DRE, parcs de l'équipement, directions interdépartementales des routes).
3. Une dépense fiscale dynamique : le crédit d'impôt « développement durable »
Les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au programme représentent 2,416 milliards d'euros . Elles sont essentiellement constituées par le crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable, qui représente à lui seul 2,4 milliards d'euros.
Outre qu'il s'interroge sur les motifs qui ont conduit à rattacher cette dépense fiscale au programme 217, votre rapporteur spécial constate qu'elle est particulièrement dynamique : son montant est passé de 990 millions d'euros en 2006 à 1,9 milliard d'euros en 2007 et 2,4 milliards d'euros en 2008. S'il convient de se féliciter du succès du dispositif, il serait certainement opportun d'en actualiser les conditions d'octroi en procédant à une réévaluation de l'impact des équipements éligibles sur la consommation d'énergie.
Par ailleurs, la discrimination opérée par le crédit d'impôt entre propriétaires occupants et propriétaires non occupants ne semble pas pertinente au regard de l'objectif poursuivi et la possibilité d'une adaptation du mécanisme aux logements sociaux devrait être mise à l'étude.