TITRE III - CONTRÔLE DE LA COMMERCIALISATION DES PRODUITS ET SERVICES FINANCIERS, BANCAIRES, D'ASSURANCE ET DES OPÉRATIONS DE CRÉDIT
Ce titre, initialement constitué d'un article 19 unique d'habilitation législative, a été complété, sur la proposition du président Philippe Marini, par un article 19 bis procédant à la ratification de l'ordonnance n° 2009-106 du 30 janvier 2009 portant sur la commercialisation des produits d'assurance sur la vie et sur des opérations de prévoyance collective et s'assurance.
Article 19 - Habilitation à légiférer par voie d'ordonnance
Commentaire : le présent article vise à autoriser le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures relatives au contrôle et aux sanctions en matière de respect des obligations à l'égard de la clientèle dans les domaines des produits et services financiers et d'assurance, des opérations de crédit, de la mise à disposition des moyens de paiement et de la fourniture des services bancaires.
I. Le droit en vigueur
Aux termes de l'article 38 de la Constitution, « le gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi . »
Ainsi, le Parlement se dessaisit momentanément, et sous certaines limites, de ses prérogatives. Le Gouvernement doit exposer le domaine d'intervention de l'habilitation. Les ordonnances ne peuvent être adoptées que pendant un délai limite fixé par la loi d'habilitation, qui fixe également le délai limite de dépôt devant le Parlement du projet de loi de ratification.
S'agissant de la modernisation du droit financier , le Gouvernement a été habilité, dans le cadre de l'article 152 de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie 317 ( * ) (dite loi « LME ») à prendre par ordonnance de nombreuses mesures législatives concernant tant la protection des investisseurs que la sécurité des opérations. L'habilitation a ainsi porté sur des domaines aussi variés que la réforme de l'appel public à l'épargne, le droit des titres financiers, la gestion collective, les conditions de commercialisation des produits financiers (dont l'assurance vie), les rachats d'actions ou la transposition de quatre directives communautaires.
Entre novembre 2008 et janvier 2009, onze ordonnances 318 ( * ) ont été prises sur le fondement de l'article 152 de cette loi, en matière de produits et services financiers.
II. Le texte du Gouvernement
Le présent article vise à autoriser le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures relatives au contrôle et aux sanctions en matière de respect des obligations à l'égard de la clientèle, pour l'ensemble des produits et services financiers tels que les produits et services financiers d'assurance, les opérations de crédit, la mise à disposition des moyens de paiement et la fourniture des services bancaires.
Cette habilitation demandée fait suite à celle déjà accordée dans le cadre de la LME précitée. En effet, les ordonnances prises sur le fondement de l'article 152 de la LME n'ont pas couvert la totalité du champ de la réforme nécessaire envisagée par le Gouvernement en matière de contrôle et de sanctions des règles de commercialisation de l'ensemble des produits et services financiers.
Pourtant, le contexte européen présidant au développement des groupes de banques-assurances et au rapprochement des modèles prudentiels entre ces deux secteurs, ainsi que l'unification des canaux de distribution des différents produits financiers, imposent de modifier l'état du droit. Aussi l'habilitation vise-t-elle plus spécifiquement une réforme des autorités d'agrément et de contrôle du secteur financier afin de leur permettre de faire face à ces défis.
La création d'une nouvelle autorité en charge de la supervision des secteurs banque et assurance conduit à aborder la question du contrôle et des sanctions de l'application des règles relatives à la commercialisation des produits des produits et services financiers.
Reste que l'habilitation accordée sur le fondement de l'article 152 de la LME n'avait pas été suffisamment large . En effet, le c) du 2° de l'article 152 habilitait le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance des dispositions visant à « ajuster les champs de compétence des autorités et d'autres entités susceptibles d'intervenir dans le contrôle de la commercialisation de produits financiers afin de rendre celui-ci plus homogène ». Or, la référence aux « produits financiers » ne recouvre pas les services bancaires (en particulier, les opérations de crédit) 319 ( * ) .
En outre, le fait « d'ajuster les champs de compétences des autorités » a été interprété de manière restrictive par le Conseil d'Etat, comme un réaménagement limité des compétences desdites autorités.
De surcroît, l'habilitation de la LME ne prévoyait pas explicitement la possibilité de renforcer ou de donner des pouvoirs de sanction aux autorités en matière de respect des obligations vis-à-vis de la clientèle . Or, le Conseil d'Etat a jugé que cette référence devait obligatoirement figurer dans l'habilitation pour que l'ordonnance puisse aborder les pouvoirs de sanction.
C'est pourquoi le champ d'habilitation défini par le présent article concerne les autorités et services compétents 320 ( * ) en matière de contrôle et de sanctions relatifs au respect des obligations à l'égard de la clientèle et vise à permettre la généralisation des contrôles ainsi que leur harmonisation entre les différents secteurs et autorités de contrôle 321 ( * ) . Ce travail d'harmonisation peut avoir des conséquences quant aux mandats et aux pouvoirs des autorités, notamment en matière de sanctions 322 ( * ) .
L'ordonnance doit être prise dans un délai de dix-huit mois à compter de la date de publication de la loi. Le projet de loi portant ratification devra être déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du troisième mois suivant la publication de l'ordonnance considérée.
III. Le texte de la commission spéciale
Votre rapporteur relève que le présent projet d'habilitation est défini avec suffisamment de précisions .
Il est en outre favorable à la généralisation et à l'harmonisation des procédures de contrôles et de sanctions entre les différents acteurs des secteurs bancaires, assurantiels... En effet, les règles qui s'appliquent aujourd'hui dans le domaine de la commercialisation de produits financiers et en termes de protection du consommateur en la matière apparaissent hétérogènes d'un secteur financier à l'autre.
Les organes de contrôle des méthodes de commercialisation sont éclatés et dotés de pouvoirs qui varient d'une structure à l'autre. Ainsi, l'Autorité des marchés financiers (AMF) constitue l'autorité de supervision, à la tradition et à la culture plus forte dans le domaine du contrôle des méthodes de commercialisation, contrairement à la Commission bancaire. L'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) a accentué sa compétence dans ce domaine depuis plusieurs années, en rationalisant ses relations avec les assurés et en faisant du respect du droit du contrat d'assurance une priorité de son action.
En conséquence, votre commission spéciale approuve la continuité du travail gouvernemental d'harmonisation et de renforcement des contrôles en matière de protection de la clientèle, s'agissant de l'ensemble des produits et services financiers, bancaires ou assurantiels. En outre, conformément aux explications données par Mme le ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi lors de son audition du 29 avril 2009, c'est dans le cadre des dispositions prises sur le fondement de cette habilitation que la Commission bancaire se verra reconnaître les pouvoirs de « gendarme du crédit aux particulier », qui viendront ainsi « boucler » la réforme générale portée par le présent projet de loi.
Aussi a-t-elle adopté cet article sans modification.
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Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification. |
* 317 Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.
* 318 L'ordonnance n° 2009-79 du 22 janvier 2009 créant l'Autorité des normes comptables qui réforme du Conseil national de la comptabilité pour créer une nouvelle autorité chargée de définir les normes de la comptabilité privée.
L'ordonnance n° 2009-80 du 22 janvier 2009 relative à l'appel public à l'épargne et portant diverses dispositions en matière financière.
L'ordonnance n° 2008-1145 du 6 novembre 2008 relative aux actions de préférence.
L'ordonnance n° 2009-105 du 30 janvier 2009 relative aux rachats d'actions, aux déclarations de franchissement de seuils et aux déclarations d'intentions.
L'ordonnance n° 2009-107 du 30 janvier 2009 relative aux sociétés d'investissement à capital fixe, aux fonds fermés étrangers et à certains instruments financiers.
L'ordonnance n° 2009-15 du 8 janvier 2009 relative aux instruments financiers modifiant le droit applicable aux instruments financiers et aux infrastructures de marché.
L'ordonnance n° 2009-108 du 30 janvier 2009 portant diverses dispositions relatives aux entreprises de réassurance.
L'ordonnance n° 2009-106 du 30 janvier 2009 portant sur la commercialisation des produits d'assurance sur la vie et sur des opérations de prévoyance collective et d'assurance visant à moderniser notamment les conditions de commercialisation et de la législation des produits d'assurance sur la vie, notamment la publicité, et les obligations de conseil à l'égard des assurés ainsi que les règles relatives aux opérations pratiquées par les entreprises d'assurance pour les activités de retraites professionnelles supplémentaires.
L'ordonnance n° 2008-1271 du 5 décembre 2008 relative à la mise en place de codes de conduite et de conventions régissant les rapports entre les producteurs et les distributeurs, en matière de commercialisation d'instruments financiers, de produits d'épargne et d'assurance sur la vie.
L'ordonnance n° 2008-1081 du 23 octobre 2008 réformant le cadre de la gestion d'actifs pour le compte de tiers.
L'ordonnance n° 2009-104 du 30 janvier 2009 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme.
* 319 En effet, les produits financiers relèvent du livre II du code monétaire et financier ; les services relèvent du livre III.
* 320 L'autorité des marchés financiers (AMF), l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) et la Commission bancaire.
* 321 Généralisation et renforcement des contrôles et des sanctions en matière de respect des obligations à l'égard de la clientèle.
* 322 Ces mesures peuvent entraîner, en tant que de besoin, des modifications aux compétences des autorités et services qui interviennent dans le contrôle des activités visées.