EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Les accords de Matignon puis de Nouméa ont apporté à la Nouvelle-Calédonie une stabilité institutionnelle qui lui permet de construire l'avenir avec confiance.
L'accord de Nouméa, signé le 5 mai 1998, a fait de la Nouvelle-Calédonie une entité juridique sui generis , dont les institutions expriment l'ambition d'un destin commun à toutes les communautés et définissent un partage de souveraineté avec la France.
Le titre XIII de la Constitution donne une valeur constitutionnelle à cet accord. Aux termes de l'article 77 de la Constitution, la loi organique détermine, « pour assurer l'évolution de la Nouvelle-Calédonie dans le respect des orientations définies par cet accord », les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions calédoniennes.
Le point 2.3 des orientations de l'accord de Nouméa prévoit que « l'Exécutif de la Nouvelle-Calédonie deviendra un gouvernement collégial, élu par le Congrès, responsable devant lui ». La loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie organise par conséquent un gouvernement collégial, élu à la représentation proportionnelle par le congrès.
Votre rapporteur et notre excellent collègue Bernard Frimat, vice-président du Sénat, ont pu observer, lors de leur déplacement en Nouvelle-Calédonie en septembre 2010 1 ( * ) , que cette organisation institutionnelle permettait au territoire de mettre en oeuvre avec efficacité les transferts de compétences, ainsi que le rééquilibrage entre le nord et le sud.
La collégialité, qui renvoie au consensus océanien, est un principe fondateur de l'équilibre défini par l'accord de Nouméa. Aussi la loi organique a-t-elle précisé, au-delà du dispositif classique permettant au congrès de renverser le gouvernement par l'adoption d'une motion de censure, les conséquences de la démission des membres du gouvernement.
L'article 121 de la loi organique du 19 mars 1999 prévoit en effet que lorsqu'un membre du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie démissionne, le candidat suivant de la liste sur laquelle il a été élu le remplace. S'il n'existe pas de suivant de liste le gouvernement, dans son ensemble, est démissionnaire de plein droit et un nouveau gouvernement doit être élu dans un délai de quinze jours.
Cette situation peut se produire lorsque les candidats d'une liste ont démissionné dans leur totalité, pour mettre en cause un gouvernement dont le fonctionnement ne respecterait pas la collégialité.
Or, cette disposition a été détournée de son esprit dans le cadre d'une crise institutionnelle commencée en février 2011.
Le 1 er avril 2011, alors que pour la troisième fois en six semaines la démission de l'ensemble des membres d'une liste avait provoqué la démission de plein droit du gouvernement calédonien, le congrès a adopté une résolution demandant « au Gouvernement de la République de proposer au Parlement dans les meilleurs délais possibles, une modification de l'article 121 de la loi organique susvisée du 19 mars 1999 visant à encadrer et à limiter la possibilité de provoquer la démission du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie par démission de l'un ou plusieurs de ses membres » 2 ( * ) .
Le congrès de la Nouvelle-Calédonie a été saisi dès la fin du mois d'avril, selon la procédure d'urgence, d'un projet de loi organique sur lequel il a émis un avis, assorti des opinions de deux groupes constitués en son sein, le 6 mai 2011 3 ( * ) .
Tel est le processus qui conduit le Sénat à examiner en premier lieu, après engagement de la procédure accélérée, le projet de loi organique modifiant l'article 121 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, déposé le 25 mai 2011.
Votre rapporteur a souhaité s'assurer que la modification envisagée rassemblait un large accord et respectait le mieux possible l'esprit de l'accord de Nouméa.
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I. LA CRISE POLITIQUE DU PREMIER SEMESTRE 2011 ET LE DÉTOURNEMENT DE LA PROCÉDURE GARANTISSANT LA COLLÉGIALITÉ DU GOUVERNEMENT CALÉDONIEN
A. DE LA QUESTION DU DRAPEAU À LA CRISE POLITIQUE
1. Les institutions de la Nouvelle-Calédonie
L'accord de Nouméa du 5 mai 1998 prévoit que les institutions de la Nouvelle-Calédonie comprennent un congrès, émanation des trois assemblées de province, un sénat coutumier et un gouvernement, désigné à la proportionnelle par le Congrès.
Les provinces Sud, Nord et des îles Loyauté ont été créées par la loi référendaire du 9 novembre 1988 et confirmées par la loi organique du 19 mars 1999. Elles s'administrent librement par des assemblées élues au suffrage universel direct pour une durée de cinq ans.
Les provinces sont compétentes « dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'Etat ou à la Nouvelle-Calédonie par la loi organique ou aux communes par la législation applicable en Nouvelle-Calédonie » (article 20 de la loi organique du 19 mars 1999). Elles exercent donc plus particulièrement leurs attributions en matière d'agriculture, de développement économique, de santé et d'urbanisme. Elles disposent en outre de prérogatives importantes pour la valorisation des ressources en nickel au bénéfice du développement économique de leur territoire.
Le congrès , mis en place en mai 1999, est composé d'une partie des élus des trois assemblées de province. Il compte ainsi 54 membres exerçant un mandat de cinq ans dont 32 des 40 membres de l'assemblée de la province Sud, 15 des 22 membres de l'assemblée de la province Nord et 7 des 14 membres de l'assemblée de la province des îles Loyauté. Le congrès siège chaque année lors de deux réunions ordinaires, dont la durée ne peut excéder deux mois. Il peut également se réunir en session extraordinaire.
Conformément aux orientations du point 2.1.3 de l'accord de Nouméa, la loi organique a consacré le pouvoir législatif autonome du congrès. L'article 99 de la loi organique, mettant en oeuvre cette innovation majeure, prévoit en effet que dans douze matières telles que la fiscalité, l'accès au travail des étrangers et l'état et la capacité des personnes, le congrès de Nouvelle-Calédonie peut adopter des lois du pays.
La composition du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie lui permet de représenter les principaux courants politiques du territoire. Le nombre de ses membres (entre 5 et 11) est fixé par le congrès préalablement à son élection au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, suivant la règle de la plus forte moyenne et sans possibilité d'adjonction ou de modification de l'ordre des listes. Les listes sont présentées par les groupes d'élus constitués au sein du congrès.
Lors des élections provinciales du 10 mai 2009, aucune liste n'a obtenu la majorité absolue des sièges, qui s'élève à 28.
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Répartition des sièges au congrès 10 mai 2009 |
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Loyalistes : 31 |
Indépendantistes : 23 |
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RASSEMBLEMENT - UMP |
13 |
Parti travailliste |
3 |
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L'AVENIR ENSEMBLE |
6 |
UNI |
8 |
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CALEDONIE ENSEMBLE |
10 |
UC |
8 |
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RPC |
2 |
FNLKS |
3 |
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Dynamique autonome |
1 |
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Source : ministère de l'outre-mer
A l'issue des élections du 10 mai 2009, les 3 principaux partis loyalistes ont passé un accord pour se partager les responsabilités politiques au sein des institutions de la Nouvelle-Calédonie 4 ( * ) .
M. Pierre Frogier (Rassemblement-UMP et ancien président du congrès) a ainsi été élu président de l'assemblée de la province Sud. M. Paul Néaoutyine (UNI) a été réélu président de l'assemblée de la province Nord et M. Néko Hnepeune (FLNKS) président de l'assemblée de la province des Îles Loyauté.
M. Harold Martin (l'Avenir ensemble, ancien président du gouvernement) a été élu président du congrès.
Par une délibération du 28 mai, le congrès a fixé à 11 le nombre de membres du gouvernement, en application de l'article 109 de la loi organique.
Le 5 juin 2009, le congrès de la Nouvelle Calédonie a élu, à l'unanimité, M. Philippe Gomes, issu du groupe Calédonie Ensemble, président du gouvernement. Trois représentants du groupe UC-FLNKS étaient membres de ce gouvernement, constitué de 7 élus loyalistes et 4 indépendantistes.
* 1 Cette mission fera l'objet d'un rapport d'information à paraître dans les prochaines semaines.
* 2 Résolution n° 132 du 1er avril 2011 relative à la modification de l'article 121 de la loi organique modifiée n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
* 3 Voir cet avis en annexe au présent rapport.
* 4 Dans une décision n° 328626 du 16 octobre 2009, le Conseil d'État a annulé les élections dans la province des îles Loyauté à l'assemblée de province et au congrès de la Nouvelle-Calédonie, en raison de l'accumulation d'irrégularités, d'une ampleur particulièrement significative. L'article 187 de la loi organique statutaire dispose qu' « en cas de dissolution ou d'annulation globale des opérations électorales dans une circonscription, les élections doivent avoir lieu dans les deux mois. » Aussi le décret n° 2009-1351 du 2 novembre 2009 a-t-il convoqué les électeurs de la province des îles Loyauté le 6 décembre 2009 pour procéder à l'élection au congrès de Nouvelle-Calédonie et à l'assemblée de la province.