GLOSSAIRE
ADETEF : Association pour le développement des échanges en technologies économiques et financières (opérateur du MINEFE)
AFVP : Association française des volontaires de progrès
AFD : Agence française de développement
C2D : contrat de désendettement-développement
CAD : Comité d'aide au développement (de l'OCDE)
CIAP : Comité interministériel d'audit des programmes
CICID : Comité interministériel de la coopération internationale et du développement
COSP : Conférence d'orientation stratégique et de programmation
DCP : document-cadre de partenariat
DGCID : Direction générale de la coopération internationale et du développement (au sein du MAEE)
DPT : document de politique transversale
EAF : Etablissement (culturel ou de recherche) à autonomie financière
ETPT : équivalent temps plein travaillé
FASEP : Fonds d'études et d'aide au secteur privé
FSP : Fonds de solidarité prioritaire
FUH : Fonds d'urgence humanitaire
GIP FCI : groupement d'intérêt public France coopération internationale
JPE : justification au premier euro
IADM : Initiative d'annulation de la dette multilatérale
MAEE : ministère des affaires étrangères et européennes
MAIIONG : Mission d'appui à l'action internationale des organisations non gouvernementales (au sein de la DGCID)
MINEFE : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi
PAP : projet annuel de performances PMA : pays les moins avancés
(Initiative) PPTE : pays pauvres très endettés
OMD : Objectifs du Millénaire pour le développement
RPE : Réserve pays émergents UMAC : Union monétaire d'Afrique centrale
UMOA : Union monétaire ouest-africaine
ZSP : Zone de solidarité prioritaire
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 15 novembre 2007 , sous la présidence de M. Jean Arthuis , la commission des finances a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Michel Charasse, rapporteur spécial , sur la mission « Aide publique au développement », ainsi que sur les comptes spéciaux « Prêts à des Etats étrangers » et « Accords monétaires internationaux ».
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a tout d'abord indiqué que la situation de l'aide publique au développement (APD) de la France était aujourd'hui bien différente de celle dont il avait pu rendre compte l'année précédente. L'APD française, telle qu'elle était notifiée au Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, avait en effet suivi une progression régulière entre 2002 et 2006, mais ne respecterait pas les objectifs fixés en 2002 par le Président de la République, avec une part prévisionnelle du revenu national brut (RNB) de 0,43 % en 2007 et de 0,45 % en 2008, loin de l'objectif de 0,50 %. Il a considéré que le respect des objectifs de 0,7 % du RNB, reporté de 2012 à 2015, devenait difficile, et que cette inflexion de l'APD française s'inscrivait dans une tendance internationale, caractérisée par une diminution de l'APD des Etats membres de l'OCDE en 2006, pour la première fois depuis dix ans.
Il a ajouté que selon les prévisions établies pour 2008, les annulations et refinancements de dettes représentaient le quart de l'APD de la France, et l'aide multilatérale, 31 %. Cette aide consistait notamment en des contributions au Fonds européen de développement (FED) au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme et à de multiples banques et fonds de développement. Il a estimé qu'une part importante de l'APD ne se traduisait pas par des actions sur le terrain et paraissait donc artificielle.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a rappelé que les normes de notification de l'aide au CAD étaient distinctes de l'impact sur le budget de l'Etat. Ainsi les crédits de paiement de la mission « Aide publique au développement » représenteraient en 2008 la moitié des crédits des 15 programmes concourant à l'APD et 35 % de l'effort global d'APD au sens du CAD. Il a ajouté que le document de politique transversale améliorait la lisibilité de l'aide, mais que l'ensemble demeurait complexe, et que certaines explications étaient insuffisantes, voire quasi inexistantes, en particulier sur la comptabilisation de l'écolage et de l'aide aux réfugiés.
Il a jugé que certaines dépenses ne relevaient guère de l'APD, telles que celles relatives à la francophonie multilatérale ou aux contributions à trois fonds de sécurité nucléaire, et que d'autres dotations pourraient être transférées entre programmes budgétaires ou mieux mises en valeur. Il a mentionné, à cet égard, la dépense fiscale correspondant aux dons faits aux ONG humanitaires, qui n'était pas prise en compte dans la mission « Aide publique au développement », la recherche pour le développement et l'indemnisation de l'Agence française de développement au titre de ses dons pour l'aide-projet.
Il a précisé que l'aide française recourait de façon croissante aux opérateurs publics, tels que l'AFD, CulturesFrance, CampusFrance, ou les groupements d'intérêt public « Assistance pour le développement des technologies économiques et financières » (ADETEF) et France coopération internationale (FCI). Il a considéré que l'AFD devrait être considérée comme un opérateur au sens de la LOLF, ainsi que l'avaient recommandé le Comité interministériel d'audit des programmes et la Cour des comptes. Il a ajouté que l'indispensable réforme des opérateurs se poursuivait, notamment au sein de CulturesFrance, mais que la négociation des conventions d'objectifs et de moyens s'étirait dans le temps. Il a estimé que ce recours accru aux opérateurs plaidait en faveur d'un recentrage de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) sur sa vocation.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a constaté qu'un réel effort de pilotage et de coordination de l'aide avait été accompli depuis 2 ans, mais que les documents-cadres de partenariat n'étaient pas exempts d'ambiguïtés, ainsi qu'il l'avait relevé dans le rapport d'information faisant suite à ses contrôles budgétaires en Afrique australe et en Asie du sud-est. Il a ajouté que l'impact concret de la LOLF sur la gestion des services de coopération et d'action culturelle (SCAC) progressait trop lentement, mais a pleinement approuvé la mise en place, début 2008, d'un logiciel unique de programmation et de suivi des crédits, en remplacement des quatre applications informatiques actuelles.
Il a également jugé nécessaire de poursuivre les fusions de centres culturels et d'alliances françaises dans les grandes villes, voire, à terme, de les regrouper avec certains SCAC de faible effectif. Il s'est toutefois interrogé sur les raisons de la création d'un centre culturel à Abuja, capitale du Nigeria, après qu'eut été supprimé celui de Lagos, ville la plus importante de ce pays.
Abordant plus spécifiquement la mission « Aide publique au développement », il a rappelé qu'elle comportait désormais trois programmes, avec la création du programme « Codéveloppement » géré par le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement. La mission était dotée de 3,1 milliards d'euros de crédits de paiement, en léger recul par rapport à la dotation pour 2007.
Le nouveau plafond d'emploi de la mission, intégralement imputé sur le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », comportait 2.873 équivalents temps plein travaillés, correspondant à la suppression de 110 ETPT en application du contrat de modernisation du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE).
Il a ensuite formulé les principales observations suivantes sur le programme 110 « Aide économique et financière au développement » :
- les deux tiers des crédits étaient affectés aux contributions à de multiples institutions et fonds multilatéraux ;
- la justification au premier euro du programme avait été enrichie, mais comportait encore de réelles imprécisions et lacunes, en particulier sur les modalités de rémunération de l'AFD et de bonification de ses prêts à l'outre-mer, et sur le financement de la Facilité financière internationale en faveur de la vaccination (IFFIm) ;
- la France était aujourd'hui très visible au sommet des grandes institutions économiques internationales, telles que le Fonds monétaire international (FMI), la Banque européenne de reconstruction et de développement, l'Organisation mondiale du commerce et la Banque centrale européenne, mais demeurait insuffisamment représentée dans l'encadrement de la Banque mondiale et du FMI ;
- les estimations à moyen terme, sur la période 2008-2010, de couverture des engagements sur le programme 110 laissaient prévoir une couverture insuffisante, qui ne pourrait être résorbée que par une hausse substantielle des crédits de paiement et une diminution des nouvelles autorisations d'engagement.
Puis, sur le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a formulé les observations suivantes :
- la justification au premier euro était complète ; les actions du programme avaient été reformatées et permettaient désormais d'identifier de manière beaucoup plus lisible les grands axes du programme ;
- un nouvel indicateur de la performance du FED avait été très opportunément intégré. Il pouvait néanmoins être amélioré et complété par un indicateur analogue sur le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme ;
- l'aide multilatérale était prépondérante dans le programme avec 56 % des crédits de paiement, mais l'aide-projet n'apparaissait pas pour autant « sacrifiée », puisque les crédits de paiement s'inscrivaient en hausse de 9,4 %. L'AFD était désormais le principal opérateur de cette forme d'aide depuis l'achèvement des transferts à son profit de projets du Fonds de solidarité prioritaire ;
- le prélèvement sur le résultat de l'AFD pour compenser la pénurie budgétaire se pérennisait et s'amplifiait, puisqu'il devait atteindre 246 millions d'euros en 2008. A cet égard, M. Michel Charasse, rapporteur spécial , et M. Jean Arthuis, président , ont déclaré partager les interrogations du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) sur la conformité de cette pratique aux principes budgétaires, dans la mesure où elle s'apparentait à une contraction de recettes et dépenses. Cette procédure contribuait également à la débudgétisation intégrale des contrats de désendettement-développement, dont les prévisions de décaissements, régulièrement supérieures à l'exécution, étaient fixées à 185 millions d'euros en 2008 ;
- enfin l'amélioration des décaissements du FED restait largement liée au recours à l'aide budgétaire et à des fonds multilatéraux. M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a estimé qu'elle pourrait donner lieu - si aucun accord politique n'intervenait - à une importante sous-budgétisation de la contribution française en 2008, qu'il évaluait, au minimum, à 60 millions d'euros. Il a ajouté qu'un effort de sincérité budgétaire avait, en revanche, été accompli sur les dotations au Fonds français pour l'environnement mondial et à l'aide budgétaire post-conflit et de sortie de crise.
Il a également considéré que la création du nouveau programme 301 « Codéveloppement » était conforme à ses voeux et opportune, car elle traduisait, malgré le volume modique de ses crédits, une priorité du gouvernement. Il a formulé quelques remarques sur les indicateurs de performance, et recommandé plus particulièrement la création d'un nouvel indicateur, complémentaire de l'évaluation de la dépense fiscale et dédié aux résultats du compte et du livret d'épargne pour le codéveloppement.
M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur les résultats actuels de ce compte et de ce livret, et a fait part de sa perplexité quant à l'accumulation de petits dispositifs complexes, indépendamment de leur impact positif en termes de communication.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a indiqué qu'il fournirait des éléments chiffrés dans son rapport écrit. Il a précisé qu'une convention avait été signée avec le groupe Caisse d'épargne, et que des négociations avec d'autres établissements financiers étaient en cours.
Puis il a présenté le compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers » et a rappelé qu'il comportait trois sections relatives aux prêts de la Réserve pays émergents, aux prêts en vue de la consolidation de dettes envers la France - consistant en des remboursements d'anciens prêts et versements de nouveaux à des conditions révisées - et aux prêts à l'AFD. Au total, le compte était doté de plus de 2 milliards d'euros de crédits de paiement. Il a néanmoins estimé que la justification au premier euro des prévisions de recettes était insuffisante, et celle des dépenses, évasive sur les refinancements de dettes.
Il a relevé que l'initiative internationale pour les pays pauvres très endettés, complétée par l'initiative d'annulation des dettes multilatérales, avait un coût élevé pour les bailleurs. Elle n'était, selon lui, pas une panacée et ses résultats, bien que tangibles, pouvaient être hypothéqués par un réendettement excessif des pays bénéficiaires, en particulier auprès de pays émergents tels que la Chine, qui pouvaient, à cet égard, faire figure de « passagers clandestins ». Il a, dès lors, considéré que la vigilance s'imposait sur le maintien de la soutenabilité de l'endettement.
Il a précisé que les annulations de dette représentaient une large part de l'APD, mais n'étaient budgétairement comptabilisées que pour une part très minoritaire. Il a toutefois évoqué le caractère très aléatoire des prévisions en la matière : les annulations au profit de la République démocratique du Congo et de la Côte d'Ivoire étaient ainsi régulièrement reportées. En outre, les trois-quarts du montant prévisionnel d'annulations de créances portées par la Coface en 2008 concernaient seulement trois pays : l'Egypte, l'Irak et la République démocratique du Congo. A ce titre, il a rappelé que la Cour des comptes avait été saisie par la commission, en application de l'article 58-2° de la LOLF, d'une demande d'enquête sur les procédures publiques de garantie confiées à la Coface et sur la gestion et la comptabilisation des créances d'aide publique au développement portées par cet organisme.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a enfin indiqué que le compte « Accords monétaires internationaux » retraçait les opérations d'octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectuées par le Trésor au profit des trois banques centrales de la Zone franc. Ce compte n'était doté d'aucun crédit en 2008 comme en 2007, la garantie n'étant pas appelée à jouer. Il a toutefois précisé que le franc CFA était affecté par la montée de l'euro face au dollar, donnant lieu à des « murmures » quant à son évolution.
M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur le solde de ce compte pour les opérations antérieures, en particulier celles liées à la dévaluation de 1994.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a indiqué que ce compte ne faisait l'objet d'aucune inscription de crédits correspondant à des flux ou à un stock. Il a rappelé que le Conseil de l'Union européenne avait confirmé, le 23 novembre 1998, que la France et les pays africains membres de la zone franc pouvaient maintenir leurs accords sous leur responsabilité, sous réserve d'en tenir régulièrement informées la Commission européenne et la Banque centrale européenne, et de requérir l'accord préalable du Conseil en cas d'admission d'un nouvel Etat membre ou de modification substantielle de la nature des accords.
Il a ensuite proposé trois amendements aux crédits de la mission « Aide publique au développement » :
- une diminution d'un million d'euros de la subvention à l'ADETEF, opérateur d'assistance technique qui a vocation à s'auto-financer, et dont la situation financière est satisfaisante ;
- la suppression et le transfert au programme « Codéveloppement » de la subvention de fonctionnement de 620.000 euros au Haut conseil de la coopération internationale, qui n'a pas fait la preuve de son utilité et doublonne, en partie, la recherche et la production intellectuelle de l'AFD ;
- la suppression et le transfert au programme « Codéveloppement » de 1,44 million d'euros de crédits de titre 2, correspondant à 20 ETPT de la DGCID. Il s'agit par cet amendement de conforter la DGCID dans sa vocation d'administration « de mission », c'est-à-dire de programmation stratégique, de pilotage et de coordination des différents opérateurs de la coopération.
Cet exposé a été suivi d'un large débat.
M. Joël Bourdin s'est félicité des remarques formulées par M. Michel Charasse, rapporteur spécial, sur les mécanismes de la zone franc, et a insisté sur l'utilité de la garantie de convertibilité pour les 15 Etats africains concernés. Il a ajouté que l'évolution de la parité franc CFA / dollar, semblable à celle de l'euro, exerçait un impact différencié sur les unions économiques et monétaires d'Afrique de l'ouest (UEMOA) et d'Afrique centrale (UMAC), la première étant surtout positionnée sur les matières premières agricoles, et la seconde exportatrice de pétrole, libellé en dollars.
Après que M. Jean Arthuis, président , eut relevé que cette garantie de convertibilité constituait une singularité héritée de l'histoire, M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a corroboré l'analyse de M. Joël Bourdin, et a indiqué que son rapport écrit comporterait des développements sur la rénovation de la coopération monétaire avec l'UMAC et sur l'avenir du franc CFA.
Puis, en réponse à une question de M. Jean Arthuis, président , sur l'impact de la garantie de non-dépréciation, il a précisé qu'aucun versement n'avait eu lieu au titre de cette garantie depuis 2002. Il a ajouté que la dévaluation de janvier 1994 avait été « accompagnée » au plan social par la création d'un fonds, financé sur crédits budgétaires et destiné à soutenir des initiatives locales à forte mobilisation de main d'oeuvre.
M. Jean Arthuis, président , a suggéré que la commission puisse auditionner, au premier semestre 2008, les représentants de la direction générale du Trésor et de la politique économique sur la zone franc. M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a ajouté qu'il pourrait également être opportun d'entendre les responsables des trois banques centrales africaines concernées.
M. Adrien Gouteyron a fait part de son inquiétude sur l'inversion de tendance de l'aide au développement française et internationale, et s'est réjoui des nombreux points de convergence entre sa propre analyse des crédits du ministère des affaires étrangères et européennes en qualité de rapporteur spécial et celle de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, en particulier sur les sous-budgétisations et la réduction du périmètre de la DGCID. Il lui a demandé des éclaircissements sur l'amélioration des décaissements du FED, qui s'effectuait au prix d'une moindre visibilité de ses actions.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a considéré que l'exigence actuelle de réduction du déficit public ne devait pas se faire au détriment du maintien d'une forte présence française à l'étranger. L'importance du réseau diplomatique de la France permettait ainsi, selon lui, de concurrencer les Etats-Unis et d'assurer un certain nombre de voix aux assemblées générales des Nations Unies. Après avoir regretté que ses appels au maintien ou à l'augmentation de l'APD française n'aient pas été entendus, il a rappelé être partisan d'une annulation par les SCAC des projets « dormants » ou trop lents à décaisser. Il a ajouté que la France, en 1999, avait relevé sa quote-part dans le IX e FED à hauteur de 24,3 %, ce qui en faisait, de loin, le premier contributeur et contrastait avec les difficultés budgétaires auxquelles la France était confrontée.
M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur une telle situation, dans laquelle l'Etat affichait des ambitions élevées d'aide européenne sans pour autant assumer l'assainissement de ses propres finances publiques.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a ensuite rappelé que les appels de fonds opérés par le FED s'étaient longtemps révélés insuffisants, en particulier du fait de lourdeurs bureaucratiques et d'une déconcentration incomplète du processus de décision. Une tendance positive se poursuivait cependant depuis quelques années, notamment sous l'impulsion de M. Louis Michel, commissaire européen pour le développement et l'aide humanitaire, mais les crédits du FED transitaient davantage par l'aide budgétaire et des fonds multilatéraux où l'origine européenne des fonds disparaissait. Cela ne permettait plus d'en tirer un bénéfice politique ou d'influencer la coopération.
Puis, en réponse à une question de M. Jean Arthuis, président , sur l'implication grandissante de la Chine en Afrique, il a indiqué que ce pays octroyait un volume croissant de prêts à des conditions parfois onéreuses, mais que cela ne portait pas nécessairement préjudice à la pleine reconnaissance du rôle de la France par ces pays. Il a également suggéré que les commissions des finances et des affaires étrangères puissent auditionner M. Louis Michel au deuxième trimestre de 2008.
Puis revenant sur les missions de la DGCID, il a estimé que l'oeuvre de réduction des « doublons », qui avait été pratiquement achevée entre les SCAC et l'AFD dans les Etats de la Zone de solidarité prioritaire, devait être poursuivie dans l'administration centrale, ce qui constituait l'objet de son amendement de réduction d'ETPT.
A l'initiative de M. Michel Charasse, rapporteur spécial , la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter la mission « Aide publique au développement », ainsi modifiée. Elle a également proposé d'adopter sans modification les comptes spéciaux « Accords monétaires internationaux » et « Prêts à des Etats étrangers ».
Réunie le jeudi 22 novembre 2007 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale .