TROISIÈME PARTIE : EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 15 septembre 2010 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Adrien Gouteyron sur les projets de loi :
- n° 664 (2010-2011), autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre la France et la Belgique tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative et juridique réciproque en matière d'impôts sur les revenus ;
- n° 665 (2010-2011), autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Bahreïn en vue d'éviter les doubles impositions ;
- n° 666 (2010-2011), autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre la France et le Grand-Duché de Luxembourg tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative et juridique réciproque en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune ;
- n° 667 (2010-2011), autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Malaisie tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôt sur le revenu ;
- n° 668 (2010-2011), autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Singapour tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur les revenus.
M. Jean Arthuis , président de la commission des finances . - Nous allons examiner le rapport d'Adrien Gouteyron, sur cinq projets de loi tendant à autoriser l'approbation d'avenants aux conventions fiscales entre la France et Bahreïn, la Belgique, le Luxembourg, la Malaisie et Singapour. Notre collègue se trouvant au Moyen-Orient, je le supplée pour présenter ce rapport.
En juillet dernier, le Sénat a déjà adopté douze projets de loi autorisant l'approbation d'autant d'accords pour l'échange de renseignements en matière fiscale. Dans les prochaines semaines, nous aurons encore l'occasion de nous prononcer sur un avenant à la convention fiscale franco-suisse et sur sept autres accords pour l'échange de renseignements fiscaux.
Cette « prolifération » de textes visant à promouvoir la coopération fiscale entre les Etats résulte de l'annonce faite au G 20 de Londres, en avril 2009, d'un renforcement de la lutte contre les « paradis fiscaux ».
Chacun des cinq avenants vise à mettre la convention fiscale à laquelle il se rapporte en conformité avec la norme définie par l'OCDE pour l'échange de renseignements à des fins fiscales. Cette norme est devenue le standard en la matière.
Pour l'OCDE, un pays est considéré comme « coopératif », et figure en conséquence sur la « liste blanche », s'il a signé au moins douze accords d'échange d'informations à des fins fiscales. La « liste noire » vise les Etats qui n'ont pris aucun engagement en termes d'échange de renseignements. Cette liste noire, qui comprenait quatre Etats en avril 2009, est aujourd'hui vide. Enfin, une « liste grise » identifie les Etats qui, bien que n'ayant pas signé le nombre minimal de douze accords, s'y sont engagés ; de trente-huit pays en avril 2009, elle en compte encore treize : Belize, les Iles Cook, le Costa Rica, le Guatemala, le Libéria, les Iles Marshall, Montserrat, Nauru, Nioué, Panama, les Philippines, l'Uruguay et le Vanuatu.
Les cinq Etats concernés par les avenants que nous examinons figurent donc tous sur la liste blanche de l'OCDE :
- Bahreïn et Singapour, reconnus par l'OCDE comme « paradis fiscaux » en 2000, mais inscrits sur la « liste grise » en avril 2009, ont intégré la liste blanche respectivement en juillet et novembre de la même année, à la suite de la signature de leur douzième accord de coopération fiscale ;
- la Malaisie, qui était encore inscrite sur la « liste noire » en avril 2009, a été admise sur la liste blanche en février 2010 ;
- la Belgique et le Luxembourg ont levé leurs réserves quant à l'application de l'article 26 du modèle de la convention fiscale de l'OCDE en 2009.
Les cinq avenants que nous examinons reproduisent le modèle OCDE pour l'échange de renseignements à des fins fiscales.
Actuellement, l'échange d'informations bancaires ou fiscales avec la Belgique est subordonné au respect du secret bancaire : la convention fiscale franco-belge ne permet pas d'obtenir des renseignements liés à l'application de la législation française ou aux impôts français.
De même, les pratiques en matière de secret bancaire au Luxembourg, et les restrictions en matière d'échange de renseignements prévues par la convention en vigueur, entravent la possibilité d'obtenir des renseignements dans le cadre d'un contrôle fiscal ou pour s'assurer du bien fondé des bases d'imposition.
En ce qui concerne la Malaisie et Singapour, les restrictions à l'échange d'informations portent sur la nature des impôts, le statut de résident des redevables et la disponibilité immédiate des renseignements. En particulier, il n'est actuellement pas possible pour la France d'obtenir des informations que les autorités malaises ou singapouriennes, faute d'en avoir besoin pour leur propre compte, n'auraient pas déjà collectées.
Dans chaque cas, l'introduction dans la convention fiscale d'une clause conforme au standard OCDE tend à donner à la France la possibilité de demander aux autorités de l'autre Etat contractant tous les renseignements qui s'avèreraient utiles pour la bonne application de notre droit fiscal, et de transmettre les informations ainsi recueillies aux autorités administratives et juridictionnelles.
La norme de l'OCDE prévoit que l'échange de renseignements doit être accordé, sur la demande de l'Etat requérant, lorsque l'information est « vraisemblablement pertinente » pour l'application de la législation fiscale interne de cet Etat ; elle précise que la nature des renseignements peut être bancaire ou fiduciaire et concerner la propriété d'une personne, par exemple celle de sociétés ; elle prohibe les restrictions à l'échange de renseignements motivées par le secret bancaire ou par des exigences tenant à l'intérêt fiscal national : l'Etat requis doit mettre en oeuvre ses pouvoirs afin d'obtenir les informations sollicitées, même s'il n'en a pas besoin pour lui-même ; enfin, le respect des droits des contribuables et de la confidentialité des informations échangées doit être assuré.
Les cinq avenants présentent des différences mineures avec ce standard, motivées par l'adaptation aux contextes nationaux et par la volonté de donner leur plein effet aux nouvelles dispositions.
Pour des raisons internes de procédure de ratification du texte, la Belgique a demandé à restreindre le champ des impôts belges couverts aux seuls impôts perçus pour le compte de l'Etat. Toutefois, cette modification ne limite pas le champ d'application de l'échange pour la France.
En ce qui concerne Bahreïn, la Malaisie et Singapour, les avenants comportent une modification rédactionnelle, pour éviter toute interprétation restreignant la communication des renseignements.
Par ailleurs, l'avenant conclu avec Bahreïn précise que les renseignements reçus par l'un des deux Etats contractants peuvent être utilisés à d'autres fins que des fins fiscales, sous la réserve que soit remplie une double condition : « lorsque cette possibilité résulte des lois des deux Etats et lorsque l'autorité compétente de l'Etat qui fournit les renseignements autorise cette utilisation ». Cette extension des motifs de l'échange vise principalement à permettre d'utiliser les renseignements en cause pour la recherche de fraudes aux cotisations sociales.
Que peut-on attendre de ces avenants ?
Mme Nicole Bricq . - Pas grand-chose !
M. Jean Arthuis , président . - En 2007, le Conseil des prélèvements obligatoires a estimé que le montant de la fraude aux impôts et cotisations sociales était de 29 à 40 milliards par an. Si nous ne connaissons pas la part qu'y représentent les cinq Etats dont nous parlons aujourd'hui, nous pouvons estimer qu'elle est importante.
La Belgique accueille environ 25 000 travailleurs qui résident dans la zone frontalière française et 132 421 résidents français. Cet Etat entretient des relations bilatérales étroites avec la France puisque la Belgique était, en 2007, son cinquième client et son troisième fournisseur.
Les services financiers constituent l'élément porteur de l'économie luxembourgeoise, la place financière y contribue pour plus de 30 % du PIB. La présence économique française au Luxembourg s'illustre par un grand nombre d'implantations d'entreprises, plus particulièrement dans le secteur financier. Les produits français y sont largement distribués. Plus de 64 000 travailleurs frontaliers se rendent au Luxembourg et environ 26 000 Français y résident.
Manama, la capitale de Bahreïn, est la première place financière du Golfe, devant Dubaï, c'est un pôle important de la finance islamique. Les filiales françaises présentes à Bahreïn en ont souvent fait leur siège régional, elles y emploient un nombre croisant d'expatriés, français notamment. Or, il n'existe pas d'impôt sur le revenu des personnes physiques à Bahreïn et, en ce qui concerne les personnes morales, seuls sont imposables, au taux de 46 %, les bénéfices réalisés dans le cadre d'activités pétrolières.
Singapour et la Malaisie représentent respectivement le premier et le deuxième des partenaires commerciaux de la France au sein de l'Association des nations de l'Asie du sud-est (Asean).
En Malaisie, la France se classe au treizième rang parmi les investisseurs les plus importants, et au quatrième rang parmi les investisseurs européens. On dénombre 180 entreprises françaises implantées sur le territoire malais ; ces entreprises couvrent la plupart des secteurs économiques. Le secteur financier assurait 12 % du PIB malais en 2008, une part non négligeable du dynamisme économique du pays tient au centre financier de l'île de Labuan, doté d'un statut « offshore ».
La cité-Etat de Singapour, quant à elle, représente le quatrième excédent commercial mondial de notre pays, en particulier du fait d'importantes livraisons d'Airbus. Début 2008, on y dénombrait quelque 450 implantations françaises ; la plupart des multinationales françaises y sont présentes. La vigueur de l'économie du pays s'explique en partie par une stratégie volontariste d'attraction des investissements étrangers, et l'un des piliers de cette économie consiste dans les activités financières et de services aux entreprises : Singapour est la troisième place financière d'Asie.
Il y a donc lieu de se féliciter que ces cinq Etats aient entrepris de mettre fin à leur tradition de réticence dans le domaine de l'échange d'informations fiscales, en modifiant leur législation nationale et en concluant les accords bilatéraux qui leur ont permis de se voir reconnaître le statut d'Etats « coopératifs ».
Mais il faut se garder de tout « angélisme » et nous devrons rester vigilant sur la mise en oeuvre de ces accords par nos partenaires. Les évaluations de ces pays par le « Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements en matière fiscale », structure issue de l'OCDE, constitueront un précieux élément d'appréciation.
C'est au bénéfice des ces observations, qu'il détaillera dans son rapport écrit, que notre collègue Adrien Gouteyron nous propose d'adopter les cinq projets de loi tendant à autoriser l'approbation des avenants que je viens de vous présenter en son nom.
Ces textes, si vous les approuvez, seront examinés en séance publique jeudi 30 septembre, selon la procédure d'examen simplifié. Le même jour, nous aurons un débat sur l'avenant à la convention franco-suisse, ce qui nous permettra de dresser le bilan que Mme Lagarde n'a pas eu le temps de faire hier soir sur la politique de la France en matière de lutte contre les paradis fiscaux.
M. Yann Gaillard . - Le rapport se défie de tout angélisme, mais le fait de contracter nous engage. Quelle est la position de nos partenaires européens, en particulier de l'Allemagne et de la Grande-Bretagne : passent-ils aussi des conventions ?
M. Jean Arthuis , président . - Il y a un mouvement général de conventionnement, et même les paradis fiscaux conventionnent entre eux, mais cela ne nous dit pas que les pratiques changeront.
Mme Nicole Bricq . - Je regrette que nous n'ayons pas débattu hier soir des paradis fiscaux, car bien des questions se posent. Le G20 de Londres est suivi d'un élan pour le conventionnement, chacun sait pourquoi, mais les effets sont plus qu'incertains et nous voulons débattre des règles européennes mêmes. Tant que la directive de 2003 sur l'épargne sera inchangée, qui fait une exception pour le Luxembourg et pour l'Autriche, l'Union européenne elle-même ne sera pas exempte de complaisance envers les paradis fiscaux. Quelle est l'efficacité du florilège de conventions actuel ? L'OCDE fournit une convention type, mais celle qu'on a signée avec la Suisse est en retrait, et nous constatons que les avenants comportent encore des reculs.
Ensuite, quid du contrôle de l'application ? Les demandes de renseignements fiscaux doivent être « pertinentes », mais qu'en est-il quand elles font suite à des soupçons de fraude ? Il faut que la transmission des informations soit automatique, ou bien elle sera aléatoire : la France doit se battre sur ce point !
La question des transferts entre les filiales et les maisons mères doit être prise en compte, des milliards échappent à tout contrôle et tant qu'ils n'apparaîtront pas dans les bilans comptables, nous n'empêcherons pas les fraudes. Nous déposerons un amendement à la loi de régulation fiscale et financière, pour plus de transparence sur la composition des conseils d'administration, sur les bénéfices et sur les impôts payés.
Après la signature de l'accord avec la Suisse, le ministre du budget s'est enorgueilli du dispositif de contrôle que nous avons adopté dans le collectif, mais le décret d'application a attendu le 1er septembre dernier, c'est bien long, et le contrôle ne sera pas effectif avant 2011 : le petit monde qui envoie des capitaux dans les paradis fiscaux aura eu tout son temps pour s'organiser ! Nous sommes face à une criminalité sans criminels, ce sera difficile d'obtenir des résultats. Le Parlement doit être informé, nous devons suivre l'activité de la cellule mise en place pour le contrôle, ou bien toute l'énergie déployée depuis le G20 n'aura comme seul résultat qu'une liste blanche qui ne voudra pas dire grand-chose.
M. Jean Arthuis , président . - Je vous donne acte de vos propos. En mars dernier, nous avons conduit une série d'auditions sur les conventions fiscales, car nous savons bien que l'enjeu est de faire changer les pratiques, au-delà de la seule signature de conventions. Nous poursuivrons ces auditions, en invitant notamment François d'Aubert, président du groupe d'évaluation des juridictions non coopératives du forum global de l'OCDE sur la transparence, à nous présenter le bilan de ce groupe d'évaluation.
Je partage vos préoccupations. Cependant, je vous indique que les services fiscaux peuvent conduire des enquêtes sur le prix des transferts.
M. Jean-Pierre Fourcade . - Les avenants disposent que les échanges portent sur des renseignements « vraisemblablement pertinents » : est-ce le vocable utilisé par l'OCDE ? Qui décide de la pertinence ?
M. Jean Arthuis , président . - L'expression est bien celle de l'OCDE. On peut effectivement vouloir plus, mais on risque alors de ne plus rien obtenir. C'est un début, nous mettons un pied dans la porte.
M. François Fortassin . - J'apprécie les précautions oratoires, mais je me demande si nous ne concluons pas là un marché de dupes. Notre signature participe à la respectabilité de pays avec qui nous signons ces contrats, alors même que nous disons que l'efficacité de la convention est douteuse : cela vaut-il la peine ?
M. Jean Arthuis , président . - Les habits juridiques recouvrent parfois bien des hypocrisies, et il nous arrive aussi parfois de voter des lois sans grande conviction, pour la communication davantage que pour leurs effets...
M. François Fortassin . - Cela ne nous rend pas glorieux pour autant !
M. Jean Arthuis , président . - C'est mieux que rien et nous prolongeons le G20, même si nous savons bien que nous sommes encore très loin d'une gouvernance mondiale.
Sur le Luxembourg, nous faisons preuve d'une indulgence coupable, d'autant moins nécessaire que le président de l'Eurogroupe, qui nous rappelle à nos obligations comptables, est aussi le Premier ministre du duché où s'évadent bien des capitaux, couverts par le secret bancaire. Cependant, des progrès sont réalisés : qui, il y a deux ans à peine, imaginait que l'Union européenne irait aussi loin dans la régulation financière ?
La commission adopte le rapport.
Elle adopte les cinq projets de loi tendant à autoriser l'approbation d'avenants aux conventions fiscales entre la France et Bahreïn, la Belgique, le Luxembourg, la Malaisie et Singapour.
Elle propose que ces textes fassent l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance publique, en application des dispositions de l'article 47 decies du règlement du Sénat.