EXAMEN DU RAPPORT
Réunie le mercredi 8 juillet 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe MARINI, rapporteur général, sur le projet de loi n° 502 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 .
A titre liminaire, M. Philippe Marini, rapporteur général , a rappelé que le déficit budgétaire s'établit à 56,3 milliards d'euros en 2008, en nette augmentation tant par rapport aux 41,7 milliards d'euros prévus en loi de finances initiale que par rapport aux 38,4 milliards d'euros de déficit effectivement constatés en 2007. Cette évolution est notamment due au recul brutal de l'activité lié à la crise financière. Au total, selon l'INSEE, la croissance du PIB a été de 0,4 % en 2008.
Les recettes nettes du budget général se sont établies à 221,25 milliards d'euros, soit 12 milliards d'euros de moins que prévu. Cet écart est imputable, en quasi-totalité, à la baisse du rendement de la TVA nette et de l'impôt sur les sociétés net, soit 5 milliards d'euros pour chaque impôt. S'agissant de l'impôt sur les sociétés, le quatrième acompte est en fort recul par rapport aux années passées et les recettes nettes de TVA ont été inférieures de 4 milliards d'euros par rapport au profil moyen constaté au dernier trimestre des années précédentes.
Abordant l'exécution des dépenses du budget général, M. Philippe Marini, rapporteur général, a observé que l'accroissement de la charge de la dette explique l'essentiel de l'écart par rapport à la prévision. Cet accroissement résulte principalement du doublement de la provision pour charge d'indexation entre la loi de finances initiale (LFI) pour 2008 et le projet de loi de règlement, en raison du regain d'inflation constaté en 2008. Les dépenses de personnel apparaissent maîtrisées et les effectifs de l'Etat affichent une consommation des emplois en diminution de 78 339 équivalents temps plein travaillés (ETPT) par rapport à l'exécution 2007. Cette diminution est en grande partie imputable aux mesures de décentralisation ou de transferts de missions à certains opérateurs (- 55 000 ETPT), la baisse « réelle » étant évaluée à 23 300 ETPT. Certains ministères semblent avoir anticipé, en 2008, les suppressions d'emplois programmées par le budget triennal de 2009-2011.
Appréciée au sens de la norme élargie, la dépense de l'Etat est stable entre la prévision 2007 et l'exécution 2008. Cette stabilité est toutefois permise par l'augmentation de l'inflation en 2008, qui s'est établie à 2,8 % en moyenne annuelle, contre une anticipation de 1,6 %. Entre l'exécution 2007 et l'exécution 2008, la progression de la norme de dépense s'établit à 3,3 % en valeur et à 0,5 % en volume, évolution contenue qui atteste des efforts de maîtrise de la dépense du Gouvernement.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a relevé que le solde primaire, soit hors charge de la dette, est à nouveau négatif en 2008. Au cours des dix dernières années, ce solde n'aura donc été positif qu'en 1999, 2000 et 2001 et quasiment équilibré en 2007.
Le tableau de financement de l'Etat en 2008 fait apparaître un besoin de financement en accroissement de 59,1 milliards d'euros par rapport à l'exécution 2007. la couverture de ce besoin a été assurée par une augmentation des émissions à moyen et long termes, qui ont été portées à 128,5 milliards d'euros, mais aussi et surtout par une hausse des émissions de bons du Trésor à taux fixe (BTF), dont la variation a été portée à 59,8 milliards d'euros, soit 35,5 milliards d'euros de plus qu'anticipé en LFI pour 2008. Cette augmentation a servi en partie à augmenter le solde du compte du Trésor à la fin de l'année 2008, afin de préfinancer les actions de soutien au secteur bancaire, le versement de l'Etat au Fonds stratégique d'investissement et le plan de relance de l'économie. Il en résulte une modification de la structure de l'encours de dette au profit des titres de court terme, favorisée par les conditions de financement très favorables associées à ces titres, et dont les enjeux seront précisément analysés dans le cadre des travaux de la commission préparatoires au débat d'orientation des finances publiques.
Abordant enfin l'évaluation de la performance, M. Philippe Marini, rapporteur général, a regretté qu'une part substantielle d'indicateurs demeure non renseignée, y compris pour des missions à forts enjeux budgétaires. Par ailleurs, seules trois missions, représentant moins de 1 % des crédits des missions du budget général, atteignent plus de 75 % des objectifs assignés dans les projets annuels de performances. Environ la moitié des missions du budget général, représentant 52 % des crédits, se caractérisent par un niveau de 50 % à 75 % d'objectifs atteints et un quart des crédits se concentre sur des missions remplissant entre un quart et la moitié de leurs objectifs. Enfin, deux missions présentent un ratio d'objectifs atteints inférieur à 25 %, dont la mission « Enseignement scolaire », dotée de près de 60 milliards d'euros.
M. Jean Arthuis, président , a considéré que l'exécution 2008 porte en germe, à bien des égards, la situation attendue en 2009.
M. Serge Dassault a souhaité connaître les parts de la dette consacrées respectivement aux dépenses d'investissement et de fonctionnement.
M. Jean-Pierre Fourcade a relevé l'appétit manifesté par certains fonds de pensions pour les titres français indexés sur l'inflation, et mis en garde contre la charge d'intérêts que pourraient générer de tels titres à échéance d'une dizaine d'années. En outre, la banque centrale russe et les banques japonaises semblent très attirées par les titres français de court terme.
M. Bernard Angels a considéré que la majeure partie de la dégradation des comptes publics en 2008 n'est pas imputable à la crise, qui n'a fait qu'aggraver les dérives constatées. Il a contesté le bien-fondé de certaines mesures nouvelles ou dépenses fiscales, financées « à crédit ».
M. Philippe Marini, rapporteur général , a rappelé que la présentation du budget de l'Etat en sections d'investissement et de fonctionnement associée au projet de loi de finances (PLF) pour 2009 fait apparaître un déficit de la section de fonctionnement de 32,54 milliards d'euros, pour des dépenses d'investissement de 19,15 milliards d'euros. S'agissant des conséquences à long terme d'une politique d'émission de titres indexés, il a jugé qu'elles dépendront de l'évolution des situations économiques et budgétaires des Etats de la zone euro, dont il faut souhaiter qu'elles ne divergent pas à l'excès.
Au terme de ces débats, la commission a adopté à l'unanimité un amendement de M. Philippe Marini, rapporteur général, et de M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat », portant article additionnel avant l'article 10 et ayant pour objet d'étendre l'autorisation parlementaire relative au plafond de variation de la dette aux titres de court terme, ainsi que de prévoir une saisine pour avis obligatoire des commissions des finances des assemblées, au cas où l'urgence commanderait que ce plafond soit dépassé, en cours d'exercice, sans recourir préalablement à une loi de finances rectificative.
A l'issue de ce vote, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble du projet de loi ainsi modifié .