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Projet de loi de finances pour 2011 : Le budget de 2011 et son contexte économique et financier

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Le budget de 2011 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

N° 111

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2011, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME I

LE BUDGET DE 2011

ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, MM. Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 2824, 2857,2859 à 2865 et T.A. 555

Sénat : 110 (2010-2011)

Mesdames, Messieurs,

Le discussion du projet de loi de finances débute au Sénat deux semaines après l'examen d'un projet de loi programmation des finances publiques qui contient, pour la période 2011-2014, les objectifs de notre politique de finances publiques, des règles destinées à accroître nos chances de les respecter ainsi que les hypothèses économiques retenues par le Gouvernement.

Par conséquent, conformément au schéma préconisé aussi bien par votre commission des finances que par le rapport du groupe de travail animé par M. Michel Camdessus, les deux lois financières annuelles s'apparentent bien à des déclinaisons de la programmation pluriannuelle, dont elles déterminent les modalités concrètes de mise en oeuvre.

Le Sénat a examiné, au cours de la semaine du 8 novembre, le projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui a défini les modalités de perception de 426,6 milliards d'euros de prélèvements obligatoires et la destination de 448,9 milliards d'euros de dépenses publiques.

Il lui revient maintenant de se prononcer sur un texte qui, dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, présente un déficit budgétaire de 91,6 milliards d'euros, résultant de la différence entre 198,2 milliards d'euros de recettes nettes et 286,4 milliards d'euros de dépenses nettes, à laquelle il faut ajouter, pour 3,4 milliards d'euros, le solde négatif des comptes spéciaux.

1. La progression de la dette ralentit, mais n'est pas endiguée

Il faut se réjouir que le niveau du déficit budgétaire revienne en dessous de 100 milliards d'euros, après s'être élevé à 138 milliards d'euros en 2009 et, sans doute, à 152 milliards d'euros en 2010. Le rythme de progression de la dette, dont la maîtrise constitue l'objectif final de notre stratégie budgétaire, ralentit.

Cependant, la dynamique de la dette n'est pas endiguée. Elle le sera seulement lorsque nous aurons atteint l'équilibre primaire, c'est-à-dire l'équilibre entre les recettes et les dépenses hors charges de la dette, que nous connaissions encore en 2007. Selon les données de la programmation 2011-2014, celui-ci serait quasiment retrouvé en 2013. A partir de cette date, les nouveaux emprunts ne serviront qu'à financer l'amortissement des emprunts précédents, et la dynamique de l'endettement sera renversée. Pour 2011, le déficit primaire reste de 47 milliards d'euros.

Alors que la réduction du déficit permet de ralentir le rythme de progression du stock de dette, les charges financières entament cette année un mouvement de hausse qui modifiera profondément la structure des dépenses de l'Etat. En quatre ans, les charges financières passeront de leur étiage habituel d'une quarantaine de milliards d'euros à 55 milliards d'euros. Pour respecter le plafonnement en volume des dépenses de l'Etat, il faudra trouver la différence dans les crédits des autres missions ou dans les prélèvements sur recettes.

2. Un déficit réduit surtout par les circonstances

L'analyse des facteurs d'évolution du déficit budgétaire permet de distinguer les rôles respectifs des dépenses et des recettes, des mesures structurelles et des évolutions conjoncturelles.

Par rapport à la prévision pour 2010, le déficit budgétaire devrait diminuer de 60 milliards d'euros. Par rapport à la loi de finances initiale pour 2010, qui prévoyait un déficit de 117,4 milliards d'euros, c'est-à-dire hors effet du « grand emprunt » sur le déficit de 2010, l'amélioration est d'environ 25 milliards d'euros.

Or, sur ces 25 milliards d'euros, seuls deux facteurs d'évolution, résultent de décisions relevant du Gouvernement : l'augmentation des dépenses contenue à 4,5 milliards d'euros, et les effets des mesures nouvelles sur les recettes, pour 1,7 milliard d'euros. Les autres facteurs expliquant l'évolution du déficit se constatent : évolution spontanée des recettes fiscales (12,1 milliards d'euros), arrêt du plan de relance (8,2 milliards d'euros), réforme de la taxe professionnelle (5,3 milliards d'euros), pour ne citer que les principaux.

Certes, le projet de loi de finances comporte des dispositions qui réduisent le déficit d'administrations publiques autres que l'Etat, en particulier les 3,7 milliards d'euros de mesures nouvelles en recettes qui devaient initialement être affectés à la caisse d'amortissement de la dette sociale. De la même manière, il comprend des dispositions qui ne contribueront à la réduction du déficit qu'à compter de 2012, si bien que l'on peut parler de « PLF à retardement ». Les réductions de niches fiscales ne rapportent que 500 millions d'euros cette année mais leur rendement devrait s'élever à 2,7 milliards d'euros l'année prochaine et 3,6 milliards d'euros l'année suivante.

3. Aller plus loin dans la préservation des recettes, avant la grande réforme fiscale

La technique consistant à inscrire dans la loi de finances pour 2011 des mesures qui ne produiront effet qu'à compter de 2012 n'est pas critiquable. La question qui se pose est, au contraire, celle de savoir si, compte tenu du contexte électoral dans lequel sera élaboré le budget de l'année prochaine, le projet de loi de finances va assez loin.

Le ton avait été donné par les annonces initiales du Premier ministre, au printemps, sur le rabot devant être appliqué forfaitairement à toutes les niches fiscales. Chacun pouvait se préparer à supporter une réduction de 10 % de ses avantages fiscaux, au nom de la solidarité nationale et de la participation de tous au redressement des finances publiques.

Le projet de loi, s'il propose un montant très supérieur de réduction de niches à ce qui avait initialement été envisagé (en un an, il propose un montant supérieur à celui qu'envisageait le programme de stabilité 2010-2013 pour la totalité de la programmation), est très différent en termes de contenu, puisque le rabot s'applique à une assiette très réduite et ne rapporte qu'environ 500 millions d'euros. L'essentiel est obtenu par des mesures ciblées, dont certaines ne produisent d'effet que pendant un an ou deux.

Il est à craindre que le « rabot large » n'ait passé son tour et qu'il faille désormais fonder ses espoirs, en matière de réduction des niches fiscales, sur un renforcement des mesures ciblées. A ce titre, l'évaluation globale des niches existantes au 1er janvier 2009, que le Gouvernement doit rendre avant le 30 juin 2011, prend une importance considérable. Votre rapporteur général marquera son attachement à la logique du rabot en vous proposant des amendements tendant à l'appliquer à tous les impôts et tous les types de niches.

La préservation des recettes passe aussi par l'adaptation des assiettes fiscales à l'évolution des technologies. Votre commission des finances, dans la continuité de ses positions antérieures, propose des amendements tendant à assurer la neutralité technologique des modes de taxation, seul remède à l'attrition des assiettes fiscales à laquelle nous assistons.

Dans le domaine de la fiscalité, une autre annonce importante ne doit pas connaître le même sort que le rabot : la réforme de la fiscalité du patrimoine, dans le cadre d'une loi de finances rectificative débattue avant l'été 2011. Là aussi, les esprits sont désormais préparés au « triptyque ». Si l'étape du printemps 2011 ne peut pas constituer la réforme globale et cohérente de la fiscalité dont nous avons besoin, elle doit la préfigurer et ne saurait se réduire à quelques mesures techniques de plus.

4. Une norme de dépenses de plus en plus exigeante, des économies encore à documenter

Du côté des dépenses, il est de plus en plus difficile d'y voir clair, avec la multiplication des périmètres et la sophistication des raisonnements. Nous venons, dans la loi de programmation 2011-21014, d'ajouter une « couche de complexité » supplémentaire en décidant - à juste titre cependant, tant cette évolution constitue un puissant levier de maîtrise de la dépense - de raisonner désormais en fonction de deux normes au lieu d'une.

Pour avoir quelques idées simples, il est utile de se reporter à l'article d'équilibre, dont l'analyse montre que le montant des recettes nettes ne permet de couvrir que 70 % de celui des dépenses nettes. Nous sommes à mi chemin entre le point bas atteint en 2009 (55 %) et le niveau de 2007 (86 %).

Par rapport à 2010, les crédits du budget général, à périmètre courant, augmentent de 0,4 % en valeur et de 1,9 % en volume. Avant que les rapporteurs spéciaux n'examinent le budget à travers le prisme « lolfien » des missions, et donc des politiques publiques, il n'est pas inutile de présenter un aperçu consolidé de la structure des dépenses, pour constater que les taux d'évolution des différents titres ne sont pas uniformes : la charge de la dette (+6,9 %), le fonctionnement (+ 3,1%) et les interventions (+ 2,5 %) évoluent plus vite que la moyenne de 1,9 % ; le personnel (+ 0,2 %) et les investissements (- 5,7 %) évoluent moins vite que le taux moyen. Sous l'empire de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, un tel taux d'évolution des dépenses d'investissement serait passé moins inaperçu !

Une fois ces données brutes rappelées, il est possible de constater que, pour 2011, l'application combinée du « zéro valeur » et du « zéro volume » conduit à faire mieux que la seule stabilisation en volume, puisque la dépense, au sens de la « norme élargie », diminuera de 0,2 %.

Ce résultat implique toutefois de prendre « au pied de la lettre » les retraitements opérés par le Gouvernement dans la charte de budgétisation - de débudgétisation ? -, dont certains apparaissent contestables. Il est obtenu alors que les réductions de dépenses de fonctionnement et d'intervention - respectivement - 0,47 % et -1 % - sont très éloignées des annonces du printemps, qui affichaient un taux de 5 % en 2011. Mais si l'on peut regretter l'écart entre les annonces et les réalisations, on doit reconnaître que, compte tenu des dépenses en cause, constituées notamment de dépenses de guichet, l'objectif d'une baisse nette de 5 % n'aurait pas été réaliste. D'ailleurs, le Gouvernement n'a pas encore documenté dans le détail l'ensemble des mesures qu'il prendrait ne serait-ce que pour enrayer l'évolution tendancielle de ces dépenses.

5. Quels premiers enseignements pour le dixième anniversaire de la LOLF ?

Le sixième projet de loi de finances présenté selon la nomenclature déterminée par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) porte sur l'exercice qui marquera son dixième anniversaire.

Le débat sur le projet de loi de programmation des finances publiques a été l'occasion de rappeler que, si la LOLF avait anticipé, voire encouragé, certaines évolutions des finances publiques et en particulier le besoin d'une approche consolidée et pluriannuelle, il convenait aujourd'hui de dépasser le cadre issu de la loi organique pour se doter d'outils réellement contraignants. Le calendrier de l'année budgétaire, le « chaînage vertueux » consistant à compléter la traditionnelle session d'automne par une session de fin de printemps, au cours de laquelle l'exécutif et le Parlement tire les conséquences de l'année précédente pour bâtir les contours des textes pour l'exercice suivant, est lui aussi mis à mal par le « semestre européen » qui rendra nécessaire un débat budgétaire devant les Assemblées dès le début du mois d'avril, avant que le Gouvernement ne transmette le programme de stabilité.

Le domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale s'est élargi - en fait sinon en droit - puisque désormais, en application d'une circulaire du Premier ministre, les membres du Gouvernement ne présentent plus de textes sectoriels comportant des mesures relatives aux prélèvements obligatoires. Si cette règle était inscrite dans la Constitution, il conviendrait d'en tirer les conséquences dans les textes organiques.

En tout état de cause, si l'on considère que la vertu de ce monopole est de permettre de hiérarchiser les priorités en mettant en concurrence les différentes mesures sectorielles, il convient de prolonger la réflexion et de s'interroger, au sein des lois de finances, sur la répartition des articles de deuxième partie entre articles rattachés et articles non rattachés, la logique sectorielle reprenant parfois le dessus lorsque les articles sont examinés avec les crédits des missions.

Il sera temps en 2010 de dresser un bilan complet de la mise en oeuvre de la LOLF. On peut simplement relever à ce stade que plusieurs dispositifs n'ont pas connu l'avenir qu'on leur prêtait. Les amendements déplaçant des crédits entre programmes au sein d'une mission sont restés rares, notamment parce que, dans un budget contraint, les marges de manoeuvre au sein des missions sont faibles, et les arbitrages entre missions restent interdits aux parlementaires en application de l'article 40 de la Constitution. L'inscription à l'article d'équilibre des plafonds d'emplois a représenté une contrainte pour les gestionnaires, mais n'a pas suscité de débats nourris au Parlement. Le vote à ce même article du plafond de variation de la dette à moyen et long terme s'est avéré moins déterminant que l'inscription du tableau de financement de l'Etat, qui comprend la variation de la dette à moyen et long terme mais également la variation des emprunts à moins d'un an.

De manière plus déterminante, on peut relever trois échecs de la LOLF.

En premier lieu, elle n'a pas permis de redonner du sens au principe d'universalité budgétaire. Au contraire, l' « agencisation » de l'Etat se poursuit à un rythme toujours plus soutenu, et les affectations de recettes se multiplient, permettant à leurs bénéficiaires de sanctuariser leurs dépenses. Le présent projet de loi de finances n'échappe pas à la règle et comporte de nouvelles affectations, des créations de taxes affectées ainsi que des revalorisations de tarifs de taxes affectées, à rebours du discours sur l'absence d'augmentation des prélèvements obligatoires autre que par réduction ou suppression de niches.

En deuxième lieu, la « démarche de performance » s'est transformée en machine administrative dépourvue de signification politique. Comme la commission des finances l'avait relevé lors du débat sur la loi de règlement des comptes de 2009, les indicateurs de performance ne constituent pas réellement un critère d'allocation des ressources ou de ciblage d'économies budgétaires.

En troisième lieu et en conséquence, et bien qu'il existe évidemment des contre exemples, les volumineuses annexes colorées au projet de loi de finances ne peuvent être pas considérées comme des documents reflétant les orientations politiques du Gouvernement, mais comme les symboles d'une logomachie administrative aux antipodes des intentions du législateur organique.

Il faut d'ailleurs rechercher dans ce phénomène l'une des explications du fait que la revue générale des politiques publiques a été construite en retenant un découpage politique, par ministère, plutôt que par finalité, celui des missions prévues par la LOLF.

Mais au-delà des aspects techniques, la séquence qui s'ouvre avec cette loi de finances, avec pour horizon les échéances électorales de 2012, permettra d'atteindre l'un des objectifs du législateur organique : replacer la décision politique au coeur des choix budgétaires.