Projet de loi de finances pour 2012 : Relations avec les collectivités territoriales

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Audition conjointe de MM. Gilles Carrez, député, président du comité des finances locales, et Eric Jalon, directeur général des collectivités territoriales, sur la péréquation entre les collectivités territoriales (mercredi 26 octobre 2011)

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

M. Philippe Marini, président . - Nous avons organisé cette audition en raison de l'ampleur des dispositions du projet de loi de finances pour 2012 qui concernent la péréquation entre les collectivités territoriales. La réforme de la taxe professionnelle, adoptée à la fin de l'année 2009, dans des conditions dont nous nous souvenons, a profondément modifié les ressources fiscales de chaque collectivité. Elle a rendu obsolètes les anciens dispositifs de péréquation horizontale qu'étaient les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF).

La territorialisation de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) risquait d'accentuer les écarts de richesse entre les collectivités. Aussi avons-nous créé des fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises pour les départements et les régions dans la loi de finances pour 2011. C'est aussi la raison pour laquelle les articles 58 et 59 du projet de loi de finances pour 2012 prévoient de créer un fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC) et d'adapter le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) à la suppression de la taxe professionnelle.

Eric Jalon, directeur général des collectivités locales, pourra nous présenter les choix qui ont été opérés dans le PLF pour 2012 s'agissant de la péréquation horizontale. Nous entendrons ensuite notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, mais également président du comité des finances locales. Il pourra nous indiquer quelle position elle a adoptée ce matin, en commission élargie, sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et les articles rattachés.

M. Eric Jalon, directeur général des collectivités locales . - La péréquation horizontale complète la péréquation verticale qui a continué de progresser depuis 2004, au travers des dotations de solidarité urbaine (DSU) et rurale (DSR), avec la dotation nationale de péréquation, pour atteindre cette année plus de 3 milliards d'euros. L'article 125 de la loi de finances pour 2011 en a posé les principes en même temps qu'il établissait la feuille de route du Gouvernement pour préparer le PLF 2012, autour de cinq règles de fonctionnement : premièrement, la fixation ex ante d'un objectif de ressources de 2 % des recettes fiscales en 2015, mention qui demeure dans le PLF 2012 ; deuxièmement, l'alimentation de ce fonds par un prélèvement opéré sur les ressources des communes et de leurs groupements appréciées au niveau de l'intercommunalité de façon agrégée ; troisièmement, une mesure de la richesse qui prenne en compte un panier élargi et tirant toutes les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle ; quatrièmement, un reversement en fonction du potentiel financier et de critères de charges à définir ; enfin, le maintien d'un fonds de péréquation spécifique à l'Ile-de-France, dont le Sénat avait voulu voir progresser le montant.

Le rapport prévu par l'article 125 a été remis par le Gouvernement au Parlement à la veille de la présentation du budget, et après avoir reçu l'avis du comité des finances locales, le 27 septembre dernier. Il répond à six questions : les groupes démographiques permettant de déterminer les contributions des collectivités territoriales ; le seuil de potentiel fiscal moyen définissant le prélèvement ; le taux s'appliquant à ce prélèvement ; le montant maximum à instaurer le cas échéant ; les critères de ressources et de charges devant être mobilisés ; enfin, point sensible, l'articulation entre le FPIC et le FSRIF, dont vous avez rappelé qu'il devait être réorganisé pour tenir compte de la suppression de la taxe professionnelle.

En 2011, nous avons travaillé en lien aussi étroit que possible avec la représentation nationale ; vous avez bien voulu m'entendre ici même à quatre reprises. Il en a été de même avec la commission des finances de l'Assemblée nationale, ainsi qu'avec le groupe de travail constitué au sein du comité des finances locales, réunissant la quasi-totalité de ses membres, au cours de sept séances.

Premier principe, il a été décidé de créer un fonds national unique. L'idée de créer des fonds région par région a finalement été écartée, car elle n'était pas de nature à permettre une redistribution optimale. Deuxième principe, la richesse sera mesurée au niveau intercommunal, en consolidant celle des groupements et des communes membres. Nous avons dénombré 4 238 collectivités concernées, soit 2 599 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et 1 639 communes isolées. Troisième principe, la progressivité de la montée en charge, avec un objectif de 250 millions d'euros en 2012, 500 millions en 2013 et 750 millions en 2014.

Mesure des ressources des communes et des intercommunalités concernées, le potentiel financier agrégé consolide au niveau d'un territoire les richesses d'un EPCI à fiscalité propre et des communes membres, quel que soit leur régime juridique et fiscal. On pourra comparer des communautés d'agglomération à fiscalité professionnelle unique avec des communautés de communes à fiscalité additionnelle et avec des communes isolées. En dépit des apparences, ce que nous présentons est plus simple.

Le panier de ressources intègre l'ensemble des ressources fiscales et des compensations issues de la réforme de la taxe professionnelle. Il est élargi à l'ensemble des taxes non affectées composant les recettes du bloc territorial communal : le prélèvement sur les produits des jeux, la surtaxe sur les eaux minérales, la redevance des mines et la taxe sur les remontées mécaniques, qui fait l'objet de réserves à l'Assemblée nationale, car elle est légalement affectée.

Une fois ces recettes définies, comment passer du potentiel fiscal au potentiel financier, en intégrant les dotations à ce panier de ressources ? Il y avait trois options : se fonder comme aujourd'hui sur la part forfaitaire des dotations communales ; prendre comme référence le potentiel financier corrigé intégrant, comme le préconisait votre commission, les dotations de péréquation ; élargir encore en intégrant les dotations intercommunales. Nous en sommes restés à la première option car les modifications de périmètres qui vont intervenir dans les prochaines années affecteront les dotations d'intercommunalité. Il nous a paru plus prudent d'attendre une stabilisation. Nous proposons d'écarter les dotations de péréquation, pour éviter les effets « miroir » affectant des communes bénéficiaires de la DSU ou de la DSR, auxquelles on reprendrait d'une main ce qu'on leur aurait accordé de l'autre.

Ce potentiel financier agrégé s'élève en moyenne nationale à 989 euros par habitant, variant de 668 euros par habitant pour les blocs territoriaux de moins de 10 000 habitants, à près de 1 300 euros pour ceux qui sont supérieurs à 200 000 habitants. On aurait pu être tenté, comme certains membres de la commission des finances de l'Assemblée nationale, de comparer le potentiel financier des blocs territoriaux à la moyenne nationale. Nous n'avons pas retenu cette option. En effet, les charges des collectivités, et non seulement leurs ressources, évoluent avec la taille des collectivités. L'étude des professeurs Guy Gilbert et Alain Guengant a montré que le pouvoir d'achat des collectivités, relativement homogène, décroît légèrement avec leur taille. C'est ce que confirme l'effort fiscal par collectivité.

Ensuite, au sein de chaque strate, on observe une grande diversité de situations. Pour les collectivités de moins de 10 000 habitants, par exemple, le rapport de l'écart-type au potentiel financier agrégé moyen de la cohorte est de 55 %, ce qui révèle une forte dispersion. Le Gouvernement propose de retenir six strates démographiques : moins de 10 000 habitants, 10 000 à 20 000, 20 000 à 50 000, 50 000 à 100 000, 100 000 à 200 000 et plus de 200 000 habitants. Cela permet d'homogénéiser les contributions au sein de chaque strate, tant en nombre de collectivités qu'en proportion de population contributrice, contrairement au scénario « déstratifié », dont nous avons remis les simulations au groupe de travail du comité des finances locales.

Ce prélèvement obéit à certaines règles. Pour obtenir 50 % de blocs territoriaux contributeurs, le Gouvernement propose de fixer le seuil du prélèvement à 90 % du potentiel financier moyen du groupe démographique. Le mécanisme de calcul assure au prélèvement un caractère progressif et non pas proportionnel, en supprimant les effets de seuil.

Nous aurons trois catégories de contributeurs : les intercommunalités, leurs communes membres et les communes isolées. Le Gouvernement propose que la répartition des contributions entre les deux premières soit proportionnelle aux ressources fiscales de l'EPCI minorées des attributions de compensation et à la part des ressources des communes membres dans le potentiel fiscal agrégé. Tel serait le droit commun. Le projet de loi ouvre la possibilité, pour une intercommunalité, de se mettre d'accord à l'unanimité sur une autre répartition. En outre, une collectivité pourra être à la fois contributrice et bénéficiaire. Nous avons débattu avec la commission des finances de l'Assemblée nationale pour savoir si les 250 millions d'euros affichés en 2012 correspondaient au montant réel du fonds ou s'il fallait distinguer entre le montant brut prélevé et le net reversé aux collectivités. D'après nos simulations, il n'y aurait qu'environ 1,5 % de recouvrement entre prélèvements et reversements : le montant brut s'élèverait à 250 millions d'euros et le net à 247 millions. D'autres mécanismes de péréquation horizontale, comme celui sur les droits de mutation à titre onéreux, montrent un écart beaucoup plus important : 440 millions en brut et 350 millions en net.

Pour la répartition entre les communes membres et leur EPCI, le projet de loi propose que le reversement s'effectue au prorata des ressources de chaque membre. Les communes membres pourront déterminer à la majorité qualifiée la part revenant à l'intercommunalité en fonction de son coefficient d'intégration fiscale (CIF). Quant à la répartition entre les communes membres, elle ne pourrait être modifiée qu'à l'unanimité.

Le Gouvernement propose deux critères de reversement : le potentiel financier agrégé et le revenu par habitant, critère de charge qui paraît pertinent pour la totalité des communes, qu'elles soient urbaines ou rurales, centrales ou périphériques.

Certains membres du comité des finances locales nous ont demandé de prendre en compte le critère d'effort fiscal. Nous travaillons aux modalités d'une telle prise en compte, nous n'y avons aucune opposition de principe.

Dans la synthèse présentée au comité des finances locales, que je tiens à votre disposition et qui figure dans le rapport du Gouvernement au Parlement, figurent les totaux de contribution et de reversement par strate. J'attire votre attention sur la difficulté de lire ces chiffres, qui mêlent dans chaque strate des blocs territoriaux et des communes isolées, en particulier dans les strates intermédiaires de 20 000 à 50 000 habitants et de 50 000 à 100 000 habitants.

M. Aymeri de Montesquiou . - Il n'y a plus de communes isolées !

M. Philippe Marini, président . - Si, en Ile-de-France, qui a une culture d'intercommunalité moins complète que les autres régions.

M. Eric Jalon . - Elles continueront d'exister dans les trois départements de la petite couronne d'Ile-de-France. Le poids de ces communes explique le solde un peu moins favorable constaté pour ces strates intermédiaires.

Pour l'articulation avec le FSRIF, le Gouvernement s'est inspiré des travaux conduits au sein du syndicat d'études Paris-Métropole, qui avaient recueilli un assez large consensus. L'objectif est fixé ex ante, avec une montée en charge progressive, à 270 millions d'euros en 2015, conformément à ce qui avait été inscrit au budget 2011 à l'issue d'un amendement sénatorial. Une commune pourra être à la fois contributrice et bénéficiaire. Subsistera le premier prélèvement du FSRIF, auquel seront soumises les communes d'Ile-de-France, calculé par rapport à l'écart au potentiel financier moyen au carré, pour assurer une certaine progressivité.

L'articulation avec le FPIC sera simple. En amont, le potentiel financier agrégé retenu pour les collectivités d'Ile-de-France sera minoré ou majoré de l'effet du FSRIF. En outre, le Gouvernement propose un mécanisme global de plafonnement des deux dispositifs à 15 % du potentiel financier agrégé des collectivités concernées, qui reste à débattre.

M. Vincent Delahaye . - C'est énorme !

M. Gilles Carrez, député, président du comité des finances locales . - Merci pour votre invitation, c'est toujours avec un grand intérêt que je viens échanger et apprendre ici.

Permettez-moi de revenir sur ce que nous avons voté vendredi 21 octobre sur les 200 millions d'euros d'effort demandés aux collectivités territoriales. Nos décisions ont été guidées par un principe : garantir au minimum la reconduction des dotations de 2011.

Sur la dotation globale de fonctionnement (DGF), le bloc communal et les départements et régions étaient traités différemment. Le montant de la DGF communale, supérieur à 20 milliards d'euros, a été reconduit à l'euro près. La péréquation au sein du bloc communal - augmentation de 60 millions d'euros de DSU, de 39 millions de DSR, d'une dizaine de millions de la dotation nationale de péréquation - et la prise en compte des besoins de l'intercommunalité et de l'évolution démographique, au total 240 millions d'euros, sont financés par un prélèvement sur la part garantie de la DGF à hauteur de 140 millions d'euros et pour 100 millions d'euros sur la compensation de la base salaire de la première réforme de la taxe professionnelle.

Pour les départements, la DGF devait augmenter en 2011 de 64 millions d'euros pour faciliter la péréquation de la dotation de fonctionnement minimale et de la dotation de péréquation urbaine. Pour les régions, était prévue une augmentation de DGF de 13 millions d'euros. Nous avons décidé de traiter les départements et les régions de la même manière que les communes et les intercommunalités, et de reconduire leur DGF 2011 à l'euro près, ce qui représente un gain de 77 millions d'euros. Nous avons supprimé la majoration de 37 millions prévue pour les FDPTP, pour reconduire strictement les crédits prévus pour 2011.

Le Sénat avait créé un prélèvement sur recettes spécifiques, appelé « TGAP granulat », que vous connaissez bien, monsieur le Président...

M. Philippe Marini, président. - Absolument !

M. Gilles Carrez . - Nous avions discuté de son éventuelle suppression, vous n'y étiez pas hostile. Nous avons abandonné l'abondement de 23 millions prévu dans le budget à ce titre. Une dotation supplémentaire de 20 millions d'euros au fonds des catastrophes naturelles n'est pas mise en place, car il dispose actuellement d'une trésorerie suffisante. La compensation de 9 millions de la taxe « flipper », supprimée en 2006, n'est pas non plus reconduite.

Tout cela s'élève à 166 millions d'euros. Il restait 34 millions d'euros à trouver, qui vont être prélevés par l'Etat sur la hausse des amendes de police. Le partage équitable mis en place l'an dernier ne devait plus jamais être remis en cause mais, en 2012, exceptionnellement, ce partage, comme le pâté de cheval et d'alouette, sera de 80 % pour l'Etat et de 20 % pour les communes sur la hausse du produit des amendes, au lieu de 53 % et 47 %. Il s'agit ici des augmentations, le montant des amendes 2011 est sécurisé pour 2012.

Voilà comment nous avons obtenu les 200 millions...

M. Philippe Marini, président . - Venons-en à la péréquation...

M. Gilles Carrez . - Ce matin, nos discussions ont porté d'abord sur la péréquation verticale. Nous avons adopté un amendement qui protège la dotation de péréquation urbaine des départements. Nous mettons en place un cliquet analogue à celui de la dotation de fonctionnement minimale des départements ruraux.

Le nouveau potentiel financier des départements conduit à des reclassements parfois surprenants. Certains départements, auparavant considérés comme riches deviennent pauvres et vice-versa. Par exemple, le département des Yvelines avait de bonnes bases et de faibles taux de taxe professionnelle. On multipliait auparavant ses bases importantes par un taux moyen national plus élevé que son taux réel. La réforme remplace la taxe professionnelle par la CVAE, ou par des dotations, calibrées sur les recettes effectives. Comme on retient le produit réel, les Yvelines se trouvent déclassées, de même que le Loiret. Des départements considérés comme plutôt pauvres, comme la Creuse, se retrouvent dans le haut du tableau. Je ne sais pas ce qu'il en est de la Mayenne...

M. Jean Arthuis . - Elle est très pauvre !

M. Gilles Carrez . - Tout cela a été calculé sur la base de simulations qui sont à prendre avec beaucoup de précautions, parce que les hypothèses de répartition de la CVAE sont encore provisoires. La valeur ajoutée est désormais saisie au niveau de l'entreprise. Nous nous sommes efforcés, pour la répartition entre chaque établissement, de privilégier des critères physiques objectifs, comme l'effectif ou la surface, mais nous ne disposons pas des données. Le ministère des finances ne les aura pas avant, au mieux, fin novembre, sinon à la fin de l'année. Or, les départements bénéficient de 48,5 % de la CVAE. Quoi qu'il en soit, il y aura des reclassements, difficiles à expliquer. C'est un vrai casse-tête pour l'Association des départements de France, qui y travaille.

Dans ce monde qui change, il nous a paru plus sage de garder des repères et le meilleur des repères, c'est de garantir ce que vous aviez avant.

M. François Marc . - Tout ça pour ça !

M. Gilles Carrez . - C'est ce que nous avons voté pour la DSU. Quant au FPIC, nous avons eu un très long débat sur les groupes démographiques. Nous sommes dans une situation paradoxale : le groupe de travail que nous avions constitué autour de Jean-Pierre Balligand et de Marc Laffineur avait conclu à la non-stratification. Votre groupe de travail, qui m'avait entendu en juillet dernier, avait conclu plutôt à la mise en place de groupes démographiques.

M. Charles Guené . - Pour que la réforme se fasse.

M. Gilles Carrez . - Finalement, nous avons rejeté les amendements de déstratification, mais nous avons adopté un amendement d'attente de Jean-Pierre Balligand, créant une nouvelle strate de 0 à 2 500 habitants, pour mieux protéger les petites communes rurales.

M. Pierre Jarlier . - Très bien !

M. Charles Guené . - C'est absurde !

M. Gilles Carrez . - Je ne suis pas sûr que les résultats soient à la hauteur des espérances, mais nous verrons bien !

Nous avons eu un autre débat sur la prise en compte des dotations de péréquation, que proposait Jean-Pierre Balligand et Marc Laffineur Nous avons repoussé leurs amendements, à cause de l'effet miroir évoqué par Eric Jalon. Il est difficile de prendre en compte les ressources de la péréquation au sein même de celle-ci. J'ai toujours dit au comité des finances locales que, dans un premier temps, il ne vaut mieux pas les prendre en compte, par prudence. La taxe sur les remontées mécaniques a été sortie du potentiel financier agrégé...

M. Philippe Marini, président . - C'est très important pour les communes de montagne !

M. Gilles Carrez . - Juridiquement, l'auteur de cet amendement a raison : c'est une taxe affectée. J'aurais espéré un élan de générosité, car ce sont des ressources importantes. On prend enfin en compte les produits des jeux...

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - Les hippodromes ?

M. Philippe Marini, président . - C'est très peu !

M. Gilles Carrez . - Nous avons eu une discussion sur l'effort fiscal, qui est liée à la question des strates. Si on prend en compte l'effort fiscal, on pénalise les communes rurales.

M. Jean-Claude Frécon . - Et l'intercommunalité ?

M. Gilles Carrez . - On peut imaginer de le prendre en compte au niveau de la redistribution, en le plafonnant, bien sûr ! Certains considèrent que c'est une hérésie, parce que cela revient à donner une prime à ceux qui augmentent les impôts.

M. Aymeri de Montesquiou . - C'est vrai !

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - C'est un débat !

M. Gilles Carrez . - Nous n'avons pas adopté les amendements relatifs à l'effort fiscal.

Sur le FSRIF, nous avons adopté un amendement selon lequel les communes qui ont un indice synthétique de charges supérieur à 1,2 ne seront pas prélevées au titre de ce fonds. C'est la position de Paris-Métropole. A l'inverse, celles qui ont un indice inférieur à 1,2 ne bénéficieront pas du fonds. Comme nous n'étions pas sûrs de ce coefficient, nous l'avons remplacé par la notion de médiane. En revanche, pour bien protéger la province, nous avons rejeté tous les amendements refusant la « double lame », c'est-à-dire le double prélèvement FSRIF et FPIC. En Ile-de-France, beaucoup de communes de proche banlieue bénéficient du FSRIF et sont prélevées au titre du FPIC. Nous n'avons pas accepté les amendements qui tendaient à l'interdire. L'articulation proposée par le Gouvernement a été adoptée.

Sur les droits de mutation, qui sont très cycliques, nous avons adopté l'idée de création d'une réserve, au-delà de 300 millions d'euros, pour les années où il y aurait moins de grain à moudre.

M. Philippe Marini, président . - La commission des finances s'est beaucoup investie sur ces sujets, notamment au sein du groupe de travail dont les rapporteurs étaient Philippe Dallier, Charles Guené, Pierre Jarlier et Albéric de Montgolfier.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - En effet ! Vous avez déjà répondu par anticipation à la question que je souhaitais vous poser sur les simulations. J'ai cru comprendre que vous ne les estimez ni fiables ni détaillées, en tout cas sur la CVAE...

M. Gilles Carrez . - Mais sur le reste, oui !

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - Sur la péréquation, la méthode proposée est-elle la bonne ? Nous sommes quelques-uns à penser qu'il faudrait, comme en Allemagne, fixer un objectif de réduction des écarts de richesses entre collectivités, à un horizon palpable. Cette méthode simple engage un gouvernement et permet de mesurer la trajectoire. Le rapport de la Cour des comptes avait mis en évidence des écarts importants. Quant aux strates, mieux vaut en prendre six ou sept. Mais comment lisser l'effet de seuil pour ceux qui se situent en haut d'une strate ?

Enfin, vous n'avez pas évoqué les fonds départementaux et régionaux de péréquation de la CVAE. Le projet de loi de finances ne revient pas sur ce qui a été voté en 2010. Or, le dispositif s'appliquant aux seules collectivités dont la CVAE a augmenté plus fortement que la moyenne nationale, je crains qu'il ne représente que peu de chose. Ne faut-il pas élargir les critères de prélèvement ?

M. Pierre Jarlier . - Notre travail a été une véritable coproduction entre le groupe de travail, le comité des finances locales et les associations d'élus. Nous sommes parvenus à une architecture acceptée de tous ou presque. Le nouveau calcul du potentiel financier amènera à définir des critères de charges afin de rétablir un ordre de classement qui corresponde à la réalité de la richesse des départements. Ce que vous avez dit de certains départements vaudra pour certaines communes également : celles qui avaient des bases faibles et des taux élevés de taxe professionnelle, par le biais de la DCRTP et du FNGIR, verront leur place considérablement modifiée dans le classement. Il y aura forcément un travail à faire pour éviter qu'elles ne soient trop pénalisées, sachant que cela aura une incidence sur la DGF, via le complément de garantie, qui sera diminué en fonction du nouveau potentiel fiscal.

Au sein du potentiel financier, nous avions proposé d'englober les dotations de péréquation verticale. La péréquation horizontale arrive en fin de parcours, après le calcul de la richesse de chaque ensemble, péréquation verticale comprise.

Les strates se justifient, car les charges augmentent avec le nombre d'habitants. Les blocs ruraux de moins de 10 000 habitants sont plutôt gagnants : les groupements supérieurs à 200 000 habitants sont contributeurs à hauteur de 13 millions d'euros, les groupements inférieurs à 10 000 habitants bénéficiaires à hauteur de 18 millions. Néanmoins se pose la question des collectivités situées en haut de seuil : le potentiel financier des moins de 10 000 habitants varie de 1 à 2 (de 500 à 1 000 euros) tandis que l'écart, au-delà, ne varie que de 1 000 à 1 300. Le seuil de 10 000 est pénalisant, le mieux est à mon sens de retenir celui de 5 000.

M. Gilles Carrez . - C'est juste !

M. Pierre Jarlier . - Un système logarithmique cependant éviterait, comme pour la DGF, tout effet de seuil...

Le Sénat souhaite prendre en compte une partie de l'effort fiscal, car avant d'aller chercher de l'argent chez les voisins, il faut tout de même avoir fait un minimum d'effort pour mobiliser la richesse locale !

M. Charles Guené . - Le groupe de travail est satisfait, car le texte correspond à ses travaux et ses conclusions : l'Assemblée nationale a eu une réaction plutôt positive. J'aimerais bien réduire les écarts entre collectivités, mais, si l'on appliquait directement le système allemand en France, cela ne se passerait pas bien ! La phase intermédiaire est utile.

Je pense que des amendements seront déposés pour traiter le cas des communes pauvres au sein d'un ensemble riche. Faisons attention à conserver la logique des ensembles territoriaux. Dans la répartition et le prélèvement, il sera bon d'avoir un système automatique, car les communes riches auront quelque difficulté à s'accorder pour laisser une voix à la commune pauvre... Mais ne touchons pas à l'aspect territorial, il est excellent.

Devons-nous conserver le terme de « potentiel » ? Nous parlons bien de richesse réelle !

Pour que la réforme soit bien acceptée, les strates sont nécessaires, mais sont-elles indispensables ? Elles intègrent déjà largement les charges. Si on en tient compte dans l'appréciation de la richesse, puis dans la redistribution, c'est peut-être beaucoup... Doit-on descendre à 2 500 habitants ? On peut envisager une strate à 5 000 ou à 10 000 - peut-être faut-il s'arrêter à 7 500.

Le groupe de travail a souhaité que toutes les ressources soient prises en compte dans le potentiel financier, y compris celles issues de la péréquation verticale. Cela ne bouleverse pas l'ensemble.

L'Assemblée nationale estime qu'un critère d'effort fiscal pénaliserait les communes rurales. Il faut y faire attention : si nous l'intégrons, il sera raisonnable de le pondérer. S'agissant du double prélèvement sur l'Ile-de-France, vous avez raison de résister, sinon ce serait comme si l'on créait un fonds distinct pour cette région ! On peut bénéficier du FSRIF, mais être riche au niveau national... Enfin, je suis un peu inquiet pour la péréquation départementale et régionale : a-t-on fait un travail aussi fouillé que pour le bloc communal ? Je n'en suis pas certain.

M. Philippe Dallier . - Il est regrettable de ne pas prendre en compte la dotation d'intercommunalité dans le potentiel financier agrégé. En Ile-de-France, l'entrée dans une intercommunalité n'est pas obligatoire. Pour les communes isolées, ce sera la double peine : la dotation pour les intercommunalités est prise en compte dans le calcul de l'enveloppe globale, donc les communes isolées y contribuent, mais elle n'est pas prise en compte quand on parle de péréquation. Où est l'équité ?

Faut-il intégrer les dotations de péréquation verticale ? Je suis partagé. On veut faire du FPIC une voiture-balai, parce que l'on a refusé de toucher à la DGF ou à la DSU - la réforme amorcée il y a quelques années a été abandonnée. Tous les correctifs doivent dès lors être apportés au niveau du FPIC. Je préfèrerais que les inégalités soient corrigées en amont.

Vous n'avez rien dit de l'indice synthétique qui sert de redistribution au FSRIF : retenez-vous l'option défendue par Paris Métropole ou proposez-vous autre chose ?

Lorsque l'on a décidé le financement de 70 000 logements en région Ile de France, on avait imaginé un prélèvement sur les droits de mutation à titre onéreux des communes. Mais l'objectif est fixé à l'Ile-de-France. Il ne faudrait pas généraliser le prélèvement et réduire le versement aux seules communes qui concluront un contrat de développement territorial, car d'autres contribuent à l'effort de construction...

M. Eric Jalon . - Je partage votre avis au sujet des strates : il faudrait sans doute examiner la pertinence du seuil à 2 500 habitants. On aura une difficulté dans le haut de la strate : un bloc territorial à 9 990 habitants sera considéré comme riche dans sa strate, tandis que le bloc à 10 100 habitants sera regardé comme pauvre dans la sienne. Nous examinerons la situation des collectivités concernées.

Le dispositif tel que présenté par le Gouvernement ne comporte pas d'autres effets de seuil. Le prélèvement est en effet fonction de l'écart au potentiel financier agrégé moyen de la strate, avec un système progressif, donc lissant. Nous avons procédé à des simulations à prélèvement stratifié et à prélèvement non stratifié. Il en ressort que les communes bénéficiaires de la DSU cible versent une contribution de 14 millions d'euros au FPIC et reçoivent 29 millions dans le système stratifié ; le résultat est inverse en système déstratifié : leur versement est de 17 millions et leur retour inférieur à 5 millions. C'est un des éléments qui m'a conduit à recommander la stratification. Sans elle, le dispositif serait difficilement acceptable.

Quant au potentiel financier corrigé, faut-il prendre en compte les dotations de péréquation verticale dans la mesure de richesse, pour faire du FPIC une péréquation de fin de parcours ? Je ne suis pas hostile au principe, mais aujourd'hui, la péréquation verticale qui s'opère sur le bloc communal (DSU, DSR, DNP) va représenter 3 milliards d'euros. La péréquation horizontale qui se met en place portera, elle, sur 250 millions d'euros l'an prochain. Elle est négligeable au regard de la première : comment en corrigerait-elle les écarts ? Attendons la montée en puissance du FPIC, alors, nous pourrons traiter de l'articulation entre les péréquations horizontale et verticale.

Si le texte du Gouvernement ne revient pas sur les dispositions votées en loi de finances pour 2011 concernant les régions et les départements, c'est qu'elles entreront en application véritable en 2013, au vu des ressources de CVAE 2011 et 2012, que nous ne connaissons pas encore. S'il y a lieu d'y revenir, ce sera plutôt en loi de finances pour 2013...

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - On connaît tout de même le produit de la campagne CVAE de 2010 ! Il serait possible et souhaitable d'entamer des évaluations sur cette base !

M. Gilles Carrez. - Non, car la répartition entre collectivités n'est pas encore connue : elle a été modifiée par le décret publié en juin dernier : les effets n'apparaîtront que fin novembre. Le Gouvernement avait initialement envisagé la répartition de la CVAE comme fonction de la masse salariale. Mais prenons l'exemple de la Société Générale : l'implantation de Courbevoie regroupe tous les traders, l'établissement de Saint-Amand-Montrond compte seulement des caissières. On a donc décidé de prendre en compte les effectifs. Pierre Jarlier parlait de coproduction, et c'est effectivement vous qui avez trouvé la solution pour les secteurs industriels. La taxe professionnelle reposant largement sur les équipements et biens mobiliers (EBM), les villes industrielles étaient bien dotées. A supprimer les EBM de l'assiette pour retenir essentiellement la valeur ajoutée, on prenait le risque de tout transférer sur les sièges sociaux en région parisienne. On a alors doublé la part du facteur effectifs. De même pour le critère de surface, nous avons opté pour une pondération en faveur des implantations industrielles.

Dès que nous disposerons de la répartition de la CVAE, le mois prochain, il faudra se mettre au travail car le nouveau potentiel financier sera plus affecté par l'effet CVAE dans les départements et les régions que dans les communes, sauf cas extrêmes (Dunkerque, Fos, étang de Berre...). Pour les départements, la CVAE représentera 48,5 % des ressources. Connaître la répartition de la CVAE est donc essentiel dans leur cas, comme dans celui des régions, qui compteront 25 % de CVAE parmi leurs recettes.

- Présidence de Mme Marie-France Beaufils, vice-présidente -

M. Eric Jalon . - La modification du mode de calcul du potentiel financier provoque, au niveau des communes en particulier, un certain nombre de variations. C'est pourquoi le projet de loi de finances, dans son article 55, renforce les garanties pour la DNP, la DSU et la DSR.

Le cas d'une commune pauvre dans un ensemble riche - et inversement - est une vraie question, mais il faut maintenir la mesure de la richesse au niveau agrégé du territoire, sans s'interdire de rechercher d'autres moyens de répartition du prélèvement ou du reversement entre les EPCI et leurs membres. Mais gardons-nous, après avoir réussi à simplifier le système, d'inventer d'incompréhensibles moulinettes à répartition ; posons aussi une règle d'unanimité, afin qu'aucune commune ne soit victime des autres et que la libre administration des collectivités ne soit pas égratignée... Soyons extrêmement vigilants sur les équilibres.

L'effort fiscal, introduit avec modération, plutôt pour le reversement que pour le prélèvement - « aide-toi, le ciel t'aidera » - me semble possible. Les critères de l'indice synthétique du FSRIF sont calés sur les choix de Paris Métropole : revenu par habitant, logements sociaux, potentiel financier. Le critère de l'APL est écarté.

M. Philippe Dallier . - C'est bien dommage.

M. Gilles Carrez. - Rassurons les maires bâtisseurs : outre les contrats de développement territorial, les contrats d'habitation, qui témoignent d'un effort de construction, seront pris en compte.

M. Vincent Delahaye . - Je suis heureux du travail accompli, auquel j'ai participé comme membre du comité des finances locales. Inclure dans le potentiel financier les dotations d'intercommunalité et les dotations de péréquation verticale me semble judicieux. Vous rapprochez, monsieur Jalon, les 3 milliards de la péréquation verticale des 250 millions d'euros de la nouvelle péréquation horizontale. Mais le chiffre de 3 milliards est plutôt à comparer aux 76 milliards du potentiel financier national. Il est dommage, injuste même, de ne pas tenir compte de ces ressources.

Quant au FSRIF, je me réjouis de l'absence d'effet de seuil, car il était parfois considérable : ma commune payait un gros montant au fonds. Elle touche la DSU et voilà qu'elle n'a plus rien à payer au fonds de solidarité ! Je m'en étonne, même si cela m'avantage...

M. Gilles Carrez . - Cela a été supprimé, en raison précisément des effets de seuil.

M. Vincent Delahaye . - Le plafond de 15 % de recettes me paraît très élevé. A Paris, Puteaux ou Courbevoie, les plafonds ont été gelés, par négociation avec Paris Métropole, à un niveau bien inférieur. Même si le plafond était abaissé à 10 %, je ne sais pas comment je ferais face.

M. Joël Bourdin . - On définissait jusqu'à présent le potentiel fiscal comme la mesure de la richesse communale ou intercommunale. Or ici on parle de potentiel fiscal pour désigner les ressources financières réelles. Ne vaudrait-il pas mieux retenir un autre terme ?

M. Gilles Carrez . - Il serait effectivement plus juste de parler d'indicateur de ressources...

M. Vincent Delahaye . - ... global !

M. Joël Bourdin . - Je pense moi aussi qu'il faut inclure l'effort fiscal dans le calcul du montant du reversement. J'ai cru comprendre que les reversements seraient pilotés par les communautés de communes.

M. Gilles Carrez . - Oui, elles verseront un montant inversement proportionnel à la richesse de chaque commune membre.

M. Joël Bourdin . - Un bien mauvais rôle pour elles ! Cette sale besogne compliquera la vie des communautés.

M. Gilles Carrez . - La loi fixera les critères : on peut en changer localement, mais sur décision unanime.

M. Eric Jalon . - Le calcul sera effectué par la direction générale des collectivités locales, et transmis aux EPCI par l'intermédiaire des préfectures.

M. François Marc . - Mon groupe réclame depuis des années des avancées sur la péréquation, promises après la décentralisation Raffarin et inscrites dans la Constitution : nous nous réjouissons donc que ce chantier soit lancé, même s'il a fallu pour cela les effets pervers de la réforme de la taxe professionnelle. Qu'importe le flacon, peut-on répondre, pourvu qu'on ait l'ivresse : mais les collectivités connaîtront-elles l'ivresse ? Je crains que non, quand la péréquation horizontale porte sur 250 millions d'euros seulement...

M. Philippe Dallier . - Ce n'est que le début.

M. François Marc . - Il importe de bien peser nos choix car demain, on observera peut-être une vive montée en puissance : réfléchissons donc bien à ce que nous instaurons. Nous en reparlerons à l'occasion des amendements.

Sur le potentiel, on a parlé de chiffres compris entre 668 et 1 300 euros pour le potentiel moyen. Comment corrigez-vous les effets de seuil ? Vous avez certes calculé le delta par rapport à la moyenne, mais d'une strate à l'autre, la moyenne est différente. Si le delta par rapport à la moyenne change au saut de strate, il y a bien un effet de seuil ! Comment le corriger ? Nous proposerons nos solutions par voie d'amendement.

Comment le seuil de prélèvement de 90 % fonctionne-t-il ? On prélève ceux qui ont une capacité financière supérieure à la moyenne de 90 %, mais quid des communautés et des communes membres ?

Mme Marie-France Beaufils, présidente . - J'ai participé au groupe de travail et suis membre du comité des finances locales. Le système me semble d'une complexité inouïe, pour 250 millions d'euros la première année, et pour quelle efficacité ? Les travaux d'Alain Guengant et Guy Gilbert sur la péréquation soulignaient que l'efficacité en cette matière exige des sommes importantes. Ici, la situation est bien fragile. De vos réponses, je ne retire pas de certitudes. Comment les résultats se verront-ils sur le terrain ? Faut-il ou non des strates ? Comment mesurer les écarts ? Cela n'est pas si simple ! A ce stade de l'analyse, la construction me paraît complexe, mais incertaine dans sa capacité à répondre aux attentes de nos concitoyens. On a parlé des collectivités riches, mais les investissements diminuent, la capacité d'action publique également. Je suis dubitative sur une réforme aussi lourde, pour des effets aussi ténus à en attendre.

M. Jean-Claude Frécon . - Le chiffre de 668 euros par habitant correspond-il au potentiel financier agrégé des ensembles de moins de 10 000 habitants ?

M. Eric Jalon. - Exactement.

M. Jean-Claude Frécon . - La direction générale des collectivités locales fournira-t-elle les chiffres du reversement aux communautés de communes ?

M. Eric Jalon . - Oui, par l'intermédiaire des préfectures.

M. Jean-Claude Frécon . - Donc sur la base d'un document précis. Très bien.

La prise en compte ou non de l'effort fiscal a suscité bien des différends dans chaque famille politique, à l'époque de la péréquation verticale. Désormais, le cadre est différent car nous parlons de péréquation horizontale. La pertinence du critère n'est plus discutable.

M. François Fortassin . - J'applaudis la superbe construction intellectuelle, mais je ne suis pas pleinement satisfait. Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué, n'est ce pas ? Je préfèrerais que l'on identifie les besoins réels. On a instauré la sécurité sociale pour que chaque citoyen vive décemment. Il faut appliquer le même raisonnement aux collectivités. Les communes rurales ne parviennent plus à entretenir les espaces naturels, faute de moyens. Aucune commune ne veut être qualifiée de riche, tout au mieux, aisée, en faisant remarquer qu'elle a beaucoup de charges. Le contribuable qui perçoit un revenu de 500 000 euros invoque-t-il ses trois résidences secondaires, ses deux voitures et son yacht pour refuser l'imposition ? Il convient de prendre en compte les besoins de base des collectivités. Si l'on se donne un cap ambitieux, très bien, mais avec un objectif à 2 %, le système est ridicule, sinon risible.

M. Eric Jalon . - Je ne trouve pas cela risible. Certains disent que 2 % sont insuffisants, qu'un milliard d'euros équivaut à pas grand-chose ; d'autres affirment que le système est compliqué et le changement trop rapide. Je réponds aux uns et aux autres que nous cherchons une voie raisonnable : un milliard d'euros en 2015, ce n'est pas rien, comparé à une DSU de 1,3 milliard et à une DSR de 800 millions. La DSU a doublé depuis 2004 : le chemin a été long, en comparaison de la progression que nous allons connaître en quatre ans pour le FPIC. Les qualificatifs employés ne sont pas mérités.

Les deux plafonnements, le premier à 5 % des dépenses réelles de fonctionnement, le second à 10 %, font un total de 15 %. Si le débat parlementaire ramène ce seuil à 10 %, la montée en puissance du fonds en sera facilitée pour les plus gros contributeurs.

Nous pourrions, Joël Bourdin, remplacer le terme de potentiel fiscal par un « indicateur de ressources intercommunales agrégées », je n'y vois pas d'obstacle. Pour calculer le reversement, on agrège toutes les ressources de l'intercommunalité et des communes membres, et si l'ensemble est supérieur de plus de 90 % à la moyenne de la strate, on prélève, proportionnellement à l'écart à la moyenne. Il n'y a pas, je le répète, d'effet de seuil. Un passage de strate peut certes causer des perturbations, qui s'effacent lorsque la population est stabilisée. La direction générale des collectivités locales notifiera à chaque bloc le montant du prélèvement ou reversement ainsi que la répartition. Un autre type de répartition peut être adopté, à l'unanimité des communes membres et de l'EPCI. C'est notre devoir d'administration d'Etat de transmettre à chacun les résultats du calcul.

On n'a rien fait depuis l'inscription de la péréquation dans la Constitution, dites-vous. La DSU et la DSR ont pourtant doublé ! Depuis la réduction des indexations de la DGF et le gel de l'an dernier, la péréquation intervient par redéploiement au sein des dotations. C'est que le Gouvernement a considéré impossible de geler ses concours financiers sans poursuivre l'effort de péréquation.

Système complexe ? Ce jugement me laisse perplexe ! François Fortassin demande qu'il soit tenu compte de l'entretien des espaces mais une commune urbaine a d'autres charges, liées plutôt aux problèmes sociaux. Toutes ces particularités sont déjà prises en compte dans les dotations. Après du sur-mesure compliqué, nous avons visé la simplicité : non plus 36 000 communes mais 4 000 blocs territoriaux ; deux critères simples : richesse relative et revenu par habitant. On a rarement fait aussi simple, même s'il est besoin de faire preuve d'un esprit didactique.

Mme Marie-France Beaufils, présidente . - Je parlais de complexité dans le mode de détermination des prélevés et des bénéficiaires, non dans le choix des critères.

M. Eric Jalon . - Les premières simulations ont été envoyées à la commission des finances de l'Assemblée nationale. Nous allons les affiner pour simuler l'impact d'un système non stratifié et pour intégrer les modifications des députés - vous pourrez ainsi en mesurer la portée. Nos simulations sont individualisées, bloc par bloc, et nous pouvons descendre au niveau infra-bloc sur demande.

M. François Marc . - Peut-on connaître le potentiel agrégé le plus haut et le plus bas ?

M. Eric Jalon . - Je vous ferai transmettre les chiffres.

Mme Marie-France Beaufils, présidente . - Nos collègues pourront prendre connaissance également du rapport du Gouvernement au comité des finances locales.

Examen du rapport spécial (mardi 15 novembre 2011)

Réunie le mardi 15 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. François Marc et Pierre Jarlier, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et les articles 53 à 59 du projet de loi de finances pour 2012.

EXAMEN DU RAPPORT SPÉCIAL

M. François Marc, rapporteur spécial . - Le rapport que nous allons vous présenter, comporte deux parties. La première, purement budgétaire, concerne les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT) et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » ; l'autre comporte l'examen des huit articles rattachés à la mission RCT et des amendements que nous vous proposons d'adopter.

C'est à cette seconde partie que nous accorderons le plus d'attention car, comme vous le savez, la mission RCT et le compte d'avances ne sont, pour l'essentiel, que la résultante budgétaire des décisions qui figurent dans des textes législatifs. Ni le Gouvernement, et encore moins les parlementaires ne disposent de réelles marges de manoeuvre sur ces missions.

La mission « Relations avec les collectivités territoriales » regroupe les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales qui sont inscrits en dotations budgétaires, et les moyens de la direction générale des collectivités locales (DGCL).

Elle ne représente que 2,5 milliards d'euros sur un total des concours financiers de l'Etat en direction des collectivités territoriales de 60,3 milliards d'euros, hors fiscalité transférée, dégrèvements, subventions pour travaux d'intérêt local et subventions des autres ministères.

Elle est constituée de quatre programmes :

- le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » ;

- le programme 120 « Concours financiers aux départements » ;

- le programme 121 « Concours financiers aux régions » ;

- et le programme 122 « Concours spécifiques et administration » qui regroupe les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales, les crédits destinés à plusieurs niveaux de collectivités, les dotations en faveur de l'outre-mer et les moyens de la DGCL.

Les crédits inscrits à cette mission correspondent à des dotations de fonctionnement, essentiellement la dotation générale de décentralisation, et à des dotations d'investissement : dotation de développement urbain, dotation d'équipement des territoires ruraux, dotation globale d'équipement des départements notamment.

Le projet de budget 2012 de la mission RCT ressemble beaucoup au budget 2011. Il applique en effet le principe du gel en valeur des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, retenu par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, qui conduit à suspendre les règles d'indexation des dotations sur l'évolution de la DGF ou sur celle de la formation brute de capital fixe (FBCF).

On note cependant que presque toutes les dotations en faveur de l'outre-mer, qui obéissent à des règles d'indexation spécifiques, échappent, encore cette année, à la règle du gel en valeur à l'exception de la dotation globale de compensation versée à la Nouvelle Calédonie qui est gelée.

Au total donc, il y a très peu de modifications prévues pour 2012. Tout au plus peut-on observer cette année, dans le cadre des concours exceptionnels, une dotation nouvelle de 700 000 euros pour la participation de l'Etat à la lutte contre la pollution provoquée par les algues vertes.

Sur le détail des dotations et des programmes, je me permets donc de vous renvoyer à la note de présentation qui vous a été distribuée.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - C'est en quelques mots que je vous présenterai, à mon tour, le compte « Avances aux collectivités territoriales ».

C'est pourtant le principal compte d'avances du budget de l'Etat dont les crédits s'élèvent à plus de 90 milliards d'euros en 2012.

Pour 99,99 %, ces crédits correspondent aux avances effectuées sur les recettes fiscales des collectivités territoriales et de certains organismes comme les chambres consulaires ainsi qu'à ceux correspondants à la part de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) affectée à chaque département au titre de la compensation financière au titre du RMI puis du RSA.

Après avoir fortement baissé en 2010 en raison de la suppression de la taxe professionnelle (TP), la seconde section du compte d'avances a donc retrouvé depuis deux ans son niveau de montants antérieur.

La seconde section du compte d'avances retrace les avances de l'Etat à des collectivités territoriales et à des établissements publics connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d'emprunter.

Elle est très peu active, aucune collectivité n'ayant recours actuellement aux procédures d'avances. En conséquence, seule une action du programme correspondant est provisionnée, à hauteur de 6 millions d'euros.

En ce qui concerne la dette de 289 millions d'euros dont la Nouvelle-Calédonie est débitrice depuis 1990, nous avons noté une avancée positive puisqu'il semble qu'une mission commune de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'administration sera mandatée pour définir un échéancier de remboursement, compatible avec les capacités financières de la Nouvelle-Calédonie.

M. François Marc, rapporteur spécial . - Compte tenu des observations qui vous ont été présentées, je vous propose de rejeter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et je m'en remets à la sagesse de la commission sur l'adoption du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - Avant d'entrer dans l'examen des articles rattachés à la mission et des amendements que nous vous proposons, je souhaite vous présenter un très rapide bilan de la péréquation.

La péréquation consiste à atténuer les disparités de situations entre les collectivités locales. Cet objectif a valeur constitutionnelle depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.

Pour chaque niveau de collectivités, les dotations de péréquation versées par l'Etat, au titre de la péréquation dite verticale, sont en augmentation continue au sein de la DGF. Toutefois, en raison de la stabilisation de la DGF puis de son gel, cette progression n'a été obtenue qu'au prix d'une compression des autres composantes.

En 2011, les dotations de péréquation représentent :

- pour les communes, 2 918,4 millions d'euros, soit 23,26 % de la DGF des communes ;

- pour les départements, 1 383 millions d'euros, soit 11,3 % de la DGF ;

- et pour les régions, 183 millions d'euros, soit 3,5 % de la DGF.

Malgré les montants concernés, l'ensemble des études montrent que la péréquation est la moins efficace pour le bloc communal. En outre, je signale que mettre en oeuvre la péréquation verticale au sein d'une enveloppe figée en valeur se traduit en réalité par de la péréquation horizontale.

Il faut ajouter à ces dotations certains concours de l'Etat qui intègrent une dimension péréquatrice, comme la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) ou la dotation de développement urbain (DDU).

Depuis 1991, une autre forme de péréquation s'est mise en place, la péréquation horizontale entre collectivités. Elle ne comprenait jusqu'à présent que deux instruments : les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et le Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF).

La réforme des finances locales et la suppression de la TP ont conduit à définir de nouveaux instruments de péréquation horizontale, pour contrebalancer la territorialisation des nouvelles impositions économiques :

- les fonds (régional et départemental) de péréquation sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) qui entreront en vigueur en 2013 ;

- le fonds de péréquation sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements qui est déjà en vigueur.

Pour le bloc communal, c'est cette loi de finances pour 2012 que nous examinons qui propose les dispositifs devant entrer en vigueur dès le 1 ^er janvier :

- le nouveau Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) ;

- et le FSRIF rénové.

Je souligne que l'ensemble des dispositifs envisagés résulte d'une coproduction entre les commissions des finances des deux assemblées, le comité des finances locales et les associations d'élus.

M. François Marc, rapporteur spécial . - Avant d'aborder les articles qui concernent cette péréquation, notamment communale, je voudrais « appeler en priorité » les articles 54, 56 et 56 bis qui sont étrangers à ce sujet central ainsi que l'article 57 qui concerne les régions.

L'article 54 concerne les composantes de la DGF bloc communal. Il fixe, pour 2012, les évolutions de ces diverses composantes en vue notamment de préserver les dotations de péréquation verticale, dans un contexte de gel des concours de l'Etat, et il réforme la dotation « parc national ».

Il s'agit de figer, « à compter de 2011 », les montants unitaires par habitant des dotations de base par habitant et superficiaire et de mettre en place un mécanisme pérenne d'écrêtement du complément de garantie.

Vous vous souvenez que la loi de finances pour 2011 a écrêté ce complément de garantie à hauteur de 130 millions d'euros, répartis entre les communes à raison de leur écart relatif au potentiel fiscal par habitant moyen constaté à l'échelle nationale. Toutes les communes dont le potentiel fiscal par habitant était supérieur à 75 % du potentiel fiscal moyen ont été écrêtées, dans la limite de 6 % du montant de leur complément de garantie perçu en 2010.

Le présent article propose de pérenniser ce mécanisme d'écrêtement en lui apportant deux aménagements majeurs. Le mécanisme d'écrêtement ne concernerait en effet que les seules communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,9 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de leur strate démographique - les autres communes recevant un complément de garantie égal à celui de l'année précédente.

L'Assemblée nationale a toutefois supprimé la référence aux strates démographiques et elle est revenue à une référence nationale de richesse.

Sur la dotation parcs nationaux, il s'agit de créer une nouvelle fraction, de 150 000 euros, réservée aux parcs marins outre-mer, comme nous avions créé une fraction pour les communes insulaires de métropoles incluses dans un parc marin l'année dernière.

Enfin, cet article accorde de nouveaux pouvoirs au comité des finances locales qui pourra augmenter les dotations de péréquation - et la dotation parcs - mais exclusivement en diminuant le complément de garantie des communes et, c'est une nouveauté, la compensation part salaires.

Sur cet article nous vous proposons un amendement qui borne les mesures de gel et d'écrêtement à la seule année 2012.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - L'article 56 fixe, dans le cadre général du gel de l'enveloppe normée, l'évolution des dotations de péréquation verticale des communes et le montant de la dotation de développement urbain.

Son premier objectif est de garantir une évolution positive des dotations de péréquation verticale communales. Il y aura au minimum 60 millions d'euros en plus sur la dotation de solidarité urbaine (DSU) et 39 millions pour la dotation de solidarité rurale (DSR). Les crédits de la DDU seront maintenus à 50 millions d'euros.

Cet article vise aussi à permettre aux éventuelles communes nouvelles de continuer à bénéficier de la DETR et d'ajuster les modalités de répartition de la part majoration de la dotation nationale de péréquation (DNP) pour tenir compte de la disparition de la TP.

Il a, enfin et surtout, pour but de mettre en place des garanties spécifiques assurant aux collectivités éligibles à la DSU, à la DSR, à la DNP ainsi qu'à la dotation d'intercommunalité et à la dotation élu local des attributions égales ou proches de celles perçues en 2011 (entre 80 % et 120 %).

Il tend ainsi à atténuer les conséquences de l'intégration du nouveau panier de ressources issu de la réforme de la taxe professionnelle dans le potentiel financier des communes.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement à cet article afin d'appliquer le principe du doublement de la longueur de voirie qui s'applique, en outre-mer, aux communes insulaires.

Nous vous proposons d'adopter cet article sans modification.

L'article 56 bis résulte d'une initiative de l'Assemblée nationale.

Il s'agit d'autoriser que les crédits du concours particulier relatif aux bibliothèques municipales et départementales de la dotation générale de décentralisation (DGD) soient consacrés à des dépenses de fonctionnement non pérennes.

Nous vous proposons d'adopter également cet article sans modification.

L'article 57 concerne les régions. Il propose de définir les nouvelles modalités de répartition de la dotation de péréquation des régions et de geler les montants des dotations forfaitaires.

Vous savez que c'est le potentiel fiscal qui servait de critère pour l'éligibilité et la répartition de la dotation de péréquation régionale.

La réforme des finances locales et la suppression de la taxe professionnelle ont profondément modifié les ressources fiscales des régions et la notion de potentiel fiscal est devenue dès lors obsolète.

Le présent article propose de la remplacer par celle d'indicateur des ressources fiscales des régions (IRFR) qui permet de prendre en compte le nouveau panier de ressources fiscales des régions, tout en atténuant ses effets sur le « classement » des régions grâce à un resserrement sur les ressources fiscales dont les bases sont évolutives.

Ainsi, le nouvel indicateur ne retient que la CVAE, les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER), la taxe sur les certificats d'immatriculation et la TIPP modulable. Il exclut la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et les versements du Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) des régions. Il prévoit toutefois de minorer l'indicateur par le prélèvement effectué au titre du FNGIR.

Dans le même temps, la notion d'effort fiscal régional, qui n'a plus de sens, est supprimée.

En ce qui concerne la répartition de la dotation de péréquation des régions, deux autres nouveautés sont introduites :

- les régions d'outre-mer deviennent éligibles de droit mais la progression de leur quote-part est limitée à 2,5 % par an ;

- et on ajoute un critère fondé sur le PIB ce qui permet d'écarter les régions qui ont un PIB par habitant égal ou supérieur à 1,3 fois le PIB moyen par habitant des régions.

Enfin, de nouvelles garanties sont mises en place pour éviter une diminution brutale des attributions des régions jusqu'à présent éligibles.

Sur cet article, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements du Gouvernement pour reconduire en 2012 les montants de dotation forfaitaire et de dotation de péréquation perçus par les régions en 2011 en application du plan d'économies de 200 millions d'euros.

Nous vous proposons un amendement pour revenir au texte initial du projet de loi, par coordination avec la position prise par la commission des finances en première partie.

M. François Marc, rapporteur spécial . - Nous en venons maintenant au coeur des dispositions concernant la péréquation horizontale.

En premier lieu vient une proposition d'article additionnel avant l'article 53.

Il s'agit de fixer un objectif de réduction des inégalités, par le rapprochement progressif des niveaux de ressources par habitant des collectivités territoriales.

Nous proposons comme objectif qu'à terme, un délai de dix ans paraissant envisageable, aucune commune n'ait un indicateur de ressources élargi par habitant, corrigé des mécanismes de péréquation horizontale, inférieur à 80 % du potentiel financier moyen de sa strate démographique. Pour les départements, ce taux serait de 90 %. Pour les régions, l'objectif serait un écart de 95 % à l'indicateur de ressources fiscales par habitant corrigé des mécanismes de péréquation horizontale.

Qu'est-ce que l'indicateur de ressources élargi (IRE) ? C'est le potentiel financier auquel s'ajoutent les dotations de péréquation verticale. Le groupe de travail de notre commission s'était accordé sur la création de cette notion, qui permet de prendre l'exacte mesure des ressources de chaque collectivité. Nous retrouverons cette notion déclinée pour le bloc communal et pour les départements aux articles 53 et 55.

L'objectif que nous vous proposons est raisonnablement ambitieux et sa validité a été reconnue.

Le Conseil des prélèvements obligatoires, dans son rapport sur la fiscalité locale de mai 2010 a encouragé à avancer dans cette voie. C'est aussi ce que recommandait le rapport d'évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises dit rapport « Durieux-Subremon ».

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - L'article 53 modifie quant à lui le mode de calcul du potentiel fiscal et du potentiel financier des départements. Suite à la réforme de la TP, il prévoit donc d'ajuster les ressources prises en compte dans le potentiel fiscal en supprimant celles qu'ils ne perçoivent plus - TP, taxe d'habitation (TH), taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) - et en intégrant les nouvelles (CVAE, IFER, DCRTP et FNGIR).

Cette nouvelle définition entraine un bouleversement de la classification des départements en fonction de leur potentiel financier. En effet, la nouvelle définition est moins proche d'un « potentiel » que du produit réel perçu par les départements.

Ces effets n'ont pas encore pu être pleinement appréhendés et, par précaution, l'article 53 met en place des dispositifs de garantie importants pour le mode de calcul des dotations dont les départements bénéficient et qui prennent en compte la notion de potentiel financier :

- s'agissant de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et de la dotation de péréquation urbaine (DPU), l'article prévoit qu'un département ne pourra percevoir une année une somme inférieure à celle perçue l'année précédente ;

- le mode de calcul de la dotation globale d'équipement (DGE) est également assorti de nouvelles garanties ;

- pour le fonctionnement du fonds départemental de péréquation des DMTO, il est prévu qu'en 2012, le potentiel financier de l'année 2011 sera utilisé, et non le nouveau potentiel mis en place par le présent article.

Enfin, l'article 53 prévoit de pérenniser le gel, déjà prévu en 2011, de certaines dotations départementales : la dotation de base, le complément de garantie, la dotation de compensation et celle du département de Paris.

En plus de ces dispositions, l'Assemblée nationale a ajouté l'obligation, pour le comité des finances locales (CFL), de minorer le complément de garantie des départements pour financer l'augmentation des dotations de péréquation et de la dotation de base. Cette minoration résulte directement du gel de la DGF départementale, dans le cadre des mesures portant réduction de 200 millions d'euros des concours financiers aux collectivités.

Le premier amendement que vous nous proposons vise à revenir sur cette minoration automatique du complément de garantie. En effet, dans la première partie du PLF, la commission des finances a proposé de revenir sur la réduction de la DGF. La minoration n'est donc plus nécessaire. Cet amendement propose également de ne pas pérenniser le gel des dotations départementales mais de ne le prévoir que pour l'année 2012, en cohérence avec ce que notre commission des finances a proposé en première partie.

Le deuxième amendement vise à créer un nouvel indicateur, appelé « indicateur de ressources élargi » des départements, qui ajoute à leur potentiel financier les dotations de péréquation verticale qu'ils perçoivent : DPU et DFM. Cet indicateur a vocation à être utilisé, à compter de 2013, pour le fonctionnement des dispositifs de péréquation horizontale des départements : le fonds de péréquation des DMTO et le fonds de péréquation de la CVAE.

Enfin, le troisième amendement vise à tirer les conséquences de l'impossibilité de prévoir les bouleversements qu'entraînent les nouvelles notions de potentiels dans la classification des départements. Nous vous proposons donc de conserver, en 2012, les potentiels de l'année 2011 pour le calcul de la DFM, de la DPU et de la DGE.

Je précise que la prise en compte de critères de charge pour la répartition du fonds national de péréquation des DMTO perçus par les départements pourra être étudiée dans le courant de l'année 2012.

M. François Marc, rapporteur spécial . - L'article 55 tire les conséquences de la réforme de la fiscalité locale et de la suppression de la taxe professionnelle sur la définition des indicateurs de ressources des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, utilisés notamment pour la répartition des concours de l'Etat et dans le cadre de la péréquation.

Comme dans le cas des départements, les notions traditionnelles de potentiel fiscal et financier ont perdu leur sens pour le bloc communal.

La loi de finances pour 2011 a prévu des définitions provisoires applicables en 2011 et posé les pistes des nouvelles définitions, applicables à compter de 2012. Ces pistes sont affinées par le présent article qui s'inspire largement des réflexions menées tout au long de l'année par les commissions des finances des deux Assemblées et le comité des finances locales.

La définition « provisoire » du potentiel fiscal de la commune comprenait le produit des bases des taxes sur le foncier bâti et non bâti et de la taxe d'habitation par le taux moyen national, le produit des bases de cotisation foncière des entreprises (CFE) par le taux moyen national, le produit de la CVAE, celui des IFER, la compensation part salaires des bases de TP et les montants perçus de la DCRTP ou du FNGIR.

Le projet de loi de finances ajoute le produit de taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), celui de la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom), du prélèvement sur le produit des jeux (la taxe casinos), de la surtaxe sur les eaux minérales et de la redevance des mines. Le projet de loi initial prévoyait également d'ajouter le produit de la taxe « remontées mécaniques », mais l'Assemblée nationale en a décidé autrement par amendement.

Le texte précise que pour la DCRTP, et surtout le FNGIR, ce sont les produits nets qui sont retenus.

Point important également, le potentiel fiscal des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique ou de zone est majoré de l'attribution de compensation perçue l'année précédente.

S'agissant des notions de potentiel financier et de potentiel fiscal par habitant, il n'y a pas de différence par rapport à l'existant, si ce n'est une rectification technique liée au transfert de TaSCom.

La notion d'effort fiscal est elle aussi modifiée par coordination. Le présent article propose de retenir, pour le calculer, la fraction du potentiel fiscal relative à la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non-bâties et la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non-bâties.

Enfin, la définition du potentiel fiscal de l'EPCI est corrigée pour prendre en compte les impositions qui ont remplacé la taxe professionnelle.

Nous vous proposons trois amendements, qui reprennent les conclusions du groupe de travail de la commission des finances.

Le premier amendement a d'abord pour objet de rapprocher, dans la rédaction de l'article, la cotisation foncière des entreprises des autres ressources fiscales sur lesquelles les communes ont encore du pouvoir fiscal, taxe d'habitation et taxes foncières. Il ne nous paraît pas utile de traiter séparément de la CFE ; l'amendement a surtout pour objectif de compléter la définition du potentiel fiscal des communes en ajoutant :

- le produit du prélèvement sur les paris hippiques créé par la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne ;

- et le produit de la taxe communale additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ou les versements des fonds départementaux pour les communes qui ne perçoivent pas directement la taxe.

Le deuxième amendement vise à créer une notion nouvelle d'« indicateur des ressources élargi » permettant de cumuler, au potentiel financier communal, les dotations de péréquation verticale suivantes, versées directement ou indirectement par l'Etat :

- la DSU, la DSR et la DNP ;

- et les versements reçus des FDPTP. On rappellera que depuis 2011, les FDPTP, bien que reversés par les départements, sont financés par un prélèvement sur recettes de l'Etat. Ils sont donc devenus une dotation de péréquation verticale.

Le troisième amendement a pour objet, dans la même logique, de créer une notion nouvelle « d'indicateur des ressources élargi » pour les EPCI, intégrant la dotation d'intercommunalité.

Ces indicateurs de ressources élargis permettront de prendre en compte l'intégralité de la richesse des collectivités et de mesurer la progression vers l'objectif de rapprochement des ressources des collectivités à l'échéance de dix ans, tel qu'il est proposé à l'article additionnel avant l'article 53.

L'article 58 crée le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), prévu par la loi de finances pour 2011. Sa montée en puissance était prévue sur quatre ans, jusqu'à un objectif de 2 % des ressources fiscales du bloc communal à compter de 2015. L'Assemblée nationale a réduit le rythme de progression du FPIC, en prévoyant sa montée en puissance sur cinq ans.

L'architecture du fonds reposera, comme nous l'avons souhaité, sur les ensembles intercommunaux : un EPCI et ses communes membres.

Les prélèvements seront opérés en fonction de l'écart entre le potentiel financier de l'ensemble intercommunal et celui de sa strate démographique, les collectivités étant classées en sept strates (une strate supplémentaire a été ajoutée à l'Assemblée nationale). Le prélèvement au FSRIF s'appliquera avant le prélèvement au FPIC, et le potentiel financier des communes d'Ile-de-France prendra en compte les prélèvements déjà subis au titre du FSRIF. Ainsi, la région Ile-de-France contribuera à la péréquation nationale, sans que les communes franciliennes apparaissent trop pénalisées. En outre, le cumul des prélèvements au FSRIF et au FPIC sera plafonné : à 15 % du potentiel fiscal dans la version initiale du texte, ce plafond ayant été réduit à 10 % par l'Assemblée nationale.

Les reversements seront effectués en fonction du potentiel financier (pour 40 %), du revenu par habitant (40 %) et de l'effort fiscal de la collectivité (pour 20 %, ce critère ayant été ajouté par l'Assemblée nationale et étant plafonné à 0,9).

Le premier amendement que nous vous proposons vise à revenir à une montée en puissance sur quatre ans du FPIC, jusqu'à un objectif de un milliard d'euros en 2015. Il prévoit une clause de revoyure à cette date pour évaluer les effets péréquateurs du fonds et fixer les modalités de sa progression à compter de 2016.

Le second amendement substitue au critère du potentiel financier le nouvel indicateur créé à l'article 55 : l'indicateur de ressources élargi, plus représentatif des ressources effectives des collectivités. Par ailleurs, il vise à sortir du débat sur les strates en reprenant un dispositif qui s'applique pour le calcul de la dotation de base de la DGF des communes et qui pondère la population d'une commune en fonction de sa taille. Cette modification permet de remédier à la corrélation positive existante entre les ressources des territoires et leur taille.

Le troisième amendement modifie les règles de répartition des prélèvements et reversements entre un EPCI et ses communes membres. Au lieu de les répartir en fonction des produits fiscaux, nous proposons de prendre en compte les potentiels fiscaux, ce qui permet de ne pas pénaliser les communes qui ont des taux élevés en raison de la faiblesse de leurs bases.

Le quatrième amendement revient au plafonnement des prélèvements prévu initialement par le texte : 15 % du potentiel fiscal au lieu de 10 %.

Enfin, le dernier amendement relève le plafond de prise en compte de l'effort fiscal dans les critères de reversements du FPIC. L'effort fiscal serait pris en compte dans la limite de l'effort fiscal moyen et non plus de 0,9 fois cet effort fiscal, ce qui permet de ne pas pénaliser les communes qui mobilisent leurs ressources fiscales, dans la limite de la moyenne nationale.

L'article 59 concerne le FSRIF.

Comme vous le savez, la suppression de la taxe professionnelle en 2010 imposait une réforme du FSRIF ou conduisait à sa disparition.

La loi de finances pour 2011 a permis d'apporter les ajustements nécessaires à la répartition du fonds pour l'année 2011, année transitoire dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle. Elle a aussi prévu, à l'initiative du Sénat, une montée en puissance progressive du fonds, qui doit atteindre en 2015, 1,5 fois le montant atteint en 2009 (soit environ 280 millions d'euros).

Le présent article 59 propose plusieurs modifications au mécanisme du FSRIF en vue d'adapter sa répartition à la recomposition de la fiscalité directe locale

Il précise tout d'abord les montants des ressources annuelles du FSRIF : ceux-ci passeraient de 210 millions d'euros en 2012 à 270 millions à compter de 2015.

Il prévoit un prélèvement unique, acquitté exclusivement par les communes dont le potentiel financier par habitant est supérieur au potentiel financier moyen par habitant des communes de la région d'Ile-de-France. Ce prélèvement est plafonné, comme dans l'ancienne version du FSRIF, à 10 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune et ne peut excéder 150 % du montant du prélèvement opéré en 2009, ce qui permet de satisfaire les plus gros contributeurs.

En ce qui concerne les reversements, on observe que l'indice synthétique de ressources et de charges est modifié par rapport à la situation antérieure.

Il serait calculé à partir du rapport de chaque commune à la moyenne régionale :

- du potentiel financier par habitant, pondéré à hauteur de 50 % ;

- du revenu moyen par habitant, pondéré à hauteur de 25 % ;

- du nombre de logements sociaux, pondéré à hauteur de 25 %.

L'Assemblée nationale a apporté à cet article plusieurs modifications :

- elle a supprimé la mention selon laquelle les communes dont l'indice synthétique est supérieur à 1,2 ne peuvent pas être contributrices. Cette suppression qui rend possible le cumul de la contribution et du bénéfice du FSRIF permettra de lisser les effets de seuil, sans défavoriser les communes les moins riches ;

- elle a lissé dans le temps l'augmentation des prélèvements au FSRIF pour les communes contributrices en précisant que le prélèvement ne peut excéder 120 % en 2012, 130 % en 2013 et 140 % en 2014 du prélèvement effectué en 2009 ;

- elle a précisé que le prélèvement au titre du FSRIF est réalisé en amont du prélèvement du FPIC, et que les prélèvements cumulés ne peuvent excéder 10 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune ;

- enfin, elle a rétabli l'obligation pour les communes et pour le Gouvernement de présenter une information sur l'utilisation du FSRIF, que le texte initial voulait supprimer.

Beaucoup de recommandations formulées par le groupe de travail de votre commission des finances concernant le FSRIF, qui rejoignaient en large part les préconisations du syndicat mixte Paris-Métropole, ont été intégrées dans la réforme proposée.

Sur plusieurs points toutefois des divergences subsistent, concernant notamment l'objectif chiffré des ressources du fonds, la composition de l'indice synthétique ou les divers plafonnements, dont je précise qu'ils n'impactent pas les ressources du FPIC, mais dont les effets devront être mesurés.

A ce stade, nous vous proposons sur cet article trois amendements, tout en sachant qu'il donnera sûrement lieu à d'autres initiatives de nos collègues de la région francilienne.

Le premier amendement fixe, pour le FSRIF, un objectif chiffré de réduction des écarts de ressources intra régionaux. Nous nous sommes inspirés des propositions du syndicat d'études Paris Métropole dans l'attente d'une évaluation contradictoire des écarts de ressources que le Gouvernement serait en mesure de présenter avant le débat.

Le deuxième amendement prévoit, en 2015, une clause de « revoyure » pour réévaluer le rythme de la montée en puissance du FSRIF, comme pour le FPIC à l'article 58.

Le troisième amendement prend en compte l'indicateur de ressources élargi communal pour le calcul des prélèvements et des attributions du FSRIF. C'est donc un amendement de coordination par rapport à nos propositions globales sur la péréquation horizontale.

M. Philippe Marini, président. - Tout d'abord, je remercie les rapporteurs spéciaux de s'être inspirés des conclusions du groupe de travail sur la péréquation, adoptées par notre commission des finances.

Je note par ailleurs que nous ne disposons pas de simulations sur les conséquences du texte adopté à l'Assemblée nationale. Nous manquons donc de points de repère pour nous prononcer mais, à l'inverse, cela nous permet de ne pas nous focaliser sur telle ou telle situation spécifique.

M. Francis Delattre . - Il me semble que s'agissant du FSRIF, des simulations avaient été fournies à l'Assemblée nationale.

M. Edmond Hervé. - Un travail important a été effectué sur la nouvelle définition du potentiel financier. Il ne faut toutefois pas relâcher la pression sur la question sensible de la révision des valeurs locatives. En effet, leur obsolescence impacte cette notion de potentiel financier.

Mme Marie-France Beaufils . - Les dispositifs des articles rattachés à la mission me semblent particulièrement complexes. Nous aurions besoin de temps pour en étudier les conséquences.

Je ne suis pas en accord avec l'intégration de la dotation de solidarité communautaire dans l'appréciation de la richesse. Par ailleurs, je regrette qu'une analyse croisée des dispositifs de péréquation horizontale et des garanties dont sont assorties les composantes de la DGF n'ait pas pu être effectuée.

De manière générale, il me semble que les dispositifs proposés sont très lourds mais n'auront que des effets limités en termes de péréquation, de sorte que l'objectif inscrit dans l'amendement des rapporteurs spéciaux portant article additionnel avant l'article 53 ne sera pas atteint.

S'agissant des simulations, si elles existent, on doit nous les fournir.

M. François Fortassin . - Les articles proposés vont dans le bon sens car ils ouvrent une brèche en faveur de la solidarité territoriale.

Il me paraît essentiel de prendre en compte les charges incompressibles pesant notamment sur les petites communes en termes de gestion et de développement de leur territoire.

Enfin, toutes les ressources doivent être prises en compte pour mettre en oeuvre la péréquation horizontale.

Mme Frédérique Espagnac . - Certaines simulations ont été fournies. En les analysant, il me semble difficile de voter ces dispositifs en l'état.

M. Philippe Dallier . - Je me félicite de la reprise des conclusions de notre groupe de travail sur la péréquation, notamment la création de l'indicateur de ressources élargi. Mais vous n'en faites rien puisqu'il n'est pas utilisé pour le fonctionnement du FPIC et du FSRIF ! Peut être souhaitez-vous être prudents mais vous n'allez pas au bout de la logique souhaitée par le groupe de travail.

S'agissant du FSRIF, des simulations ont été effectuées par le syndicat Paris métropole. Elles permettent d'avancer sans faire preuve d'une prudence excessive.

M. Jean-Claude Frécon . - Merci aux rapporteurs spéciaux d'avoir puisé dans les travaux de notre groupe de travail.

Je ne suis pas sûr que nous puissions vraiment mesurer les effets de ces dispositifs mais j'estime qu'ils vont dans le bon sens.

Je rejoins Edmond Hervé sur la nécessité de réviser les valeurs locatives.

M. Eric Doligé . - Les nouvelles notions de potentiels fiscal et financier entraînent des bouleversements, notamment pour les départements. Le Loiret, actuellement classé dans les départements les plus riches, se retrouverait en bas du tableau ! Les simulations ne me semblent, pour l'heure, pas assez précises.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - Je partage le souci d'Eric Doligé. Il est vrai que la classification des départements est bouleversée et qu'il nous faut rester prudents.

S'agissant du fonds de péréquation de la CVAE, des critères de charge sont pris en compte pour la répartition mais ce n'est pas le cas pour le fond de péréquation des DMTO. Cette question devra être étudiée.

La création de l'indicateur de ressources élargi nous permettra de disposer d'un instrument de mesure objectif des écarts de ressources. La commission des finances avait souhaité qu'il soit utilisé pour le fonctionnement du FPIC et du FSRIF. François Marc et moi n'avons pas retenu cette solution parce qu'elle conduirait à pénaliser les communes qui perçoivent la DSR et la DSU. Il faut d'abord regarder l'impact réel de ces dispositifs avant de l'envisager.

Je précise que l'Assemblée nationale a travaillé sans simulations, celles-ci n'ayant été fournies au comité des finances locales qu'après l'examen de la mission. Par ailleurs, ces simulations sont obsolètes, elles ne prennent pas en compte l'intégration de l'effort fiscal aux critères de reversement et il ne faut donc pas les prendre en compte.

M. François Marc, rapporteur spécial . - Nous nous sommes appuyés autant que possible sur les propositions de notre groupe de travail. Nous avons également formulé de nouvelles propositions, notamment la fixation d'un objectif de réduction des écarts de ressources pour la péréquation.

Je suis en accord avec Jean-Claude Frécon et Edmond Hervé sur la nécessité de poursuivre le travail de révision des valeurs locatives mais nous ne pouvons le faire sans la volonté du Gouvernement d'avancer.

Nous n'avons eu communication d'aucune simulation sur le texte voté par l'Assemblée nationale. S'agissant des départements, je vous rassure : nos propositions concernant l'article 53 éviteront tout bouleversement puisque nous conservons, en 2012, l'utilisation de la notion de potentiel financier applicable en 2011.

François Fortassin et Frédérique Espagnac ont insisté sur certains territoires en difficulté. Plusieurs de nos amendements amélioreront leur situation.

En réponse à Marie-France Beaufils et Philippe Dallier, j'ai en effet le sentiment qu'il faut aller plus loin que le texte proposé par le Gouvernement. La péréquation verticale doit également conserver un rôle important.

Enfin, sur la dotation de solidarité communautaire et d'autres sujets, nous examinerons les amendements extérieurs qui nous seront proposés.

La commission décide alors de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et l'adoption, sans modification, des crédits du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Article additionnel avant l'article 53

M. François Marc, rapporteur spécial. - La fixation d'un objectif de réduction des écarts de ressources entre les collectivités territoriales, comme nous le proposons dans notre amendement n° 1, nous rapprochera notamment des pays d'Europe du Nord et de l'Allemagne.

M. Charles Guené . - C'est une initiative que je soutiens mais je note que l'amendement se contente de fixer un plancher, sans prévoir de plafond de ressources pour les collectivités les plus aisées.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - Je suis favorable à cet amendement. Si nous ne fixons pas d'objectif, nous n'y parviendrons jamais.

M. Philippe Dallier . - Je suis également favorable à cette initiative mais ne faudrait-il pas tenir compte également des charges et de l'effet des dispositifs de péréquation horizontale ?

M. Philippe Marini, président . - A quoi fait référence la notion d'ensemble intercommunal ? Est-elle définie par la loi ?

Par ailleurs, je conçois que la fixation d'objectifs différents pour chaque catégorie de collectivités territoriales résulte de considérations de fait, mais est-ce acceptable juridiquement ?

M. François Marc, rapporteur spécial . - La notion d'ensemble intercommunal est définie à l'article 58. Elle correspond à l'ensemble constitué par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres.

Certes, nous n'avons pas prévu de plafonner les ressources des collectivités territoriales, mais il nous semble que le premier impératif est de remédier à la faiblesse des ressources de certaines d'entre elles en les rapprochant progressivement de la moyenne.

Le dispositif proposé prévoit bien de prendre en compte les effets de la péréquation horizontale pour mesurer la réduction des écarts de richesse.

Enfin, la fixation d'objectifs distincts pour chaque catégorie de collectivités territoriales résulte des charges pesant sur elles, qui apparaissent moins homogènes s'agissant du bloc communal que pour les régions.

L'amendement n° 1 portant article additionnel avant l'article 53 est adopté.

Article 53

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - L'amendement n° 2 à l'article 53 est une coordination avec ce que nous avons proposé en première partie de la loi de finances. Il supprime la réduction automatique de la dotation de garantie des départements pour financer la majoration de certaines composantes de la DGF.

L'amendement n° 2 est adopté.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - L'amendement n° 3 à l'article 53 vise à prendre en compte les dotations de péréquation verticale des départements dans les dispositifs de péréquation horizontale. Quant à l'amendement n° 4 au même article, il vise à conserver les potentiels fiscal et financier de l'année 2011 pour le calcul, en 2012, de la DPU, de la DFM et de la DGE.

M. Charles Guené . - Je voterai l'amendement n° 3 par cohérence avec les travaux de notre groupe de travail. L'amendement n° 4 me paraît nécessaire car nous avons encore besoin de temps pour tirer les conséquences de la nouvelle définition des potentiels financiers des départements.

Les amendements n° 3 et 4 sont adoptés.

En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 53 du projet de loi de finances pour 2012 modifié par les amendements n° 2 à 4.

Article 54

M. François Marc, rapporteur spécial . - L'amendement n° 5 à l'article 54 limite à la seule année 2012 le gel des dotations communales et supprime le caractère pérenne du mécanisme d'écrêtement du complément de garantie.

M. Francis Delattre . - Je ne comprends pas comment s'articulent les dispositifs de garantie des dotations avec l'accroissement de la péréquation.

M. Philippe Marini, président . - Cet amendement me paraît raisonnable car il permettra d'étudier chaque année l'évolution des dotations au regard de la situation.

M. François Marc, rapporteur spécial . - Comme l'année dernière, le Gouvernement choisit d'écrêter le complément de garantie des communes pour financer l'augmentation des dotations de péréquation verticale.

L'amendement n° 5 est adopté et la commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 54 du projet de loi de finances pour 2012 ainsi modifié.

Article 55

M. François Marc, rapporteur spécial . - L'amendement n° 6 à l'article 55 complète la définition du potentiel fiscal des communes.

M. Charles Guené . - A quoi fait référence la mention des fonds départementaux dans les dotations incluses dans le potentiel fiscal des communes ? S'agit-il des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle ?

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - Non, ce sont les fonds départementaux mentionnés à l'article 1595 bis du code général des impôts, c'est-à-dire ceux qui répartissent les taxes additionnelles aux DMTO entre les communes de moins de 5 000 habitants

L'amendement n° 6 est adopté.

M. François Marc, rapporteur spécial . - Les amendements n° 7 et 8 à l'article 55 visent à créer un indicateur de ressources élargi respectivement au niveau communal et au niveau intercommunal.

M. Philippe Dallier . - Je regrette que cet indicateur de ressources élargi ne serve qu'à mesurer les écarts de ressources entre les collectivités et qu'il ne soit pas utilisé pour la mise en oeuvre du FPIC et du FSRIF.

M. Philippe Marini, président . - Vous pourrez déposer un amendement extérieur en ce sens.

M. Charles Guené . - Il me semble très difficile de rajouter les versements des FDPTP dans la notion d'indicateur de ressources élargi car ce sont, dans presque la moitié des départements, des subventions d'investissement qui évoluent fortement d'une année sur l'autre.

Les amendements n° 7 et 8 sont adoptés.

En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 55 du projet de loi de finances pour 2012 modifié par les amendements n° 6 à 8.

Articles 56 et 56 bis

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des articles 56 et 56 bis du projet de loi de finances pour 2012.

Article 57

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - L'amendement n° 9 à l'article 57 tire les conséquences de la position prise par notre commission des finances en première partie s'agissant de la réduction de 200 millions d'euros des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

L'amendement n° 9 est adopté et la commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 57 du projet de loi de finances pour 2012 ainsi modifié.

Article 58

M. François Marc, rapporteur spécial . - L'amendement n° 10 à l'article 58 modifie le rythme de la montée en puissance du FPIC ainsi que son objectif à l'horizon 2015.

M. Philippe Marini, président . - Cet amendement revient-il au texte initial du Gouvernement ?

M. François Marc, rapporteur spécial . - Sur la montée en puissance du FPIC sur quatre ans, oui. En revanche, l'objectif d'un milliard d'euros en 2015 est nouveau, ainsi que la clause de revoyure.

L'amendement n° 10 est adopté.

M. François Marc, rapporteur spécial . - L'amendement n° 11 à l'article 58 supprime la stratification en proposant une pondération de la population de chaque commune isolée et de chaque ensemble intercommunal. Il remédie ainsi à la corrélation positive entre la taille et le potentiel financier d'une commune.

M. Philippe Marini, président . - Il me semble qu'il faut être bon en mathématiques pour comprendre cet amendement.

M. François Marc, rapporteur spécial . - C'est un dispositif éprouvé, qui s'applique déjà pour le calcul de la DGF.

M. Charles Guené . - Cela signifie que selon la taille de la commune, un habitant peut être affecté d'un coefficient de pondération allant de un à deux.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Si c'est un dispositif utilisé pour le calcul de la DGF, je me méfie ! Je ne pense pas que nous ayons les éléments d'évaluation qui seraient nécessaire pour le voter.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - Je le répète, ce coefficient est utilisé pour le calcul de la DGF et permet d'éviter les effets de seuil. Cet amendement permettra au Gouvernement de répondre, en séance publique, à notre proposition.

L'amendement n° 11 est adopté.

M. François Marc, rapporteur spécial . - L'amendement n° 12 à l'article 58 prévoit de substituer la notion de potentiel fiscal à celle de produits fiscaux pour la répartition des prélèvements et reversements au FPIC au sein des ensembles intercommunaux. L'amendement n° 13 au même article revient au plafonnement initial, à 15 % du potentiel fiscal, des prélèvements opérés au titre du FSRIF et du FPIC. Enfin, l'amendement n° 14 majore de 0,9 à 1 le plafond de prise en compte de l'effort fiscal dans les critères de redistribution du FPIC.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - L'amendement n° 12 ne constitue-t-il pas une incitation à accroître la pression fiscale ?

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - Je ne pense pas, vu la relative faiblesse des montants du FPIC, que cette disposition puisse, à elle seule, conduire les communes à augmenter leurs taux d'imposition.

M. Philippe Marini, président . - C'est un amendement qui va dans le sens des conclusions de notre groupe de travail.

M. Charles Guené . - Je rappelle toutefois que les communes centres perçoivent déjà des dotations de centralité.

Les amendements n° 12, 13 et 14 sont adoptés.

En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 58 du projet de loi de finances pour 2012 modifié par les amendements n° 10 à 14.

Article 59

M. François Marc, rapporteur spécial . - L'amendement n° 15 à l'article 59 fixe au FSRIF un objectif de réduction des écarts de richesse au sein de la région Ile-de-France. L'amendement n° 16 au même article propose pour le FSRIF, comme pour le FPIC, une clause de revoyure en 2015. Enfin, l'amendement n° 17 est rédactionnel.

Mme Marie-France Beaufils . - L'amendement n° 15 n'est-il pas contradictoire avec l'amendement portant article additionnel avant l'article 53 que nous venons d'adopter ?

M. François Marc, rapporteur spécial . - Non, c'est un dispositif complémentaire qui ne concerne que les communes d'Ile-de-France.

M. Philippe Marini, président . - Par conséquent, une commune d'Ile-de-France devra respecter les deux règles ?

M. François Marc, rapporteur spécial . - Tout à fait.

M. Francis Delattre . - Il y a un risque réel de remise en cause de la péréquation francilienne. En effet, la situation de la région Ile-de-France est spécifique à mains égards et le souhait du Gouvernement de la faire contribuer à la péréquation au niveau national est inquiétant. Nous cumulons deux dispositifs, adoptés sans les simulations nécessaires et risquons de saper les fondements du dispositif de péréquation spécifique à l'Ile-de-France.

M. Philippe Marini, président . - A titre personnel, j'étais plutôt en accord avec ces propos. Toutefois, cette opinion s'est avérée très minoritaire au sein de notre assemblée lors du débat que nous avons eu l'année dernière.

M. Roger Karoutchi . - Je rappelle que la situation de la région Ile-de-France est moins prospère que certains ne le pensent. La dette et le poids des intérêts d'emprunts augmentent fortement. Entre 2005 et 2014, nous passerons de 2,5 à 9 années nécessaires pour rembourser l'intégralité de cette dette.

La région n'est pas homogène. Même au sein des Hauts-de-Seine coexistent des communes riches et des communes comme Villeneuve-la-Garenne, qui rencontrent de vraies difficultés sociales.

Il faut donc faire attention à ne pas faire excessivement contribuer à la péréquation des communes d'Ile-de-France qui ne sont pas riches.

M. Francis Delattre . - Arrêter la péréquation francilienne est un réel problème.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - Mais on ne l'arrête pas ! L'année dernière, nous avons sauvé le FSRIF, qui aurait disparu avec la taxe professionnelle. Après discussions, nous avons défini un objectif de péréquation de 270 millions d'euros, ce qui n'est pas phénoménal eu égard au montant du FSRIF avant la réforme : 180 millions d'euros.

Quant au mécanisme du double prélèvement, il est rendu acceptable par le fait que les communes d'Ile-de-France verront leur potentiel financier minoré des prélèvements déjà effectués au profit du FSRIF, avant le calcul de leur contribution au FPIC.

M. Jean-Pierre Caffet . - Mais elles paient deux fois quand même ! Un dispositif de protection a été adopté à l'Assemblée nationale, mais il ne concerne que les communes franciliennes qui sont membres d'EPCI.

M. Charles Guené . - Les prélèvements sont calculés de manière identique, que la commune soit isolée ou membre d'un EPCI à fiscalité propre.

Les amendements n° 15, 16 et 17 sont adoptés et la commission décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 59 du projet de loi de finances pour 2012 ainsi modifié.

A l'issue de ces débats, la commission décide de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », l'adoption sans modification, des crédits du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » et des articles 56 et 56 bis, l'adoption avec modification des articles 53, 54, 55, 57, 58 et 59 et l'adoption d'un article additionnel avant l'article 53.

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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé ses décisions.