2. Les mouvements de crédits de l'exercice
Le projet de loi de finances rectificative ouvre 1.828,3 millions d'euros en crédits de paiement, dont 750 millions d'euros au titre des remboursements et dégrèvements, soit 1.078,3 millions d'euros d'ouvertures nettes de crédits de paiement, gagées par des annulations de crédits de paiement d'un montant de 1.067 millions d'euros.
Les ouvertures nettes apparaissent inférieures à celle de l'exercice du collectif 2007 (1,4 milliard d'euros) mais, en réalité, il convient de garder en mémoire le fait que, en 2008, contrairement en 2007, les ouvertures de crédits au titre de la « prime de Noël pour les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion » sont intervenues par décret d'avance, et non dans le présent projet de loi de finances rectificative. Si ceci s'explique par la volonté du gouvernement de verser ces sommes plus rapidement, il convient d'indiquer que le caractère récurrent, et désormais presque à ranger au titre des « avantages acquis » de la prime de Noël doit conduire à budgéter cette dépense dès la loi de finances initiale, ce qui n'a pas été fait dans le projet de loi de finances pour 2009.
En ce qui concerne les autorisations d'engagement nettes des remboursements et dégrèvements, les ouvertures de crédits (1.863,8 millions d'euros) sont très inférieures aux annulations de crédits (3.416 millions d'euros). En effet, 3 milliards d'euros d'autorisations d'engagement sont annulées en raison du report du projet de second porte-avions.
a) La régulation budgétaire en cours d'année
L'exposé général du projet de loi de finances pour 2008 avait prévu, en application de l'article 51 de la LOLF, les modalités de mise en réserve de crédits afin d'éviter toute dégradation du solde budgétaire et de parvenir à contenir la dépense au niveau voté par le Parlement. Il prévoyait également la transmission aux commissions des finances des deux assemblées d'« une information régulière sur l'évolution des crédits mis en réserve » qui n'a pas été réalisée. Votre rapporteur général souhaite une transmission régulière, par exemple mensuelle, des informations liées à l'évolution de la réserve de crédits, plutôt qu'une transmission « à la demande ».
Pour couvrir les aléas de gestion et assurer le respect de l'autorisation parlementaire, une réserve de 7,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 7,2 milliards d'euros en crédits de paiement a été constituée, selon la clé de répartition suivante :
- 0,5 % sur les crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur le titre des dépenses de personnel (titre 2) ;
- 6,0 % sur les crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur les autres titres.
Cette réserve a été réduite en début d'exercice de 420 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement afin de tirer les conséquences des réductions de crédits intervenues au cours de l'examen du projet de loi de finances afin de financer les différentes ouvertures intervenues par amendements.
Un dégel est ensuite intervenu, tôt dans l'année, à hauteur de 535 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 818 millions d'euros de crédits de paiement pour financer certaines subventions pour charges de service public qui, bien qu'imputées sur le titre 3, financent au final, au sein des budgets des opérateurs concernés, des charges de personnel.
En outre, la mise en réserve de crédits correspondant à des dépenses inéluctables sur lesquelles l'Etat ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire (régimes de retraite, dépenses d'intervention à vocation sociale) a également été débloquée à hauteur de 380 millions d'euros.
En sens inverse ont été mis en réserve 622 millions d'euros en autorisations d'engagement et 795 millions d'euros en crédits de paiement sur les crédits de report de l'exercice 2007 vers l'exercice 2008.
Enfin, 500 millions d'euros ont été « dégelés » au cours de l'exercice. Au total, 1,8 milliard d'euros ont été « rendus » aux gestionnaires, ce qui est très en-deçà des 3,8 milliards d'euros restitués l'an passé, au moment de l'examen du projet de loi de finances rectificative, ce qui souligne les tensions sur l'exécution de 2008.
3,1 milliards d'euros de crédits de paiement demeureront en réserve à l'issue du présent projet de loi de finances rectificative.
Pour 2009, le montant de la réserve de précaution a été réduit , le taux de mise en réserve est passé de 6 % à 5 % sur les crédits hors titre 2, soit un montant de 6,9 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 6,2 milliards d'euros de crédits de paiement.